Exposicion �nico motivos Documentos, Archivos y Patrimonio Documental

I

Andalucía fue la comunidad autónoma pionera en regular su patrimonio documental y sus archivos, al ser la primera en dotarse de una ley específica en esta materia. El Estatuto de Autonomía para Andalucía, aprobado el año 1981, le confería, en sus artículos 13.27 y 13.28, las competencias exclusivas en materia de patrimonio histórico, sin perjuicio de lo dispuesto en el número 28 del artículo 149.1 de la Constitución, así como sobre los archivos y colecciones documentales de naturaleza análoga que no fueran de titularidad estatal. Al tiempo, el artículo 17.4 del Estatuto le encomendaba la ejecución de la legislación del Estado sobre los archivos y documentos de esa titularidad. Sobre este fundamento jurídico se transfirieron las competencias citadas en materia de archivos por el Real Decreto 864/1984, de 29 de febrero.

La Ley 3/1984, de 9 de enero, de Archivos, fue así la primera disposición legislativa sobre la materia aprobada en el Estado de las Autonomías, adelantándose incluso a la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español, que vería la luz al año siguiente. Aquella ley venía a reflejar una inquietud por el rico patrimonio documental de Andalucía, estableciendo un marco para la protección y difusión del mismo y, al tiempo, el conocimiento de que una norma legal de tal naturaleza sería un buen instrumento para la mejor articulación y organización del Sistema Andaluz de Archivos. Fue una ley innovadora que introdujo nuevos conceptos, muchos de ellos asumidos por las distintas leyes autonómicas que la siguieron.

Desde entonces, la Ley ha sido modificada en tres ocasiones: por la Ley 1/1991, de 3 de julio, de Patrimonio Histórico de Andalucía; por la Ley 3/1999, de 28 de abril, de modificación de la Ley 3/1984; y, finalmente, por la Ley 14/2007, de 26 de noviembre, del Patrimonio Histórico de Andalucía. Su desarrollo reglamentario se ha llevado a cabo a través de un primer reglamento, el Decreto 73/1994, de 29 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Organización del Sistema Andaluz de Archivos, y posteriormente mediante el Decreto 97/2000, de 6 de marzo, por el que se aprueba el vigente Reglamento del Sistema Andaluz de Archivos.

El amplio periodo de vigencia de la Ley 3/1984, de 9 de enero, de Archivos, ha permitido, entre otras cuestiones, la multiplicación del número de los archivos creados o gestionados por la Administración autonómica. Entre ellos hay que destacar la creación del Archivo General de Andalucía, por el Decreto 323/1987, de 23 de diciembre; los archivos centrales de las consejerías y de sus entidades dependientes, por el Decreto 233/1989, de 7 de noviembre; la transferencia a la Junta de Andalucía de la gestión de los archivos históricos provinciales radicados en Andalucía y del Archivo de la Real Chancillería de Granada, por convenio con el Ministerio de Cultura de 9 de octubre de 1984, actualizado por un nuevo convenio de 23 de mayo de 1994, y su posterior integración en el Sistema Andaluz de Archivos por el Decreto 258/1994, de 6 de septiembre, así como la recepción de la gestión de los archivos de los órganos judiciales por el Real Decreto 142/1997, de 31 de enero, de traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado en materia de provisión de medios materiales y económicos para el funcionamiento de la Administración de Justicia. Asimismo, en el ámbito de esta Comunidad, la Junta de Andalucía ha mantenido actuaciones encaminadas a la incorporación de los archivos privados ubicados en Andalucía a su sistema archivístico mediante la Orden de 16 de junio de 2004, que establecía el procedimiento para la integración de los archivos de titularidad privada en el Sistema Andaluz de Archivos. Desde entonces hasta ahora, podemos afirmar que se han integrado los grandes archivos privados de esta Comunidad, los que conservan documentos de las más representativas organizaciones sindicales, los de grandes empresas industriales y mineras, de organizaciones empresariales, y aquellos otros que custodian los documentos de las más importantes casas nobiliarias con estados y señoríos en Andalucía.

