Exposicion �nico motivos Juego y apuestas en I. Balears

I

El sector del juego tiene una elevada transcendencia tanto desde el punto de vista económico como social en las Illes Balears. Una muestra de ello es el elevado número de empresas operadoras, fabricantes, titulares de salones y establecimientos de juego existentes, así como de casinos, bingos y salas de juego ubicados en nuestro territorio. Todo este entramado genera no solo una actividad económica dinámica y activa, con más de cuatro mil puestos de trabajo en el sector, sino también un volumen de ingresos por tasas fiscales y administrativas de aproximadamente 32 millones de euros.

El artículo 30.29 del Estatuto de Autonomía, según la redacción dada por la Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, de reforma del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, atribuye a esta comunidad autónoma la competencia exclusiva en materia de casinos, juegos y apuestas, con exclusión de las apuestas mutuas deportivo-benéficas.

En virtud del Real Decreto 123/1995, de 27 de enero, se traspasan las funciones y los servicios en materia de casinos, juegos y apuestas de la Administración General del Estado a la comunidad autónoma de las Illes Balears.

A pesar de que la citada competencia ha sido ejercida por esta comunidad autónoma mediante la aprobación de un importante número de decretos y órdenes, incluyendo determinados artículos en leyes transversales, hasta la fecha no se había abordado la elaboración de una norma jurídica con rango de ley en materia de juego.

Asimismo, la publicación de la Ley 13/2011, de 27 de mayo, de regulación del juego, a nivel estatal, ha supuesto un hecho clave para decidir la remodelación de la normativa autonómica, empezando por la elaboración de una ley moderna que constituya un marco de referencia y soporte legal a la normativa existente hasta ahora.

La necesidad de que esta comunidad autónoma se dotara de una ley sobre el juego y las apuestas era sentida desde tiempo atrás por los diversos agentes que intervienen en la actividad del juego. Incluso el Consejo Consultivo en varias ocasiones se ha pronunciado en el sentido de manifestar en sus dictámenes (86/2001, 70/2002, 105/2004, 16/2005, 17/2005, 96/2009 y 31/2012) sobre normas reglamentarias en materia de juego su preocupación en relación con la reserva de ley en materia de juego, insistiendo en la necesidad de dar cobertura legal a toda la relación de disposiciones reglamentarias existente en la materia.

La carencia de una norma con rango de ley, suplida hasta el momento mediante la publicación de disposiciones reglamentarias, ha generado que este último cuerpo normativo se halle huérfano de un marco legal común de referencia.

En consecuencia, la presente ley surge bajo el imperativo de dotar de coherencia el ordenamiento propio de ese sector, de cumplir con los mandatos constitucionales de reserva de ley en algunas parcelas, como la sancionadora, y de proporcionar a las potenciales personas usuarias, a las personas trabajadoras y a las personas empresarias del sector, así como a la misma administración pública gestora, un marco de actuación con las debidas garantías. El establecimiento de unas líneas básicas en política de juego y apuestas configura la seguridad jurídica necesaria del sector.

La práctica del juego de azar es una conducta como tal susceptible de crear adicción (ludopatía y/o juego patológico), por lo que las ludopatías (catalogadas como adicciones psicológicas y/o sin sustancia), así como las drogodependencias, están reguladas en la Ley 4/2005, de 29 de abril, sobre drogodependencias y otras adicciones en las Illes Balears.

Esta ley constituye un marco de referencia que, con vocación de permanencia en el tiempo, regule los principios y los aspectos básicos del juego y las apuestas en nuestro territorio, que se adapte a las nuevas disposiciones comunitarias en relación con determinadas máquinas recreativas y otras modalidades de juego, y que dé un mínimo soporte normativo a la nueva realidad impuesta por los avances electrónicos y telemáticos en este sector.

Se trata de llevar a cabo una regulación sucinta que haga posible el cumplimiento de unos objetivos mínimos, como son los de hacer visible la competencia de la comunidad autónoma en relación con la actividad del juego y las apuestas, y la exigencia de autorización administrativa para estas actividades.

La Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, excluye de su ámbito de aplicación el juego por dinero que implique apuestas de valor monetario en juegos de azar, incluidas las loterías, el juego en los casinos y las apuestas, habida cuenta de la especificidad de dichas actividades, que entrañan por parte de los estados la aplicación de políticas relacionadas con el orden público y la protección de los consumidores.

La Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado (en adelante, LGUM), establece una serie de principios sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, que deben aplicarse a cualquier actividad económica a desarrollar en el territorio nacional.

En concreto, el régimen de intervención mediante autorizaciones para el acceso y ejercicio de actividades económicas en materia de juego y apuestas que ahora se regula podría afectar al principio de necesidad y proporcionalidad de las actuaciones, recogido en el artículo 5 de la LGUM. Dicho artículo recoge la excepcionalidad a esta intervención, que debe motivarse en la salvaguarda de alguna razón imperiosa de interés general de entre las comprendidas en el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio: el orden público, la seguridad pública, la protección civil, la salud pública, la preservación del equilibrio financiero del régimen de seguridad social, la protección de los derechos, la seguridad y la salud de los consumidores, de los destinatarios de servicios y de los trabajadores, las exigencias de la buena fe en las transacciones comerciales, la lucha contra el fraude, la protección del medio ambiente y del entorno urbano, la sanidad animal, la propiedad intelectual e industrial, la conservación del patrimonio histórico y artístico nacional, y los objetivos de la política social y cultural.

Es decir, los conceptos de orden público, salud pública, protección de los derechos, seguridad y salud de los consumidores y de los destinatarios de servicios, así como el de lucha contra el fraude son definidos como razones imperiosas de interés general. En este caso, las características intrínsecas del sector del juego y las apuestas generan la necesidad de establecer especiales mecanismos de regulación que den seguridad jurídica a operadores y participantes en los diferentes juegos, y que garanticen la imprescindible protección de los menores de edad y de las personas que hayan solicitado voluntariamente la no participación, y del orden público en el desarrollo del juego. La práctica del juego de azar es una conducta como tal susceptible de crear adicción y, por lo tanto, con esta nueva regulación se tiene que asegurar una mayor eficacia en el cumplimiento de los objetivos ineludibles de tutela y protección social de los menores y de los participantes en los juegos.

La intervención pública en materia de juego, tanto desde el punto de vista histórico como desde la perspectiva del derecho comparado, se ha justificado siempre con el objetivo de evitar fraudes, adicciones o, en definitiva, consagrar una adecuada protección del jugador ante posibles abusos por parte de las personas que se dedican profesionalmente a esta actividad con carácter lucrativo.

Dada esta especial protección a consumidores y destinatarios del sector, así como la obligación de garantizar el orden público en el desarrollo del juego y la salud pública, que se tienen que dar en esta norma, se ha considerado que se dan "razones imperiosas de interés general" que justifican mantener dicho régimen de intervención mediante autorizaciones para el acceso y ejercicio de actividades económicas en materia de juego. En cuanto al resto de principios establecidos en la LGUM, están recogidos en el artículo 8.4, en la disposición adicional segunda, así como en el resto del articulado.

Estas mismas razones imperiosas son las que justifican los efectos desestimatorios del silencio administrativo en lo que se refiere al régimen de las autorizaciones en materia de juego y apuestas regulado en la ley.

La publicación de la Ley 8/2012, de 19 de julio, del turismo de las Illes Balears, ha introducido conceptos, clasificaciones y categorías de las empresas turísticas distintos a los existentes con la normativa turística anterior. Así, se han utilizado en el articulado de la Ley del Juego los conceptos y las clasificaciones actuales con relación a los establecimientos que pueden ser autorizados para la práctica de juegos y apuestas.

Los principios de simplificación administrativa y de cargas, el de simplificación documental de los procedimientos administrativos, el de comunicación y tramitación de expedientes por medios telemáticos e interactivos, todos ellos recogidos en nuestro Decreto 6/2013, de 8 de febrero, rigen el espíritu de la presente ley.

II

La ley consta de 38 artículos (distribuidos en seis títulos), seis disposiciones adicionales, tres transitorias, una derogatoria y tres finales.

El título I (artículos 1 a 7) se dedica a las disposiciones generales sobre la materia, el ámbito de aplicación, la distribución de competencias y los criterios o principios que vertebran la actividad del sector. El título II (artículos 8 a 16) prevé la regulación de los establecimientos y las modalidades de juego y apuestas. El título III (artículos 17 a 22) recoge las empresas de juego. El título IV (artículos 23 y 24) trata de los derechos y las obligaciones de las personas usuarias, así como de las prohibiciones de acceso de estas a los establecimientos. El título V (artículos 25 y 26) dispone las normas básicas sobre inspección y control. Finalmente, el título VI (artículos 27 a 38) regula el régimen sancionador.