Exposicion único TR. de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen presupuestario

1.- Planteamiento de la Ley.

Los Presupuestos Generales de Euskadi, como parte integrante de la Hacienda General del País Vasco, son enunciados en el Estatuto de Autonomía al disponer en su artículo 44 que «contendrán los ingresos y gastos de la actividad pública general, y serán elaborados por el Gobierno Vasco y aprobados por el Parlamento Vasco de acuerdo con las normas que éste establezca».

Teniendo en cuenta dicho precepto, el Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes sobre Principios Ordenadores de la Hacienda General del País Vasco establece un principio común a toda ésta consistente en configurar a los Presupuestos Generales de Euskadi como el conjunto de los presupuestos de las Entidades que componen la comunidad Autónoma, constitutivos de los correspondientes estados de ingresos y estados de gastos, y de los limites máximos de endeudamiento y de prestación de garantías establecidos para las mismas. Partiendo del referido principio, la presente Ley aborda la regulación de los Presupuestos Generales de Euskadi, dejando para otros instrumentos jurídicos la ordenación separada de otras materias, por imperativos de claridad y de sistemática. Por otra parte, esta ley no afecta al engarce que se produce entre los Presupuestos Generales de Euskadi y el mundo del Derecho, a través de las Leyes de Presupuestos Generales de Euskadi, ya que éstas son contempladas en Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes sobre Principios Ordenadores de la Hacienda General del País Vasco, por su incidencia en la normativa reguladora de esta última. Pasando ya al contenido de la ley, procede decir que se ha elaborado con la pretensión de disponer de una herramienta idónea para la satisfacción de las necesidades de la comunidad Autónoma en esta materia, a cuyo efecto se han tenido en cuenta, de una manera singular, factores institucionales y técnicos. Los factores institucionales que han gravitado particularmente en la confección de la ley pueden reducirse a tres:

a) La especial configuración de la Comunidad Autónoma de Euskadi, basada en las peculiaridades de carácter financiero y presupuestario que supone la existencia del Concierto Económico.

b) La previsión de modificaciones en el nivel de competencias y/o servicios de la Comunidad, en relación al Estado y a los Territorios Históricos como consecuencia de lo dispuesto en el Estatuto de Autonomía.

c) Los propios principios informantes de un sistema democrático y parlamentario, como el establecido para la comunidad Autónoma de Euskadi en su Estatuto de Autonomía.

Los factores técnicos han girado en torno a la consecución de un aparato presupuestario propio y altamente especializado, teniendo en cuenta los criterios más modernos existentes en el Derecho comparado y los principios más objetivos.

La naturaleza de todos estos factores se erige en el principal fundamento para estimar que el diseño presupuestario de la presente Ley constituye el marco del desenvolvimiento de la actividad económica de la Comunidad Autónoma de Euskadi.

2.- Las disposiciones generales del Título I.

El Título I comienza por determinar el objeto de la ley y hacer una enumeración de los que integran los Presupuestos Generales de Euskadi, pasando posteriormente a prever la integración de la Seguridad Social de acuerdo con lo dispuesto al respecto en el Estatuto de Autonomía de Euskadi, y a regular la vigencia de aquéllos en consonancia con el Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes sobre Principios Ordenadores de la Hacienda General del País Vasco, para terminar formulando tres importantes principios de carácter presupuestario: la consignación de los beneficios fiscales que afecten a tributos propios, el reflejo de todas las operaciones de las que derivan derechos y obligaciones de naturaleza económica y la carencia de déficit inicial en cada presupuesto.

De esta normativa merecen destacar, por su trascendencia e importancia, los preceptos referentes a los ámbitos subjetivo y objetivo de los Presupuestos Generales.

En efecto, el artículo 2 dispone que integran los Presupuestos Generales de Euskadi los presupuestos correspondientes a todas las Entidades que componen la Comunidad Autónoma, recogiendo en consecuencia todo el sector público de la misma, estableciendo la más perfecta identidad entre el ámbito subjetivo de los Presupuestos Generales de Euskadi y el de dicho sector público.

Por otra parte, el principio de universalidad consagrado en el artículo 6 delimita el ámbito objetivo de los Presupuestos Generales constituido por todos los derechos y obligaciones, sin excepción alguna, que, en cada caso, se prevea liquidar y sea necesario atender, respectivamente.

