Exposicion de motivos Garantía de Ingresos e Inclusión Social

I

El marco jurídico vigente en la Comunidad Autónoma de Euskadi en materia de garantía de ingresos y de inclusión social viene determinado, en la actualidad, por la Ley 10/2000, de 27 de diciembre, de Carta de Derechos Sociales -modificada por la Ley 4/2007, de 22 de junioy, todavía en gran medida también, dada la inexistencia de desarrollos normativos de aquélla, por la Ley 12/1998, de 22 de mayo, contra la Exclusión Social -modificada por la Ley 8/2000 y la Ley 9/2000, ambas de 10 de noviembre, y por la Ley 4/2003, de 25 de junio, y por la ya mencionada Ley 4/2007, de 22 de junio-, así como por sus normas de desarrollo, en particular el Decreto 198/1999, de 20 de abril, por el que se regula el ingreso mínimo de inserción, el Decreto 199/1999, de 20 de abril, por el que se regulan las ayudas de emergencia social, el Decreto 1/2000, de 11 de enero, por el que se regulan los convenios de inserción, y la Orden de 14 de febrero de 2001, por la que se establecen los Estímulos al Empleo de los Titulares de la Renta Básica y de los beneficiarios de las ayudas de emergencia social.

Este amplio cuerpo normativo, desarrollado a partir de 1998 sobre la base de los avances experimentados en la Comunidad Autónoma desde que se pusiera en marcha el Plan Integral de Lucha contra la Pobreza en 1989, ha tenido por principal objetivo la lucha contra la exclusión social que, a finales de la década de los 90, se había convertido dada la naturaleza estructural del fenómeno, su carácter multidimensional y el proceso de dualización social que representa, y dada, sobre todo, su creciente amplitud, en uno de los retos esenciales de las sociedades occidentales. Las administraciones públicas vascas se alertaron, conscientes de que no se trataba de hacer frente únicamente a un fenómeno de pobreza y precariedad en su formulación más clásica -por mucho que estos fueran sus signos más visibles-, sino a una realidad más compleja que, retomando la exposición de motivos de la Ley de 1998, se definía como «la imposibilidad o la incapacidad de ejercer los derechos sociales, fundamentalmente el derecho al trabajo, pero también el acceso a la educación, a la formación, a la cultura, a la salud, a una vivienda digna, a la protección social». Aquel texto incidía ya, en línea con las propuestas europeas, en el papel del trabajo como elemento de inclusión al indicar que, en gran medida, la ruptura del vínculo existente entre el individuo y la sociedad se deriva de su no participación en el proceso productivo y al afirmar que «en nuestra sociedad moderna, el trabajo constituye el medio por excelencia de adquirir derechos y deberes respecto a la sociedad y de que ésta los adquiera respecto al individuo. Así entendido, el derecho al trabajo se convierte en condición sine qua non de la plena ciudadanía y adquiere todo su significado como derecho político. La no participación o la participación residual en el mercado de trabajo determinan, casi necesariamente, el inicio de un proceso de exclusión con consecuencias directas en el ejercicio de otros derechos sociales».

Desde esta visión, se afianzaron algunos de los elementos básicos del dispositivo de lucha contra la exclusión social y se estableció el marco para el desarrollo paulatino de su cobertura, centrando los esfuerzos en dos líneas complementarias de actuación: por un lado, iniciar y encauzar el largo proceso de transformaciones estructurales indispensables para la progresiva erradicación del fenómeno -en particular, los esfuerzos desarrollados por las políticas de empleo y, más concretamente, por las iniciativas de lucha contra el paro, las políticas de fomento de la formación profesional tendentes a adecuar el nivel y el tipo de formación a las necesidades del mercado de trabajo, las políticas de incremento de las viviendas sociales, las acciones de integración escolar y el considerable reforzamiento de las prestaciones de protección socialy, por otro, paliar a corto plazo las graves consecuencias sociales de los procesos y de las situaciones de exclusión, garantizando a los grupos más desfavorecidos el acceso a un nivel de vida que les permitiera cubrir sus necesidades materiales básicas.

Si bien esta formulación sigue siendo de actualidad, el contexto para su aplicación ha cambiado sustancialmente, en buena medida gracias al efecto combinado de las líneas de acción ya mencionadas, observándose tanto una clara evolución de las necesidades sociales como la aparición de nuevas realidades:

- Un elemento esencial de esa evolución ha venido dado por los fundamentales cambios observados en el contexto socioeconómico de la Comunidad Autónoma de Euskadi: una reducción de las tasas de desempleo e, igualmente, un espectacular crecimiento de las tasas de ocupación, que nos han permitido alcanzar una situación, prácticamente, de pleno empleo en un contexto de bonanza de la economía mundial; un fortísimo incremento en el precio de la vivienda, tanto en régimen de alquiler como de propiedad, que ha determinado que la vivienda se convierta en uno de los principales problemas de las familias vascas; un muy notable incremento del número de personas inmigrantes empadronadas en el territorio autonómico, que constituyen, tras las familias monoparentales, el segundo grupo en tamaño dentro del colectivo de personas en situación de riesgo de pobreza.

- Un segundo elemento, no menos importante, viene dado por la evolución observada en los datos directamente referidos a las situaciones de precariedad y pobreza. Los datos reflejan una evolución favorable, a largo plazo, de las tasas de pobreza, si bien dentro de una tendencia a la estabilización. La problemática principal corresponde a quienes padecen una situación de riesgo de pobreza de mantenimiento, cuya solución depende de una mejora en los niveles de renta y que, en principio, puede verse resuelta con el acceso a un empleo normalizado o un ajuste suficiente de la política de prestaciones sociales. Se observa, asimismo, una reducción de las tasas de pobreza muy severa, aunque, simultáneamente, un empeoramiento de las condiciones de vida de la población en situación menos favorecida.

