EXPOSICIÓN DE MOTIVOS DECRETO-LEY 2/2026, de 19 de mayo, Extremadura, medidas urgentes en materia de dependencia para la mejora de la atención a personas con ELA y otras enfermedades o procesos de alta complejidad y curso irreversible

I

La Esclerosis Lateral Amiotrófica (ELA) y otras enfermedades o procesos de alta complejidad y curso irreversible generan situaciones de dependencia de evolución rápida, con una elevada intensidad de cuidados y una necesidad inmediata de apoyos personales, técnicos y económicos, que hacen imprescindible una respuesta administrativa ágil y prioritaria.

La Ley 3/2024, de 30 de octubre, para mejorar la calidad de vida de las personas con Esclerosis Lateral Amiotrófica y otras enfermedades o procesos de alta complejidad y curso irreversible, establece un marco básico estatal orientado a garantizar una atención integral, coordinada y preferente a estas personas.

Para cumplir con esta finalidad, contempla el desarrollo de una serie de modificaciones legislativas orientadas a garantizar la mejor calidad de vida, a través de la agilización de los trámites administrativos para el reconocimiento de la discapacidad y la dependencia. A su vez, su disposición adicional cuarta mandata la adaptación de determinados servicios previstos en la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia, a las necesidades de las personas enfermas de ELA u otras enfermedades o procesos de alta complejidad y curso irreversible.

Este mandato consiste, en primer lugar, en la adaptación de los servicios prestados desde la prestación de asistencia personal y del servicio de ayuda a domicilio del Sistema para la Promoción de la Autonomía y Atención a la Dependencia (en adelante, SAAD) a las necesidades de las personas bajo el ámbito de aplicación de la citada Ley 3/2024, de 30 de octubre, asegurando una garantía pública de supervisión y atención continuada especializada 24 horas, para prevenir el riesgo de muerte evitable de personas diagnosticadas con ELA u otras enfermedades o procesos de alta complejidad y curso irreversible, en aquella fase avanzada de la enfermedad que determina una dependencia completa para actividades básicas de la vida diaria, así como asistencia instrumental y personal derivada de problemas respiratorios y disfagia. En segundo lugar, los derechos, prestaciones y recursos de carácter social deberán ser financiados cumpliendo lo establecido en los artículos 9, 10 y 32 de la referida Ley 39/2006, de 14 de diciembre.

En atención a esta situación y con el fin de materializar de forma efectiva el mandato de adaptación del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia previsto en la Ley 3/2024, de 30 de octubre, se aprueba el Real Decretoley 11/2025, de 21 de octubre, por el que se establecen medidas para el fortalecimiento del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia y para dar cumplimiento a las obligaciones derivadas de la citada Ley 3/2024 (BOE nº 254, de 22 de octubre), convalidado por el Congreso de los Diputados el 19 de noviembre de 2025.

Este Real Decretoley introduce como principal novedad la creación del Grado III+ de dependencia extrema mediante la disposición adicional decimoséptima de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia. Asimismo, su establecimiento se integra en el marco de los niveles de protección del sistema, ya que se añade un párrafo al final de la disposición adicional centésima sexta de la Ley 31/2022, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2023, estableciendo una cuantía específica propia, fijando un nivel de protección garantizado de 4.930 euros mensuales por persona beneficiaria y en 9.859 euros las cuantías máximas tanto de la prestación económica vinculada al servicio de ayuda a domicilio, como de la prestación económica de asistencia personal, correspondientes a las personas incluidas dentro del Grado III+ de dependencia extrema, destinadas a hacer efectiva la supervisión y asistencia 24 horas reconocida como derecho para prevenir el riesgo de muerte evitable de personas diagnosticadas con ELA u otras enfermedades o procesos de alta complejidad y curso irreversible en fases avanzadas que comportan dependencia completa para las actividades básicas de la vida diaria, así como necesidades de asistencia instrumental y apoyo personal derivadas de problemas respiratorios o disfagia.