La conjunción de ambos ámbitos, subjetivo y objetivo, determina la configuración de los Presupuestos Generales como el instrumento cuantificador de toda la actividad económica de todo el sector público de la Comunidad Autónoma a que hace referencia el Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes sobre Principios Ordenadores de la Hacienda General del País Vasco reforzando sobremanera la transparencia pública y el control presupuestario.

3.- El contenido de los presupuestos.

El Título II de la ley tiene por objeto la regulación del contenido de los Presupuestos Generales de Euskadi, determinado por un estado de ingresos comprensivo de los distintos derechos económicos a liquidar durante el ejercicio, y un estado de gastos comprensivo de los créditos necesarios para atender al cumplimiento de las respectivas obligaciones, tanto de pago como de compromiso.

El Capítulo Primero de este Título, relativo a los estados de ingresos, incluye dos innovaciones, cuya existencia se fundamenta en el logro de una mayor claridad presupuestaria, y que son las siguientes:

a) La atribución de valor estimativo o definitivo a los importes incluidos en los estados de ingresos, que se contiene en el artículo 10.

b) La introducción del concepto «ingresos de gestión», que se realiza mediante el artículo 17.

El Capítulo Segundo se refiere a los estados de gastos, regulando los diferentes tipos de créditos, partiendo de que éstos constituyen la institución fundamental de aquéllos en la medida en que no son más que previsiones cuantificadas de obligaciones a contraer.

Teniendo en cuenta la naturaleza de los créditos, el artículo 18 procede a realizar la primera clasificación de los mismos en créditos de pago y créditos de compromiso. Se atribuye la cualidad de créditos de pago a los necesarios para atender los gastos susceptibles de ser ordenados o pagados con cargo al ejercicio presupuestario en cumplimiento de obligaciones previamente contraídas y devengadas, mientras que los créditos de compromiso se refieren a los compromisos plurianuales, a cuya relevancia se va a hacer mención posteriormente.

El régimen general de los créditos de pago es objeto de regulación en la Sección Primera de este Capítulo Segundo, distinguiéndose entre créditos limitativos y estimativos, y previéndose la existencia de un crédito global.

No obstante, los créditos de pago presentan algunas peculiaridades en determinados casos, a cuyo fundamento responde la existencia de los créditos ampliables, de los créditos variables, de los créditos de gestión y de los créditos en suspenso. Dada la importancia que tienen los créditos ampliables respecto a los citados, se destina a su regulación la Sección Segunda, dejando para la Tercera el tratamiento de los demás.

Como se ha señalado anteriormente, además de los créditos de pago, en sus diversas modalidades señaladas, la ley establece la existencia de otra gran categoría de créditos, los de compromiso. Tienen esta cualidad los créditos destinados a hacer frente a las a las obligaciones jurídicas que hayan de contraerse para la financiación de acciones cuya ejecución deba efectuarse en ejercicios presupuestarios posteriores a aquél en que tales créditos se aprueban de esta manera, los créditos de compromiso tendrán la función de amparar los compromisos plurianuales.

El régimen de este tipo de créditos de compromiso viene regulado en la Sección Cuarta del Capítulo Segundo, en la que se hace la previsión de los límites cuantitativos y temporales, y se establece el régimen de sus modificaciones. En particular, interesa destacar la limitación impuesta de que los presupuestos no podrán recoger créditos de compromiso cuya ejecución no comience en el propio ejercicio y a cuyo efecto estén dotados los correspondientes créditos de pago. Para contraer una obligación cuya ejecución se extiende a ejercicios posteriores al de asunción de la misma, será preciso que en los presupuestos de éste se consignen, como crédito de pago, la parte que se vaya a ejecutar en el mismo, y como crédito de compromiso, la parte que se vaya a ejecutar en ejercicios posteriores.

4.- La estructura de los presupuestos.

El Título III de la ley, que se dedica a la estructura de los presupuestos, comienza por establecer en su Capítulo Primero la sujeción de los estados de ingresos y de gastos a las normas establecidas sobre aquella, atribuyendo después la competencia para su determinación de acuerdo con lo señalado en la propia ley, y previendo la consolidación del sector público vasco.