En este periodo, la articulación del Sistema Andaluz de Archivos ha permitido que hayan podido llevarse a la práctica políticas archivísticas concretas en el ámbito andaluz, como ha sido la creación de la Comisión Andaluza Calificadora de Documentos Administrativos, regulada por la Orden de 7 de julio de 2000; la Orden de 6 de marzo de 2001, por la que se aprobaba el Plan para la elaboración del Censo de Archivos Andaluces y de Fondos y Colecciones del Patrimonio Documental Andaluz; la Orden de 16 de junio de 2004, por la que se regulaba el procedimiento para la integración de archivos de titularidad privada en el Sistema Andaluz de Archivos; o las líneas de ayuda a los archivos de las entidades locales de la Comunidad Autónoma y a los archivos privados de uso público.

II

El Estatuto atribuye en su artículo 68 competencias exclusivas a la Comunidad Autónoma en materia de archivos de su titularidad y de promoción y difusión de su patrimonio cultural, así como competencias ejecutivas sobre archivos de titularidad estatal cuya gestión no se reserve el Estado. Y ello dentro de un contexto legal general que ha supuesto la publicación estatal y autonómica de nuevas disposiciones que, sin ser específicamente archivísticas, tienen una extraordinaria influencia en este ámbito, como pueden ser la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español; la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común; la Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos; la Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización de la información del sector público, o la Ley 52/2007, de 26 de noviembre, por la que se reconocen y amplían derechos y se establecen medidas en favor de quienes padecieron persecución o violencia durante la guerra civil y la dictadura, conocida como «Ley de Memoria Histórica», por citar algunas de las más relevantes. Por todo ello, se hace necesaria la adecuación de la norma vigente al nuevo marco jurídico autonómico, estatal y europeo.

Del mismo modo, la Administración autonómica ha conocido una fuerte evolución, asistiendo a un importante incremento de sus funciones, de sus organismos y de sus infraestructuras, que ha supuesto la aparición de nuevos procedimientos y nuevas formas de tramitación administrativa. Igualmente, se han desarrollado y democratizado los servicios públicos, articulando otras formas de relación más transparentes y participativas entre el sector público y la sociedad; una sociedad plural que manifiesta de manera creciente y decidida nuevas demandas de información.

En este proceso evolutivo, no cabe olvidar la auténtica revolución producida en el ámbito de las tecnologías de la información y la comunicación, que ha alterado profunda y definitivamente la gestión del conocimiento, con un claro reflejo en el mundo de la Administración y, consecuentemente, de los archivos. En este contexto, Andalucía está inmersa en un necesario proceso de adaptación a las principales tendencias en el ámbito de la Sociedad de la Información y del Conocimiento que se plasma en el Proyecto de Segunda Modernización de Andalucía y su decidido compromiso con la innovación científica y técnica. Ello está posibilitando una mejora en la calidad de los servicios, en la atención a la ciudadanía y en el acceso a la información a través de la promoción e implantación de los procedimientos telemáticos que configuran la administración electrónica andaluza. A este respecto, ha sido completamente renovadora la implantación, por Orden de 20 de febrero de 2007, del Sistema de Información para la Gestión de los Archivos de titularidad y/o gestión de la Junta de Andalucía (proyecto @rchivA) como herramienta tecnológica para el tratamiento archivístico integral de los documentos y de los archivos, en línea de convergencia hacia el entorno integrado de tramitación de documentos en el marco de la administración electrónica.

Otro factor que debe destacarse es la progresiva implantación de una política activa y comprometida en materia de patrimonio cultural, cuya plasmación más reciente ha sido la promulgación de la Ley 14/2007, de 26 de noviembre, del Patrimonio Histórico de Andalucía.

III

Superado el entorno en el que surgió la Ley 3/1984, de 9 de enero, de Archivos, y culminada la primera década del siglo XXI, se hace necesaria la redacción de un nuevo texto legal que dé respuesta a las necesidades actuales, imponiéndose una revisión a fondo de los planteamientos que inspiraron aquella. Los ejes fundamentales sobre los que gira el articulado de esta nueva ley, como sus líneas inspiradoras, son: la protección, custodia y difusión de los documentos de titularidad pública y del Patrimonio Documental de Andalucía, la organización del servicio público de los archivos y la consideración de la gestión documental como el conjunto de funciones y procesos reglados archivísticos que, aplicados con carácter transversal a lo largo de la vida de los documentos, garantizan el acceso y uso de los documentos de titularidad pública y la correcta configuración del Patrimonio Documental de Andalucía.