Posteriormente se aprueba el Real Decreto 969/2025, de 28 de octubre, por el que se establecen los criterios que definen los procesos irreversibles y de alta complejidad de cuidados que conforman el ámbito de aplicación de la reiterada Ley 3/2024, de 30 de octubre, para mejorar la calidad de vida de personas con Esclerosis Lateral Amiotrófica y otras enfermedades o procesos de alta complejidad y curso irreversible (BOE nº 260, de 29 de octubre).

Asimismo, el Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, en su Acuerdo de 9 de diciembre de 2025, para la adaptación de los servicios prestados desde la prestación de asistencia personal y del Servicio de Ayuda a Domicilio previstos en los artículos 19 y 23 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia a las necesidades de las personas destinatarias de la Ley 3/2024, de 30 de octubre, para mejorar la calidad de vida de personas con Esclerosis Lateral Amiotrófica y otras enfermedades o procesos de alta complejidad y curso irreversible, publicado en el Boletín Oficial del Estado nº 2, de 2 de enero de 2026, ha concretado los criterios comunes de aplicación de estas previsiones en todo el territorio del Estado, con el fin de garantizar la igualdad en el acceso a las prestaciones y servicios del sistema.

II

El ordenamiento jurídico de la Comunidad Autónoma de Extremadura en materia de dependencia se estructura fundamentalmente en torno al Decreto 1/2009, de 9 de enero, por el que se regula el procedimiento para el reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a las prestaciones del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia (DOE nº 9, de 15 de enero) modificado por el Decreto 68/2019, de 16 de julio (DOE nº 140, de 22 de julio), así como a la Orden de 30 de noviembre de 2012, por la que se establece el catálogo de servicios y prestaciones económicas del sistema en Extremadura (DOE nº 235, de 5 de diciembre), la Orden de 7 de febrero de 2013, relativa a la determinación de las prestaciones económicas (DOE nº 37, de 22 de febrero), y la Orden de 13 de noviembre de 2017 (DOE nº 228, de 28 de noviembre), que introdujo diversas modificaciones en ambas.

Este marco normativo, plenamente válido en el momento de su aprobación, no contempla la nueva categoría de dependencia extrema ni los procedimientos, prestaciones y servicios específicos derivados de la citada Ley 3/2024, de 30 de octubre, y de su normativa de desarrollo, lo que hace necesaria su adaptación inmediata para permitir el ejercicio efectivo de los derechos reconocidos por la legislación básica estatal.

III

La adaptación normativa no puede demorarse sin generar un riesgo cierto de ineficacia de los derechos reconocidos a personas que se encuentran en situaciones de especial vulnerabilidad, con procesos irreversibles y una elevada complejidad de cuidados, en muchos casos con pronósticos vitales limitados.

La inexistencia de una regulación autonómica que incorpore de forma expresa el Grado III+, los procedimientos de valoración urgente, la coordinación sociosanitaria y las prestaciones específicas previstas en la normativa estatal impediría, en la práctica, su aplicación homogénea y efectiva en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de Extremadura.

Concurren, por tanto, razones de extraordinaria y urgente necesidad, en los términos exigidos por el artículo 33 del Estatuto de Autonomía de Extremadura, que justifican la utilización del instrumento del decreto-ley como mecanismo normativo adecuado para garantizar una respuesta inmediata, proporcionada, derivada de la necesidad inmediata de adaptar el marco normativo autonómico a la legislación básica estatal y de evitar perjuicios irreparables a personas en situación de extrema vulnerabilidad y respetuosa con el bloque de la constitucionalidad.

La aprobación del presente decretoley responde a la concurrencia de una situación de extraordinaria y urgente necesidad, en los términos previstos en el artículo 33 del Estatuto de Autonomía de Extremadura y conforme a la doctrina consolidada del Tribunal Constitucional sobre el uso legítimo de la legislación de urgencia.

