Exposicion �nico motivos presupuestos generales para el año 2017 de la comunidad autónoma de las Illes Balears

I

El Tribunal Constitucional ha establecido reiteradamente que las leyes de presupuestos tienen una función específica y constitucionalmente definida, que es la aprobación de los presupuestos generales, y que incluyen la totalidad de los gastos e ingresos del sector público, así como la consignación del importe de los beneficios fiscales que afectan a los tributos. De ello se deduce directamente que la ley de presupuestos no puede contener materias ajenas a la disciplina presupuestaria, dado que ello supondría una restricción ilegítima de las competencias del poder legislativo. No obstante, como señala el Tribunal Constitucional, debe tenerse en cuenta que el carácter temporal de los estados de gastos y de ingresos de la ley de presupuestos no impide incluir otras normas de carácter indefinido, siempre que tengan una relación directa con los ingresos y los gastos, que respondan a criterios de política económica del Gobierno o que sirvan para entender o ejecutar mejor el presupuesto. Este contenido eventual de la ley de presupuestos se justifica en el carácter funcional de esta ley, como vehículo director de la política económica del sector público, lo cual permite introducir disposiciones normativas permanentes que tienen como finalidad ordenar la acción y los objetivos de la política económica y financiera del Gobierno o, dicho en otras palabras, que inciden en la política de ingresos o de gastos del sector público o la condicionan.

De acuerdo con ello, se elabora la Ley de presupuestos generales de la comunidad autónoma de las Illes Balears para el año 2017, que, junto con la Ley 14/2014, de 29 de diciembre, de finanzas de la comunidad autónoma de las Illes Balears, y la correspondiente normativa de desarrollo, constituye el marco normativo al que ha de ajustarse la actividad económico-financiera de la comunidad autónoma.

II

La política presupuestaria que se plantea para el ejercicio 2017 prevé dar continuidad a los proyectos impulsados por el Gobierno de las Illes Balears para recuperar los derechos básicos de los cuales se ha visto privada la ciudadanía a lo largo de los últimos años, poniendo el acento en las políticas sociales con el objetivo de recobrar los niveles de bienestar perdidos. Además, también se pretende apostar por consolidar la recuperación económica mediante el fomento de la competitividad del tejido productivo, avanzando así hacia un modelo económico más sostenible. Por otra parte, también será una prioridad en este ejercicio el impulso de las inversiones en infraestructuras, tanto las de carácter social como las que tienen que ver con la movilidad, la eficiencia energética, la innovación tecnológica o el abastecimiento y el saneamiento de aguas.

El hecho de no disponer todavía de un nuevo sistema de financiación autonómico que garantice unos recursos adecuados para las Illes Balears y el elevado nivel de endeudamiento que arrastra la comunidad autónoma hacen que estas prioridades deban plantearse de una manera progresiva, aun con la perspectiva favorable que determina la actual evolución del ciclo económico. Todo ello condiciona la necesidad de hacer un ejercicio para fijar prioridades a la hora de definir los proyectos de gastos con el objetivo de identificar las actuaciones con más retorno social para asignar preferentemente los recursos disponibles.

Otro de los ejes de estos presupuestos es mejorar la inteligibilidad y la accesibilidad de la información que contienen y favorecer la transparencia en la gestión de los recursos públicos. Los objetivos son poner al alcance de cualquier ciudadano información en relación con los diferentes proyectos que forman parte de los presupuestos y, a la vez, poder realizar un mejor seguimiento en la fase de ejecución presupuestaria. Para ello se han incorporado una serie de mejoras en la estructura de la clasificación funcional del presupuesto y se han desarrollado los subprogramas de gasto.

III

La presente ley de presupuestos generales se estructura en siete títulos. El título I, «Aprobación de los presupuestos y de sus modificaciones», recoge la parte esencial de los presupuestos y consta de cuatro capítulos. El capítulo I contiene todos los estados de ingresos y de gastos del sector público autonómico. Los capítulos II y III regulan, respectivamente, la vinculación de los créditos y determinadas normas específicas sobre las modificaciones de crédito que tienen que operar durante el ejercicio de 2017. Y el capítulo IV prevé el fondo de contingencia, al que se refiere el artículo 38 de la Ley 14/2014, antes citada, que ha de destinarse a cubrir los gastos derivados de necesidades inaplazables de carácter no discrecional -no previstas en los presupuestos- que se presenten mientras sean vigentes, y, en particular, a financiar ampliaciones e incorporaciones de crédito en los términos que se prevén en la presente ley.

