I �nico Presupuestos 2011 Canarias

La dura y profunda crisis económica internacional que padecemos desde 2008 y la convulsión de los mercados financieros en el segundo trimestre del año 2010 han acelerado el objetivo de estabilidad presupuestaria para el período 2011-2013, fijado por Acuerdo del Consejo de Ministros de 16 de junio de 2010, aprobado en el Pleno del Congreso el 20 de julio y ratificado el 21 de julio de 2010, y que en Acuerdo de Consejo de Ministros, de 3 de septiembre de 2010, establece para la Comunidad Autónoma de Canarias un déficit del 1,3 de su producto interior bruto. Estas circunstancias unidas a un deterioro de los ingresos fiscales condicionan sustancialmente los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Canarias para el año 2011, aunque las directrices de la política de gastos coinciden, en general, con los objetivos fundamentales fijados para esta legislatura por el Gobierno.

Esta situación y su efecto sobre las cuentas públicas ha ocasionado una trascendente minoración de los recursos con que hacer frente a las necesidades de gasto público, obligando, en línea con la tendencia ya iniciada en los Presupuestos de los dos últimos ejercicios, a una importante y responsable actuación de contención y racionalización del gasto público, principalmente en términos de eficiencia y economía, que garantizando los niveles de prestación de los servicios públicos básicos, permita, a su vez, reforzar las necesidades de mayor gasto social para atender las nuevas necesidades de las personas y colectivos más desfavorecidos y que, lamentablemente, más se han visto perjudicados por la actual coyuntura económica.

El Gobierno, a la hora de afrontar este reto de elaborar el actual Presupuesto, ha desechado la alternativa cómoda de actuar sobre los ingresos públicos, incrementando la presión fiscal, consciente de que cualquier decisión en esta línea conllevaría un agravamiento de la situación de las familias y del tejido empresarial que la actual crisis ya de por sí les está provocando, y se ha fundamentado principalmente en actuar sobre el gasto público, aplicando políticas de austeridad y de reorientación del mismo.

El importante volumen del ajuste a realizar, a pesar de agotar al máximo las opciones de endeudamiento autorizadas por la Administración General del Estado, ha exigido un esfuerzo y sacrificio generalizado a la totalidad de las políticas de gasto y colectivos que componen el sector público. Y por ello, la prestación de servicios básicos tampoco ha podido quedar al margen de este proceso de austeridad y racionalización del gasto público, todo ello sin detrimento de las mismas, que conservan su nivel de prestación. A la hora de exigir ese esfuerzo el Gobierno ha aplicado criterios claros de priorización del gasto público social o asociado a la prestación de servicios públicos fundamentales, de tal forma que a estas políticas de gasto se aplicarán porcentajes de reducción muy inferiores a los del resto de políticas de gasto sin menoscabo alguno en los niveles de prestación de los servicios públicos fundamentales.

El gran esfuerzo de austeridad y racionalización del gasto público realizado con motivo de la elaboración de los Presupuestos 2011 queda patente si lo comparamos con el Presupuesto inicial 2010, en términos de operaciones no financieras, reduciéndose en un 11,8 por ciento, que si aislamos del incremento del gasto derivado del pago de intereses de la deuda pública asciende la reducción a un 12,4 por ciento.

Asimismo, desde la vertiente de la naturaleza económica del gasto público, este necesario esfuerzo ha afectado a la totalidad de los capítulos económicos.

En materia de gastos de personal, que suponen el 41,4 por ciento del gasto total, y con la voluntad de no afectar al nivel de empleo público y dar continuidad a una política restrictiva de gasto de personal, el ajuste se ha centrado en congelar las retribuciones de todos los empleados públicos consolidando las medidas recogidas en el Real Decreto 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público y la Ley 7/2010, de 15 de julio, por la que se modifica la Ley 13/2009, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Canarias para 2010 y de forma temporal, y ante la gravedad de las circunstancias económicas que atravesamos, se ha suspendido la aplicación de determinados acuerdos sindicales.

En el resto de gasto corriente, el esfuerzo se ha centrado en aminorar severamente el gasto de funcionamiento de carácter general, así como en atemperar el crecimiento del gasto público asociado a la prestación de servicios públicos básicos mediante la introducción de medidas de mejora de la eficacia y de la eficiencia.