Gran parte de la problemática observada se asocia a la profunda transformación experimentada, en los últimos años, por el perfil de la pobreza como consecuencia del impacto de tres factores: la problemática económica creciente de las familias monoparentales, la inmigración y el acceso a una vida independiente de personas jóvenes sin ocupación estable.

Por lo que se refiere a los procesos de inclusión, los datos apuntan también hacia una evolución favorable. Los estudios de seguimiento realizados con grupos de personas en situación o riesgo de exclusión social ponen de manifiesto que se produce entre estas personas un avance lento pero constante hacia la inclusión.

En términos generales, y aunque el balance es positivo y puede afirmarse que, indudablemente, la contención en las tasas de pobreza y la caída observada en los datos referidos a sus formas más graves son resultado de unas políticas públicas que han recibido un nuevo impulso en los últimos años y que permiten prevenir con eficacia las formas más extremas del fenómeno, el sistema debe garantizar su fortaleza en las situaciones de crisis, que son las que más afectan al bienestar de las ciudadanas y de los ciudadanos. Con todo, es necesario, para reorientar los esfuerzos de las políticas públicas, tener presentes ciertas tendencias que son las que determinan las características cualitativas de esta evolución:

- Feminización de la pobreza y monoparentalidad. La incidencia de alguna forma de pobreza es más de cinco veces superior en las unidades familiares dependientes de una mujer y se observa que ha crecido ligeramente en los últimos años. También se produce un aumento importante en la incidencia de las diferentes formas de riesgo de pobreza entre las familias monoparentales; son precisamente estas familias, sobre todo cuando están encabezadas por mujeres, las que registran, respecto a las demás, tasas particularmente elevadas de desempleo, precarización laboral, carencia de ingresos por parte de las personas de referencia, problemas graves de vivienda y problemas graves relacionados con la escasez de ingresos.

- Concentración territorial de la pobreza. Se observa, desde el año 2000, un proceso de urbanización de la pobreza y, sobre todo, de concentración de las situaciones de riesgo en las comarcas correspondientes a las tres capitales vascas.

- Pobreza encubierta y dificultades para la emancipación. La emancipación de las personas jóvenes se está viendo fuertemente frenada por problemas económicos, configurándose el acceso a la vivienda como el principal obstáculo para la constitución de un hogar independiente.

- Pobreza asociada a bajos niveles salariales. Si bien la Comunidad Autónoma de Euskadi es una de las Comunidades Autónomas con salarios medios más elevados, y de las que registran una menor desigualdad salarial, los datos indican que las personas ocupadas con bajos salarios se constituyen en el principal grupo entre quienes no disponen de recursos suficientes para acceder a los niveles mínimos de bienestar esperados en la Comunidad Autónoma de Euskadi. En este sentido, puede decirse que el origen de la mayor parte de los problemas de pobreza y de ausencia de bienestar se asocian a la precariedad laboral, manifestada no sólo en las altas tasas de inestabilidad en el empleo sino también en la existencia de un núcleo importante de bajos salarios.

II

Esta evolución de la realidad aconseja proceder a una reformulación del modelo con dos objetivos generales: por un lado, dotarlo de los medios más idóneos para aportar respuestas mejor adaptadas a las nuevas necesidades y, por otro, corregir algunas disfunciones observadas en la implementación de algunos de los dispositivos existentes. Con este doble enfoque, el legislador pretende alcanzar los siguientes objetivos específicos:

- Dar carta de naturaleza al Sistema Vasco de Garantía de Ingresos e Inclusión Social como un sistema autónomo, que se constituye en un todo coherente e integrado, susceptible de diferentes fórmulas de gestión que, si bien en la actualidad se incardinan en los servicios sociales y en los servicios de empleo, en el futuro, si se estimara pertinente, podrían enmarcarse, total o parcialmente, en otros ámbitos de actuación.

- Establecer las bases conceptuales, estructurales y organizativas del modelo, más idóneas para garantizar, por su propia naturaleza, el ejercicio de los derechos, y susceptibles, por su diseño y flexibilidad, de facilitar, atendiendo a las disponibilidades, el aumento progresivo de la cobertura mediante la aplicación combinada de los diferentes instrumentos del sistema, en un avance paulatino hacia su mayor universalización.

- Responder con soluciones específicas a una situación crecientemente observada, a saber, el hecho de que la prestación se conceda, cada vez más, como una ayuda orientada a complementar un bajo nivel de ingresos y tenga por destinatarias a personas cuyas dificultades son de naturaleza exclusivamente económica y no precisan, por tanto, de apoyos especializados para la inclusión. Esta evolución de la población beneficiaria se deriva principalmente del efecto combinado de tres factores: por un lado, la precarización del mercado laboral y el aumento del número de puestos de trabajo de bajo nivel salarial; por otro, el aumento del umbral económico de acceso a la prestación, que abre la puerta a unidades familiares con cierto nivel de ingresos propios; y, por último, la eliminación de la edad máxima de acceso que determina la incorporación de personas que, aunque son pensionistas, sus ingresos y condiciones no les permiten llevar una vida digna. Tales cambios apuntan hacia la posibilidad y la conveniencia de diseñar y articular diferentes modalidades de prestación y, en concreto, de prever modalidades específicamente destinadas a complementar los ingresos propios, en función de la procedencia de estos -rentas de trabajo o pensiones-, de gestión más ágil, que tendrían la virtud de descargar en cierta medida a los y las profesionales de los servicios sociales de base, y les permitiría concentrar sus esfuerzos en los colectivos más necesitados de acompañamiento social para la inclusión.

