Exposicion único Simplificación Urbanística y Medidas Administrativas

I

La vigente normativa de ordenación territorial y urbanística de nuestra región supera las dos décadas de vigencia, periodo en el cual ha servido como instrumento idóneo para la articulación de las políticas de suelo y vivienda de las distintas administraciones con competencias en la materia, ordenando nuestro territorio e informando las actuaciones de toda índole que se han planteado sobre el mismo.

Esta regulación normativa, completada en nuestra Comunidad Autónoma a nivel reglamentario en el año 2011, ha sido objeto de diversas innovaciones con el objetivo de adecuar aquella a las necesidades, cambiantes y de todo orden, que las citadas políticas han ido reclamando a lo largo del tiempo. A la par, se ha tratado de recoger las innovaciones normativas de escala superior, europea y nacional, que han ido sucediéndose y que han informado no sólo a las normas autonómicas sobre la materia sino también a la materialización práctica de las mismas por parte de las distintas administraciones, y entre ellas, como protagonista, la municipal.

Hoy, este objetivo común, cambiante, pero a la vez constante en el tiempo, consistente en dar respuesta adecuada a las necesidades que en materia de ordenación territorial y urbanística se suscitan a diario por parte de la ciudadanía y que alcanza a todos los órdenes de la vida de ésta, se ha visto acentuado por una especial situación derivada de los efectos sanitarios, sociales y económicos originados por la pandemia del COVID-19. Ante esta realidad sobrevenida, procede fijar como objetivo la más pronta articulación de respuestas efectivas en todos los ámbitos, también en el normativo, que fomenten la minoración de los perniciosos efectos de la pandemia, así como la procura de las mejores condiciones para el establecimiento y desarrollo de actividades económicas en todo nuestro territorio, y muy particularmente, en sus ámbitos rurales.

II

Una primera línea de acción en la presente ley es la implantación en la normativa de ordenación territorial y urbanísticos una serie de principios de desarrollo sostenible que recogen postulados de textos tan fundamentales como, entre otros, los objetivos de desarrollo sostenible de la Agenda 2030 y las Agendas urbanas europea y española, cuyos objetivos son seguidos como referencia por la presente ley: se trata de ordenar el territorio, haciendo un uso racional del suelo en pos de su conservación y protección; evitar la dispersión urbana y revitalizar la ciudad existente; prevenir y reducir los efectos del cambio climático y mejorar la resiliencia; hacer una gestión sostenible de los recursos y favorecer la economía circular; favorecer la proximidad y la movilidad sostenible; fomentar la cohesión social y la equidad, garantizando el acceso a una vivienda digna y adecuada; liderar y fomentar la innovación digital y el tránsito a un consumo energético derivado de fuentes renovables; y mejorar los instrumentos de intervención y la gobernanza.

En definitiva, se postula la práctica de un urbanismo más racional, centrado en la realización del interés general que le es intrínseco, que se debe a la ciudadanía, y que ha de estar dirigido fundamentalmente a la conservación de nuestros recursos naturales -el suelo entre ellos- y, por ende, la regeneración y renovación de los tejidos urbanos existentes, virando definitivamente derroteros de otros tiempos que en no pocas ocasiones generaron crecimientos dispersos, difícilmente sostenibles e incluso, en muchos casos, escasamente conjugables con un real y efectivo interés público.

La ciudad existente se hace protagonista en la ley de la mano de sus habitantes de una manera definitiva, y para ello son fundamentales estos principios informadores de la acción pública que se posicionan en favor de una mayor y mejor habitabilidad y sostenibilidad de nuestros pueblos y ciudades. Ello se traduce en paradigmas expresados en la ley como mandatos al conjunto de los operadores urbanísticos como el de procurar diseños urbanos que eviten, en la medida de lo posible, desplazamientos superiores a quince minutos a pie o en bicicleta; o también una genérica interacción entre los ámbitos rural y urbano, algo que en la ley se concreta también en medidas novedosas basadas en el redimensionamiento territorial de principios y técnicas clásicas de la materia urbanística como es, entre otras, la relativa a la equidistribución y el justo reparto de las plusvalías generadas por la acción urbanística; y finalmente asienta la idea de convertir a nuestras ciudades medias en referencia de unos territorios más amplios que es preciso comenzar a ordenar ya a una escala territorial que tenga como referencia ámbitos de escala supralocal en el marco de una sociedad cada vez más globalizada.