El Capítulo Segundo del referido Título trata de la estructura contable, estableciendo aquellas reglas imprescindibles para regular con coherencia la materia presupuestaria.

Los Capítulos Tercero y Cuarto se refieren a la presentación de los Presupuestos de la Administración de la Comunidad Autónoma de Euskadi y de sus Organismos Autónomos Administrativos. Destaca la clasificación por programas, como presentación básica de dichos presupuestos, ya que constituye un valioso instrumento de gestión al servicio de la Comunidad Autónoma, respondiendo su configuración a las más modernas corrientes existentes respecto a la técnica presupuestaria.

Con carácter meramente complementario de la clasificación por programas, y de relevancia inferior a ésta, se establecen las clasificaciones orgánica y funcional.

Destaca, también, el Capítulo Quinto, ya que introduce el reflejo de las actividades de los Organismos Autónomos Mercantiles, Entes Públicos de derecho privado y Sociedades Públicas, mediante los Presupuestos de Explotación y de Capital, la Memoria y los denominados Estados Financieros Previsionales, comprensivos de la Cuenta de Pérdidas y Ganancias Previsional, el Balance Previsional y el Cuadro de Financiamiento Previsional.

Por último, el Capítulo Sexto establece el criterio de clasificación territorial de la estructura de los programas, en la medida de lo posible, en los términos previstos en el artículo 57.

5.- El procedimiento de elaboración de los Presupuestos Generales de Euskadi.

El Título IV de la ley se refiere al procedimiento de elaboración de los Presupuestos Generales de Euskadi, desde las directrices para su confección hasta la remisión al Parlamento, comprendiendo los anteproyectos y documentos que deben enviarse al Departamento de Economía y Hacienda, su elaboración y aprobación por el Gobierno, todo ello en congruencia con lo establecido en el Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes sobre Principios Ordenadores de la Hacienda General del País Vasco.

6.- El régimen de modificaciones de los Presupuestos Generales de Euskadi.

El Título V de la ley dedica su Capítulo Primero a aquellas disposiciones que tienen una proyección introductoria y general en relación al régimen de modificaciones de los Presupuestos Generales.

En primer lugar, se establece el entronque con la estructura jurídica de la Hacienda General del País Vasco, al disponer que las autorizaciones y disposiciones de todo tipo que, para cada ejercicio, contenga la Ley de Presupuestos Generales de Euskadi, podrán ser modificadas de conformidad con las normas del citado título, así como con las contenidas en la propia en la propia Ley de Presupuestos Generales, de acuerdo con el orden de prevalencia establecido en el Título II del Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes sobre Principios Ordenadores de la Hacienda General del País Vasco. En segundo lugar, distingue entre las siguientes modificaciones:

a) Las que afecten a los estados de ingresos y gastos de cada uno de los presupuestos integrantes de los Generales de Euskadi.

b) Las que afectan a las demás autorizaciones que contenga para cada ejercicio la Ley de Presupuestos Generales de Euskadi, que se ajustaran al régimen específico que, por ley, se establezca para cada caso.

Con esta panorámica general, los Capítulos siguientes se destinan a la regulación de varios de estos regímenes específicos de modificación (transferencias de créditos, habilitación de créditos, incorporación de créditos, reposición de créditos, créditos adicionales y modificaciones en los Presupuestos de los Organismos Autónomos Mercantiles, Entes Públicos de derecho privado y Sociedades Publicas). Dada la actual situación de la Comunidad Autónoma, se incluye también un Capítulo referente a las modificaciones derivadas de la variación en el nivel de competencias y/o servicios de la Comunidad Autónoma, distinguiendo entre las relaciones con el Estado y con los Territorios Históricos.

Por último, el Capítulo Noveno trata de una serie de medidas conectadas a la situación que presente la coyuntura económica-social, y que inciden en los correspondientes estados de gastos.

7.- El régimen de convenios.

El Título VI de la ley regula la incidencia presupuestaria de los Convenios que pueda celebrar la Comunidad Autónoma con el Estado, otras Comunidades, Territorios Históricos y Entes Locales, sin interferir la normativa correspondiente a la celebración de aquéllos, a cuyo efecto el artículo 108 se remite, expresamente, a lo dispuesto en el Estatuto de Autonomía y en la Ley 7/1981, de 30 de junio, de Gobierno.