- Poner los medios para garantizar la igualdad de trato a toda la ciudadanía mediante una implementación homogénea de los diferentes dispositivos de garantía de ingresos e inclusión social en el conjunto del territorio autonómico, superando así algunas diferencias de cobertura observadas en la actualidad, y sólo en parte justificadas por una mayor incidencia de las situaciones de pobreza o de desempleo en cada uno de los territorios históricos.

- Articular un sistema estable de prestaciones económicas complementarias que permita afrontar los gastos estructurales relacionados con la vivienda a las personas beneficiarias de rentas de garantía de ingresos, lo que, a su vez, hará posible una reorientación de las ayudas de emergencia social hacia la cobertura de gastos extraordinarios, aportando así una respuesta estable, aunque transitoria, a un problema de naturaleza estructural, hasta que puedan ser susceptibles de un abordaje más integral desde una política pública de vivienda, estrechamente vinculada a objetivos de protección social.

- Implantar un modelo que, considerando el empleo como la mejor vía de inclusión, consiga hacer atractiva la incorporación al mercado laboral incluso para acceder a un empleo de bajo nivel salarial, en cumplimiento, por otra parte, de las directrices que en materia de cohesión social y acceso al mercado de trabajo se derivan de la Estrategia Europea de Empleo.

- Favorecer el desarrollo de los servicios especializados orientados a la inclusión social y la coordinación de los diferentes agentes que intervienen en este campo, caracterizado, más si cabe que otros ámbitos del bienestar social, por la dispersión y la diversidad.

III

La Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre, de Estatuto de Autonomía para el País Vasco, establece, con carácter general, en su artículo 9, que los poderes públicos vascos, en el ámbito de sus competencias, adoptarán aquellas medidas dirigidas a promover las condiciones y a remover los obstáculos para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean efectivas y reales, y reserva a la Comunidad Autónoma de Euskadi, en el artículo 10, la competencia exclusiva en el ámbito de la asistencia social, en virtud del artículo 148.1.20 del texto constitucional.

Al amparo de estas competencias, el Parlamento Vasco aprobó la Ley 12/1998, de 22 de mayo, contra la Exclusión Social, con el objeto de regular, en su ámbito territorial de actuación, las prestaciones económicas y los instrumentos de carácter social que resultaran necesarios para prevenir el riesgo de exclusión personal, social y laboral, así como para contribuir a la inclusión de quienes carecieran de los recursos personales, sociales o económicos suficientes para desarrollar una vida independiente. En fechas más recientes, el legislativo autonómico, con el fin de avanzar hacia la progresiva universalización del sistema y de garantizar una mejor respuesta de las políticas públicas a la evolución de las necesidades sociales, aprobó la Ley 10/2000, de 27 de diciembre, de Carta de Derechos Sociales, que supuso la incorporación de la denominada renta básica al modelo vasco de protección.

Al amparo de las mismas competencias que han permitido la estructuración y el afianzamiento de ese marco jurídico, el legislador pretende, con la presente ley, reordenar el conjunto de dispositivos vigentes y mejorar su articulación, a la vez que completarlo, adaptándolo a los cambios observados en la naturaleza de las necesidades y a la evolución de la realidad social.

Se da así satisfacción al mandato del Parlamento Vasco que, en su sesión de 23 de febrero de 2006, aprobó una resolución en la que instaba al Gobierno Vasco a la revisión del marco legal conformado por la Ley contra la Exclusión Social y la Carta de Derechos Sociales, a través de la readecuación normativa del objeto y contenido de ambas normas. Este mandato del legislativo vasco se vio reafirmado por su Comisión de Trabajo y Acción Social, en sesión celebrada el 26 de noviembre de 2007, tras el debate sobre el II Plan Interinstitucional de Inclusión Social (2007-2009).

Con la nueva formulación contenida en la presente ley, además de dar carta de naturaleza al Sistema Vasco de Garantía de Ingresos e Inclusión Social, se incorporan dos innovaciones esenciales en su estructuración:

- La primera de ellas viene dada por la articulación de la renta de garantía de ingresos en dos modalidades diferenciadas en función de dos criterios básicos: por un lado la existencia o no de ingresos procedentes del trabajo en la unidad de convivencia y, por otro, el tipo de vinculación de cada una de las modalidades al convenio de inclusión. Así, existirán:

- Por una parte, la renta básica para la inclusión y protección social, que se dirigirá, fundamentalmente, a las personas y unidades convivenciales que carecen de recursos económicos propios procedentes de rentas de trabajo y cuyo nivel mensual de ingresos no alcance el importe de la renta básica para la inclusión y protección social. Esta prestación irá acompañada de la aplicación de apoyos específicos orientados a la inclusión social y/o laboral en el marco de un convenio de inclusión salvo que el servicio social correspondiente, tras realizar el diagnóstico de necesidades, estime lo contrario. La renta básica para la inclusión y protección social alcanzará el nivel del salario mínimo interprofesional cuando la unidad de convivencia esté configurada por pensionistas cuyos ingresos y condiciones no les permitan llevar una vida digna por no alcanzar dicho nivel y que no sean laboralmente insertables en ese momento.

- Y, por otra parte, la renta complementaria de ingresos de trabajo, destinada a personas que disponen de rentas de trabajo y cuyo nivel mensual de ingresos no alcance el importe de la renta básica para la inclusión y protección social. Esta prestación estará asociada a la aplicación de apoyos específicos orientados a la mejora de su situación laboral mediante la intervención de los servicios de empleo, así como, cuando el servicio social lo estime adecuado o necesario, a la aplicación de otros apoyos orientados a la inclusión social.

La articulación de las dos modalidades de renta de garantía de ingresos -que, en sí misma, no supone la integración de nuevas prestaciones sino la ordenación y clarificación de un conjunto de situaciones muy diversas hasta la fecha abordadas de forma indiferenciada en el marco de la renta básicatiene por principal finalidad garantizar una mayor agilidad en la gestión del sistema.

