Exposicion �nico motivos Presupuestos 2010 Galicia

I

El artículo 53 del Estatuto de autonomía de Galicia establece que corresponde a la Xunta de Galicia el mandato de la elaboración del presupuesto de la comunidad autónoma, que será único e incluirá la totalidad de sus gastos e ingresos y los de los organismos y entidades de ella dependientes.

En cumplimiento de este mandato, los presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de Galicia para el 2010 son el principal instrumento del Gobierno gallego para el desarrollo de su política económica. En ellos se plasman las directrices de carácter económico-financiero y social a llevar a cabo en el transcurso del ejercicio presupuestario y se establecen los objetivos que se quieren alcanzar y los proyectos y actuaciones que se van a desarrollar para su consecución.

Estos presupuestos están elaborados en un contexto económico y financiero que viene claramente marcado por la recesión económica.

El rápido aumento del desempleo muestra que la economía española está sufriendo las consecuencias de tres crisis distintas: la crisis económica y financiera internacional, común a otras economías, y con visos de corregirse; el fin de la grave «burbuja inmobiliaria» autóctona; y la pérdida de la competitividad internacional que nuestro país ha acumulado durante la última década, evidenciada en el elevado déficit en la balanza de pagos por cuenta corriente.

En efecto, con independencia de la crisis económica internacional, España tiene graves problemas económicos-estructurales. Desde que España entró en la unión económica y monetaria en 1999, disfrutamos de la significativa caída de tipos de interés, sin tener presente que formar parte de una unión monetaria exige mucha mayor flexibilidad económica.

El elevado déficit presupuestario estatal (que este año no será inferior al 10% del PIB, un porcentaje desconocido en nuestra historia económica) refleja, en parte, la severa e inusitada caída prevista en el PIB anual, que rondará el 4%. Ahora bien, recoge también un elevado componente estructural, oculto en los años de bonanza: la burbuja inmobiliaria y el crecimiento disparado del consumo y de las importaciones elevaron de forma extraordinaria y pasajera los ingresos públicos de las administraciones (IVA, impuesto de transmisiones patrimoniales, impuestos directos..). Ese aumento de ingresos fiscales fue un espejismo, fruto de los desequilibrios económicos, y desvanecido no de manera coyuntural, sino definitiva.

Al amparo del aumento de la recaudación, el Gobierno de España no solo aumentó el gasto público no productivo, adquirió compromisos retributivos alejados de la evolución de la productividad e inició políticas de gasto sin valorar su sostenibilidad a medio plazo y que afectaban de manera importante a las comunidades autónomas, sino que sobrevaloró los pagos a cuenta dimanantes del sistema de financiación de las comunidades autónomas para evitar la resistencia de éstas a realizar el copago de los compromisos contraídos por el Estado.

Todo esto tiene como consecuencia que el escenario económico recesivo se agrave fuertemente por la actuación procíclica del Gobierno estatal, llegando, en el caso de Galicia, a bajar los ingresos del sistema de financiación por las liquidaciones negativas que derivan de los antedichos pagos a cuenta sobrevalorados.

La supresión de este grave desequilibrio presupuestario estructural exigirá todo un conjunto de medidas, que deberán canalizar el gasto público y que ya empezaron nada más tomar posesión el actual Gobierno con la aprobación del Plan de austeridad.

Pese a que hace falta corregir este desequilibrio presupuestario estructural, el Gobierno de Galicia no puede permanecer ajeno a la grave crisis que la economía real está viviendo y debe realizar un esfuerzo suplementario para estimular la demanda agregada vía inversiones productivas que generen empleo y mejoren la competitividad de nuestra economía, así como consolidar el gasto social para que los más desfavorecidos no paguen la crisis.

Por todo ello, en este contexto de recuperación y débil crecimiento, los presupuestos generales para 2010 de la Comunidad Autónoma de Galicia, garantizando el gasto en la prestación de los servicios públicos básicos de educación, sanidad y servicios sociales, aplican una política económica de estímulo a los sectores productivos (inversión real, I+D+i y TIC) que minimice el impacto de la crisis sobre las actividades, las rentas y el empleo y coloque a Galicia en una situación más competitiva de cara a la salida de la crisis.