En primer lugar, se trata con mayor precisión el concepto de documento, y, especialmente, de documento de titularidad pública, así como de Patrimonio Documental de Andalucía. Los documentos de titularidad pública, en el contexto de esta ley, en atención a su régimen jurídico específico y diferenciado del que afecta al Patrimonio Documental de Andalucía y a su singularidad y relevancia como garantes de derechos y deberes para con la ciudadanía, se abordan asentando de manera definitiva su condición de bienes inalienables, imprescriptibles e inembargables, al tiempo que se dispone, a efectos de su validez, sobre su autenticidad, su inalterabilidad, su conservación, su custodia y el traspaso de esta.

Siguiendo con fidelidad la definición de Patrimonio Documental de Andalucía contenida en la ley de 1984, se reformula el concepto fundamentalmente en tres sentidos. En primer lugar, enunciando los documentos que forman parte del mismo por disposición de esta ley y aquellos otros que, por su valor, pudieran llegar a tener tal consideración. En este sentido, el Patrimonio Documental de Andalucía queda definido como el conjunto de todos aquellos documentos que, en razón no solo de su origen y antigüedad, sino de sus valores, poseen un interés para esta Comunidad, y, para ello, se definen los instrumentos que permitirán su salvaguarda y la aplicación de una adecuada tutela jurídica.

En segundo lugar, se articula la protección y tutela del Patrimonio Documental de Andalucía a través del régimen jurídico y los instrumentos establecidos en la Ley 14/2007, de 26 de noviembre, del Patrimonio Histórico de Andalucía, abundando más, si cabe, en su consideración de bienes patrimoniales que identifican la cultura y sociedad andaluzas. A tal fin, se dispone la posibilidad de inscripción de los documentos del Patrimonio Documental de Andalucía en el Catálogo General del Patrimonio Histórico Andaluz, en cualquiera de sus tres categorías, en razón de la relevancia y singularidad de los documentos y archivos inscritos. En este sentido, hay que reseñar el contenido de la disposición adicional segunda, que, por imperio de esta ley, incorpora a dicho catálogo, como bienes de interés cultural, los documentos de conservación permanente custodiados en el Archivo General de Andalucía y en el archivo del Patronato de la Alhambra y Generalife. Tal disposición se pone en relación con la declaración de Bien de Interés Cultural que ya hiciera la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español, en su artículo 60, para los inmuebles destinados a archivos de titularidad estatal y de los bienes muebles del Patrimonio Histórico Español en ellos contenidos.

Asimismo, se ha establecido un nuevo instrumento, el Inventario de Bienes Reconocidos del Patrimonio Documental de Andalucía, que posibilita la identificación de los documentos de naturaleza privada que, sin alcanzar la antigüedad establecida para su consideración patrimonial genérica, permitirá, por reconocimiento de sus valores, considerarlos parte integrante de dicho patrimonio.

En tercer lugar, hay que destacar que la estructura dada permite disponer de distintos regímenes jurídicos diferenciados para los documentos de titularidad pública, el Patrimonio Documental de Andalucía y los documentos y archivos inscritos en el Catálogo General del Patrimonio Histórico Andaluz, pudiendo con ello establecer la diversidad coherente de deberes y obligaciones y sus consecuentes infracciones y sanciones.

Asimismo, se regulan de una manera clara las formas y condiciones de acceso de la ciudadanía a los documentos y a su información según su naturaleza, pertenencia al patrimonio documental y régimen jurídico. Los archivos públicos son concebidos, ante todo, como instituciones al servicio de la ciudadanía y garantes de sus derechos en desarrollo de los valores democráticos y de transparencia en la gestión pública. La Ley pretende, pues, plasmar la profunda transformación que la imagen social del archivo ha experimentado a lo largo de los últimos años, pasando de ser visto únicamente como la institución cultural que custodia los documentos históricos a adquirir un papel como elemento clave en la gestión de la información en el ámbito del sector público, que garantiza su transparencia y eficacia, pieza fundamental en la configuración de la memoria histórica de la sociedad.

