Exposicion único Autonomía Local

I

La reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía, aprobada mediante Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, constituye un punto de inflexión en la garantía y protección de la autonomía local.

El artículo 92.2 reconoce a los municipios competencias propias y el artículo 192.1 establece que una ley regulará la participación de las entidades locales en los tributos de la Comunidad Autónoma, que se instrumentará a través de un fondo de nivelación municipal, de carácter incondicionado. Competencias propias y financiación incondicionada constituyen la expresión más acabada de la autonomía local.

Junto a este núcleo fundamental, el Estatuto de Autonomía garantiza la plena capacidad de autoorganización y el principio de subsidiariedad.

La autonomía local ha dejado de ser un derecho de plena configuración legal, ha trascendido la condición de una directriz constitucional para el legislador y encuentra parámetros claros y fiables para su garantía y protección.

II

De acuerdo con lo previsto en el artículo 108 del Estatuto de Autonomía, y teniendo en cuenta la singularidad de las materias a las que afecta, la presente ley precisa mayoría reforzada, consistente en el voto favorable de la mayoría absoluta del Pleno del Parlamento en una votación final sobre el conjunto del texto.

III

La ley define la autonomía local, en los términos de la Carta Europea de Autonomía Local.

como el derecho y la capacidad para la ordenación y gestión de una parte importante de los asuntos públicos bajo la propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes.

Distingue la ley entre autonomía municipal y autonomía provincial, dejando claro, sin embargo, que ambas entidades locales, municipios y provincias, integran una sola comunidad política local.

IV

El Estatuto de Autonomía, en el artículo 92.2, atribuye a los municipios un elenco de competencias propias en plena coherencia con lo dispuesto en la Carta Europea.

funciones (ordenación y gestión) sobre materias (una parte importante de los asuntos públicos). Dichas competencias se ejercerán de acuerdo con el principio de igualdad entre mujeres y hombres.

Por vez primera en el ordenamiento jurídico español las competencias municipales aparecen con tal grado de precisión en una ley orgánica cualificada por el procedimiento de su elaboración, como es el Estatuto de Autonomía. En el mismo sentido, la ley añade al repertorio estatutario otras competencias, identificando potestades y especificando materias que refuerzan la exclusividad de la competencia municipal.

El objetivo es claro.

garantizar la titularidad de competencias propias municipales con plena conciencia de la dificultad que supone delimitar materias inevitablemente compartidas y tratando de volcar el esfuerzo en clarificar las funciones que, en cada caso, correspondan a la Comunidad Autónoma o a los entes locales.

V

La ley regula la autonomía local como la integración de municipios y provincias en una sola comunidad política: autonomía municipal y autonomía provincial forman un sistema que el legislador delimitador de competencias ha de tomar como referencia.

Sin embargo, la configuración constitucional y estatutaria de la provincia como agrupación de municipios obliga a distinguir autonomía provincial y autonomía municipal, entre otras razones para dar cumplimiento al mandato del artículo 98 del Estatuto de Autonomía de regular las relaciones entre entidades locales.

En coherencia con la previsión estatutaria, la ley ubica la autonomía provincial al servicio de la autonomía municipal, diferenciando ambas, reconociendo relevancia jurídica a las prioridades y solicitudes presentadas por los municipios, que no podrán ser ignoradas ni suplantadas, pero no completa o necesariamente satisfechas si la provincia, obligada a ponderar la prioridad municipal con visión intermunicipal, la entendiera desmesurada o lesiva para la prestación equitativa de un servicio.

El propósito de la ley ha sido el adecuado desarrollo de las premisas constitucionales y estatutarias.

Para conjugar de manera equilibrada autonomía provincial y autonomía municipal, la ley diseña un procedimiento de elaboración de planes y redes donde las dos entidades locales están obligadas a la actuación conjunta.

VI

El artículo 98 del Estatuto de Autonomía determina, como contenido de la ley de régimen local, en el marco de la legislación básica del Estado, las relaciones institucionales entre la Junta de Andalucía y los entes locales, así como las técnicas de organización y de relación para la cooperación y la colaboración entre los entes locales y entre estos y la Administración de la Comunidad Autónoma.

Una vez fijada la titularidad de las competencias municipales y provinciales, procede abordar la otra dimensión de la competencia: el ejercicio. Las relaciones entre diferentes niveles de gobierno exigen como presupuesto la delimitación de la titularidad.

El riesgo que ha gravitado sobre la autonomía local ha sido quedar degradada como una relación interadministrativa, con la grave consecuencia del menoscabo sobre la titularidad de la competencia local, que o bien ha sido desplazada por el informe o la audiencia, o sujetada a coordinación y relegada a delegación de la Comunidad Autónoma.

