Iii �nico Almacenamiento geológico de dióxido de carbono

Los títulos competenciales que amparan esta norma -y que se recogen en la disposición final undécima- son los previstos en los artículos 149.1.23.ª, 25.ª y 13.ª de la Constitución Española. La articulación de dichos títulos, como ocurre en otras materias cuyo eje central es la lucha contra el cambio climático (tal es el caso del mercado de derechos de emisión de gases de efecto invernadero) resulta especialmente compleja, por la estrecha vinculación existente entre medio ambiente, régimen energético y actividad económica.

En primer lugar, tanto la finalidad claramente ambiental de la norma -contribuir a la lucha contra el cambio climático mediante la captura y almacenamiento de dióxido de carbono y la consiguiente reducción de emisiones a la atmósfera-, como el hecho de que el almacenamiento de dióxido de carbono deba realizarse en condiciones seguras para el medio ambiente, con el fin de evitar las fugas de dióxido de carbono- permiten invocar el artículo 149.1.23.ª, que reserva al Estado la competencia exclusiva para dictar la legislación básica sobre protección del medio ambiente.

Así, con una finalidad directamente orientada a la protección del medio ambiente -en este caso, la atmósfera- se regula, con carácter básico, un sistema de control y respuesta ambiental de las instalaciones de almacenamiento, que comprende diversas obligaciones por parte del titular; así las obligaciones de seguimiento que se plasman en un plan de seguimiento (detectar irregularidades significativas, detectar fugas de CO2, adoptar medidas correctoras, en su caso), las obligaciones de información sobre los resultados de seguimiento, características de los flujos de CO2, etc., y las obligaciones relativas al cierre (además del seguimiento y la información, sellar el lugar y retirar las instalaciones) y al periodo posterior al cierre hasta que el Estado asume la responsabilidad de la instalación.

Debe destacarse que en la aplicación del régimen, la mayor parte de las responsabilidades ejecutivas relacionadas con la supervisión de las obligaciones de los titulares de las instalaciones se atribuyen a las comunidades autónomas: aprobar el plan de seguimiento de la instalación, aprobar el plan de gestión posterior al cierre de la instalación. Llevar a cabo las inspecciones ambientales, supervisar la información que deben remitir los titulares o ejercer la potestad sancionadora en estas materias.

Por otro lado, el mecanismo elegido en este caso para alcanzar el objetivo de la reducción de emisiones es el almacenamiento geológico de dióxido de carbono en estructuras subterráneas, materia que encuentra su acomodo en el artículo 149.1.25.ª, según el cual, corresponde al Estado el establecimiento de las bases del régimen energético y minero. Así, se dictan al amparo de este título las cuestiones relativas al ámbito territorial de la norma, la consideración de los bienes de dominio público, los conceptos técnicos relativos al proceso de almacenamiento y los preceptos destinados a compatibilizar las autorizaciones previstas en esta ley con otras necesarias para la construcción de las instalaciones y desarrollo de la actividad.

Por último, es necesario hacer mención del título competencial previsto en el artículo 149.1.13.ª de la Constitución. Como ya se ha señalado, el almacenamiento de dióxido de carbono se configura como una pieza más en el conjunto de medidas que se están llevando a cabo con el fin de favorecer un cambio de modelo energético que garantice un desarrollo económico sostenible. En este sentido, debe destacarse la estrecha conexión entre el almacenamiento y las políticas energética y en materia de cambio climático. En particular, como se ha apuntado, el almacenamiento geológico de CO2 guarda una estrecha relación con el régimen de comercio de derechos de emisión, ya que por un lado, el volumen de dióxido de carbono almacenado deberá ser necesariamente coherente con los derechos de emisión que se asignen a las instalaciones para cada periodo de comercio, y, por otro, evita a los titulares hacer frente a las obligaciones de entrega de derechos bajo este régimen, con la relevancia económica que esto comporta. Por tanto, el almacenamiento de dióxido de carbono está llamado a formar parte integrante de estas políticas, con la consiguiente repercusión en la economía en su conjunto y en la toma de decisiones empresariales en los distintos sectores que la integran.