En coherencia con lo anteriormente expuesto, y en relación con las políticas de inversión pública, aunque a nivel cuantitativo global también se han visto afectadas por la necesidad de ajustarlas a la caída en los recursos públicos y al objetivo básico del mantenimiento de los niveles de prestación de los servicios sociales básicos, se ha producido, a nivel interno, una importante reorientación de las mismas, priorizando las inversiones productivas que refuercen la posición competitiva de Canarias de cara a una previsible acentuación en el cambio de ciclo económico.

Esta medida de reorientación de la inversión pública y sobre todo la decisión de no incrementar la presión fiscal, configuran principalmente el componente incentivador de la actividad productiva que el presupuesto, como instrumento de política económica, ha incluido de cara a paliar las consecuencias que la actual coyuntura económica y financiera está provocando sobre el tejido productivo canario.

Y en este sentido, todas estas medidas deben entenderse complementarias de las aplicadas dentro de la estrategia global de dinamización frente a la desaceleración de la economía canaria que el Gobierno de Canarias ya había aprobado a principios del 2008, y que desde entonces se ha venido aplicando.

Como se ha dicho, el Presupuesto 2011 es el resultado de la situación económica global caracterizada por un fuerte y profundo debilitamiento de la actividad económica, iniciada en el 2008 como consecuencia de los impactos de la crisis del sistema financiero mundial y de los importantes ajustes producidos en los mercados inmobiliarios de numerosas economías avanzadas.

No obstante, en este segundo semestre del 2010, como consecuencia de las políticas públicas de apoyo, las mejores condiciones financieras por la contención de los precios y de los tipos de interés y el incremento del producto interior bruto de los países de la Eurozona, se está apreciando una moderada mejora de la actividad económica. No obstante, esta mejoría será lenta y diferenciada por países, con una cierta incertidumbre sobre la fortaleza y sostenibilidad de ésta en el tiempo.

La actividad económica en Canarias a lo largo del 2010 está atravesando por una fase de acentuación de los impactos de la crisis mundial en relación con la evolución del resto de economías, y ello en parte por la contracción experimentada por el sector turístico como consecuencia de la situación en los países de origen de los turistas, aunque en estos se están dando los primeros indicadores de recuperación económica.

Esta singular dependencia de la economía canaria del sector turístico acentúa las incertidumbres sobre cuándo se iniciará la fase de recuperación y sobre cómo podrá ser esta fase de recuperación, aunque los datos de ingresos de los impuestos al consumo durante el 2010 hacen prever un esperanzador incremento de la economía canaria.

No obstante lo anterior, y aunque se percibe de los datos del 2010 una leve recuperación de la economía, la estimación es que ésta continuará discurriendo en un entorno de debilidad, tanto desde una perspectiva exógena como endógena.

Desde un ámbito exógeno, a pesar del cambio de inflexión a nivel global, si bien con diferentes intensidades en sus regiones, destacando un mayor vigor en las economías asiáticas, y de que algunas economías relevantes de nuestro entorno hayan iniciado una clara mejora de su economía, todavía persisten las incertidumbres derivadas de la falta de liquidez, de la debilidad de la demanda interna y de los riesgos de la evolución de los precios y los tipos de interés que pudieran dar lugar a recaídas en la evolución económica. Este mayor crecimiento a escala mundial, en un entorno de política monetaria acomodaticia y de medidas para restablecer el funcionamiento del sistema financiero, ha repercutido positivamente en la demanda de exportaciones de Europa, aunque con expectativas de moderación en la segunda mitad del año. En cualquier caso, va a ser un factor de vital importancia para la evolución de la economía canaria el grado de estabilización y, en su caso, de inflexión de la economía internacional y, en particular, de las economías de nuestro entorno, como la alemana o la británica.

Desde un punto de vista endógeno, la tendencia negativa del mercado de trabajo continuará actuando como una losa importante en la evolución del consumo privado en un entorno de mayor propensión al ahorro, si bien como se ha indicado anteriormente los datos indican un aumento de los ingresos de los impuestos al consumo durante el 2010.

