Exposicion único Derechos a la Inclusión Social y a la Renta Garantizada

I

Desde finales de 2007 la economía global ha sufrido una de sus crisis económicas más graves que ha sido denominada la Gran Recesión . Esta crisis financiera, económica, política y social que puso fin a un prolongado período de crecimiento del empleo, ha afectado a elementos centrales de las sociedades occidentales.

La crisis y los desarrollos posteriores están teniendo efectos particularmente graves sobre la vulnerabilidad de las personas, y en particular los costes de la misma han recaído de forma especialmente intensa en los grupos de menor nivel de renta. Los indicadores de las situaciones de pobreza, desigualdad y exclusión social (la tasa AROPE y sus componentes, el paro de larga duración, la proporción de hogares sin ingresos o los índices de desigualdad social) reflejan un empeoramiento de las condiciones de vida de una parte muy relevante de la población, que se traduce en la carencia de recursos económicos para hacer frente a las necesidades básicas de la vida, en problemas de alojamiento y vivienda, en el deterioro de la salud física y psíquica, la pérdida de autoestima y la presencia de sentimientos de vergüenza y estigmatización y la pérdida de habilidades y competencias personales para afrontar la vida, así como en el deterioro de las redes sociales y familiares de apoyo.

Esta situación ha provocado un aumento en el número y en la heterogeneidad de las personas que no pueden cubrir sus necesidades básicas y que necesitan recurrir a prestaciones y programas de protección social. La duración de la crisis y de sus efectos sobre el empleo han hecho que numerosas personas afectadas hayan agotado las prestaciones por desempleo contributivas y su prolongación en forma de subsidios asistenciales, que constituyen el principal instrumento público de respuesta a la carencia de ingresos para personas en edad de trabajar. Las políticas de consolidación fiscal y reducción del déficit han limitado el margen de maniobra para su extensión.

Igualmente, un efecto tanto de la situación de crisis como de los rápidos cambios de los últimos años en las estructuras y las relaciones familiares en los países occidentales está siendo el impacto negativo en la situación general de las mujeres, con hechos tales como el incremento de los hogares monomarentales que dificultan la conciliación personal y laboral, el crecimiento de los hogares donde las mujeres sostienen la economía familiar, el aumento de la brecha salarial entre hombres y mujeres, el aumento de la precariedad laboral que incide especialmente en estas últimas o la situación preocupante de las mujeres mayores de 65 años con escasos recursos; provocando, con todo ello, el hecho de la feminización de la pobreza .

Correlativamente, ello ha supuesto una mayor presión sobre el nivel de protección de último recurso, compuesto fundamentalmente en Navarra por la Renta de Inclusión Social y las ayudas extraordinarias y de emergencia forales y municipales. La última reforma de la Renta de Inclusión Social y la puesta en marcha de las ayudas de emergencia, ambas en el año 2015, han supuesto una mejora significativa pero insuficiente en la atención a las nuevas situaciones generadas.

Otra de las situaciones que la crisis ha traído consigo tiene que ver con la pobreza asociada a bajos niveles salariales. El acceso a un empleo ya no garantiza de forma automática ni la superación de la pobreza ni en algunos casos ingresos netos superiores a los garantizados por los sistemas asistenciales.

Los servicios sociales han tenido dificultades para adaptarse con agilidad a la nueva situación. Por un lado, lo imprevisto de la crisis, la debilidad de la cultura evaluativa en la planificación social, las dificultades de coordinación y reparto eficaz de tareas entre servicios y agentes implicados y las ineficiencias en la asignación de recursos públicos han limitado la capacidad de reacción. Por otro, las mencionadas restricciones del gasto público han hecho difícil disponer de recursos suficientes para hacer frente a un reto de esta gravedad. Esta situación ha provocado una regresión en el sistema y ha reforzado un enfoque asistencialista y de respuesta a corto plazo a la demanda y ha reducido la proactividad y los aspectos preventivos y promocionales. Es especialmente grave el desbordamiento de los servicios sociales de base y de otros servicios sociales especializados tanto públicos como los provistos por las organizaciones de la sociedad civil.

Las consecuencias últimas de todo ello han sido el acceso limitado a los derechos sociales reconocidos por la normativa vigente, el empobrecimiento de la sociedad por la pérdida de las aportaciones económicas y sociales de todos los miembros de la misma, la ampliación de la brecha social y, en última instancia, la pérdida de cohesión social en nuestra sociedad.