- Un segundo elemento innovador viene dado por la introducción de la prestación complementaria de vivienda, cuya finalidad es facilitar a las personas más necesitadas -es decir, a las titulares de la renta de garantía de ingresosel acceso a la vivienda. Esta prestación pasa así a dar cobertura a buena parte de las necesidades cubiertas hasta la fecha por las ayudas de emergencia social, con la sustancial diferencia de que se constituye en un derecho; su introducción tendrá, además, la virtualidad de devolver a las ayudas de emergencia social su carácter extraordinario.

Dado el carácter protector asistencial de la renta de garantía de ingresos, su regulación e implementación se ampara en la competencia de asistencia social de la Comunidad Autónoma, en la medida en que todas las situaciones a las que da cobertura tienen en común la insuficiencia del nivel de ingresos de la unidad de convivencia a la que va destinada, independientemente de que disponga o no de algún tipo de ingreso y, cuando así sea, independientemente de la procedencia de dichos ingresos. La finalidad de la renta básica para la inclusión y protección social, por lo que se refiere a unidades de convivencia constituidas por titulares de pensiones junto con otras personas a su cargo, no es complementar las pensiones, sino prestar una ayuda específica y asistencial orientada a paliar su insuficiencia de ingresos. Del mismo modo, en el caso de la renta complementaria de ingresos de trabajo, su finalidad última no es actuar como plus salarial o como subsidio de desempleo, sino conceder una ayuda específica y asistencial orientada a paliar la insuficiencia de ingresos, que en esos casos se derivan de un nivel salarial bajo.

Por lo que se refiere a la prestación complementaria de vivienda, amparada, en la actualidad, en las competencias de asistencia social, esta prestación sólo permanecerá integrada en el Sistema Vasco de Garantía de Ingresos e Inclusión Social en tanto no se articulen, en el marco de la política pública de vivienda, medidas análogas o de otra naturaleza que den cobertura a la misma necesidad de acceso a la vivienda de los colectivos más vulnerables y desfavorecidos.

Un último elemento destacable en relación con el marco competencial es el hecho fundamental de que tanto la renta de garantía de ingresos como la prestación complementaria de vivienda se configuran como prestaciones subsidiarias y, en su caso, complementarias de todo tipo de recursos y prestaciones de contenido económico previstas en la legislación vigente que pudiera corresponder a la persona titular o a cualquiera de los miembros de su unidad de convivencia. En otros términos, estas prestaciones constituyen la última red de protección y, en consecuencia, no podrán ser complementadas por otras prestaciones o ayudas. Así lo ordenaba el Parlamento Vasco cuando el Pleno de la Cámara, en sesión celebrada el 23 de noviembre de 2005, manifestó «que la renta básica es competencia del Gobierno Vasco, por lo que su financiación deberá en todos los casos asignarse al mismo, evitando que se produzcan adjudicaciones complementarias a estos ingresos procedentes de otras instituciones, que sólo conducen a una desigualdad en el trato de los ciudadanos que tienen derecho a esa prestación en la Comunidad Autónoma del País Vasco». Con esta ley se pretende consensuar un pacto social que garantice la redistribución de las rentas, dé coherencia a las diversas prestaciones y evite que, en función de coyunturas locales o territoriales particulares, se den pasos que generen desigualdad.

IV

Por lo que se refiere a su estructura y contenidos, el primero de sus siete títulos, dedicado a las disposiciones generales, define los elementos esenciales del sistema:

- Comienza con la definición de su objeto, consistente en la regulación del Sistema Vasco de Garantía de Ingresos e Inclusión Social y, en su marco, la regulación del derecho a las prestaciones económicas y a los instrumentos orientados a prevenir el riesgo de exclusión, a paliar situaciones de exclusión personal, social y laboral y a facilitar la inclusión de quienes carezcan de los recursos personales, sociales o económicos suficientes para el ejercicio efectivo de los derechos sociales de ciudadanía.

- Presenta a continuación sus objetivos fundamentales: por un lado, constituir el Sistema Vasco de Garantía de Ingresos e Inclusión Social como sistema autónomo en cuya gestión colaboran los servicios sociales y especialmente los servicios de empleo, así como servicios integrados en otros ámbitos públicos de actuación; por otro, establecer los principios de funcionamiento y las bases estructurales de dicho sistema con vistas al progresivo aumento de su cobertura; por último, garantizar el acceso de la ciudadanía a las prestaciones económicas y a los instrumentos de inclusión integrados en el Sistema con arreglo a criterios de igualdad y equidad, articulando los medios orientados a corregir las variaciones territoriales observadas en la actualidad.

- El artículo 3, referido a los principios básicos y rectores del Sistema, constituye un elemento clave de su estructura, en la medida en que explicita su fundamento filosófico y conceptual y sus orientaciones básicas. Además de retomar algunos de los principios ya afianzados en nuestro ámbito -como son la responsabilidad pública, la universalidad, la transversalidad de las políticas para la inclusión social, la solidaridad, la igualdad y la equidad en el acceso y en la aplicación de servicios y prestaciones, la atención personalizada e integral, la continuidad de la atención, la calidad y la optimización de los recursos, la coordinación e implicación de todas las administraciones públicas vascas, la participación e integración de la perspectiva de género, así como la prioridad a la inclusión laboral femenina-, el texto incide en algunos principios novedosos y muy determinantes de la naturaleza del modelo:

- Consolidación del principio de doble derecho. El principio de doble derecho reconoce tanto el derecho a disponer de medios económicos para hacer frente a las necesidades básicas de la vida, cuando no puedan obtenerse en cuantía suficiente del empleo o de los diversos regímenes de protección y asistencia social, como el derecho a recibir apoyos personalizados para la inclusión laboral y social, mediante la participación obligada en un convenio de inclusión, poniéndose así en práctica el principio de reciprocidad entre la Administración y el ciudadano o la ciudadana en situación de exclusión, en la línea marcada por las recomendaciones europeas de Lisboa, Niza y Aalborg, que vinculan estrechamente las prestaciones económicas de renta básica y el derecho al trabajo.