Se ha de tener en cuenta la tendencia de recuperación que muestran nuestros principales clientes, en mayor medida Alemania y, de forma más atenuada, Reino Unido, lo que sugiere unas expectativas favorables en lo que resta de año en la afluencia de turistas extranjeros. Esta evolución compensaría unas perspectivas menos favorables de afluencia de turistas del resto de España.

Ante estas perspectivas, se estima que la economía canaria registre un descenso en la actividad en torno al 0,4 por ciento del PIB real en el 2010, en función del comportamiento del sector turístico en el último trimestre del año. Y para el 2011 se prevé un crecimiento del 0,4 por ciento del PIB real, en una fase de lenta recuperación muy dispar en su dimensión geográfica. No obstante, dicha recuperación no tendría un efecto inmediato de reflejo en las previsiones de recaudación de ingresos públicos, y, en todo caso, sería insuficiente para ya no sólo plantearse políticas expansivas de gasto público, sino, incluso, para mantener los niveles actuales, con carácter general, de gasto público.

Desde una perspectiva sectorial se prevé la continuidad de la debilidad de la actividad en el sector primario y de la industria; en el sector de la construcción tampoco se prevén sustanciales cambios en la situación recesiva de dicho sector, que, en su parte residencial privada, continuará el proceso de ajuste del mercado inmobiliario en un contexto de exceso de oferta y menor disposición de las familias al acceso al crédito hipotecario.

La evolución del sector turístico está asociada a la esperada recuperación de la economía mundial, que se muestra heterogénea desde una perspectiva geográfica, sobre todo al ritmo y grado de fortaleza de la recuperación de los países de nuestro entorno de los que proviene el turismo, siendo alentadora los índices y perspectivas de crecimiento que muestran la economía de Alemania y del Reino Unido.

Dado que parece que esta recuperación puede ser larga e indecisa, con importantes incertidumbres y riesgos, la evolución del sector se acompasará a la afluencia de turistas y por ende a la recuperación de los mercados tradicionales del turismo de Canarias.

Las previsiones relativas al mercado de trabajo no son ajenas al contexto y apuntan hacia la continuación de su debilidad. No obstante, como en otras variables, los fuertes ajustes producidos en 2010 y la perspectiva de mejora de la actividad en el 2011 hacen prever una moderación en el ritmo de caída del empleo, que conforme vaya concluyendo el 2011 podría mostrar tímidas tasas de crecimiento.

Dada la evolución negativa de los activos, la tasa de paro será inferior a las cifras del 2010.

En lo referente a la evolución de los precios para el 2011, la modesta mejora de la actividad económica prevista no hace presumir una aceleración significativa de la tasa de inflación, que ya en el 2010 retomó cifras positivas, dada la evolución del precio del petróleo y de las materias primas.

Desde una perspectiva financiera, el Presupuesto para el ejercicio 2011, a pesar de estar sustancialmente condicionado por la caída de los recursos tributarios y de una menor posibilidad de apelar al endeudamiento, se ha conformado de acuerdo con el principio de estabilidad presupuestaria regulado en el Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, lo que implica que el Presupuesto que anualmente elabora, aprueba y ejecuta esta Comunidad Autónoma debe ajustarse en su elaboración, aprobación y ejecución al marco de estabilidad presupuestaria prefijado por el Gobierno de la Nación para el conjunto de las Administraciones integrantes del sector público, en orden a la consecución de la estabilidad y crecimiento económicos en el marco de la Unión Económica y Monetaria.

En aplicación de lo dispuesto en el artículo 8 del Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre, el Consejo de Ministros de 16 de junio de 2010 fijó el objetivo de estabilidad presupuestaria referido al trienio 2011-2013 para el conjunto del sector público y para cada uno de los grupos de agentes comprendidos en el artículo 2.1 de referido texto refundido, de acuerdo a las previsiones económicas contenidas en el informe sobre la posición cíclica de la Economía Española de 27 de mayo de 2010.