En este punto ha de destacarse el importante esfuerzo de estos presupuestos generales, que son los primeros que se aprueban en el marco de la Ley 14/2014, por lo que se refiere a una dotación suficiente del fondo de contingencia, que se cuantifica en el 1% de los estados de gastos no financieros. En todo caso, los estados de gastos de los presupuestos generales de la comunidad autónoma para el año 2017 tienen en cuenta el límite de gasto no financiero aprobado por el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 7 de octubre de 2016, y ratificado por el Parlamento de las Illes Balears el día 18 de octubre, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 34 de la mencionada Ley 14/2014, por un importe máximo de 3.839.643.570 euros.

El título II, bajo la rúbrica «Gestión del presupuesto de gastos», regula los órganos competentes para la autorización y la disposición del gasto y para el reconocimiento de la obligación, en términos análogos a los de las últimas leyes de presupuestos generales de la comunidad autónoma.

En el título III, «Gastos de personal y otras disposiciones», se recogen, por una parte y en el capítulo I, las normas que regulan el régimen retributivo del personal al servicio de la Administración de la comunidad autónoma de las Illes Balears, así como de los miembros del Gobierno, de los altos cargos y de los miembros de la Sindicatura de Cuentas. Este capítulo se completa con las normas relativas a las indemnizaciones por razón del servicio y a la oferta pública de empleo, con la fijación del límite de los gastos de personal de la Universidad de las Illes Balears, y con determinadas normas puntuales en materia de personal con incidencia directa en los gastos que, por este concepto, se prevén en los correspondientes estados de los presentes presupuestos generales para el 2017.

En este ámbito se mantienen las retribuciones vigentes del personal al servicio de la Administración de la comunidad autónoma y de los entes instrumentales dependientes, lo que se hace extensivo a los miembros del Gobierno, al resto de altos cargos y a los miembros de la Sindicatura de Cuentas, y todo ello sin perjuicio de la variación que pueda imponer o autorizar el Estado, para el año 2017, por medio de la ley de presupuestos generales del Estado para el año 2017, de haberla, o por medio de otra norma de rango legal, en cuyo caso se habilita expresamente al Gobierno de las Illes Balears para que lleve a cabo todas las actuaciones administrativas que se precisen para adaptar todas las retribuciones citadas a los nuevos límites que fije el Estado, hasta un máximo del 1% de incremento, de acuerdo con las previsiones que con esta finalidad se contienen en los estados de gastos de estos presupuestos generales.

Por otro lado, cabe destacar que, pese a que la situación de la hacienda autonómica requiere mantener la mayor parte de las medidas de contención del gasto en materia de personal que ya contenía la Ley 12/2015, de 29 de diciembre, de presupuestos generales de la comunidad autónoma de las Illes Balears para el año 2016, y también la suspensión de algún acuerdo puntual en materia de personal con incidencia económica, se mantienen plenamente vigentes los nuevos acuerdos ratificados por el Consejo de Gobierno a partir del último trimestre del año 2015, y publicados en el Butlletí Oficial de les Illes Balears, al amparo de la previsión contenida al respecto en el segundo párrafo del artículo 26.5 de la Ley 12/2015, y que ya han producido efectos a lo largo del ejercicio de 2016.

El capítulo II de este título III recoge varias normas específicas en materia de gastos, de acuerdo con lo establecido en la legislación sectorial, como, entre otros, los módulos económicos aplicables a la financiación de los gastos de los centros docentes concertados y el límite de gasto del servicio público de comunicación audiovisual.

Por lo que se refiere a los gastos de los centros docentes concertados, concretamente los gastos del personal de estos centros que financia la administración autonómica, se sustituye la función interventora por el control financiero, que se ejercerá en los términos que prevén la Ley de finanzas de la comunidad autónoma de las Illes Balears y la normativa reglamentaria de desarrollo -que se modifica expresamente por medio de una disposición final-, con la finalidad de agilizar la gestión del pago delegado de las correspondientes nóminas y de poder efectuar después un control de estos gastos más exhaustivo y con un alcance más amplio.