El modelo de doble derecho establece así una nueva relación entre prestación económica y actividades de inclusión, reconociendo la existencia de dos lógicas diferenciadas. La diferenciación de ambos derechos implica la asunción de que el derecho a la prestación económica se extiende a las personas que presentan única y exclusivamente una problemática relacionada con la insuficiencia de sus recursos económicos y que, por razones ajenas a su voluntad, no alcanzan un nivel mínimo de ingresos, aun cuando no presenten una situación de exclusión social y no precisen, por tanto, de apoyos para la inclusión.

- Centralidad del empleo como herramienta de inclusión social. El modelo se basa en el reconocimiento del papel del empleo como herramienta básica para la inclusión en nuestra sociedad, y en la necesidad de reducir tanto las tasas de desempleo que se registran entre los grupos más desfavorecidos como las elevadas tasas de inactividad de determinados colectivos. Por ello, y sin perjuicio del necesario reconocimiento de que para algunas personas el objetivo de la inclusión laboral es muy remoto -y de que esas personas son merecedoras de los servicios y prestaciones oportunas-, subyace a la regulación el objetivo general de facilitar la incorporación al mercado de trabajo del mayor número posible de personas y, en coherencia con ese objetivo, de devolver al mercado de trabajo su capacidad como factor de inclusión social.

- Activación de las políticas sociales y rentabilización del empleo. Las políticas sociales aplicadas en la CAE -y en particular las políticas contra la exclusión socialhan asumido desde su creación el reto de la activación, como pone de manifiesto el reconocimiento de un derecho específico a recibir de la Administración los apoyos necesarios para la inclusión sociolaboral.

Junto a las medidas tradicionales de activación aplicadas en nuestro entorno en los últimos años -formación, orientación e intermediación, empleo social protegido, ayudas a la contratación, por citar las más reseñablesy, en el marco de este objetivo de activación de las políticas asistenciales, han recibido notable atención las políticas dirigidas a convertir la inclusión laboral en una opción atractiva o rentable tanto para las personas perceptoras de rentas mínimas como para las personas inactivas. Puede decirse incluso que el desarrollo de estas políticas constituye la principal novedad en el desarrollo de las políticas sociales de los países occidentales en los últimos años -como confirma el hecho de que desde 2003, en el marco de las políticas europeas para el empleo, el Consejo de la UE recomiende la introducción de incentivos fiscales y financieros para que el trabajo sea más atractivoy que implica un cambio de paradigma, pasando del «welfare to work» al «welfare in work», a través del desarrollo de prestaciones económicas vinculadas a la participación laboral -«in work benefits»-.

El desarrollo de estas políticas puede tener un impacto positivo en términos de estimulación de la inclusión laboral y, sobre todo, en términos de redistribución de la renta y de protección de las y los trabajadores con bajos salarios, devolviendo así al empleo su capacidad como mecanismo de protección frente a la pobreza y como herramienta privilegiada para la integración social.

El desarrollo de estas medidas parece particularmente apropiado en un contexto como el vasco, en el que la cada vez menor diferencia existente entre la cuantía de la renta básica y el salario mínimo interprofesional podría tender a generar distorsiones en la demanda de estas prestaciones y en el funcionamiento del mercado de trabajo. La vinculación de este tipo de ayudas a la ocupación de puestos de trabajo en la economía formal podría además contribuir a aflorar parte del empleo no declarado.

- Establecidos los principios rectores, la ley enmarca el Sistema Vasco de Garantía de Ingresos e Inclusión Social en el modelo de atención personalizada y de proximidad, propio del enfoque comunitario de la atención, y define los componentes básicos del Sistema, a saber, las prestaciones económicas, que incluyen prestaciones económicas de derecho y ayudas económicas subvencionales, y los instrumentos orientados a la inclusión social y laboral, que incluyen, por un lado, el convenio de inclusión como dispositivo básico de articulación del conjunto de acciones de diferente naturaleza y, por otro, las medidas específicas de intervención, ya sean programas, servicios o centros, organizados por los diferentes ámbitos de la protección social, en particular por los servicios sociales, los servicios de empleo, los servicios de salud y los servicios de vivienda, susceptibles de aplicarse, de forma combinada, en el marco de un convenio de inclusión.

- Las disposiciones generales concluyen con la regulación de dos elementos clave en el acceso al ejercicio del derecho: por un lado, la delimitación de lo que, en el marco de esta ley, debe entenderse por vivienda o alojamiento y, por otro, la unidad de convivencia.

La unidad de convivencia constituye, lógicamente, uno de los componentes esenciales del modelo, en la medida en que su definición es determinante del grado de cobertura de cada una de las prestaciones. Su nueva delimitación pretende dar respuesta a situaciones particulares que han causado importantes dificultades a lo largo de la aplicación de la normativa anteriormente vigente, y lo hace mediante dos elementos de innovación complementarios:

- Por un lado, se propone una modificación que supone un claro avance hacia la universalización del modelo, consistente básicamente en considerar unidades convivenciales a las personas titulares de pensiones contributivas y no contributivas, junto con las personas que dependan económicamente de ellas.

- Por otro, se propone establecer elementos que permitan controlar el acceso a la prestación de personas que aparentan el cumplimiento formal de los requisitos exigidos para la constitución de una unidad de convivencia sin cumplirlos realmente.

El título II se dedica a la regulación de las prestaciones económicas y se divide en cinco capítulos centrados, respectivamente, en las características de cada una de las prestaciones económicas, en la determinación del nivel de recursos, en el régimen económico de las prestaciones, en las compatibilidades e incompatibilidades y en las normas comunes de procedimiento.