II

Ante esta situación, se hace preciso reformar el sistema de protección social, manteniendo y profundizando el enfoque basado en derechos. Se trata, por una parte, de mejorar la cobertura y acceso a las prestaciones económicas que constituyen la red de último recurso, nivel cuya responsabilidad corresponde a la Comunidad Foral, en razón de su competencia en materia de asistencia social. Por otra parte, se trata de mejorar el acceso de toda la ciudadanía, y en especial de aquellas personas que tienen dificultades especiales para desenvolverse en la vida laboral y social, a servicios sociales y de empleo, de calidad. Estas dos orientaciones no solo responden a las necesidades que presenta la sociedad navarra, sino que también son coherentes con las corrientes normativas y doctrinales europeas.

El artículo 25.1 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y los diversos instrumentos de desarrollo de la misma consagran, entre otros derechos económicos, sociales y culturales, el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad. Este derecho a un nivel de vida adecuado es el fundamento de la protección social en casos de vulnerabilidad o exclusión social o en riesgo de estarlo, y en consecuencia comporta la responsabilidad de los poderes públicos ante las personas que por circunstancias diversas se encuentran en tales situaciones.

Asimismo, este enfoque basado en derechos implica también determinar las responsabilidades generales de todas las personas para con la comunidad general tal y como viene señalando la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos; lo que implica que ejercer un derecho lleva consigo también una serie de responsabilidades y obligaciones que deben ser expresamente indicadas en las normas reguladoras del ejercicio de cualquier derecho.

Cabe resaltar igualmente que mediante la Resolución 70/1, de 25 de septiembre de 2015, de la Asamblea General de Naciones Unidas, por la que se aprueba la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, se fija, entre otros objetivos y metas, el de reducir la desigualdad dentro de los países y entre ellos, y en particular que desde 2015 a 2030 se debe lograr progresivamente y mantener el crecimiento de los ingresos del 40% más pobre de la población a una tasa superior a la media nacional de cada país y que se debe potenciar y promover la inclusión social, económica y política de todas las personas, independientemente de su edad, sexo, discapacidad, raza, etnia, origen, religión o situación económica u otra condición.

La estrategia europea para la protección y la inclusión social (Estrategia Europea 2020) propone un enfoque global de la promoción de la integración de las personas más desfavorecidas a través del desarrollo de una estrategia integrada compuesta por tres pilares: (a) unos mercados laborales que favorezcan la inserción, (b) un complemento de recursos adecuado y (c) el acceso a servicios de calidad.

Esta ley foral es acorde con estos tres pilares, y tiene como finalidad garantizar como derecho subjetivo el acceso a unos recursos económicos adecuados y el acceso a unos servicios de inclusión social de calidad. Pretende así mismo, promover la inserción laboral de todas las personas que están en condiciones de incorporarse al mercado de trabajo.

Las instituciones forales han venido desarrollando desde hace años acciones en este campo. Las ayudas a familias navarras en situación de necesidad de los años ochenta dieron paso a la Renta Básica y posteriormente a la Renta de Inclusión Social. La deducción fiscal de las pensiones de viudedad de abono anticipado constituye también una acción en este campo. En cuanto al apoyo a la inclusión social, tanto los Servicios Sociales de Base y los especializados como diversas entidades de iniciativa social cuentan con una larga trayectoria en este ámbito.

Esta ley pretende diferenciar y a la vez coordinar los dos componentes de estas actuaciones: la garantía de rentas y la prestación de servicios de acompañamiento social y de empleo. Se trata de acciones que responden a lógicas diferentes. El acceso a prestaciones de garantía de rentas debe depender de la concurrencia de circunstancias y características objetivas, de naturaleza fundamentalmente económica, debe estar engarzado con el acceso a otras prestaciones económicas públicas y debe mantener los incentivos al empleo. El acceso a los servicios sociales de acompañamiento de la inclusión, por su lado, debe producirse desde una lógica de intervención social, que tenga en cuenta situaciones, capacidades y oportunidades de las personas y su entorno, y los ritmos y tiempos del desarrollo personal, con independencia de si en un momento u otro de dicha intervención se accede o no a una prestación económica. Esta diferencia de lógicas conlleva además que las personas que acceden a uno y otro tipo de apoyo público no sean siempre las mismas. No todas las personas con ingresos insuficientes necesitan en todo momento de procesos personalizados de inclusión. Tampoco la necesidad de tales procesos se circunscribe a los perceptores o perceptoras de la Renta Garantizada, puesto que comprenden, entre otras, a personas beneficiarias de otras prestaciones así como a quienes sin necesidad de una prestación económica precisan de procesos de acompañamiento para su inclusión.