El título IV, referente a la gestión del presupuesto de ingresos y otras normas en materia tributaria, consta de dos capítulos, relativos, respectivamente, a las operaciones financieras y a las medidas tributarias en materia de tasas y otras prestaciones patrimoniales de carácter público. Con respecto al capítulo relativo a las operaciones financieras, se autoriza al Gobierno de las Illes Balears para que pueda aumentar la deuda, en el marco de la legislación sobre estabilidad presupuestaria y sobre financiación de las comunidades autónomas, y se regulan los importes máximos de los avales que puede prestar la comunidad autónoma, todo ello de acuerdo con el régimen jurídico general que establece la Ley de finanzas de la comunidad autónoma de las Illes Balears, de manera que ya no resulta necesario que la ley de presupuestos generales incluya y reitere, año tras año, muchas de las últimas normas generales autonómicas aplicables en esta materia, sistematizadas ahora en la mencionada Ley 14/2014.

En cuanto a las normas tributarias, se mantienen, con carácter general, las cuantías correspondientes al año 2016 de las tasas y el resto de prestaciones patrimoniales públicas no tributarias reguladas por ley. Además, se establecen otras medidas y beneficios fiscales en el ámbito de los tributos propios y cedidos; no obstante, la mayoría de estas medidas tributarias implican la modificación de normas vigentes y, por razones de técnica legislativa, se contienen en las disposiciones finales de la ley.

El título V incluye determinadas normas relativas a los entes instrumentales, con el fin de regular ciertas relaciones financieras internas con la Administración de la comunidad autónoma y de reordenar algunas entidades de acuerdo con la legislación aplicable y las previsiones presupuestarias respectivas. En este último sentido, y en la medida que implican cambios en normas vigentes, algunas de estas modificaciones puntuales también se contienen en las disposiciones finales de la ley.

El título VI fija el cierre de los presupuestos, de acuerdo con lo establecido en el artículo 80 de la Ley 14/2014, antes citada.

El contenido de la ley de presupuestos generales se completa con catorce disposiciones adicionales, una disposición transitoria, una disposición derogatoria y veintitrés disposiciones finales. Estas disposiciones recogen preceptos de índole variada que no tienen cabida a lo largo del articulado de la ley, pero que constituyen en todo caso un complemento indispensable para ejecutar la política económica y financiera inherente a la aprobación de los estados de gastos y de ingresos que alimentan estos presupuestos generales, de conformidad con la doctrina que ha fijado el Tribunal Constitucional en esta materia.

IV

Del conjunto del texto articulado y del resto de disposiciones normativas de la ley, hay que destacar que la aplicación plena de la Ley de finanzas de la comunidad autónoma de las Illes Balears determina que se mantenga la línea de centralización de las operaciones de endeudamiento iniciada años atrás por medio de las últimas leyes de presupuestos generales de la comunidad autónoma, con la finalidad esencial de reducir el coste financiero del endeudamiento. Con esta misma finalidad se prevé también la posibilidad de refinanciar la deuda viva de cualquiera de los entes integrantes del sector público autonómico, así como la subrogación de la Administración de la comunidad autónoma en la posición deudora de sus entes instrumentales.

En materia tributaria, y mediante las correspondientes disposiciones finales de modificación, se delimitan, modifican y reordenan algunas tasas, según los casos, fundamentalmente con el fin de adaptarlas a las leyes sustantivas vigentes en los diferentes sectores de actividad administrativa de la comunidad autónoma de las Illes Balears. Asimismo, se eleva a rango de ley la regulación de los elementos esenciales de los precios públicos que deben satisfacerse por la prestación de servicios académicos y administrativos correspondientes a las enseñanzas oficiales de la Universidad de las Illes Balears, incluida la expedición de títulos, de acuerdo con la doctrina fijada por el Consejo Consultivo de las Illes Balears en esta materia.

En el ámbito de los impuestos cedidos, y además de algunos beneficios fiscales puntuales en determinados hechos imponibles de la tasa fiscal sobre los juegos de suerte, envite o azar, se actualizan los importes de los módulos aplicables en la determinación de la base imponible en régimen de estimación objetiva del impuesto sobre estancias turísticas; se crea una nueva deducción autonómica en el impuesto sobre la renta de las personas físicas a favor de determinados colectivos -como son los jóvenes menores de 36 años, las personas con un grado de minusvalía física o sensorial igual o superior al 65% o con un grado de minusvalía psíquica igual o superior al 33% y las familias numerosas-, por los gastos correspondientes al arrendamiento de la vivienda habitual de estos colectivos; y se amplía la deducción autonómica vigente en este mismo impuesto relativa al fomento de la lengua catalana con la finalidad de que incluya a las entidades sin ánimo de lucro parcialmente exentas del impuesto sobre sociedades.