- Por cuanto se refiere a los tipos de prestaciones económicas y a sus características:

- La denominada renta de garantía de ingresos, constituida como derecho subjetivo, se articula como una prestación «paraguas- en cuyo marco, como ya se ha indicado anteriormente, se engloban dos modalidades, destinadas a diferentes colectivos y con diferente vinculación al convenio de inclusión.

En términos de cuantía, el importe máximo de la prestación, en sus modalidades de renta básica para la inclusión y protección social y de renta complementaria de ingresos de trabajo, se fija en el 88% del salario mínimo interprofesional para las unidades de convivencia unipersonales y puede alcanzar hasta un 125% del salario mínimo interprofesional para las unidades de convivencia constituidas por tres o más personas; si bien estos límites máximos de prestación son idénticos para ambas modalidades, en el caso de la renta complementaria de ingresos de trabajo, con el fin de reforzar el estímulo al empleo, quedarán temporalmente excluidos del cómputo determinados porcentajes de ingresos procedentes de una actividad laboral por cuenta propia o ajena. Para la modalidad de renta básica para la inclusión y protección social, cuando esté destinada a unidades de convivencia formadas por pensionistas en situación de necesidad cuyo nivel mensual de ingresos no alcance el salario mínimo interprofesional, se fija la cuantía máxima del 100% del salario mínimo interprofesional para las unidades de convivencia unipersonales y hasta un 135% en el caso de las unidades de convivencia de tres o más personas.

La ley prevé, además, que las cuantías máximas establecidas se vean complementadas con un subsidio económico, cuyo importe se determinará reglamentariamente, cuando se trate de unidades convivenciales monoparentales.

Dado que la situación de muchas personas destinatarias de esta renta de garantía de ingresos puede ser muy variable y que dicha variabilidad determina el sucesivo acceso a diferentes modalidades de prestación, se introduce en el texto un mecanismo dirigido a automatizar el paso de una modalidad a otra, en función de los cambios de situación y de requisitos, sin necesidad de proceder a la extinción de una de ellas y a solicitar el acceso a otra, cada vez que se produce un cambio significativo y determinante de la modificación.

Por otra parte, y también a los efectos de agilizar la tramitación, para la incorporación de las modificaciones que se deriven de los cambios en las circunstancias económicas que sirvieron de base a la determinación de la cuantía, en el caso de la renta complementaria de ingresos de trabajo se prevé un margen de flexibilidad que evite su consideración cuando dichas modificaciones oscilen en un intervalo inferior al que se determine reglamentariamente. Asimismo, se prevé que en los supuestos de modificación los efectos de esta última sólo se aplicarán a partir del día 1 del mes siguiente al de la fecha en que se hubiera producido el hecho causante de la modificación.

Se establecen también, al objeto de garantizar el destino de la prestación a quien realmente la necesita y de evitar, en lo posible, supuestos de abuso, o cronificación injustificada, algunos mecanismos específicos de control:

- Así, el texto limita a dos años el periodo de concesión de la renta de garantía de ingresos, en cualquiera de sus modalidades, si bien se renovará con carácter bienal en tanto se mantengan las causas que motivaron su concesión y se sigan cumpliendo las condiciones económicas o de otra naturaleza de acceso a la prestación.

- Se introduce también la regulación, con carácter reglamentario, del número máximo de rentas de garantía de ingresos que podrán percibirse en una misma vivienda o alojamiento, cuando convivan dos o más unidades de convivencia.

- El texto regula asimismo las causas determinantes de la extinción del derecho a la prestación, previendo que si se extinguiera por causas asociadas al incumplimiento de obligaciones o a la comisión de infracciones, la persona titular no tendrá la posibilidad de volver a solicitar la renta de garantía de ingresos, en cualquiera de sus modalidades, por un periodo de un año a contar desde la fecha de extinción. La misma consecuencia tendría una extinción causada por una situación de suspensión por periodo continuado superior a 18 meses o por la existencia de tres suspensiones por incumplimiento en cualquiera de los periodos de dos años de duración de la prestación.

- Por su parte, la prestación complementaria de vivienda se regula como una prestación periódica, articulada como un complemento de la renta de garantía de ingresos en cualquiera de sus modalidades, orientada a cubrir, siempre que queden probadas y acreditadas, las necesidades relacionadas con la vivienda o alojamiento habitual de las personas titulares de dichas prestaciones, a saber, los gastos de alquiler. Al igual que la renta de garantía de ingresos a la que complementa, esta prestación se configura como un derecho subjetivo y presenta un carácter finalista, debiendo destinarse únicamente al objeto para el que se concede. Las políticas de vivienda del Gobierno Vasco tendrán en cuenta el acceso preferente de las personas perceptoras del complemento de vivienda en su planificación estratégica.

La norma prevé, en relación con esta prestación, diversos límites:

- Así, excluye de la titularidad del derecho a quienes tuvieran en propiedad o en alquiler una vivienda incluida en alguno de los tipos de vivienda de protección pública, en los términos previstos en la legislación vigente en el momento de la solicitud, y excluye, asimismo, del acceso a la prestación complementaria de vivienda para gastos de alquiler a quienes dispusieran ya de una vivienda en propiedad.

- Por otra parte, al regular la concurrencia de titulares prevé que se determinará reglamentariamente un límite máximo con respecto al número de unidades convivenciales que podrán acceder a la prestación complementaria de vivienda en una misma vivienda o alojamiento.

- Las ayudas de emergencia social completan el dispositivo de prestaciones económicas. Articuladas como prestaciones no periódicas, de carácter subvencional, se destinan a personas que disponen de un nivel de recursos insuficiente para hacer frente a gastos específicos, de carácter ordinario o extraordinario, necesarios para prevenir, evitar o paliar situaciones de marginación social.