No obstante lo anterior, el Consejo de Ministros, de 3 de septiembre de 2010, ante la actual coyuntura económica, con carácter temporal y excepcional, en el caso de que las Comunidades Autónomas presenten planes económicos-financieros de reequilibrio a los que se refiere la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, cuyas medidas sean declaradas idóneas por el Consejo de Política Fiscal y Financiera, estableció los objetivos de estabilidad presupuestaria para el conjunto de las Comunidades Autónomas para el trienio 2011-2013, con carácter de máximos: un 1,3 por 100 de déficit en 2011, un 1,3 por 100 en 2012 y un 1,1 por 100 en 2013, SEC 95.

La Comunidad Autónoma de Canarias prevé presentar un Plan económico-financiero de reequilibrio que le permita acogerse en el 2011 al máximo de déficit permitido y en consecuencia financiar dicho déficit con un incremento de deuda.

En base al referido acuerdo y dentro de los límites máximos fijados por la normativa aplicable, el Presupuesto de la Comunidad Autónoma para el 2011 se presenta con un déficit cíclico, previsto en el artículo 3.1 de la Ley Orgánica 5/2001, del 1,3 por 100 del PIB regional, cifra que oscilaría en torno a los 553 millones de euros.

Asimismo, y teniendo en cuenta que la propuesta de objetivo de estabilidad presupuestaria formulada para las Comunidades Autónomas se ha fijado en términos de Contabilidad Nacional (SEC-95), el resultado presupuestario previsto para el Presupuesto 2010 se presenta también en idénticos términos de Contabilidad Nacional, de forma que sea posible verificar el cumplimiento de dicho objetivo.

Para la financiación del referido déficit, y en consonancia igualmente con el acuerdo del Consejo de Ministros referenciado, se ha previsto incrementar el nivel de endeudamiento de nuestra Comunidad, si bien significando que éste se sitúa, en términos porcentuales sobre el PIB regional, por debajo de la media del resto de Comunidades Autónomas.

En relación con la financiación autonómica, destacar que los Presupuestos de 2011 se financian por primera vez con el sistema recogido en la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinadas normas tributarias, y que se caracteriza por un refuerzo de los principios de autonomía y corresponsabilidad mediante el aumento de los porcentajes de cesión de los tributos parcialmente cedidos a las Comunidades Autónomas. Aparecen las figuras del Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales en respuesta al principio de equidad, los fondos de Convergencia al objeto de conseguir la convergencia en la financiación per cápita y la convergencia en los niveles de vida de los ciudadanos y el Fondo de Suficiencia Global al fin de asegurar el principio de suficiencia.

Teniendo en cuenta la Disposición Adicional Cuarta de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, en el Presupuesto de 2011 se han compensado las 12 primeras mensualidades de la liquidación negativa del ejercicio 2008, aplazándose hasta el 2012 las mensualidades correspondientes a los fraccionamientos de la liquidación negativa del ejercicio 2009.

Y en relación con la modificación del sistema de financiación autonómico, hay que mencionar que en la previsión de ingresos se contempla el incremento total de recursos por la menor compensación al Estado por la desaparición del Impuesto General sobre el Tráfico de las Empresas (IGTE), obtenido tras los acuerdos con la Administración General del Estado derivados del nuevo sistema de financiación, incluida aquella parte que el Gobierno acordó distribuir con las Corporaciones Locales canarias de acuerdo con los criterios de distribución del Bloque de Financiación Común de los ingresos del REF.

Desde la perspectiva de las políticas de gasto público, y ante el recorte de ingresos públicos que ha provocado la actual coyuntura económica, el reto esencial al que se ha enfrentado el Gobierno de Canarias, a la hora de elaborar este Presupuesto 2011, ha sido mantener el nivel de prestación de los servicios públicos fundamentales, sobre todo los de carácter social y asistencial, y más en concreto, de las áreas de sanidad, educación, empleo, servicios sociales y justicia.

