Exposicion �nico motivos Presupuestos 2016 I. Balears

I

El Tribunal Constitucional ha establecido reiteradamente que las leyes de presupuestos tienen una función específica y constitucionalmente definida, que es la aprobación de los presupuestos generales, y que incluye la totalidad de los gastos e ingresos del sector público, así como la consignación del importe de los beneficios fiscales que afectan a los tributos. De ello se deduce directamente que la ley de presupuestos no puede contener materias ajenas a la disciplina presupuestaria, dado que ello supondría una restricción ilegítima de las competencias del poder legislativo. No obstante, como señala el Tribunal Constitucional, debe tenerse en cuenta que el carácter temporal de los estados de gastos y de ingresos de la ley de presupuestos no impide incluir otras normas de carácter indefinido, siempre que tengan una relación directa con los ingresos y los gastos, que respondan a criterios de política económica del Gobierno o que sirvan para entender o ejecutar mejor el presupuesto. Este contenido eventual de la ley de presupuestos se justifica en el carácter funcional de esta ley, como vehículo director de la política económica del sector público, lo cual permite introducir disposiciones normativas permanentes que tienen como finalidad ordenar la acción y los objetivos de la política económica y financiera del Gobierno o, dicho en otras palabras, que inciden en la política de ingresos o de gastos del sector público o la condicionan.

De acuerdo con ello, se elabora la Ley de presupuestos generales de la comunidad autónoma de las Illes Balears para el año 2016, que, junto con el Decreto legislativo 1/2005, de 24 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de finanzas de la comunidad autónoma de las Illes Balears, y la correspondiente normativa de desarrollo, constituye el marco normativo al que ha de ajustarse la actividad económico-financiera de la comunidad autónoma. En este punto hay que decir que se difiere un año, hasta el ejercicio de 2017, la plena entrada en vigor de la nueva Ley 14/2014, de 29 de diciembre, de finanzas de la comunidad autónoma de las Illes Balears, a fin de poder implantar íntegramente todos los procesos contables y los requerimientos funcionales internos necesarios para ello.

II

Los presupuestos generales de la comunidad autónoma de las Illes Balears para el año 2016 tienen como prioridad fundamental empezar a restituir los derechos básicos de los que se ha visto privada la ciudadanía a lo largo de los últimos años, y pone el énfasis en las políticas sociales con el objetivo de recuperar, en la medida de lo posible, los niveles de bienestar que se han ido perdiendo. Desgraciadamente, este objetivo está fuertemente condicionado por la deficiente financiación de que disponen actualmente las Illes Balears para ejercer sus responsabilidades competenciales. El elevado nivel de endeudamiento que arrastra la comunidad autónoma, básicamente por este motivo, es difícilmente compatible con el proceso de consolidación fiscal establecido en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera, y acordado por el Consejo de Ministros, que fija un objetivo de déficit del 0,3% del PIB para el año 2016.

De este modo, los presupuestos generales de la comunidad autónoma para el año 2016 son el resultado de un análisis riguroso de las necesidades de gasto y de las fuentes de financiación al alcance de la comunidad autónoma, análisis que ha dado lugar a la definición de unos objetivos esenciales y al establecimiento de unas prioridades entre estos objetivos a la hora de asignar los recursos, sin perjuicio de que, asimismo, los gestores públicos tengan que cumplir con los principios generales de prudencia financiera, de transparencia y de eficiencia en la gestión y la asignación de dichos recursos.

III

La presente ley de presupuestos generales se estructura en siete títulos. El título I, «Aprobación de los presupuestos y de sus modificaciones», recoge la parte esencial de los presupuestos y consta de cuatro capítulos. El capítulo I contiene todos los estados de ingresos y de gastos del sector público autonómico. Los capítulos II y III regulan, respectivamente, la vinculación de los créditos y determinadas normas específicas sobre las modificaciones de crédito que tienen que operar durante el ejercicio de 2016. Y el capítulo IV prevé el fondo de contingencia, al que se refiere la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, que tiene que destinarse a cubrir los gastos derivados de necesidades ineludibles no previstas en los presupuestos que se presenten mientras sean vigentes.