Dicha necesidad no deriva de una mera conveniencia organizativa o de una reforma estructural ordinaria del sistema de dependencia, sino de la exigencia constitucional de dar una respuesta normativa inmediata a situaciones de especial vulnerabilidad, en las que el transcurso del tiempo tiene consecuencias directas e irreversibles sobre la autonomía personal, la dignidad y la calidad de vida de las personas afectadas.

La ausencia de una regulación autonómica plenamente adaptada a la normativa estatal básica ya vigente comprometería gravemente la efectividad material de los derechos reconocidos, generando situaciones de desprotección incompatible con el carácter prioritario y preferente del régimen del Grado III+ de dependencia extrema.

Desde esta perspectiva, la extraordinaria y urgente necesidad se concreta en la imposibilidad de diferir la adopción de las medidas normativas indispensables para hacer operativo de forma inmediata el nuevo régimen reforzado de atención, evitando vacíos normativos, disfunciones administrativas y desigualdades en el acceso efectivo a las prestaciones.

Existe, además, una conexión directa y congruente entre la situación descrita y las medidas adoptadas, todas ellas orientadas a asegurar la efectividad inmediata del régimen del Grado III+, a reforzar los procedimientos de reconocimiento y a garantizar una atención integral e intensiva adecuada a las circunstancias de las personas destinatarias.

En la valoración de la concurrencia del presupuesto habilitante de la legislación de urgencia se ha analizado expresamente la viabilidad de acudir a las distintas vías legislativas previstas en el ordenamiento, concluyéndose de forma motivada su inidoneidad para alcanzar el objetivo perseguido.

La tramitación de un proyecto de ley por el procedimiento legislativo ordinario comporta plazos incompatibles con la urgencia de la situación descrita, al exigir una secuencia completa de fases parlamentarias cuya duración, aun en escenarios de máxima celeridad, se extiende durante varios meses.

Dicha demora resultaría manifiestamente incompatible con la necesidad de garantizar una protección inmediata a personas en situación de dependencia extrema, prolongando situaciones de desatención que pueden ocasionar perjuicios graves e irreversibles.

Tampoco el procedimiento legislativo de urgencia constituye una alternativa eficaz en este supuesto. Si bien permite la reducción de determinados plazos, no elimina las fases esenciales del procedimiento parlamentario ni garantiza una aprobación inmediata de la norma. Incluso bajo esta modalidad, la tramitación puede prolongarse durante semanas, lapso temporal incompatible con la naturaleza de la situación que se pretende atender.

Por su parte, el procedimiento de lectura única, de carácter excepcional, requiere la concurrencia de circunstancias específicas y de consensos parlamentarios que no pueden darse por supuestos en una norma de contenido complejo, transversal y con incidencia directa sobre derechos subjetivos de carácter prestacional. Además, la incertidumbre inherente a su eventual utilización impide considerarlo una alternativa real y jurídicamente segura para asegurar una respuesta normativa inmediata.

En consecuencia, las vías legislativas ordinarias o aceleradas no permiten garantizar, con la inmediatez exigida, la entrada en vigor y la plena operatividad del régimen reforzado de atención que resulta imprescindible para las personas destinatarias de la norma. Conforme a la jurisprudencia constitucional, el decretoley se configura así como el único instrumento jurídico idóneo para dar una respuesta inmediata, eficaz y proporcionada a la situación concurrente, sin perjuicio de su posterior control parlamentario mediante el procedimiento de convalidación.

IV

El presente decreto-ley pretende incorporar de manera urgente al ordenamiento autonómico los elementos esenciales derivados de la Ley 3/2024, de 30 de octubre, del Real Decreto-ley 11/2025, de 21 de octubre, del Real Decreto 969/2025, de 28 de octubre y de los acuerdos del Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, mediante la modificación puntual del marco reglamentario vigente, sin alterar su rango normativo originario.