La descrita situación de crisis económica ocasiona una disminución muy significativa de los ingresos de las administraciones públicas que conlleva necesariamente diseñar unos presupuestos para el 2010 que se adapten a la disponibilidad de recursos. Las fuentes procedentes de los impuestos, sean éstos de gestión de la Administración del Estado o de la Hacienda autonómica, se encontrarán necesariamente débiles, pues los bajos niveles de actividad han de traducirse en tendencias a la baja de las rentas salariales y del volumen de las transacciones, con la contracción de las recaudaciones impositivas. Esta situación determina que el recurso a la capacidad de endeudamiento sea requerido hasta el nivel máximo del déficit establecido por el Consejo de Política Fiscal y Financiera para el año 2010; es decir, hasta el 2,5% del PIB regional.

Se establece así una previsión de ingresos que minimiza sus efectos contractivos sobre las posibilidades de gasto, en un sentido contrario al seguido en 2009, cuando, ante un escenario adverso, los presupuestos generales del Estado se basaron en previsiones que en seguida se revelarían optimistas y que fueron origen, tanto en el caso del Estado como de la propia comunidad autónoma, de unas previsiones presupuestarias que estimaron contar con más recursos de los que razonablemente se iban a producir, sobrevalorando los ingresos y conduciendo a una política de gasto inadecuada en una fase adversa del ciclo económico. La estimación al alza de los ingresos fiscales ordinarios indujo, por otra parte, a un recurso al endeudamiento por debajo de los límites precisos para ese período presupuestario. Bien administrada, esta alternativa habría permitido anticiparse a la caída de la actividad y habría posibilitado emprender inversiones necesarias que en el inmediato horizonte presupuestario resultan inaccesibles, y a las que solo se podrá acceder mediante la utilización de fórmulas alternativas de financiación.

La responsabilidad que el Gobierno de Galicia asume hacia el año presupuestario que afrontamos se manifiesta manteniendo una coherencia en la política fiscal autonómica que permita atender los objetivos de estímulo anteriormente mencionados. De esta manera, el Gobierno gallego tiene que acudir a la configuración de los presupuestos bajo las directrices de austeridad, realismo y orientación de prioridades.

La austeridad en el gasto es consecuencia del examen de los capítulos de gasto corriente y de la aplicación de estrictas políticas de ahorro, de evitar los gastos innecesarios, con el resultado de la contención global del mencionado gasto y, en el caso de la mayor parte de las secciones presupuestarias, con una notable reducción de más de dos dígitos en sus gastos de funcionamiento.

El realismo se encuentra en estos presupuestos no solamente desde el lado de las previsiones, que están elaboradas con criterios de prudencia, sino también de las actuaciones que, respetando los compromisos del Gobierno y atendiendo las responsabilidades que la Administración autonómica debe asumir ante la situación económica de crisis, hacen un uso responsable de las disponibilidades de recursos.

La priorización de las actuaciones se ha aplicado orientando el gasto a las actividades más necesarias y de mayor eficacia, que fueron evaluadas y jerarquizadas en atención a su aporte a los objetivos, a su contribución a las políticas de choque contra la crisis y a las políticas de modernización de la economía gallega.

El objetivo final es mantener un crecimiento económico positivo en Galicia en el año 2010, fijándose las previsiones en un 0,6% en términos nominales, que servirá para sostener un diferencial positivo con respecto a la economía española y a las de su entorno, y que marca una senda que, de sostenerse, encontraría a Galicia en mejor posición relativa con respecto a ellas cuando se inicie la recuperación económica. Este crecimiento positivo, además de mantener una dirección de convergencia, debe contribuir a un mejor comportamiento relativo del empleo, esperando que el previsible incremento de las cifras de paro inducidas por el entorno económico y financiero sea al mismo tiempo inferior a la evolución registrada en el conjunto del Estado.

Los presupuestos para 2010 están, por lo tanto, sometidos al establecimiento de unas prioridades de los gastos orientadas a los sectores fundamentales para la recuperación de la productividad y el progreso económico, en la búsqueda de que sean las inversiones y las acciones de mejora del aparato productivo las que, bajo criterios de eficiencia, tengan un tratamiento adecuado en estos presupuestos.