También aquí, la ley prevé algunos límites en el acceso y percepción de las ayudas: por un lado, establece que reglamentariamente se establecerá un número máximo de ayudas percibibles con referencia a una misma vivienda o alojamiento habitual; por otro, fija también un tiempo máximo de percepción de las ayudas a lo largo de los sucesivos periodos de titularidad, que varía en función del tipo de gasto a cuya cobertura se destinan.

- En la regulación de la determinación del nivel de recursos destacan dos elementos esenciales: así, en la determinación de los rendimientos se prevé la posibilidad de excluir, en el caso de la renta de garantía de ingresos, determinados ingresos y prestaciones sociales de carácter finalista, así como determinados porcentajes de los ingresos procedentes del trabajo en el caso de la modalidad de renta complementaria de ingresos de trabajo; en la determinación del patrimonio se exceptúa de la valoración del patrimonio la vivienda o alojamiento que constituya la residencia habitual, salvo cuando se trate de una vivienda en propiedad de valor excepcional.

- El régimen económico de las prestaciones, además de regular el tratamiento aplicable a las prestaciones indebidamente percibidas y de las disposiciones sobre prescripción y caducidad, establece unos límites con respecto al importe anual de la suma de los ingresos disponibles y ayudas económicas que se perciban, fijándose en un 200% de la renta básica para la inclusión y protección social que pudiera haber correspondido con carácter anual a una unidad de convivencia de las características de la de la persona titular cuando se combinen y/o sucedan en un mismo año renta de garantía de ingresos, prestación complementaria de vivienda y ayudas de emergencia social, y en un 200% cuando sólo se perciban ayudas de emergencia social.

- Tras regular en su capítulo cuarto el régimen de compatibilidades e incompatibilidades, el título II finaliza con las normas comunes de procedimiento. En su marco se prevé que la solicitud de las prestaciones integradas en el Sistema Vasco de Garantía de Ingresos y para la Inclusión Social debe hacerse, en todos los casos, ante los servicios sociales municipales, quienes también se responsabilizarán de su instrucción, procurándose, siempre que sea posible, simultanear la instrucción correspondiente a la prestación complementaria de vivienda y la del expediente de renta de garantía de ingresos a la que complementa. La resolución de concesión o denegación recaerá en la competencia de las diputaciones forales, cuando se trate de la renta de garantía de ingresos, en sus dos modalidades, y de la prestación complementaria de vivienda, mientras que en el caso de las ayudas de emergencia social recaerá en el ayuntamiento del municipio en el que se haya presentado la solicitud.

El procedimiento previsto establece para las administraciones públicas vascas el deber de garantizar la confidencialidad de los datos obtenidos de la tramitación de los expedientes, ajustándose al efecto a lo previsto en la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal, entendiéndose que existe un deber general de colaboración de las administraciones públicas entre sí y que en su marco conviene establecer cauces de comunicación que permitan un sistema de información ágil, permanentemente actualizado y que hagan posible, previa conformidad de la persona atendida y mediando la aplicación de todos los dispositivos de seguridad que se estimen necesarios, compartir determinados tipos de información entre las diferentes administraciones públicas vascas.

El título III regula los instrumentos para la inclusión diferenciando, por un lado, los convenios de inclusión y, por otro, los programas y servicios de inclusión social y laboral, que abarcarían el conjunto de las diferentes medidas específicas de intervención en los diferentes ámbitos de la protección social, en particular, los servicios de empleo, los servicios sociales, los servicios de salud y los servicios de vivienda, con especial incidencia en los dos primeros.

En el marco de esta reformulación del modelo se ha considerado indispensable otorgar mayor protagonismo a los instrumentos de naturaleza no económica directamente vinculados a la inclusión, lo que implica, necesariamente, el compromiso firme de las administraciones públicas vascas de desarrollar e innovar en este ámbito de intervención, pudiendo contribuir a ello los siguientes elementos básicos: dotar de contenido real los convenios de inclusión, siempre que sea pertinente, hacia la inclusión laboral; garantizar el reforzamiento y la diversificación de los programas formativos, ocupacionales, de búsqueda de empleo y de inclusión laboral, fomentando la innovación y las fórmulas más garantes de la participación activa de las personas usuarias; formalizar protocolos de actuación, colaboración y coordinación entre los servicios sociales y los servicios de empleo. Por lo que se refiere a la gestión de los convenios de inclusión, si bien su negociación y firma corresponde a los ayuntamientos, a través de sus servicios sociales o de empleo, cuando sus contenidos estén básicamente orientados a la incorporación laboral o a la mejora de la situación laboral, su aplicación y seguimiento será objeto de derivación a los servicios de empleo.

El título IV regula la planificación y el desarrollo del Sistema Vasco de Garantía de Ingresos e Inclusión Social y establece como principal instrumento de planificación, para el ámbito autonómico, el Plan Vasco para la Inclusión Social, en cuya elaboración participarán todas las administraciones públicas vascas, así como otras entidades públicas y privadas que intervengan en el sector, a través de la Comisión Interinstitucional para la Inclusión Social; esta planificación general -que deberá ajustarse, entre otros, a los principios de equilibrio y homogeneidad territorial y aprovechamiento integral, flexible, racional y eficiente de los recursos disponibles, formales e informales, públicos y privadosserá completada por las diputaciones forales y los ayuntamientos o agrupaciones de ayuntamientos, los cuales quienes deberán desarrollar, en ejecución de dicho plan, su propia programación en sus ámbitos territoriales de actuación. Complementariamente, se prevé la posibilidad de elaborar planes especiales para barrios, municipios, comarcas u otros ámbitos geográficos que, por su mayor degradación y por sus elevadas tasas de pobreza y exclusión social, precisen de una acción integral a corto o medio plazo, en coordinación con las líneas marcadas en el Plan Vasco para la Inclusión Social.