8.- La ejecución de los presupuestos.

El Título VII, que lleva esta denominación se divide en dos capítulos, referentes a cada una de las vertientes de que es susceptible de tratarse la ejecución de los presupuestos, o sea, a la ejecución del ingreso y a la ejecución del gasto.

En lo que concierne al gasto, conviene destacar que el proceso de ejecución del mismo se divide, siguiendo lo dispuesto en la Sección Primera del Capítulo Segundo, en las fases de autorización del gasto, disposición del gasto, contracción de la obligación y ordenación del pago, definiéndose todas ellas. En cuanto a los principios reguladores de la ejecución se establecen los de control administrativo sucesivo, de justificación Documental y de constancia escrita. Después de regular algunos extremos referentes a competencias, se incluye un precepto importante a efectos de control, que dispone el desarrollo por servicios diferenciados entre sí y del de ordenación de pagos, de las funciones de control interventor y contabilidad La Sección Segunda se destina a la regulación de una de las fases de ejecución del gasto la ordenación del pago, dado que su existencia y configuración descansan fundamentalmente en la normativa jurídica propia de la presente Ley. Se establece la necesidad de un plan financiero y de la documentación soporte, en relación a las órdenes de pago expedidas con cargo al Presupuesto de la Administración de la Comunidad Autónoma.

Igualmente son objeto de tratamiento los libramientos provisionales, dada su trascendencia en la ejecución y control presupuestarios, y, por último, se remite a las normas reglamentarias la determinación de los medios de pago.

La última Sección de este Capítulo, la Tercera se refiere al régimen de anulación de los créditos, distinguiendo entre los créditos de pago y los créditos de compromiso, de acuerdo con el sistema presupuestario diseñado por la presente Ley.

9.- La liquidación de los presupuestos.

El Título VII de la ley trata de esta materia regulando los aspectos más sobresalientes de la misma, como son la fecha de cierre, la documentación precisa, la elaboración y la aprobación de la Liquidación de los presupuestos.

Se diseña la documentación relativa a la liquidación de los Presupuestos Generales de Euskadi. Dicha documentación, dado su carácter de importante instrumento de control, ha de ser aprobada por el Parlamento, a cuyo efecto el Gobierno le remitirá el proyecto de ley, sin prejuicio de la intervención del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas en los términos contenidos en la Ley 1/1988, de 5 de febrero, del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas. Además, tal documentación se acompañará al proyecto de Ley de Presupuestos Generales título meramente informativo.

10.- El régimen de prórroga.

El Título IX prevé el supuesto de que, al inicio de un ejercicio económico, no hubieran sido aprobados los Presupuestos Generales del mismo, y se extienda al mismo la vigencia de la Ley de Presupuestos Generales del anterior, añadiendo que tal extensión de vigencia tendrá lugar con observancia, en todo caso, de la normativa que regule con carácter general el régimen de prórroga.

Este título de la ley tiene por objeto establecer la citada regulación general de la prórroga de los Presupuestos Generales, evitando los problemas que pueden plantearse en estas situaciones.

11.- Otras disposiciones.

Además de la normativa enunciada, la ley contiene cuatro Disposiciones Adicionales, que responden a diversos fundamentos.

La Disposición Adicional Primera se justifica en la competencia que el Estatuto de Autonomía atribuye a la Comunidad Autónoma en materia de seguridad social.

La Segunda recoge un régimen especial de aprobación por el Gobierno de los Presupuestos de las Sociedades Públicas que se creen con posterioridad a la entrada en vigor de las Leyes anuales de Presupuestos.

La Disposición Adicional Tercera recoge la obligación de que todo anteproyecto de ley o proyecto de disposición administrativa cuya aplicación pueda suponer un incremento de gastos o una disminución de ingresos públicos deba incluir una memoria económica.

Por último, la Disposición Adicional Cuarta establece la posibilidad de efectuar en los estados de gastos e ingresos de los Presupuestos las adaptaciones técnicas que sean precisas derivadas de reorganizaciones administrativas, del traspaso de competencias y de la aprobación de normas con rango de Ley.