En consecuencia, estos presupuestos son coherentes con la situación actual y se elaboran en un ejercicio de realismo, con el fin de adaptarse a los recursos existentes bajo las directrices de austeridad, responsabilidad y establecimiento de prioridades. En este contexto, la asignación de los recursos en los presupuestos de la Comunidad Autónoma de Galicia para 2010 se ajustan a los siguientes criterios:

a) Adopción de medidas dinamizadoras de la economía frente a la crisis y fomento del empleo a través de actuaciones que mejoren su calidad y su seguridad. Las medidas empleadas deberán facilitar a las empresas el acceso al crédito para retomar una senda positiva de liquidez y nuevas inversiones, así como apoyar las iniciativas emprendedoras privadas con ayudas directas y, cuando sea preciso, con la inversión pública, reforzando las infraestructuras estratégicas o logísticas.

b) Impulso de la competitividad mediante inversiones en I+D+i, TIC y modernización equilibrada de todos los sectores productivos de Galicia, con el refuerzo de los sectores en los que nuestra economía disfruta de ventajas comparativas y del desarrollo de los sectores emergentes relacionados con la eficiencia energética y la innovación modernizadora.

c) Apoyo a las familias y a los jóvenes mediante políticas de bienestar, igualdad y vivienda. Garantizar los servicios públicos básicos de educación, sanidad y servicios sociales, consolidando los nuevos servicios y prestaciones referentes a la dependencia, es una obligación irrenunciable. Alcanzar un grado de prestaciones más amplio y cada vez más eficaz es una meta que requiere recursos económicos y la aplicación de mejoras organizativas; muchas de las cuales se irán implementando en el año presupuestario de 2010.

d) Avances en la economía de la información y del conocimiento, lo que implica tanto actuaciones de equipamiento y de incentivación al empleo de las nuevas técnicas como de intensificación de la mejora de la eficiencia pública a través de la racionalización del gasto y de medidas de austeridad, en especial en lo que atañe al gasto corriente de la Administración autonómica y de sus agentes.

II

Los presupuestos de la Xunta de Galicia del año 2010 se adaptan a la nueva estructura administrativa aprobada por el Decreto 79/2009, de 19 de abril, por el que se establece la estructura orgánica de la Xunta de Galicia, y por las disposiciones complementarias posteriores.

Por lo que respecta al marco jurídico, la presente ley se articula en seis títulos, que contienen sesenta y un artículos, once disposiciones adicionales, una disposición transitoria y cuatro disposiciones finales.

En el título I, «Aprobación de los presupuestos y régimen de las modificaciones de crédito», se determina el ámbito de aplicación y contenido de los presupuestos generales de esta comunidad que, en los términos de la Ley 3/2009, de 23 de junio, por la que se modifica el texto refundido de la Ley de régimen financiero y presupuestario de Galicia, concretamente su artículo 48, estará integrado por los presupuestos de la Administración general, de los organismos autónomos de las agencias públicas autonómicas, así como por los que corresponden a los entes públicos, a las sociedades mercantiles, a las fundaciones, a los consorcios y a las demás entidades que se integren en el sector de la Administración pública gallega de acuerdo con los requisitos del Sistema Europeo de Cuentas.

Esta es una de las principales novedades de la ley, ya que supone presentar los presupuestos de la comunidad autónoma adaptados al Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales, conocido como SEC 95 que, a pesar de no ser un sistema directamente aplicable al presupuesto de las administraciones públicas, sí que lo tendremos que considerar para poder definir la capacidad o necesidad de financiación. Dado que el objetivo de estabilidad debe cumplirse no solo en la fase de ejecución presupuestaria sino también en la fase de elaboración y aprobación de los presupuestos, forzosamente se requiere que en la elaboración deban preverse los ajustes positivos y negativos que se aplicarán a los ingresos y gastos conforme a los criterios del SEC 95 y que se considere a todos los entes o entidades que integran legalmente el sector de la Administración pública autonómica de Galicia.