En este contexto son guía y garantía los objetivos de la Agenda 2030 y, entre éstos, principalmente los que se refieren de una manera fundamental a la sostenibilidad, el clima, los ecosistemas y las energías renovables. Así, desde la ley, aparte de acciones en pos del fomento del uso de vehículos eléctricos y del empleo de energías renovables en el ámbito residencial, se lanza una decidida apuesta en pos de la implantación y desarrollo de los edificios de consumo casi nulo a través de innovaciones que sitúan a éstos como referencia no solo de los objetivos de sostenibilidad y acción por el clima, sino también de una mejor calidad de vida y salud de la ciudadanía que los habita, algo a lo que se refiere de manera positiva nuestro texto constitucional. A esta finalidad se suman otra serie de innovaciones en la presente ley que fomentan este tipo de edificaciones mediante la regulación de aspectos tales como los parámetros de edificabilidad, las envolventes y otras instalaciones propias de aquellas.

Todo ello sin olvidar el principio de igualdad, en su vertiente inclusiva y de cohesión, que inspira el conjunto del texto en el marco de una decidida acción social. Siguiendo estos objetivos, el fomento de la accesibilidad universal y de un mejor diseño urbano y de espacios públicos desde la perspectiva de género son referencias que deberá cumplir cada instrumento urbanístico, por más que tienen éstos en la ciudadanía y en la procura de su mejor calidad de vida su razón de ser; y aquí son protagonistas principales tanto las personas con diversidad funcional, como los niños y niñas de nuestra región -de los que tanto tenemos que aprender- como también nuestras personas mayores -que tanto nos han enseñado- y a los que el conjunto de la sociedad, sus poderes públicos en general, y el urbanismo, en particular, como instrumento para la mejor satisfacción de sus necesidades y aspiraciones, han de atender y servir. III

La agilización de los procedimientos que sirven para la implantación y actividades productivas en el territorio y, en particular, los urbanísticos relacionados con éstas, es una demanda constante que la presente ley tiene como objetivo principal. Se trata, por otra parte, de una demanda que se fusiona con los propios fines de desarrollo del medio rural y de los pequeños municipios que tan numerosos y relevantes son, en todos los sentidos, en nuestra Comunidad Autónoma. Un objetivo que además obedece a una necesaria adecuación a las necesidades de nuestra sociedad, cambiantes cada día a mayor velocidad, y también, en particular, a las hoy sobrevenidas como han sido las causadas por los efectos de todo tipo generados por la pandemia del COVID-19.

Con este conjunto de objetivos, la presente ley profundiza en medidas que siguen a otras de mejora y agilización de los procedimientos urbanísticos ya puestas en marcha en nuestra región y de las que es referente la Ley 5/2020, de 24 de julio, de medidas urgentes para la declaración de proyectos prioritarios en Castilla-La Mancha, que además de regular éstos en sus perspectivas sustantiva y procedimental, comprendiendo dentro de éstas la urbanística, introduce una serie de innovaciones en diversos textos normativos autonómicos, en particular en el Texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y la Actividad Urbanística; innovaciones a las que hoy siguen las contenidas en la presente ley en el ánimo común de procurar una mejora en la regulación de la materia que beneficie al destinatario de ésta, la ciudadanía de nuestra región y a su vez a la más ágil generación de actividad económica en su territorio.

Entre una y otra ley suman setenta innovaciones a dicho texto normativo, y dentro de ellas, como se ha dicho, la agilización procedimental y la supresión de trámites superfluos, enmarcada dentro del objetivo de apoyo y dinamización de la actividad económica de nuestra región, constituye el objetivo común que se ha perseguido de manera decidida, pero siempre con la cautela de no minimizar en modo alguno las garantías intrínsecas a dichos procedimientos ni tampoco la participación de la ciudadanía en la formación de toda decisión pública urbanística, considerando que dicha participación constituye un paradigma en pos de su mejor adecuación al interés público que ha de recabar siempre este tipo de actuaciones.

Como medidas contempladas en esta línea de actuación, la ley establece una profunda flexibilización de los contenidos y requisitos de figuras urbanísticas, tanto de planeamiento, tales como planes parciales y planes especiales de infraestructuras, como complementarias, estudios de detalle, y de ejecución, como son los programas de actuación urbanizadora. En particular para éstos, las dinámicas de mercado más recientes han venido reclamando una mejora del régimen existente que regulaba su eventual innovación. Con ello se posibilitará, siempre en el marco del preponderante interés público, una mejor regulación de esta capital figura urbanística a fin de conseguir su más correcta adecuación a las necesidades y demandas que pueden sobrevenir durante su ejecución; procurando siempre con ello alcanzar la más adecuada realización de ésta dentro de un marco de firmes garantías a favor de los propietarios de terrenos afectados y demás sujetos afectados por este tipo de actuaciones.