La experiencia de las rentas mínimas de inserción muestra que hay que evitar vinculaciones demasiado rígidas entre ambos pilares. Una condicionalidad estrecha corre el riesgo de distorsionar tanto la acción protectora frente a la carencia de recursos como la intervención social para la inclusión. Cuando la participación en actividades o acuerdos de inclusión se establece como condición de acceso a la renta mínima, corre el riesgo de convertirse en una cláusula de discrecionalidad y arbitrariedad, supeditando una protección necesaria a la capacidad de la Administración y de las personas interesadas, de establecer con éxito una relación de trabajo. Esa misma rigidez puede llevar a reducir los procesos personalizados de inclusión a meros trámites de control, devaluando su función de promoción del desarrollo personal y empoderamiento ciudadano.

El preámbulo de la Ley Foral 15/2006, de 14 de diciembre, de Servicios Sociales, de Navarra, señala que la aprobación de la Cartera de Servicios Sociales incluirá las prestaciones a las que la ciudadanía va a tener derecho, derecho subjetivo que será exigible por esta a las Administraciones que deban realizarlas y, en última instancia, ante los Tribunales, lo que elimina el carácter asistencialista de los servicios sociales.

Este texto legal también reconoce en su artículo 20 apartado b) como prestación económica garantizada la denominada Renta de Inclusión Social. Esta prestación fue regulada por la Ley Foral 1/2012, de 23 de enero, y sustituyó a la denominada Renta Básica, regulada a su vez por el Decreto Foral 120/1999, de 19 de abril. Debido al contexto señalado en el punto expositivo anterior, la regulación establecida para la Renta de Inclusión Social ha tenido que ser modificada en sucesivas reformas, de tal modo que su actual configuración ni responde a las necesidades sociales existentes ni presenta una coherencia interna en su normativización, por lo que se precisa de una nueva norma que regule en su integridad el derecho a unos recursos garantizados por los poderes públicos para las personas que por diversas causas no pueden hacer frente a sus necesidades básicas. El ejercicio de este derecho tiene tanto un efecto preventivo como de promoción de la inclusión y cohesión social.

Por otra parte, el artículo 2 de la mencionada Ley Foral 15/2006 reconoce que las actuaciones de los poderes públicos en materia de servicios sociales tendrán como objetivos esenciales, entre otros, a) mejorar la calidad de vida y promover la normalización, participación e integración social, política, económica, laboral, cultural y educativa de todas las personas [...] d) fomentar la cohesión social y la solidaridad y e) prevenir y atender las situaciones de exclusión de las personas y de los grupos; estando latente, por tanto, un derecho a la inclusión social que podrá ejercitarse a través del sistema de servicios sociales que la ley regula, pero que no quedó explicitado de un modo expreso en este texto normativo. Es por ello por lo que se hace preciso clarificar y regular este derecho, pilar fundamental de la cohesión social que se ha visto afectado en los últimos años.

III

Esta ley foral regula, en consecuencia con lo expuesto, dos derechos sociales: el derecho a un proceso de inclusión social, libremente aceptado por las personas, que implica la responsabilidad de la Administración para hacerlo efectivo y el derecho a una Renta Garantizada, como prestación económica destinada a cubrir las necesidades básicas de las personas que carezcan de capacidad económica para ello. Esta ley se estructura en tres capítulos y diversas disposiciones adicionales, transitorias y finales.

El Capítulo I está dedicado a las disposiciones generales, que son recogidas en un único artículo destinado a explicitar el objeto y finalidad de la ley foral, define y delimita ambos derechos y reconoce la necesaria incorporación de medidas evaluativas para poder verificar el cumplimiento de los objetivos sociales que persigue esta ley foral.