Esta circunstancia justifica, como se ha apuntado, la invocación del título contemplado en el artículo 149.1.13.ª de la Constitución. En virtud del mismo, el Estado está habilitado para ejercer determinadas competencias tales como el otorgamiento de las concesiones de almacenamiento y la determinación de las condiciones de acceso a la red de transporte y a los emplazamientos de almacenamiento.

Es quizá en relación con el otorgamiento de la concesión de almacenamiento, que, como se ha indicado, corresponde al Estado, donde aparentemente podría existir mayor complejidad para deslindar los títulos competenciales, si bien, el análisis tanto del modelo ya utilizado en relación con el reparto competencial en el mercado de derechos de emisión como del proporcionado por el régimen de hidrocarburos, conduce a la atribución de la competencia de otorgamiento de la concesión de almacenamiento en el Estado, al amparo del título 149.1.13.ª de la Constitución.

En este ámbito, cabe apuntar que la jurisprudencia constitucional ha admitido que el citado título competencial puede amparar tanto normas estatales que fijen las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de sectores económicos concretos, como previsiones de acciones o medidas singulares indispensables para alcanzar los fines propuestos en la ordenación. Asimismo, ampara actuaciones ejecutivas en relación con prácticas o actividades que puedan alterar la libre competencia y tengan trascendencia sobre el mercado supraautonómico.

Al amparo de la competencia del Estado para dictar las bases y la coordinación de la planificación general de la economía, en la STC 197/1996, el Tribunal Constitucional admite la centralización de competencias ejecutivas cuando vengan justificadas por ser medidas indispensables para la preservación de lo básico o para garantizar la consecución de fines inherentes a la regulación básica (SSTC 49/1988, fundamento jurídico 32; y 135/1992, fundamento jurídico 3.º), reconociendo, en consecuencia la competencia estatal para otorgar las autorizaciones de distribución al por mayor de carburantes y combustibles petrolíferos.

La justificación aquí esgrimida, en cuanto a su carácter estratégico para la economía nacional en su conjunto, es fácilmente trasladable a la concesión de almacenamiento de dióxido de carbono. Como se ha dicho, el almacenamiento de dióxido de carbono se configura como una pieza clave en el conjunto de medidas que se están llevando a cabo con el fin de favorecer un cambio de modelo energético que garantice un desarrollo económico sostenible. Precisando más, puede apuntarse lo siguiente:

a) En primer lugar, cabe destacar que, previsiblemente, a medio plazo, y una vez comience a desplegarse el empleo de la CAC, el establecimiento de grandes instalaciones de combustión -grandes centrales térmicas- de competencia estatal vendrá íntimamente asociado a la obtención de concesiones de almacenamiento. En este sentido, la posibilidad de contar con dispositivos de captura y la posibilidad de acceder a lugares de almacenamiento resultará, con toda probabilidad, esencial para la viabilidad de centrales de generación de energía eléctrica de cierta entidad que empleen combustibles fósiles. Por ello, del mismo modo que la ley reserva a la Administración General del Estado la autorización de estas instalaciones [letra a) del apartado 2 del artículo 3 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico], debe quedar en manos de esta misma Administración el otorgamiento de las concesiones de almacenamiento.