Importante resulta también la adecuación que realiza la ley respecto de la regulación de la reserva de suelo para viviendas sujetas a algún tipo de protección pública, necesaria no sólo por las circunstancias económicas que sobrevienen hoy al mercado inmobiliario sino también por los efectos que ha tenido sobre este tipo de viviendas la supresión de las ayudas a su promoción y adquisición operada entre los años 2012 y 2013; circunstancias a las que se suma la realidad tan diversa que ofrece nuestro territorio junto a la pluralidad y diversidad de sus municipios, muy diferente en unos casos de otros también en esta cuestión. A todo ello obedece un cambio en la regulación de esta cuestión que, por un lado, considera las especialidades de nuestros pequeños municipios, la mayoría en regresión demográfica, y, por otro, busca una necesaria correspondencia entre demanda y oferta en la regulación de estos suelos a fin de evitar situaciones perniciosas en que su reserva pueda resultar sine die, creando solares faltos de edificación e incluso, antes, constituyendo una cortapisa efectiva al desarrollo de otra serie de actuaciones propias del ámbito rural, tales como pueden ser las de carácter estacional y las turísticas, sectores impulsores de la actividad económica de los municipios en él ubicados. A su vez, esta innovación se hace extensiva a los suelos públicos incluidos en los patrimonios públicos de suelo a fin de que éstos realmente sirvan para atender las demandas reales que en cada momento se presenten en los municipios de nuestra región, principalmente en los de menor tamaño, evitando situaciones de estancamiento de estos suelos y, por ende, de frustración de la realización efectiva y última de su destino.

En el ámbito del tejido productivo de nuestra región, y en particular de las zonas de uso industrial ubicadas en la misma y, más concretamente, de las logísticas que hoy por hoy están propiciando la implantación de nuevas actividades económicas en nuestro territorio que tienen por referencia la excelente situación geográfica y las infraestructuras de éste, la ley procede a establecer dos innovaciones ampliamente demandadas por los operadores de estos sectores: por un lado, se innova la regulación de los aparcamientos exigidos de manera unívoca hasta ahora por la normativa vigente, a fin de que cada actuación atienda esta cuestión en virtud a sus particulares y especiales características, las cuales vienen condicionadas de manera intensa por las necesidades de las concretas actividades productivas que buscan su implantación en estos ámbitos. En paralelo, para actuaciones de carácter aislado, se flexibiliza el régimen de las zonas verdes con el fin de evitar realidades anteriores como la existencia de estas dotaciones en ámbitos alejados de la población a la que han de servir. Para ello, se plantea también un diseño particularizado de cada actuación, de manera que se evalúe la idoneidad de la concreta ubicación de estos espacios, la cual podrá tener lugar tanto en el propio ámbito de la actuación, como en otros más idóneos, incluso ajenos a aquel, siempre bajo el prisma de un interés público que habrá de evaluar en cada caso la administración urbanística correspondiente.

También dentro de los objetivos de dinamización de la actividad económica, se plantea la regulación de dos figuras de gran utilidad práctica en orden al establecimiento de diversas instalaciones de esta naturaleza, como son las relativas a las autorizaciones provisionales y al régimen de fuera de ordenación. En los dos supuestos la ley procura flexibilizar su régimen y hacer útiles desde la perspectiva urbanística, y con el objetivo de cumplir una evidente finalidad económica, instalaciones y ubicaciones ya existentes que resulten compatibles tanto con la ordenación como con el eventual desarrollo urbanístico de los suelos sobre los que se ubican.

Protagonista en la aplicación práctica de esta ley serán las innovaciones que la misma procura respecto de la comunicación previa y la declaración responsable, las cuales, en un primer término, se deslindan entre sí respecto a su actual regulación, y además se produce una ampliación de su ámbito de aplicación, refiriendo así la figura de la declaración responsable a nuevos escenarios como son, entre otros, los relativos a la primera ocupación, los cambios de usos permitidos por el planeamiento y la instalación de ciertas instalaciones de energías renovables, como las fotovoltaicas «de uso doméstico» y las de recarga de vehículos eléctricos.