El Capítulo II se dedica íntegramente al primero de los derechos regulados por esta ley foral, es decir, al proceso de inclusión social. Se inicia con la determinación de los sujetos del mismo, destacando el carácter libre y voluntario que las personas tienen para su ejercicio; y se indica que el concepto de exclusión social queda acogido al amparo de esta norma. Por otra parte, se regula la responsabilidad pública para la provisión de los servicios y programas que garanticen el ejercicio de este derecho, estableciéndose un calendario de aplicación y desarrollo reglamentario en las disposiciones adicionales.

El Capítulo III se centra en el segundo de los derechos, es decir, el derecho a percibir una Renta Garantizada, estructurándose en tres secciones: la primera, sobre las características de este derecho; la segunda, sobre el procedimiento para su ejercicio; y la tercera, sobre el régimen sancionador en caso de incumplimiento de las obligaciones que el ejercicio de este derecho implica para sus titulares.

Respecto a las características de este derecho, se regulan los sujetos, es decir quiénes son las y los titulares del mismo, ampliándose la cobertura frente a la situación normativa precedente de manera que se responda a las necesidades sociales detectadas. Si bien es de carácter universal en el sentido de que no se restringe el acceso a este derecho a ninguna persona por razón de su situación jurídico-administrativa, sí es una prestación condicionada al cumplimiento de unos mínimos requisitos objetivos y verificables de edad, residencia en el territorio de la Comunidad Foral de Navarra y carencia de capacidad económica para hacer frente a las necesidades básicas. Por otra parte, se establecen las cuantías y los aspectos a tener en cuenta para la determinación de la capacidad económica de los sujetos de derecho para acceder a la prestación, los periodos de percepción y las obligaciones que contraen dichos sujetos en el caso de acceso al derecho, tales como el mantenerse disponibles para el empleo con el objetivo general de que la prestación económica sea un elemento temporal y coyuntural en la vida de las personas, o la exigencia de residencia en nuestra Comunidad Foral tanto para conservar la protección social a las personas que se encuentran activas en la misma como por el mantenimiento de procesos inclusivos vinculados al ejercicio de este derecho. Cabe destacar la introducción de un elemento de estímulo al empleo como medida de apoyo a las y los trabajadores empobrecidos, tanto para el acceso a la prestación como durante su percepción. En las disposiciones adicionales, se prevé la ampliación progresiva de estos estímulos para trabajadores o trabajadoras que se sitúan justo por encima del umbral de la Renta Garantizada. Igualmente se prevén en estas disposiciones el modo en que esta prestación se garantiza a las personas perceptoras de pensión no contributiva de jubilación para mayores de 65 años, optándose en estos casos no por la percepción directa sino por el abono anticipado de una deducción fiscal similar a la deducción por pensiones de viudedad.

En la sección dedicada al procedimiento de acceso al derecho, se contemplan las diferentes fases de este, así como la responsabilidad de las diferentes administraciones que están implicadas en todas estas fases. Cabe destacar que, si bien se enmarca en las competencias relativas a los servicios sociales, queda abierta la posibilidad de implicación de otras unidades competentes en materia de derechos sociales, como pudieran ser los servicios de empleo. Esta apertura en las unidades administrativas competentes es coherente con la consideración de la persona en su integridad y en la responsabilidad de los poderes públicos en su conjunto, de modo que se encamine hacia modelos de ventanilla única y responsabilidad de casos, y de coordinación interna por parte de las diferentes unidades administrativas implicadas. Finaliza esta sección con las diferentes causas de modificación, suspensión y extinción del derecho, destacando la introducción de mecanismos de interrupción por circunstancias tales como el acceso al mercado laboral u otras similares que permitan una agilización de trámites, y que el acceso a un empleo temporal no suponga nunca un perjuicio para los titulares del derecho a la Renta Garantizada.

A continuación se presenta una sección dedicada al régimen sancionador determinando las infracciones y su graduación, las sanciones que llevan consigo y el procedimiento a seguir en este régimen.

Finaliza este capítulo con una sección dedicada al ejercicio del derecho a la inclusión social por las personas que pudieran ser también titulares del derecho a la Renta Garantizada, de tal modo que se articula el ejercicio de ambos por parte de las personas en situación de vulnerabilidad o exclusión y por otra compromete a la Administración en el seguimiento y apoyo a estas.