Asimismo, en este título se subraya el importe de los beneficios fiscales para el 2010, y se regulan los principios que rigen las modificaciones presupuestarias, estableciéndose las normas sobre el nivel de vinculación para determinados créditos presupuestarios, especificándose aquéllos que van a tener la consideración de ampliables y señalándose las limitaciones aplicables a las transferencias de crédito. Entre las novedades de esta ley destaca la consideración como ampliable del crédito destinado al Fondo de Garantía de Avales, motivado por el incremento de la morosidad en el conjunto del sector financiero, que determina que la actividad desplegada por la Administración autonómica en el ámbito financiero también tenga en cuenta los actuales riesgos, con dotaciones para provisión de fallidos situadas en niveles similares a los de mercado.

El título II, «Gastos de personal», está dividido en dos capítulos, destinados, respectivamente, a las retribuciones del personal y a regular otras disposiciones en materia de régimen de personal activo.

Se recoge el incremento retributivo del 0,3% para el personal al servicio de la comunidad autónoma y, de acuerdo con lo previsto en el apartado 10 del artículo 38 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, por la que se aprueba el Estatuto básico del empleado público, se difiere la aplicación de los pactos o acuerdos firmados que supongan incrementos retributivos para el 2010 diferentes de lo señalado con carácter general.

Las retribuciones de los altos cargos, como las de los titulares de la Presidencia, de las consejerías, secretarías y direcciones generales y asimilados, experimentarán una reducción del 3% en 2010, circunstancia que también resulta de aplicación a las personas titulares de las delegaciones territoriales de la Xunta de Galicia. Además, los puestos que en los centros gestores del Servicio Gallego de Salud, en las agencias públicas autonómicas, en los organismos autónomos, en las sociedades públicas, en las fundaciones y en los consorcios del sector público autonómico tengan retribuciones iguales o superiores a los puestos con rango de director general también experimentarán una reducción del 3% con respecto a las retribuciones que hayan percibido en el año 2009.

Se establece también en este título la oferta pública de empleo para el 2010 que, como máximo, alcanzará el 15% de la tasa de reposición de efectivos con la excepción de las plazas para acceso al cuerpo de funcionarios docentes y de la cobertura de plazas en hospitales y centros del Servicio Gallego de Salud, el personal que tenga encomendadas las funciones de gestión de las políticas activas de empleo y prestaciones de desempleo, el personal de los servicios de incendios y el personal que tenga encomendados los servicios relativos a la atención a las personas en situación de dependencia.

Se completa este título con dos artículos dedicados a establecer para el 2010 limitaciones en la contratación de personal temporal, por una parte, en el ámbito de la comunidad autónoma, sus organismos autónomos y agencias públicas y, por otra, en el ámbito de la administración institucional. Termina el título con un artículo relativo a los límites en la contratación de personal temporal en las encomiendas de gestión y en los convenios que realice la Administración de la Xunta de Galicia con las fundaciones y sociedades del sector público gallego.

En el título III, «Operaciones de endeudamiento y garantía», se establece la cuantía máxima del incremento de la posición neta deudora de la comunidad autónoma, distinguiendo, expresamente, el importe que corresponde a la financiación de inversiones en programas destinados a atender actuaciones productivas, que no excede del 0,25% del PIB. El restante endeudamiento no supera el 2,5% del PIB, por lo que la comunidad se acomoda estrictamente a los límites establecidos en los acuerdos del Consejo de Política Fiscal y Financiera, en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley orgánica 3/2006, de 26 de mayo, de reforma de la Ley orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria de la Ley general de estabilidad presupuestaria.

En línea con el refuerzo del impulso en el apoyo financiero a los proyectos empresariales, se mantiene la cuantía de los avales que puede conceder el Instituto Gallego de Promoción Económica, que se fija en quinientos millones de euros. Se incorpora como novedad la necesidad de dotar una provisión para atender posibles fallidos en cada operación de aval y en cada línea o programa, conforme a la cuantía que determine la Dirección General de Política Financiera y Tesoro.

El título IV, «Gestión presupuestaria», introduce como novedad la regulación del momento en que se realizará la intervención previa de los procedimientos de contratación de operaciones de endeudamiento.