Por otra parte, se regula de manera concreta el derecho de acceso a los documentos de titularidad privada integrantes del Patrimonio Documental de Andalucía, delimitándolo de manera específica a aquellos que se encuentren custodiados en archivos del Sistema Archivístico de Andalucía o a aquellos otros que, pudiendo estar o no en archivos, se encuentren inscritos en el Catálogo General del Patrimonio Histórico Andaluz.

Por último, se trata de conseguir una mayor articulación del Sistema Archivístico de Andalucía, abierto siempre a nuevas incorporaciones, de modo que se puedan alcanzar los máximos niveles de calidad. Y ello atendiendo a la nueva realidad tecnológica y digital, que abarca desde la implantación de un sistema de información para la gestión de los archivos de la Junta de Andalucía, incorporando el tratamiento del documento electrónico, hasta la puesta a disposición de la ciudadanía del Patrimonio Documental de Andalucía a través de las nuevas tecnologías.

Por todo ello, esta ley debe hacer posible la consagración de una política archivística que permita un mayor acercamiento a la población de los documentos de titularidad pública, del Patrimonio Documental de Andalucía incluido en el Catálogo General del Patrimonio Histórico Andaluz y de los archivos en los que se custodia, para que la sociedad pueda hacerlos suyos, los defienda y los reivindique como bienes que permitan incrementar su calidad de vida personal y social, contribuyendo a conseguir una sociedad más justa y democrática.

IV

La Ley se estructura en un título preliminar y cinco títulos más, concluyendo con las disposiciones adicionales, transitorias, derogatoria y finales.

El título preliminar establece el objeto, las definiciones de los principales conceptos empleados en el texto y el ámbito de aplicación de la Ley, especificando sus principios generales, así como las fórmulas de coordinación y colaboración para su adecuado cumplimiento. De forma destacada se contempla la promoción de las tecnologías de la información y la comunicación en este ámbito.

El título I está dedicado a los documentos de titularidad pública y al Patrimonio Documental de Andalucía, donde se establece un régimen jurídico diferenciado para los documentos de titularidad pública y de titularidad privada. Se reformula el concepto y alcance del Patrimonio Documental de Andalucía, al prever su composición no solo en razón del origen y antigüedad de los documentos. Se refuerza así, aún más, el valor atribuido a los documentos como parte del Patrimonio, entendido este como el conjunto de todos los bienes de la cultura de la Comunidad Autónoma andaluza, y, para mejor identificación de este conjunto patrimonial, se establece que los documentos producidos o reunidos por las personas privadas, físicas o jurídicas, que no alcancen la antigüedad establecida con carácter general, puedan ser reconocidos como integrantes del mismo por haber sido incluidos en el Inventario de Bienes Reconocidos del Patrimonio Documental de Andalucía o inscritos en el Catálogo General del Patrimonio Histórico Andaluz. Asimismo, se regulan de forma más precisa y coherente las obligaciones de las personas privadas, físicas o jurídicas, propietarias, titulares de derechos o poseedoras de los documentos constitutivos del Patrimonio Documental de Andalucía, y especialmente de aquellas titulares de documentos y archivos inscritos en el Catálogo General del Patrimonio Histórico Andaluz, así como las cuestiones relacionadas con la transmisión de su propiedad y del traslado de dichos documentos y archivos. En este sentido, hay que decir que las obligaciones y los deberes de quienes sean titulares de documentos de titularidad pública o de documentos y archivos del Patrimonio Documental de Andalucía inscritos en el Catálogo General del Patrimonio Histórico Andaluz se encuentran delimitados en los artículos específicos, con el fin de reforzar su protección y tutela. Finalmente, se regulan los traslados de documentos de titularidad privada integrantes del Patrimonio Documental de Andalucía inscritos en el Catálogo General del Patrimonio Histórico Andaluz, las medidas de fomento, el depósito, la expropiación forzosa, así como los derechos de tanteo y retracto.