En general, el carácter marcadamente social del Presupuesto Autonómico, en el que los gastos de las cinco políticas anteriores suponen más del 72 por ciento del Presupuesto impide que éstos puedan quedar al margen del recorte presupuestario a aplicar para lograr que los gastos se ajusten a los ingresos previstos. Por tanto, se ha hecho un ejercicio de priorización, de tal forma que el gasto asociado directamente a la prestación de estos servicios se redujera únicamente en aquel volumen asumible mediante medidas de racionalización o mejoras de gestión en términos de eficiencia sin afectar a los niveles de prestación de los mismos, poniendo el énfasis del ajuste en los gastos del resto de políticas y, principalmente, en los gastos administrativos de carácter general e inversión de reposición.

Así, en el área de sanidad, el esfuerzo se ha concentrado en mantener el nivel de prestación de los servicios, en función del importante aumento en su demanda, debido al incremento poblacional. Para ello se ha dado prioridad al gasto destinado a los recursos humanos y se ha centrado el ajuste en el área de inversiones -difiriendo temporalmente el plan de infraestructuras previsto-, en el gasto administrativo de carácter general y en la aplicación de medidas de mejora de eficiencia en el gasto de funcionamiento.

En el área de educación, y en aras de mantener los niveles de calidad en la prestación de estos servicios, se han priorizado, en materia de educación no universitaria, las necesidades para afrontar la demanda educativa, así como el mantenimiento en su integridad de aquellos proyectos destinados a mejorar los resultados educativos, la integración de las nuevas tecnologías y la sociedad del conocimiento y el aprendizaje de lenguas extranjeras.

En la educación universitaria se ha tenido en cuenta las aportaciones a la financiación de las universidades canarias de cara a su convergencia en el Espacio Europeo de Educación.

Igualmente en la priorización de los gastos se ha puesto especial atención al área social, realizando el menor recorte posible en aquellas actuaciones tendentes a atender a las personas y colectivos más desfavorecidos.

Con respecto al área de empleo, industria y energía el incremento se ha concentrado en las políticas de empleo a desarrollar por el Servicio Canario de Empleo, y en concreto, en las programas de inserción y reinserción ocupacional de desempleados. Y en relación con la política energética, se mantiene la apuesta por las energías renovables y las medidas de ahorro y eficiencia energética.

Los servicios públicos básicos de justicia y seguridad destinados a la mejora en su prestación y a facilitar el acercamiento de la justicia a los ciudadanos también han sufrido en sus dotaciones el recorte presupuestario, si bien en menor medida que el resto de actuaciones de la Administración Pública Canaria.

Con el objetivo de orientar los gastos de capital hacia aquellas áreas de inversiones de carácter más productivo y que mejoren la competitividad económica de Canarias de cara a un futuro, uno de los mayores esfuerzos se ha producido en el área de Investigación, Desarrollo, Innovación (I+D+i) y sociedad de la información, cuya gestión recae principalmente en la Agencia Canaria de Investigación, Innovación y Sociedad de la Información, siendo de destacar el proyecto de implementación de parques tecnológicos en varias islas del archipiélago.

En el área de turismo, la actual situación económica obligará a priorizar las actuaciones a acometer en materia de promoción turística para intentar mantener la actividad de un sector capital en nuestra economía; y en el ámbito de las infraestructuras turísticas, se priorizan las actuaciones para poder abordar la "estrategia de mejora del espacio público turístico" para renovar, regenerar y aprovechar las infraestructuras públicas existentes.

Las inversiones del área de infraestructuras y servicios de transporte se han concentrado en aquéllas que constituyen los objetivos básicos del Gobierno y que suponen una apuesta estratégica por el futuro competitivo de Canarias: inversiones en carreteras, obras hidráulicas y puertos de competencia autonómica, así como las dotaciones para subvenciones al transporte interinsular de personas y mercancías destinadas a la consecución del objetivo de cohesión interinsular del archipiélago como un único territorio.

Por último, son de destacar los esfuerzos del Gobierno de Canarias que, con el objetivo último de lograr la minoración del déficit público, ha adoptado una política de austeridad que también afecta a la financiación del sector público estimativo, lo que se manifiesta en el inicio de procesos de racionalización de los entes que lo integran, que culminará en la reducción de las estructuras existentes, mediante la fusión, absorción o extinción de sociedades mercantiles públicas o fundaciones, con la consiguiente minoración de los gastos de representación que ello conlleva, así como en el control y optimización de sus gastos de funcionamiento.