Ligando con el siguiente objetivo de la ley, relativo a la mejora y desarrollo del medio rural y el de los pequeños municipios que lo conforman, la norma procura una importante ampliación de los fines de los patrimonios públicos de suelo, posibilitando que se refieran éstos también a nuevas actuaciones demandadas principalmente desde el ámbito municipal: ejecución de sistemas locales, la regeneración y renovación urbana, y el cumplimiento de objetivos de desarrollo sostenible, como los que se concretan en medidas de fomento de la eficiencia energética, pero también en la lucha contra la despoblación y la mejora de todo el conjunto del medio rural, no únicamente del que estuviera considerado como protegido como rezaba hasta ahora la vigente normativa urbanística.

Además de lo anterior, y con igual ánimo, la ley, siguiendo la senda ya transitada por la citada Ley 5/2020, de 24 de julio, propicia una serie de innovaciones en la tramitación de proyectos en suelo rústico a través de la figura de la calificación urbanística, tales como el que se exima de ésta a pequeñas actuaciones de mera conservación y mantenimiento de edificaciones existentes, cuyo control seguirá siendo ejercido en todo caso por medio de la licencia municipal, con lo que se agiliza notablemente la tramitación de estas actuaciones; el ajuste en las cuantías y determinación del canon urbanístico devengado por ciertas actuaciones en suelo rústico; y la supresión de trámites reiterados en procedimientos urbanísticos y otros paralelos como pueden ser, por ejemplo, los ambientales; haciendo que baste su realización en uno de ellos siempre que se refiera a todos los contenidos de los distintos procedimientos en cuestión.

IV

Cerca del noventa y ocho por ciento de los 919 municipios de Castilla-La Mancha tienen menos de 15.000 habitantes según los últimos datos del INE, y muchos de ellos llevan sufriendo un proceso constante de pérdida de población que se enmarca en una tónica compartida por otros territorios vecinos a nuestra Comunidad consecuencia de un proceso social y económico que arranca en la mitad del pasado siglo y que ha dado para llenar páginas y páginas tanto de obras literarias (Delibes, Llamazares, o Santiago Lorenzo más recientemente) como de ensayos (Del Molino y Guiu, entre otros) y estudios (de referencia es el reciente de Fernando Collantes y Vicente Pinilla). Un proceso que avanza día a día y frente al cual es preciso pasar de voces que se limitan a referir o denunciar su existencia, a acciones concretas que traten de revertir la situación presente y sus efectos futuros.

En efecto, esta conciencia, más o menos reciente, precisa hacerse efectiva por parte de todos, pero en primer término de los poderes públicos, en acciones concretas y positivas que inviertan la tendencia de pérdida de población que avanza desde hace años en el medio rural de nuestro país. En este sentido la acción ha de ser plural y conjunta, e ir desde una adecuada dotación de infraestructuras que vertebren el territorio y garanticen tanto la movilidad como una adecuada telecomunicación en el mismo, hasta medidas positivas de fomento de la actividad económica y poblacional en estos ámbitos rurales de los que son muestra, entre otras, políticas como las referidas a las Inversiones Territoriales Integradas puestas en marcha en nuestro territorio y las innovaciones normativas que tienen en el medio rural y en las actividades con potencial desarrollo en el mismo su centro principal, pudiendo referir respecto a éstas, y dentro del ámbito de la ordenación territorial y urbanística a la Instrucción Técnica de Planeamiento sobre determinados requisitos sustantivos que deberán cumplir las obras, construcciones e instalaciones en suelo rústico, aprobada a principios de 2020 y que ha servido para facilitar la instalación de numerosas actividades productivas en el ámbito rural y los pequeños municipios de nuestra Comunidad Autónoma.

En la presente ley son protagonistas las innovaciones que tienen en el ámbito rural su motivación de mejora y que presentan el ánimo de constituir un instrumento idóneo para coadyuvar a su desarrollo efectivo. Pero, con todo, la principal novedad práctica pudiera ser la que procura la materialización de un ideal de un urbanismo que, superando su tradicional y exclusivo ámbito local, alcance de manera efectiva una escala territorial más acorde con los tiempos actuales en que la globalización y el intercambio de activos entre territorios, distantes muchos de ellos, es tendencia común y creciente. Este objetivo, que parte del principio, ya asentado en normas como la Ley 45/2007, de 13 de diciembre, para el desarrollo sostenible del medio rural, de que todo desarrollo de éste constituye una política de ordenación territorial; directriz que se materializa en esta norma en medidas como la redistribución de las plusvalías generadas en desarrollos urbanísticos de ciertas dimensiones en los «mayores» municipios de nuestra Comunidad en favor de políticas que tengan al ámbito rural y a los pequeños municipios como especiales beneficiarios de aquellas, y ello por medio de instrumentos como el patrimonio público de suelo autonómico que, finalmente, cobra efectiva carta de naturaleza en nuestra normativa.