La ley aborda la cooperación, coordinación, fomento y colaboración en general, preservando la titularidad de la competencia local, aunque la necesaria flexibilidad del ejercicio exija la correspondiente modulación.

VII

Al igual que en el reconocimiento de las competencias, también en la potestad de autoorganización el Estatuto de Autonomía significa otro punto de inflexión. Hasta ahora, con la normativa vigente y atendiendo a la jurisprudencia constitucional, el espacio reservado a la autoorganización local inevitablemente ha quedado reducido a una facultad residual una vez que, sobre la materia, hubiera legislado el Estado las bases y las comunidades autónomas la normativa de desarrollo.

Tanto el artículo 91.3 del Estatuto de Autonomía como el artículo 6.1 de la Carta Europea de la Autonomía Local invierten el razonamiento descendente del actual sistema de fuentes: la regla es la capacidad de autoorganización entendida como función de gobierno.

Frente a la regla habría que explicar el sentido de la excepción, es decir, lo que ambos artículos señalan como disposiciones generales creadas por la ley, que deben limitar su alcance a la regulación de las relaciones entre mayoría y minoría, entre gobierno y oposición, proporcionando a la mayoría una función de gobierno y a la minoría un estatuto de la oposición para la efectividad del control político del gobierno.

Esta idea resulta plenamente congruente con las reglas del juego de la democracia: que la mayoría no se perpetúe abusando de su posición coyuntural de ventaja, ni la minoría asuma funciones de dirección y gobierno. En este punto debe finalizar la heterorregulación estatal y autonómica.

Particular atención concede la ley a la autoorganización en política territorial. El municipio como entidad local básica y como expresión de su capacidad de autoorganización dispone de la libertad para elegir entre desconcentrar la gestión o descentralizar las políticas, graduando esta segunda opción con la creación de entidades vecinales o entidades locales autónomas.

VIII

En cuanto a las modalidades de prestación de servicios públicos, en el mismo sentido y con análogo fundamento, la ley remite a la capacidad de autoorganización para la creación, organización, modificación y supresión de actividades y servicios de interés general, sin más límites que la preservación de los de carácter básico enumerados en el artículo 92.2.d del Estatuto de Autonomía.

Se parte, como regla general, de la plena libertad municipal para decidir entre las distintas formas de gestión previstas en el Derecho, respetando las condiciones establecidas por la legislación civil, mercantil y administrativa.

La muestra más clara del respeto a la capacidad de autoorganización local se comprueba al constatar que la heterorregulación se limita al enunciado de principios rectores, singularmente la adecuación entre forma jurídica y fin encomendado, con el objeto de evitar el uso de la técnica de personificación como medio para la huida del Derecho Administrativo, al tiempo que se favorece el logro de la eficacia y eficiencia en la prestación del servicio.

El Derecho europeo exige la redefinición de las funciones de los poderes públicos: de prestadores de servicios a reguladores y garantes de los mismos.

El reto pasa por equilibrar el interés general y los derechos de la ciudadanía con la libertad de empresa mediante una rigurosa justificación de la iniciativa pública conforme al principio de proporcionalidad.

Esta exigencia, sin embargo, no debe oscurecer la prescripción recogida en la Recomendación del Comité de Ministros del Consejo de Europa núm. R (97) 7, de 1 de abril de 1997, sobre los servicios públicos locales y los derechos de los usuarios: el servicio público no constituye sólo una excepción a la libre competencia sino que se erige en expresión de la autonomía local y de protección de los ciudadanos, titulares de derechos y libertades políticas fundamentales y no meros sujetos de relaciones económicas.

IX

Finalmente, en la planta local, la ley parte de las previsiones estatutarias, distinguiendo con claridad entre agrupaciones y asociaciones de municipios.

En la agrupación, la regulación autonómica es más amplia que en la asociación. La asociación de municipios es manifestación de la capacidad de autoorganización.

El principio de diferenciación, recogido en el artículo 98.2 del Estatuto de Autonomía, debe proporcionar la flexibilidad necesaria para que tanto la agrupación (áreas metropolitanas y comarcas) como la asociación (mancomunidades y consorcios) no queden limitadas por la ley. Este debe ser, igualmente, el criterio que fundamente el reparto del contenido regulador entre esta ley y la ley posterior que decida crear comarcas o áreas metropolitanas (artículos 97 y 94 del Estatuto de Autonomía).

Con respecto a la asociación de municipios, en la medida que refleja el derecho y la libertad de asociación, la normativa autonómica no se erige en requisito para la creación, y circunscribe su regulación a la fijación de las reglas en los momentos clave de constitución, modificación subjetiva u objetiva y extinción.