En todo caso, los estados de gastos de los presupuestos generales de la comunidad autónoma para el año 2016 tienen en cuenta el límite de gasto no financiero aprobado por el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 4 de septiembre de 2015, y ratificado por el Parlamento de las Illes Balears el día 6 de octubre de 2015, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley Orgánica 2/2012, antes citada, por un importe máximo de 3.478.910.470 euros.

El título II, bajo la rúbrica «Gestión del presupuesto de gastos», regula los órganos competentes para la autorización y la disposición del gasto y para el reconocimiento de la obligación. En este punto se mantiene la sección 33, creada por primera vez en los presupuestos generales de la comunidad autónoma para el año 2014 y relativa a los servicios comunes en materia tecnológica, cuya gestión corresponde al consejero de Innovación, Investigación y Turismo, de modo que el resto de servicios comunes se mantienen en la sección 31, cuyo titular es la consejera de Hacienda y Administraciones Públicas.

En el título III, «Gastos de personal y otras disposiciones», se recogen, por una parte y en el capítulo I, las normas que regulan el régimen retributivo del personal al servicio de la Administración de la comunidad autónoma de las Illes Balears, así como de los miembros del Gobierno, de los altos cargos y de los miembros de la Sindicatura de Cuentas. Este capítulo se completa con las normas relativas a las indemnizaciones por razón del servicio y a la oferta pública de empleo -oferta que tendrá que ajustarse estrictamente a lo establecido por el Estado, con carácter básico, en la Ley de presupuestos generales del Estado para el año 2016-, con la fijación del límite de los gastos de personal de la Universidad de las Illes Balears, y con determinadas normas puntuales en materia de personal con incidencia directa en los gastos que, por este concepto, se prevén en los correspondientes estados de los presentes presupuestos generales para el 2016.

En este ámbito cabe destacar que, después de varios años de congelación retributiva, se incrementan en un 1% las retribuciones del personal al servicio de la Administración de la comunidad autónoma y de los entes instrumentales dependientes, de acuerdo con establecido en la Ley de presupuestos generales del Estado para el año 2016, lo que se hace extensivo a los miembros del Gobierno, al resto de altos cargos y a los miembros de la Sindicatura de Cuentas, y todo ello sin perjuicio del incremento retributivo inherente a la recuperación del resto de la paga extraordinaria y la adicional, o la equivalente, según los casos, del mes de diciembre de 2012, que, de acuerdo con lo previsto en la ley al respecto, pueda tener lugar a lo largo de los años 2016 a 2018, en la medida que las disponibilidades presupuestarias lo permitan y en el marco del plan económico-financiero vigente. En todo caso, la delicada situación de la hacienda autonómica requiere mantener la suspensión de los acuerdos vigentes en materia de personal con incidencia económica, así como el resto de medidas en dicha materia que ya contenía la Ley de presupuestos generales de la comunidad autónoma para el año 2015, sin perjuicio de respetar los pactos de reprogramación de algunos de dichos acuerdos producidos a partir del mes de octubre de 2015, con efectos económicos en determinados casos dentro del año 2016, y de prever que, en caso de una evolución favorable de la hacienda autonómica a lo largo del año 2016, puedan renegociarse algunos otros y levantar determinadas medidas, como en materia de acción social, a fin de que puedan producir efectos económicos, aunque sea parcialmente, en el mismo ejercicio de 2016.

Por otra parte, se suspende el pago del complemento que, de acuerdo con la legislación autonómica y estatal aplicable en cada caso, se abona a los empleados públicos de la Administración de la comunidad autónoma y de otras entidades autonómicas hasta alcanzar el importe correspondiente al complemento de destino establecido en las sucesivas leyes anuales de presupuestos generales del Estado para los directores generales de la Administración del Estado. En este sentido, lo cierto es que dicho complemento constituye una retribución adicional que no forma parte del núcleo retributivo esencial propio de la relación de servicios del personal que se beneficia del mismo, por lo que, en la misma línea de otras comunidades autónomas -que incluso han acordado suprimirlo-, se entiende que es susceptible de ser suspendido, y ello sin perjuicio de la regulación definitiva que, en el marco de lo establecido en el artículo 87.3 del Estatuto básico del empleado público, fije la próxima ley autonómica de reforma de la función pública, actualmente en tramitación.

El capítulo II de este título III recoge varias normas específicas en materia de gastos, de acuerdo con lo establecido en la legislación sectorial, como, entre otros, el límite de gasto del servicio público de comunicación audiovisual o las reglas para la contratación, con carácter excepcional, de personal funcionario interino o de personal laboral temporal con cargo a los créditos de inversión.

El título IV, referente a la gestión del presupuesto de ingresos y otras normas en materia tributaria, consta de dos capítulos, relativos, respectivamente, a las operaciones financieras y a las medidas tributarias en materia de tasas y otras prestaciones patrimoniales de carácter público. Con respecto al capítulo relativo a las operaciones financieras, se autoriza al Gobierno de las Illes Balears para que pueda aumentar la deuda, en el marco de la legislación sobre estabilidad presupuestaria y sobre financiación de las comunidades autónomas, y se regulan los importes máximos de los avales que puede prestar la comunidad autónoma. En cuanto a las normas tributarias, se recupera la cuantía de las tasas y las prestaciones patrimoniales públicas no tributarias de la comunidad autónoma anterior a la Ley de presupuestos generales de la comunidad autónoma para el año 2015, con respecto a la reducción general del 20% que fijó la citada ley, la cual no se entiende justificada desde el punto de vista de los principios generales de equivalencia y de beneficio propios de las tasas. En cambio, sí que se mantiene la bonificación del 100% de las tasas directamente relacionadas con el inicio de actividades empresariales o profesionales distintas de los grandes establecimientos comerciales, y se suprimen definitivamente las tasas en materia de servicios sociales relativas a las revisiones de los grados de discapacidad y de dependencia, ya bonificadas en un 100% en el año 2015, a lo que hay que añadir la supresión de la tasa relativa a la expedición de la tarjeta sanitaria, que afecta prácticamente a todo el mundo, y cuyo coste, por lo tanto, se entiende que debe sufragarse con la generalidad de los recursos autonómicos. Además, se establecen otras medidas y beneficios fiscales en el ámbito de los impuestos propios y cedidos; no obstante, la mayoría de estas medidas tributarias implican la modificación de normas vigentes y, por razones de técnica legislativa, se contienen en las disposiciones finales de la ley. Asimismo, el conjunto de dichas medidas tiene que completarse con las que puedan incluirse en el proyecto de ley del impuesto sobre estancias turísticas, actualmente en tramitación.

El título V incluye determinadas normas relativas a los entes instrumentales, con el fin de regular ciertas relaciones financieras internas con la Administración de la comunidad autónoma y de reordenar algunas entidades de acuerdo con la legislación aplicable y las previsiones presupuestarias respectivas. En este último sentido, y en la medida que implican cambios en normas vigentes, algunas de estas modificaciones puntuales también se contienen en las disposiciones finales de la ley.

El título VI regula el cierre de los presupuestos, de acuerdo con lo establecido en el artículo 63.1 del texto refundido de la Ley de finanzas de la comunidad autónoma de las Illes Balears, aprobado por el Decreto legislativo 1/2005, de 24 de junio. Y el título VII, y último, hace referencia a la información que hay que remitir al Parlamento de las Illes Balears, teniendo en cuenta ya lo que dispone respecto de ello el artículo 146 de la nueva Ley 14/2014, de 19 de diciembre, de finanzas de la comunidad autónoma de las Illes Balears, de acuerdo con lo establecido en su disposición final sexta en este punto.

El contenido de la ley de presupuestos generales se completa con diez disposiciones adicionales, una disposición derogatoria y dieciséis disposiciones finales. Estas disposiciones recogen preceptos de índole variada que no tienen cabida a lo largo del articulado de la ley, pero que constituyen en todo caso un complemento indispensable para ejecutar la política económica y financiera inherente a la aprobación de los estados de gastos y de ingresos que alimentan estos presupuestos generales, de conformidad con la doctrina que ha fijado el Tribunal Constitucional en esta materia.