En cuanto a las transferencias de financiación, se establece su concepto y se regula el régimen de libramiento según su naturaleza corriente o de capital.

Por lo que respeta a las subvenciones nominativas, se establece su concepto, se señala el régimen de modificación de los créditos previstos para ellas y se regula su régimen de pago.

En este título se procede a la determinación de exoneraciones a ciertos beneficiarios de subvenciones. También se actualizan las cuantías de los módulos económicos de distribución de fondos públicos para el sostenimiento de centros concertados.

El título V, «Corporaciones locales», establece como primera novedad los nuevos porcentajes de participación de los ayuntamientos gallegos en los tributos de la comunidad autónoma, a través de los distintos componentes del Fondo de Cooperación Local.

Al objeto de paliar los efectos que sobre la cuantía del Fondo de Cooperación Local tiene la caída de las previsiones correspondientes a los capítulos I, II y III del presupuesto de ingresos de la Administración general, se realiza un esfuerzo adicional en los presupuestos de la Comunidad Autónoma de Galicia y se constituye, para el ejercicio 2010, un fondo extraordinario en el que participarán todos los ayuntamientos gallegos. La dotación de este fondo extraordinario, con más de dieciocho millones de euros, compensa la caída que se produce en la participación de las corporaciones locales en los tributos de la comunidad autónoma. Los importes que se perciban por el fondo extraordinario se dedicarán a gastos de inversiones de los ayuntamientos, sin perjuicio de poder destinar el importe recibido por este fondo a la cobertura de sus gastos corrientes cuando las previsiones de ingresos corrientes de los ayuntamientos para el 2010 pudiesen comprometer la atención de estos gastos.

En el título VI, «Normas tributarias», por lo que respecta a los tributos propios, se procede a mantener las tasas de cuantía fija y se introducen modificaciones en determinadas tasas, fruto, principalmente, de la reestructuración y de la adaptación de sus tarifas y de la modificación de las reglas previstas en algunas de las tasas que resultan aplicables en los puertos de la Comunidad Autónoma. Además, se mantienen los tipos de gravamen del canon de saneamiento y los coeficientes reductores de estos tipos para industrias específicas.

En cuanto a los tributos cedidos, se modifica el artículo 6 de la Ley 9/2008, de 28 de julio, con el objeto de precisar determinadas cuestiones relativas a la reducción por la adquisición de explotaciones agrarias y elementos afectos. También se modifica la disposición adicional primera de la mencionada ley, al efecto de la validación del requisito de identificación en las solicitudes previas de valoración.

Finalmente, en las once disposiciones adicionales que incluye la ley, se abordan diversos aspectos entre los que hay que destacar la formulación técnica que posibilite la configuración de la estructura inicial del presupuesto de las agencias públicas autonómicas que se puedan constituir en el ejercicio, con el objetivo de incrementar el control de la eficiencia del gasto público. Además, en relación con las propuestas normativas, planes y programas de contenido económico se establece la necesidad de que, junto con la memoria económico-financiera que los debe acompañar, se sometan al informe preceptivo de la Dirección General de Presupuestos sobre su adecuación al contexto de contención del gasto público.

Entre las disposiciones adicionales destaca como novedad la que contempla las modificaciones de los proyectos de inversión con cargo al Fondo de Compensación Interterritorial, en la que se atribuye a la persona titular de la Consejería de Hacienda la aprobación de las variaciones en los proyectos, lo que permite agilizar los procedimientos y conseguir aumentar los reembolsos correspondientes a los fondos de compensación en el ejercicio presupuestario.

Por último, y dentro de las disposiciones finales, se incluye la modificación del artículo 11.3 de la Ley 4/2006, de 30 de junio, de transparencia y buenas prácticas de la Comunidad Autónoma de Galicia, con el objeto de precisar los convenios que requieren autorización previa del Consejo de la Xunta de Galicia.

Por todo lo expuesto, el Parlamento de Galicia aprobó y yo, de conformidad con el artículo 13.2 del Estatuto de Galicia y con el artículo 24 de la Ley 1/1983, de 23 de febrero, reguladora de la Xunta y de su Presidencia, promulgo en nombre del Rey la Ley de presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de Galicia para el año 2010.