La norma introduce expresamente el Grado III+ de dependencia extrema, regula su reconocimiento en el procedimiento autonómico, establece medidas de agilización administrativa, adapta el catálogo de servicios y prestaciones económicas, y refuerza los mecanismos de coordinación entre los servicios sociales y sanitarios.

Concretamente este decreto-ley tiene por objeto:

— Establecer un régimen específico y prioritario para las personas con ELA y otras enfermedades o procesos de alta complejidad y curso irreversible garantizando la tramitación de los procedimientos de dependencia y de revisión del Programa Individual de Atención (PIA) en el plazo máximo establecido por la normativa básica estatal.

— Regular el reconocimiento del Grado III+, conforme a la normativa básica estatal.

— Modificar la normativa autonómica vigente para adaptarla a este nuevo marco e incorporar en el catálogo de servicios del sistema de dependencia de Extremadura las modalidades de Programa Individual de Atención en las cuantías e intensidades del Grado III+ (9.859 euros cuantías máximas/24 horas de atención):

La prestación económica vinculada al servicio de ayuda a domicilio, o

La prestación económica de asistencia personal.

— Aprobar los modelos normalizados del procedimiento de dependencia incorporando un campo específico para ELA y procesos asimilados.

— Modificar el Decreto por el que se aprueban las ayudas ELA en consonancia con el nuevo Grado III+.

— Introducir disposición adicional cuarta para dar continuidad a los conciertos sociales actuales.

En cuanto a su estructura consta de 10 artículos, los artículos 1 a 6 de la norma establecen el régimen específico y prioritario para las personas con ELA y otras enfermedades análogas o procesos de alta complejidad y curso irreversible, regulan el reconocimiento del Grado III+ y garantizan la tramitación del PIA en las modalidades de dicho grado. A este respecto, el plazo máximo de tres meses establecido por la normativa estatal se reduce en un mes, quedando fijado en nuestra comunidad autónoma en dos meses para resolver y notificar. En este contexto, concurren en la actualidad las condiciones adecuadas para impulsar una nueva mejora en el desarrollo del sistema, orientada a la reducción progresiva de los plazos de acceso a las prestaciones.

Además, se establece la posibilidad de retrotraer los efectos económicos del reconocimiento del Grado III+ a la fecha de solicitud, garantizando así la plena conservación de los derechos de las familias pese a posibles demoras administrativas asegurando la continuidad asistencial durante todo el procedimiento, si bien, condicionado a la efectiva contratación de la prestación en dicha fecha. En su caso, se financiará con cargo al nivel adicional de protección de la comunidad autónoma sin perjuicio de lo que resulte aplicable conforme a la normativa básica estatal.

Los artículos 7 a 10 de la norma se distribuyen en 4 capítulos y además de lo anterior, constan 4 disposiciones adicionales, 2 transitorias y 2 finales. Por último, cuenta como anexos I a IX los modelos normalizados del procedimiento de reconocimiento de dependencia y el X conteniendo el Plan de Apoyos al proyecto de vida.

El capítulo I (artículo 7) modifica el Decreto 1/2009, de 9 de enero, regulador del procedimiento para el reconocimiento de la situación de dependencia incorporando el plazo máximo abreviado y prioritario de reconocimiento del Grado III+.

El capítulo II (artículo 8) modifica la Orden de 30 de noviembre de 2012, relativa al catálogo de servicios y prestaciones. Introduce modificaciones relevantes en seis artículos y añade dos nuevos preceptos. El conjunto de cambios tiene como finalidad adaptar la orden al nuevo régimen del Grado III+, incorporando intensidades reforzadas, nuevas especialidades y un régimen de compatibilidades propio.

El capítulo III (artículo 9) modifica la Orden de 7 de febrero de 2013 relativa a la determinación de las prestaciones económicas para la regulación de un régimen específico de determinación de la capacidad económica, un sistema específico para fijar la cuantía máxima de las prestaciones, conforme a normativa estatal y un régimen propio de participación económica, garantizando protección reforzada.