El título II está dedicado a los archivos y al Sistema Archivístico de Andalucía y se fundamenta en el principio de responsabilidad compartida existente entre las administraciones, así como en la necesaria interconexión de los archivos con las unidades administrativas productoras de los documentos. Se establecen las disposiciones comunes para todos los archivos que integran el Sistema, tales como las obligaciones, las medidas de fomento y la conceptualización del archivo de oficina como el núcleo en el que se origina el ciclo vital de los documentos y la cadena de custodia.

La Ley adopta una nueva definición y estructura del Sistema, delimitando competencias y funciones, al tiempo que se establecen y reorganizan sus órganos colegiados. En este contexto, la Comisión Andaluza de Valoración y Acceso a los Documentos queda constituida como órgano ejecutivo encargado, entre otras funciones, de la conservación o eliminación de los documentos de titularidad pública, y la Comisión del Sistema Archivístico de Andalucía como el órgano colegiado de carácter consultivo y participativo que tiene entre sus principales funciones la de actuar como órgano de información, consulta y asesoramiento en todas aquellas materias que tienen que ver con el Sistema.

Por otro lado, en el capítulo destinado a los archivos, a su configuración dentro de un sistema y a las redes que estos forman en razón del traspaso de la custodia de los documentos a lo largo de la vida de estos o de la posibilidad de compartir y explotar información, hay que destacar como novedad la disposición que contempla la existencia de los archivos provinciales intermedios como los centros que recibirán los documentos producidos por los correspondientes órganos territoriales de la Junta de Andalucía y sus entidades instrumentales, de manera que se garanticen el servicio a la Administración y a la ciudadanía, así como todas aquellas actuaciones relacionadas con la gestión documental en su ámbito, y fundamentalmente con aquellas que tienen como objetivo la identificación, valoración y selección documental. De esta forma se articula de manera más racional el traspaso de la custodia de los documentos producidos en este ámbito territorial, en el que se ejecuta y gestiona la inmensa mayoría de los procedimientos, favoreciendo la correcta configuración del Patrimonio Documental de Andalucía. En este sentido cabe decir que se apuesta por resolver la carencia real de archivos que se encarguen de recibir los documentos producidos por los órganos territoriales de la Administración de la Junta de Andalucía y sus entidades instrumentales y que conecten los archivos centrales de cada órgano con los archivos históricos provinciales, remediando paulatinamente la falta de espacio por saturación que presentan estos últimos, situación que se prevé corregir mediante el Plan de Implantación de los Archivos Provinciales Intermedios previsto en la disposición adicional octava.

El título III se dedica a la gestión documental, título novedoso dentro del panorama legislativo, tanto nacional como autonómico, en materia de documentos y archivos. La Ley apuesta por la implantación de la gestión documental a lo largo de la vida de los documentos y la define como el conjunto de funciones archivísticas y procesos reglados que tienen carácter transversal y van unidos al ciclo vital y a su aplicación en los archivos del Sistema Archivístico de Andalucía, de manera que queden garantizados la identificación, la valoración, la organización, la descripción, la conservación, la custodia, y el acceso y servicio de los documentos públicos. Con este fin, en el ámbito de la Junta de Andalucía, y para la adaptación al nuevo contexto de la administración electrónica como consecuencia de las disposiciones normativas referidas a las tecnologías de la información, de las comunicaciones y las funciones en el ámbito de lo público, se dispone sobre cómo debe ejecutarse el archivo y custodia de los documentos electrónicos, de forma que se garantice el proceso de forma segura y fiable, para lo que se contará con los medios personales, materiales y tecnológicos adecuados. En segundo lugar, se contempla la creación del Registro General de los Sistemas de Información de la Junta de Andalucía, instrumento constituido como necesario para el seguimiento y control de la producción y custodia de los documentos electrónicos de la Administración de la Junta de Andalucía que contendrá y reconocerá todos los sistemas que los produzcan, correspondiendo la responsabilidad de su mantenimiento a la consejería competente en materia de documentos, archivos y patrimonio documental. En tercer lugar, se dispone la implantación del Sistema de Información de Archivos de la Junta de Andalucía como sistema común para la gestión integrada de sus documentos, contemplando la necesaria interoperabilidad con el resto de los sistemas existentes en este ámbito, de manera que se garantice la autenticidad e integridad de los documentos públicos y el acceso y servicio de los mismos.