b) Pero además, en segundo lugar, la captura y el almacenamiento geológico de dióxido de carbono desempeña un papel central en el cambio de modelo energético y en el diseño de las políticas energética, industrial y de lucha contra el cambio climático. Así, los estudios de escenarios realizados estiman que antes de 2050 un porcentaje notable de las emisiones mundiales de CO2 procedentes de combustibles fósiles podría ser técnicamente apto para la captación, en particular entre el 30 y el 60 por ciento de las emisiones de CO2 originadas por la generación de electricidad, y entre el 30 y el 40 por ciento de las procedentes de la industria. Además, se constata que la inclusión de la CAC en una cartera de opciones de mitigación reduce los costes de estabilización de las concentraciones de CO2 en un 30 por ciento o más. Por último, uno de los aspectos de la competitividad en términos de costes de los sistemas de CAC es que tales tecnologías son compatibles con la mayor parte de las infraestructuras energéticas existentes. Desde este punto de partida, se considera que la CAC sería una opción apropiada para los países que tienen un número considerable de fuentes de CO2 adecuadas para la captación, que tienen acceso a lugares de almacenamiento y experiencia en actividades con petróleo o gas, y que necesitan cumplir sus objetivos de desarrollo en un entorno en que el carbono esté restringido. Considerando los objetivos asumidos por España en materia de cambio climático, las características de su modelo energético y sus condiciones geológicas, puede afirmarse que nuestro país se encuentra en este supuesto. De acuerdo con análisis realizados por la Comisión Europea, la consecución de una reducción de emisiones de gases de efecto invernadero del 30% en 2030 tendría unos costes un 40% más elevados sin emplear la CAC que con ella. Por tanto, no utilizar esta tecnología no sólo pondría en riesgo el logro de los objetivos medioambientales de la UE, sino que también puede conllevar efectos negativos sobre la competitividad y el empleo.

c) Por último, el despliegue de esta tecnología puede tener gran relevancia en la toma de decisiones empresariales, particularmente en el sector energético. Así, es relevante recordar que los focos emisores susceptibles de emplear esta tecnología se encuentran sujetos, en la UE, al régimen europeo de comercio de derechos de emisión. En virtud de este régimen, los titulares de las instalaciones deben entregar anualmente a la administración tantos derechos de emisión como toneladas de CO2 hayan emitido durante el año anterior. En la medida en que la obtención de derechos de emisión tiene un coste, existe un incentivo económico para reducir las emisiones. En este sentido, debe recordarse que el incentivo económico que comporta el régimen se acentuará a partir de 2013, cuando, por un lado, el volumen total de derechos en el mercado (cap) se reduzca, como consecuencia de los compromisos asumidos, y, por otro, la subasta pase a ser la metodología de asignación prevalente (única en el caso del sector de generación de energía eléctrica). En esas circunstancias, en las que cada tonelada emitida a la atmósfera tendrá un coste para los titulares de las instalaciones de en torno a 30 euros (según estimaciones de la Comisión europea), la implantación de tecnologías de captura, y la posibilidad de almacenar el CO2 generado, cobran una relevancia económica de primer orden. De hecho, el informe del IPCC sobre captura y almacenamiento de dióxido de carbono de 2005 señala que los sistemas de CAC deberían empezar a desplegarse a nivel significativo cuando los precios del CO2 empiecen a alcanzar entre 25 y 30 dólares USA por tonelada, valores inferiores a los que se estima que se alcanzarán en el contexto europeo en los próximos años. De esta manera, en un escenario de importantes limitaciones en cuanto a la posibilidad de emitir gases de efecto invernadero, y, con ello, de costes crecientes ligados a estas emisiones, el acceso a la CAC se configura como un elemento que resulta central a la hora de adoptar decisiones de inversión por parte de los operadores energéticos, permitiendo un ahorro de costes para las empresas en la medida en que no tendrán que adquirir derechos de emisión mediante subasta o en el mercado, al tiempo que se configura como una pieza de gran relevancia para el diseño de la política energética nacional.

Finalmente, no puede olvidarse que en el sistema de captura y almacenamiento de dióxido de carbono se halla presente otro elemento relevante, que tiene que ver con el componente territorial de una futura red de transporte de CO2 que deberá acabar conectando instalaciones energéticas (y, posiblemente, industriales) con lugares de almacenamiento. A estos efectos, debe tenerse en cuenta, que las estructuras geológicas aptas para el almacenamiento no están distribuidas uniformemente por todo el territorio, por lo que, en la medida en que esta tecnología se vaya desplegando, los lugares de almacenamiento deberán estar conectados con los puntos de captura a través de redes de transporte. Ello acabará configurando una red de infraestructuras de ámbito supraautonómico interconectadas en todo el ámbito nacional. Esta circunstancia, unida a las expuestas en los párrafos anteriores acerca de la relevancia de la CAC en el futuro modelo energético, justifica que el cumplimiento de las condiciones de acceso a las redes y a los lugares de almacenamiento, deba ser responsabilidad de la Administración General del Estado.