El capítulo IV (artículo 10) modifica el Decreto 80/2024, de 23 de julio, por el que se establecen las bases reguladoras de las ayudas económicas dirigidas a las personas con esclerosis lateral amiotrófica (ELA) en la Comunidad Autónoma de Extremadura y se aprueba la primera convocatoria (DOE nº 153, de 7 de agosto de 2024). Estas ayudas tienen como finalidad atender las especiales necesidades de atención y apoyo que precisan las personas diagnosticadas con esclerosis lateral amiotrófica (ELA) en la que cada paciente necesita cada vez más ayuda para realizar las actividades de la vida diaria, volviéndose más dependiente. Posteriormente, tras la publicación de la citada Ley 3/2024, de 30 de octubre, para mejorar la calidad de vida de las personas con Esclerosis Lateral Amiotrófica y otras enfermedades o procesos de alta complejidad y curso irreversible, se establece un marco básico estatal orientado a garantizar una atención integral, coordinada y preferente a estas personas.

Como ya se indicó la aprobación del Real Decreto-ley 11/2025, de 21 de octubre, por el que se establecen medidas para el fortalecimiento del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia y cumplir con las obligaciones establecidas en la Ley 3/2024, de 30 de octubre, introduce como novedad la creación del Grado III+ de dependencia extrema en la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia. Fijando en 9.859 euros las cuantías máximas tanto de la prestación económica vinculada al servicio de ayuda a domicilio, como de la prestación económica de asistencia personal, correspondientes a las personas incluidas dentro del Grado III+ de dependencia extrema.

No obstante, esta prestación económica es para aquellas personas a las que se reconozcan, el nuevo Grado III+, pero respecto de aquellas que no tengan reconocido dicho grado, pero si estén diagnosticados como personas con ELA, la Junta de Extremadura pretende mejorar la calidad de vida de este colectivo incrementando las ayudas de carácter social previstas en 2.000 euros, de modo que pasarían de 2.000 euros a 4.000 euros anuales, habida cuenta, de que el coste medio anual directo asociado a esta enfermedad, es muy elevado y variable en función de la etapa en la que se encuentren (inicial o avanzada) promoviendo un apoyo más significativo a las personas diagnosticadas con ELA, que no cuenten con los recursos y apoyos públicos establecidos por el Real Decreto-Ley 11/2025, de 21 de octubre.

La norma que se pretende aprobar incluye cuatro disposiciones adicionales, cada una con funciones claramente diferenciadas.

La primera permite aprobar órdenes, instrucciones, resoluciones o protocolos para garantizar la operatividad inmediata del Grado III+ sin necesidad de nuevas normas con rango de decretoley o decreto. Todo ello se realiza con pleno respeto al principio de jerarquía normativa, sin que las modificaciones efectuadas mediante este decreto-ley supongan una elevación del rango de las disposiciones reglamentarias afectadas, que podrán ser objeto de desarrollo, modificación o derogación futura conforme a su rango propio.

La segunda disposición adicional responde a la necesidad de delimitar con claridad el régimen de financiación aplicable al período comprendido entre la fecha de solicitud y la resolución de reconocimiento del Grado III+ de dependencia extrema. A tal efecto, se establece que la eventual financiación de este período se asuma, en su caso, con cargo al nivel adicional de protección de la Comunidad Autónoma, únicamente cuando el régimen estatal no contemple su cobertura. De este modo, se asegura una respuesta ágil y eficaz a las necesidades de atención, al tiempo que se respeta el marco competencial y financiero vigente.