El título IV tiene como objetivo la regulación del acceso a los documentos y a la información que contienen, adaptándola a lo dispuesto en la legislación básica y específica que le es de aplicación. La Ley establece las normas básicas para la delimitación y ejercicio de este derecho y el procedimiento para ejercerlo. Por último, se dispone sobre el ejercicio del derecho de acceso a los documentos de titularidad privada que formen parte del Patrimonio Documental de Andalucía y se encuentren inscritos en el Catálogo General del Patrimonio Histórico Andaluz.

Las medidas cautelares y de ejecución son tratadas de manera singular en el título V.

El título VI recoge el régimen sancionador, en el que se establece el régimen jurídico, el concepto de infracción contra el patrimonio documental y las clases de infracciones derivadas del incumplimiento de las obligaciones impuestas por la presente ley, sus correspondientes sanciones y el procedimiento, adaptándolo a la legislación vigente en materia de patrimonio histórico de Andalucía.

Las disposiciones adicionales recogen diversas cuestiones que completan aspectos concretos de la regulación contenida en la Ley.

La disposición adicional segunda incorpora, por imperio de esta ley, como bienes de interés cultural al Catálogo General del Patrimonio Histórico Andaluz los documentos de conservación permanente custodiados en el Archivo General de Andalucía y en el archivo del Patronato de la Alhambra y Generalife, e insta a practicar de oficio su inscripción.

La disposición adicional tercera promueve la colaboración con las distintas confesiones religiosas en relación con el patrimonio documental y establece el límite del ejercicio de los derechos de tanteo y retracto en la transmisión de la titularidad o tenencia entre las instituciones de la Iglesia Católica dentro del territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía.

La disposición adicional cuarta incorpora el Censo de Archivos y Fondos Documentales constitutivos del Patrimonio Documental de Andalucía del artículo 17 de la Ley 3/1984, de 9 de enero, de Archivos, al Censo de Archivos.

Las disposiciones adicionales quinta y sexta expresan la intención de promover el retorno a la Comunidad Autónoma de los documentos del Patrimonio Documental de Andalucía, así como la incorporación de cualquier documento de interés para esta Comunidad que se encuentre fuera de Andalucía.

La disposición adicional séptima establece el cambio de denominación de la Comisión de Coordinación del Sistema Andaluz de Archivos, del Sistema Andaluz de Archivos, de la Comisión Andaluza Calificadora de Documentos Administrativos y del Patrimonio Documental Andaluz.

La disposición adicional octava se ocupa del Plan de Implantación de los Archivos Provinciales Intermedios mediante aprobación del Consejo de Gobierno en el plazo de tres años.

La actualización de las cuantías de las multas indicadas en el título V está prevista en la disposición adicional novena.

La disposición adicional décima incluye referencias específicas a los archivos del sistema sanitario de Andalucía y a los documentos que conforman las historias clínicas de las personas usuarias de los servicios sanitarios de Andalucía.

Por último, la disposición adicional undécima contempla la singularidad del archivo del Patronato de la Alhambra y Generalife en el Sistema Archivístico de Andalucía.

La disposición transitoria primera excluye del régimen previsto en la presente ley aquellos procedimientos pendientes de resolución a su entrada en vigor, evitando de este modo disfunciones y procurando su adecuación a las nuevas figuras de protección.

La disposición derogatoria única deroga la Ley 3/1984, de 9 de enero, de Archivos, y cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a la presente ley.

Finalmente, la disposición final primera prevé la supletoriedad de la legislación vigente en materia de patrimonio histórico; la segunda, la modificación de los artículos 54 y 60 de la Ley 14/2007, de 26 de noviembre, del Patrimonio Histórico de Andalucía; la tercera, la modificación de los artículos 69, 78 y 98 de la Ley 14/2007, de 26 de noviembre, del Patrimonio Histórico de Andalucía; la cuarta, la modificación del artículo 2 de la Ley 8/2007, de 5 de octubre, de Museos y Colecciones Museográficas de Andalucía; la quinta, la reutilización de la información del sector público; y, por último, la sexta, el desarrollo reglamentario mediante las disposiciones que sean necesarias.