A efectos de garantizar la homogeneidad en los criterios de intervención en todo el territorio autonómico, el texto también prevé la aplicación de instrumentos comunes de valoración y diagnóstico y de planificación individual, estableciendo, con tal propósito, como instrumento de referencia la herramienta informática «Diagnóstico e Intervención Social» para la recogida de información sobre necesidades, para la elaboración de diagnósticos sociales en su ámbito territorial y para la realización de diagnósticos individuales e itinerarios de inclusión personalizados, si bien, alternativamente, se prevé la posibilidad de recurrir a otros instrumentos técnicos validados que sean compatibles con la mencionada herramienta y que hagan posible el trasvase de información y la comparabilidad de los datos.

Por último, se regula la aplicación de métodos acreditados de evaluación externa y de mejora continua de la calidad susceptibles de contribuir a determinar las disfunciones o los déficit que se producen en la satisfacción de las necesidades y en el funcionamiento de las estructuras de gestión del sistema.

El régimen competencial, previsto en el título V, atribuye al Gobierno Vasco la competencia normativa, así como la competencia de planificación del Sistema, la de instrumentación y financiación, con carácter general, de los recursos y medios suficientes para la ejecución del Plan Vasco para la Inclusión Social, mediante la incorporación de los programas departamentales en la Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Euskadi, y las competencias de diseño e implantación, en cooperación y coordinación con el resto de las administraciones públicas vascas, de los instrumentos técnicos comunes de diagnóstico y planificación individual. Recoge asimismo la acción directa, así como su función de aplicación, a través de los servicios de empleo, de los contenidos orientados a la incorporación al mercado de trabajo que pudieran tener los convenios de inclusión. También atribuye al Gobierno Vasco la posibilidad, cuando lo estime pertinente, de evaluar la implementación de los procesos de inclusión social y laboral, pudiendo proceder a la revisión de casos individuales cuando lo estime pertinente y realizar así una función de control de las personas titulares y destinatarias de las prestaciones económicas previstas en esta ley en su nivel competencial.

Por su parte, las diputaciones forales y los ayuntamientos asumen, fundamentalmente, funciones de ejecución, tanto de la planificación a través de la elaboración y desarrollo de programas en aplicación del Plan Vasco para la Inclusión Social en sus respectivos ámbitos territoriales como de gestión de las prestaciones económicas, en los términos ya indicados anteriormente, y, en el caso de los ayuntamientos, la negociación y elaboración de los convenios de inclusión, sin perjuicio de que cuando los mismos tengan contenidos fundamentalmente orientados a la incorporación laboral o a la mejora del empleo, la concreción de sus contenidos y su seguimiento se deriven a los servicios de empleo. Recaerá en las administraciones públicas competentes la función de control sobre las personas titulares y beneficiarias de las prestaciones económicas, en sus respectivos niveles competenciales.

Por lo que se refiere a la financiación se prevé básicamente el establecimiento por parte de las administraciones públicas vascas de las consignaciones presupuestarias pertinentes para el ejercicio de sus respectivas competencias, recayendo en el Gobierno Vasco el deber de consignación anual en los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Euskadi de los recursos económicos necesarios para la financiación de las cuantías de las prestaciones económicas reguladas en la ley.

El título VI regula la coordinación y cooperación interdepartamental y administrativa, así como las fórmulas y cauces de participación. En relación con lo primero se constituye la Comisión Interinstitucional para la Inclusión Social como máximo organismo de colaboración entre las administraciones públicas vascas con el fin de asegurar la coordinación interinstitucional, incluyéndose entre sus funciones las de proponer criterios para el desarrollo de la ley, elaborar la propuesta de Plan Vasco para la Inclusión Social, acordar los instrumentos comunes de diagnóstico y planificación individual de aplicación por las administraciones públicas vascas o realizar, con carácter quinquenal, un informe de control de la calidad de la gestión, dirigido a detectar las disfunciones que pudiera generar la intervención de los tres niveles institucionales en la aplicación y ejecución de lo dispuesto en la presente ley. Para la coordinación interna de las diferentes actuaciones del Gobierno Vasco en materia de inclusión social se constituye la Comisión Interdepartamental para la Inclusión Social como órgano de coordinación.

En materia de consulta y participación se constituye el Consejo Vasco para la Inclusión Social como órgano adscrito al departamento del Gobierno Vasco competente en materia de garantía de ingresos e inclusión social, en el que estarán representados el Gobierno Vasco, las diputaciones forales y los ayuntamientos, así como las organizaciones sindicales, las organizaciones empresariales, las de personas usuarias, las del tercer sector de acción social que intervengan en materia de inclusión y las de profesionales de este sector. Entre sus principales funciones se incluye la de emitir informe preceptivo y previo en relación con anteproyectos de ley en materia de garantía de ingresos e inclusión social, proyectos de decreto en materia de garantía de ingresos e inclusión social y planes generales o sectoriales en materia de garantía de ingresos e inclusión social cuyo ámbito de actuación sea la Comunidad Autónoma de Euskadi, en particular con el Plan Vasco de Inclusión.

El último título de la ley establece el régimen de infracciones y sanciones, el cual debe garantizar la adecuación de la aplicación de las medidas de lucha contra la exclusión a los principios de justicia social y de responsabilidad en el destino de los recursos públicos, estableciendo para ello medidas sancionadoras de las actuaciones fraudulentas.

En su parte final, además de la aplicación transitoria de la normativa vigente a la espera de los desarrollos normativos de la presente ley, se prevén una serie de disposiciones complementarias que abordan aspectos tales como la actualización del importe de las sanciones o algunos mandatos destinados a asegurar su aplicación y completar su desarrollo reglamentario.