La tercera disposición adicional incorpora nuevos modelos normalizados con el objetivo de garantizar que los procedimientos se adaptan desde el primer momento al Grado III+, evitando retrasos y asegurando la identificación prioritaria del colectivo con la aprobación de los nuevos modelos. Asimismo, el decretoley incorpora, dentro de los modelos normalizados aprobados como anexos, un documento específico destinado a recoger el Plan de Apoyos al Proyecto de Vida de la persona beneficiaria en los supuestos de reconocimiento de la prestación económica de asistencia personal. Este anexo permite estructurar de forma homogénea la información relativa a los objetivos personales, la organización de los apoyos, la distribución horaria —incluidos los apoyos nocturnos o continuados— y las decisiones de la persona beneficiaria, garantizando la alineación entre el contenido del Programa Individual de Atención y la configuración efectiva de la asistencia personal, de conformidad con lo previsto en el artículo 15 de la Orden de 30 de noviembre de 2012, según la nueva redacción introducida por el decretoley.

La cuarta disposición adicional tiene por objeto garantizar la continuidad asistencial de las personas usuarias y hasta que se inicie la ejecución de los conciertos que se tramiten conforme a lo dispuesto en el artículo 9 del Decreto 122/2022, de 28 de septiembre, por el que se desarrolla la Ley 13/2018, de 26 de diciembre, de conciertos sociales para la prestación de servicios a las personas en los ámbitos social, sanitario y sociosanitario de Extremadura.

Incluye dos disposiciones transitorias, ambas esenciales para regular la adaptación de los expedientes ya iniciados y el alcance temporal de los efectos del nuevo Grado III+. Con la primera se evita que personas que ya tenían un procedimiento abierto queden fuera del nuevo derecho por una cuestión puramente temporal, garantizan que el Grado III+ y sus prestaciones tengan efectos desde el día de la solicitud, establecen límites claros a la retroactividad económica y habilitan a quienes ya tenían Grado III a acceder al nuevo régimen mediante revisión.

Por último, el decreto-ley incorpora dos disposiciones finales. La primera de ellas delimita su alcance jurídico, circunscribiendo sus efectos al ámbito de la urgencia que motiva su aprobación, sin alterar el rango normativo vigente. La segunda regula la entrada en vigor diferenciada de determinadas previsiones, estableciendo que la modificación del Decreto 80/2024, de 23 de julio, por el que se establecen las bases reguladoras de las ayudas económicas dirigidas a las personas con esclerosis lateral amiotrófica (ELA), entrará en vigor el 1 de enero de 2027, en coherencia con el calendario previsto para la convocatoria de dichas ayudas.

V

Este decreto-ley es coherente con los principios de buena regulación establecidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Así, atendiendo a los principios de necesidad, eficacia y eficiencia, se apoya en el interés general en el que basan las medidas en él contenidas, siendo la figura del decreto-ley la más idónea para garantizar de modo inmediato la consecución de los objetivos pretendidos. En cuanto al principio de proporcionalidad, atendiendo a su estructuración, contiene la regulación mínima imprescindible para la consecución del fin que justifica la aprobación de la norma.

De igual modo, este decreto-ley se ajusta al principio de seguridad jurídica, respetando lo dispuesto en la Constitución Española y la doctrina emanada de su Tribunal garante, así como el resto del ordenamiento jurídico. Por lo que se refiere al principio de transparencia, no se han realizado los trámites de consulta pública, ni de audiencia e información pública con carácter previo a su aprobación, en atención a la naturaleza urgente del instrumento normativo elegido de conformidad con lo dispuesto en el artículo 133.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, la posibilidad de prescindir de estos trámites.

Por último, la norma integra los preceptos de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres; así como en la Ley 8/2011, de 23 de marzo, de igualdad entre mujeres y hombres y contra la violencia de género en Extremadura. Asimismo, cumple con lo dispuesto en el artículo 7.12 del Estatuto de Autonomía de Extremadura sobre la igualdad de la mujer en todos los ámbitos de la vida pública, familiar, social, laboral, económica y cultural.

En virtud de todo ello, haciendo uso de la autorización contenida en el artículo 33 del Estatuto de Autonomía de Extremadura, a propuesta de la Consejería de Salud y Atención a la Dependencia, previa deliberación del Consejo de Gobierno, en su sesión de 19 de mayo de 2026,

DISPONGO: