Exposicion �nico motivos Presupuestos 2018 I. Balears

I

El Tribunal Constitucional ha establecido reiteradamente que las leyes de presupuestos tienen una función específica y constitucionalmente definida, que es la aprobación de los presupuestos generales, y que incluye la totalidad de los gastos e ingresos del sector público, así como la consignación del importe de los beneficios fiscales que afectan a los tributos. De ello se deduce directamente que la ley de presupuestos no puede contener materias ajenas a la disciplina presupuestaria, dado que ello supondría una restricción ilegítima de las competencias del poder legislativo. No obstante, como señala el Tribunal Constitucional, debe tenerse en cuenta que el carácter temporal de los estados de gastos y de ingresos de la ley de presupuestos no impide incluir otras normas de carácter indefinido, siempre que tengan una relación directa con los ingresos y los gastos, que respondan a criterios de política económica del Gobierno o que sirvan para entender o ejecutar mejor el presupuesto. Este contenido eventual de la ley de presupuestos se justifica en el carácter funcional de esta ley, como vehículo director de la política económica del sector público, lo cual permite introducir disposiciones normativas permanentes que tienen como finalidad ordenar la acción y los objetivos de la política económica y financiera del Gobierno o, dicho en otras palabras, que inciden en la política de ingresos o de gastos del sector público o la condicionan.

De acuerdo con ello, se elabora la Ley de presupuestos generales de la comunidad autónoma de las Illes Balears para el año 2018, que, junto con la Ley 14/2014, de 29 de diciembre, de finanzas de la comunidad autónoma de las Illes Balears, y la correspondiente normativa de desarrollo, constituye el marco normativo al que ha de ajustarse la actividad económico-financiera de la comunidad autónoma.

II

El año 2018 se plantea a nivel presupuestario como la oportunidad para consolidar las políticas de cambio impulsadas por el Gobierno de las Illes Balears durante los dos últimos ejercicios. Serán nuevamente una prioridad las políticas de carácter social que tienen por objetivo reforzar el estado del bienestar, consiguiendo una sociedad más inclusiva. Por eso, uno de los principales retos de este presupuesto será la extensión de los beneficios de la bonanza económica para que lleguen a toda la población.

El ciclo económico favorable por el cual están atravesando actualmente las Illes Balears supone al mismo tiempo un desafío para afrontar los problemas, las externalidades y los riesgos asociados a un modelo económico fuertemente ligado al monocultivo turístico. Cobrarán protagonismo con este presupuesto las políticas destinadas a impulsar la diversificación de la actividad económica bajo pautas de sostenibilidad. Por ello, serán una prioridad las inversiones relacionadas con el medio ambiente, la formación de capital humano, la investigación y la innovación, la eficiencia energética y el patrimonio histórico y cultural.

Por otra parte, este presupuesto también arranca con algunas incertidumbres, como es la aprobación pendiente de un nuevo sistema de financiación autonómica que garantice a la comunidad autónoma la disponibilidad de unos recursos adecuados, de acuerdo con la evolución de la coyuntura económica. El actual desfase entre la recaudación tributaria y la materialización de los ingresos procedentes de la financiación autonómica perjudica las posibilidades del Gobierno de aprovechar el ciclo económico para llevar a cabo sus prioridades políticas.

Finalmente, será nuevamente uno de los ejes de estos presupuestos la mejora de la calidad de la información que contienen, con el objetivo de favorecer la transparencia y la rendición de cuentas. La identificación de los proyectos de gasto contenidos en el presupuesto ha de facilitar la visualización del destino concreto de los recursos públicos, a la vez que permitir el seguimiento y control de la acción de gobierno.

III

La presente ley de presupuestos generales se estructura en siete títulos. El título I, «Aprobación de los presupuestos y de sus modificaciones», recoge la parte esencial de los presupuestos y consta de cuatro capítulos. El capítulo I contiene todos los estados de ingresos y de gastos del sector público autonómico. Los capítulos II y III regulan, respectivamente, la vinculación de los créditos y determinadas normas específicas sobre las modificaciones de crédito que tienen que operar durante el ejercicio de 2018. Y el capítulo IV prevé el fondo de contingencia, al que se refiere el artículo 38 de la Ley 14/2014, antes citada, que ha de destinarse a cubrir los gastos derivados de necesidades inaplazables de carácter no discrecional -no previstas en los presupuestos- que se presenten mientras estén vigentes, y, en particular, a financiar ampliaciones e incorporaciones de crédito en los términos que se prevén en la presente ley.

En todo caso, los estados de gastos de los presupuestos generales de la comunidad autónoma para el año 2018 tienen en cuenta el límite de gasto no financiero aprobado por el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 1 de septiembre de 2017, y ratificado por el Parlamento de las Illes Balears el 20 de septiembre siguiente, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 34 de la mencionada Ley 14/2014, por un importe máximo de 4.086.543.730 euros.

El título II, bajo la rúbrica «Gestión del presupuesto de gastos», regula los órganos competentes para la autorización y la disposición del gasto y para el reconocimiento de la obligación, en términos análogos a los de las últimas leyes de presupuestos generales de la comunidad autónoma.

En el título III, «Gastos de personal y otras disposiciones», se recogen, en el capítulo I, las normas que regulan el régimen retributivo del personal al servicio de la Administración de la comunidad autónoma de las Illes Balears, y las que afectan a los miembros del Gobierno, los altos cargos y los miembros de la Sindicatura de Cuentas, así como, por primera vez, la retribución del director de la nueva Oficina de Prevención y Lucha contra la Corrupción en las Illes Balears. Este capítulo se completa con las normas relativas a las indemnizaciones por razón del servicio y a la oferta pública de empleo, con la fijación del límite de los gastos de personal de la Universidad de las Illes Balears, y con determinadas normas puntuales en materia de personal con incidencia directa en los gastos que, por este concepto, se prevén en los correspondientes estados de los presentes presupuestos generales para 2018.

En este ámbito se mantienen las retribuciones vigentes del personal al servicio de la Administración de la comunidad autónoma y de los entes instrumentales dependientes, lo que se hace extensivo a los miembros del Gobierno, al resto de altos cargos y a los miembros de la Sindicatura de Cuentas, y todo ello sin perjuicio de la variación que pueda imponer o autorizar el Estado, para el año 2018, por medio de la Ley de presupuestos generales del Estado para el año 2018, de haberla, o por medio de otra norma de rango legal, en cuyo caso se habilita expresamente al Gobierno de las Illes Balears para que lleve a cabo todas las actuaciones administrativas que se precisen para adaptar todas las retribuciones citadas a los nuevos límites que fije el Estado; y ello hasta un máximo del 1 5% de incremento, de acuerdo con las previsiones que con esta finalidad se contienen en los estados de gastos de estos presupuestos generales, sin perjuicio que, en caso de que el incremento retributivo impuesto o autorizado por el Estado rebase el citado 1,5%, se tramite el correspondiente suplemento de crédito, de acuerdo con las normas generales que establece el artículo 56 de la Ley 14/2014.

Por otro lado, cabe destacar que, pese a que la situación de la hacienda autonómica requiere mantener algunas de las medidas legales vigentes de contención del gasto en materia de personal, se respetan plenamente todos los acuerdos ratificados por el Consejo de Gobierno a partir del último trimestre del año 2015 y a lo largo de los años 2016 y 2017.

El capítulo II de este título III recoge varias normas específicas en materia de gastos, de acuerdo con lo establecido en la legislación sectorial, como, entre otros, los módulos económicos aplicables a la financiación de los gastos de los centros docentes concertados y el límite de gasto del servicio público de comunicación audiovisual.

El título IV, referente a la gestión del presupuesto de ingresos y otras normas en materia tributaria, consta de dos capítulos, relativos, respectivamente, a las operaciones financieras y a las medidas tributarias en materia de tasas y otras prestaciones patrimoniales de carácter público. Con respecto al capítulo relativo a las operaciones financieras, se autoriza al Gobierno de las Illes Balears para que pueda aumentar la deuda, en el marco de la legislación sobre estabilidad presupuestaria y sobre financiación de las comunidades autónomas, y se regulan los importes máximos de los avales que puede prestar la comunidad autónoma, todo ello de acuerdo con el régimen jurídico general que establece la Ley de finanzas de la comunidad autónoma de las Illes Balears, de manera que ya no resulta necesario que la ley de presupuestos generales incluya y reitere, año tras año, muchas de las últimas normas generales autonómicas aplicables en esta materia, sistematizadas ahora en la mencionada Ley 14/2014.

En cuanto a las normas tributarias, se actualizan con carácter general las cuantías correspondientes al año 2017 de las tasas y el resto de prestaciones patrimoniales públicas no tributarias reguladas por ley, de acuerdo con la evolución del índice de precios al consumo del último año cerrado, esto es, el 1,6%. Además, se establecen otras medidas y beneficios fiscales en el ámbito de los tributos propios y cedidos; no obstante, la mayoría de estas medidas tributarias implican la modificación de normas vigentes y, por razones de técnica legislativa, se contienen en las disposiciones finales de la ley.

El título V incluye determinadas normas relativas a los entes instrumentales, con el fin de regular ciertas relaciones financieras internas con la Administración de la comunidad autónoma y de crear y reordenar algunas entidades de acuerdo con la legislación aplicable y las previsiones presupuestarias respectivas. En este último sentido, y en la medida que implican cambios en normas vigentes, algunas de estas modificaciones puntuales también se contienen en las disposiciones finales de la ley.

El título VI regula el cierre de los presupuestos, de acuerdo con lo establecido en el artículo 80 de la Ley 14/2014, antes citada.

El contenido de la Ley de presupuestos generales se completa con doce disposiciones adicionales, una disposición transitoria, una disposición derogatoria y veintiuna disposiciones finales, además de veintiún anexos. Estas disposiciones recogen preceptos de índole variada que no tienen cabida a lo largo del articulado de la ley, pero que constituyen en todo caso un complemento indispensable para ejecutar la política económica y financiera inherente a la aprobación de los estados de gastos y de ingresos que alimentan estos presupuestos generales, de conformidad con la doctrina que ha fijado el Tribunal Constitucional en esta materia.

IV

Del conjunto del texto articulado y del resto de disposiciones normativas de la ley, hay que destacar que la aplicación plena de la Ley de finanzas de la comunidad autónoma de las Illes Balears determina que se mantenga la línea de centralización de las operaciones de endeudamiento iniciada años atrás por medio de las últimas leyes de presupuestos generales de la comunidad autónoma, con la finalidad esencial de reducir el coste financiero del endeudamiento. Con esta misma finalidad se prevé también la posibilidad de refinanciar la deuda viva de cualquiera de los entes integrantes del sector público autonómico, así como la subrogación de la Administración de la comunidad autónoma en la posición deudora de sus entes instrumentales.

En materia tributaria, y mediante las correspondientes disposiciones finales de modificación, se delimitan, modifican y reordenan algunas tasas, según los casos, fundamentalmente con el fin de adaptarlas a las leyes sustantivas vigentes en los diferentes sectores de actividad administrativa y a la estructura organizativa actual de la Administración de la comunidad autónoma de las Illes Balears. Asimismo, respecto a los impuestos propios, se perfecciona en primer lugar el régimen específico de la tarifa aplicable en caso de fugas de agua en el canon de saneamiento de aguas, con la intención de evitar algunos abusos de este régimen excepcional que se han constatado en la práctica aplicativa desde la implantación de dicho régimen. Y, en segundo lugar, se modifica la normativa reguladora del impuesto sobre estancias turísticas en las Illes Balears, con la finalidad, en esencia y por un lado, de limitar la estancia mínima de doce horas en los establecimientos y en las viviendas, de manera que las estancias en cruceros queden sujetas al impuesto en todo caso, con independencia del número de horas de estancia en tránsito; así como, por otro lado, de incrementar la tarifa general, que se duplica, para dotar de más recursos al fondo para favorecer el turismo sostenible. En todo caso, y con la finalidad de que este incremento no afecte a una de las finalidades extrafiscales del impuesto, a saber, la desestacionalización, se incrementa la bonificación de la cuota en temporada baja, de forma que el efecto del incremento de la tarifa se limite así a las estancias en temporada alta.

En el ámbito de los impuestos cedidos, y además de algunos beneficios y medidas fiscales puntuales en determinados hechos imponibles de la tasa fiscal sobre los juegos de suerte, envite o azar -incluida la reducción del tipo de gravamen general aplicable al juego del bingo-, se crean y modifican algunas deducciones autonómicas en el impuesto sobre la renta de las personas físicas. Así, por lo que se refiere a la mejora de las deducciones vigentes, se modifica en primer lugar la deducción por la adquisición de acciones o participaciones sociales en nuevas entidades, con la finalidad de incrementar notablemente la cuantía de esta deducción, que pasa del 20% de la inversión con un máximo de 600 euros anuales al 30% con un máximo de 6.000 euros anuales; incremento que todavía se aumenta más en caso de sociedades participadas por centros de investigación o universidades, caso en el que la deducción puede alcanzar el 50% de la inversión con un máximo de 12.000 euros anuales. En segundo lugar, se incrementa el porcentaje máximo de la deducción por gastos en la mejora de la sostenibilidad de la vivienda habitual, que pasa del 15% actual al 50%, y se aumenta también el límite máximo de la base imponible del contribuyente a considerar para tener derecho a la deducción, que pasa de 24.000 euros, en caso de tributación individual, y de 36.000 euros en caso de tributación conjunta, a 30.000 euros y 48.000 euros, respectivamente; todo ello, a fin de impulsar aun más la eficiencia energética en este ámbito doméstico. En tercer lugar, se amplía el ámbito subjetivo de la deducción por donaciones a determinadas entidades destinadas a la investigación, el desarrollo científico o tecnológico y la innovación, a fin de incluir a las entidades parcialmente exentas del impuesto sobre sociedades, como son todas las asociaciones sin ánimo de lucro. Y, en cuarto lugar, se incrementa el límite máximo de la deducción por el arrendamiento de la vivienda habitual por determinados colectivos -jóvenes, discapacitados y familias numerosas-, que pasa de un máximo de 300 euros a un máximo de 400 euros, y también el número de contribuyentes que podrán beneficiarse de esta deducción, en la medida que, además, se incrementan los umbrales máximos de la base imponible que deben considerarse para tener derecho a la deducción.

Respecto a les nuevas deducciones autonómicas, se crea, en primer lugar, una deducción a favor del arrendador por el arrendamiento de bienes inmuebles destinados por el arrendatario a vivienda, a fin de fomentar que los propietarios particulares -no empresarios- de inmuebles los destinen efectivamente a vivienda residencial. Esta deducción -que se cuantifica en un 75% del coste de la prima anual del seguro de crédito que suscriba el arrendador para garantizar, total o parcialmente, el cobro de la renta, con un máximo de 400 euros anuales- es, además, compatible con la reducción del 60% que, en sede de base imponible, prevé el artículo 23.2 de la Ley reguladora del impuesto sobre la renta de les personas físicas. En segundo lugar, se crea una deducción por razón de los gastos derivados de la realización, por los descendientes del contribuyente o contribuyentes, de estudios de educación superior en centros ubicados fuera de la isla de residencia del contribuyente; la cuantía de esta nueva deducción, con carácter general, es de 1.500 euros -con un límite de 30.000 euros de renta en caso de tributación individual y de 48.000 euros en caso de tributación conjunta, y, en todos los casos, de un 50% de la cuota íntegra-, importe que puede llegar a los 1.600 euros si la renta del contribuyente en el ejercicio no rebasa los 18.000 euros en caso de tributación individual o los 30.000 euros en caso de tributación conjunta. Y, en tercer lugar, se establece otra deducción del 15% de los gastos satisfechos por el contribuyente durante el ejercicio en concepto de renta de alquiler de vivienda por razón del traslado temporal de su isla de residencia a otra isla del archipiélago balear en el ámbito de una misma relación laboral por cuenta ajena, con un máximo de 400 euros anuales, siempre que la base imponible del contribuyente no sea superior a 30.000 euros en tributación individual o a 48.000 en tributación conjunta, entre otros requisitos generales; en todo caso, se prevé que en el supuesto de tributación conjunta la deducción resulte aplicable a cada uno de los contribuyentes que trasladen su residencia en los términos que se regulan.