Otras medidas que plantea la norma muestran un decidido apoyo a la labor diaria que en la materia desarrollan los municipios de nuestra región, un reto del que la ley hace coparticipes tanto a la Administración Regional como a las Diputaciones, haciendo patente en la norma urbanística su condición de «Ayuntamiento de ayuntamientos» que les otorga ya la normativa de régimen local y que se traduce, entre otras medidas, en el reconocimiento que realiza la ley de su posible cualidad como administración actuante junto a cada uno de los municipios de la región y a la propia Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Con este mismo objetivo se introduce en la figura de las Normas Técnicas de Planeamiento la finalidad de que sirvan como modelo de normas urbanísticas y ordenanzas tipo para regular la edificación y usos del suelo en esos pequeños municipios; algo que se completa a favor de éstos con la previsión de que los planes territoriales puedan, entre otros fines, completar normativamente a los planes municipales y regular aspectos de los mismos como los relativos a los suelos merecedores de una especial protección por sus valores ambientales, patrimoniales, etc., haciendo más sencilla no solo el contenido y la redacción de éstos sino también, por ende, su tramitación.

El apoyo a los pequeños municipios por parte del resto de las administraciones y también de instituciones tan fundamentales como son los Colegios profesionales de nuestra región, se materializa en la ley mediante el apoyo técnico que éstos, junto, nuevamente, con las Diputaciones provinciales, pueden otorgar a aquellos en orden a la realización de los informes preceptivos para el otorgamiento de licencias urbanísticas, paliando así la carencia de recursos humanos de que muchas veces puedan adolecer muchos de nuestros ayuntamientos. Por otro lado, desde la Administración Regional, este apoyo se materializa en la posibilidad de que ésta acuerde la colaboración en la redacción de instrumentos de planeamiento general que corresponden a los municipios, actuación novedosa en términos colaborativos interadministrativos y cuya puesta en marcha deberá ir unida a la ya referida de apoyo a dichas labores de planeamiento desde figuras territoriales como son los planes de ordenación del territorio.

También dentro del ámbito del planeamiento general de los pequeños municipios, la ley innova en favor de éstos, la regulación de las reservas de suelo dotacional de los planes de delimitación de suelo urbano que pasa de ser unívoca en términos cuantitativos a flexibilizarse profundamente al determinarse en función de las que resulten adecuadas para cubrir en cada caso las necesidades de la población en cuestión. De igual modo, la ley establece medidas de flexibilización para municipios que aún no cuentan con un instrumento de planeamiento general, como es la que permite parcelaciones urbanísticas en suelo urbano cuando formen parte de operaciones sucesorias mortis causa, atendiendo así una demanda constante en diversos pequeños municipios de nuestra región.

Especialmente novedosa es la definición y regulación que realiza la ley respecto a la figura de los núcleos rurales tradicionales no irregulares resolviendo un vacío que dejaba a éstos, nuestras tradicionales aldeas, en una especie de «limbo urbanístico» al que no podían responder hasta ahora los instrumentos urbanísticos vigentes con el consiguiente perjuicio que ello acarreaba tanto a la preservación como al desarrollo de estos importantes asentamientos, típicos de nuestro territorio y de nuestra cultura.

Por otro lado, la ley también procura otras medidas para poner en valor el medio rural, con especial reconocimiento a la materia de paisaje a la que, sin perjuicio de un desarrollo normativo más amplio, se liga de manera indisoluble ya al urbanismo; así como otras, más puntuales pero igualmente trascendentes, como es la regulación urbanística, hasta ahora carente, de los polígonos ganaderos existentes en nuestra región y cuya ordenación y desarrollo facilita la norma.

Finalmente, la ley introduce otra serie de innovaciones referidas a la regulación de los complejos inmobiliarios urbanísticos; la memoria de viabilidad económica, figura fundamental para asegurar la sostenibilidad de las previsiones contenidas en los instrumentos de planeamiento; la mejor regulación de ciertos aspectos relativos a las expropiaciones urbanísticas así como de la figura del Jurado Regional de Valoraciones; o la ampliación, en pos a una mayor seguridad jurídica, del plazo máximo de duración de procedimientos administrativos tales como los relativos a declaraciones de ruina, el ejercicio de la acción para la restauración de la legalidad urbanística, y los procedimientos sancionadores.