IV

Del conjunto del texto articulado y del resto de disposiciones normativas de la ley, hay que destacar que se mantiene la línea de centralización de las operaciones de endeudamiento iniciada años atrás, de modo que las necesidades de pasivos financieros de los entes instrumentales de la Administración de la comunidad autónoma puedan satisfacerse, preferentemente, mediante transferencias de capital o de préstamos reintegrables otorgados por esta administración, y no a través de operaciones de endeudamiento de los entes con entidades financieras, con el fin de reducir el coste financiero del endeudamiento. Con esta misma finalidad se prevé también la posibilidad de refinanciar la deuda viva de dichos entes, mediante cualquiera de los instrumentos antes citados o, incluso, mediante la subrogación de la Administración de la comunidad autónoma en la posición deudora de los entes.

En materia tributaria, y mediante las correspondientes disposiciones finales de modificación, ya se ha indicado antes que se mantiene la bonificación íntegra de la carga tributaria correspondiente en las tasas directamente relacionadas con el inicio de cualquier actividad empresarial o profesional, salvo únicamente de los grandes establecimientos comerciales, y que se suprimen otras correspondientes a servicios sociales prioritarios. Además de ello, se crean, modifican y reordenan algunas otras tasas, según los casos, fundamentalmente con el fin de adaptarlas a las leyes sustantivas vigentes en los diferentes sectores de actividad administrativa de la comunidad autónoma de las Illes Balears.

En el ámbito de los impuestos cedidos, y además de algunos beneficios fiscales puntuales en determinados hechos imponibles de la tasa fiscal sobre los juegos de suerte, envite o azar, se aumenta el número de tramos en la escala de gravamen autonómica del impuesto sobre la renta de las personas físicas, con efectos desde el 31 de diciembre de 2015, con el fin de dotarlo de más progresividad y, con ello, reforzar la justicia tributaria en el deber de contribuir, de acuerdo con el artículo 31 de la Constitución Española. En esta misma línea, y también con efectos desde el 31 de diciembre de 2015, se suprime la deducción autonómica relativa a los gastos por primas de seguros individuales de salud y se recupera la deducción autonómica a favor de las personas con discapacidad -las cuales se entiende que tienen que ser objeto de una especial protección pública-, sin disminuir por ello las mejoras introducidas el año pasado en las reducciones inherentes a los mínimos personales y familiares aplicables a este colectivo -así como a los contribuyentes mayores de 65 años, y al tercero y siguientes descendientes-; también se mantienen, incrementándolas incluso en algunos casos, las últimas deducciones autonómicas tendentes al fomento de la investigación y el desarrollo científico y técnico, o la innovación, y a más eficiencia energética en los consumos domésticos, así como al estudio extraescolar de lenguas extranjeras, a lo que se añade una nueva deducción relacionada con el fomento de la lengua catalana. En el impuesto sobre el patrimonio, vuelve a fijarse el mínimo exento en el umbral de 700.000 euros y se modifica la tarifa con criterios de progresividad, todo ello por las mismas razones de justicia tributaria antes expuestas, y con efectos también desde el 31 de diciembre de 2015. Por último, y con estas mismas finalidades de progresividad y justicia tributaria, se modifican la escala relativa a los tipos de gravamen aplicables a las operaciones inmobiliarias sujetos al impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados y la del impuesto sobre sucesiones y donaciones, respecto de las sucesiones, con la consiguiente derogación de la deducción autonómica aplicable a los grupos I y II, de modo que el gravamen efectivo por dicha modalidad del impuesto aplicable a estos grupos no sea proporcional respecto de la base imponible ni obvie las reducciones que dan lugar a la base liquidable, sino progresivo, en función de los diversos tramos de la base liquidable, limitando en todo caso este gravamen al 1% para el primer tramo de 700.000 euros.