PreámbuloReal Decreto-ley 4/2026, de 10 de febrero

I

La evolución reciente de los mercados, así como la ocurrencia de situaciones de emergencia de carácter extraordinario -tales como fenómenos meteorológicos adversos de gran intensidad, incluidas las depresiones aisladas en niveles altos (DANA), y accidentes graves que afectan infraestructuras estratégicas de transporte- ha puesto de manifiesto la existencia de condiciones de mercado que pueden gravemente distorsionar el acceso de la ciudadanía a bienes y servicios esenciales. En tales contextos, la alteración significativa de las condiciones de oferta y demanda puede dar lugar a incrementos de precios que no responden a variaciones estructurales de los costes ni a mejoras objetivas del servicio, sino exclusivamente a la dinámica temporal de una emergencia, reduciendo la capacidad de elección de las personas consumidoras y usuarias en un momento de especial vulnerabilidad.
Con motivo del accidente ferroviario en Adamuz, en la provincia de Córdoba, el día 18 de enero, y el consecuente cierre temporal de la línea ferroviaria que une Madrid con Andalucía, se ha puesto de manifiesto cómo una eventualidad que afecta a la oferta de un determinado servicio de transportes puede repercutir directamente en el derecho a la libertad de movimientos de la ciudadanía, al producirse una elevación de precios desproporcionada en el resto de servicios de transporte que excluye del acceso a estos a parte de la sociedad que habitualmente requiere de su servicio.
Ante estas circunstancias, la Constitución Española mandata a los poderes públicos, en virtud de su artículo 51, a garantizar la defensa de los consumidores y usuarios, protegiendo su seguridad, salud y legítimos intereses económicos. Este mandato cobra una especial importancia en situación de vulnerabilidad, como las generadas tras un fenómeno meteorológico adverso extremo o un accidente ferroviario de gran magnitud, pues los poderes públicos deben promocionar políticas y actuaciones tendentes a garantizar los derechos de las personas consumidoras vulnerables en condiciones de igualdad, teniendo en cuenta la concreta situación de vulnerabilidad en la que se encuentren, de acuerdo con lo previsto en el artículo 8.2 del texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias, aprobado mediante Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre.
Estos mandatos no están orientados únicamente a la actuación de los poderes públicos, si no que los operadores del mercado, dentro del ámbito de las relaciones entre consumidores o usuarios y empresas, también deben prever y eliminar, siempre que sea posible, las circunstancias que generan la situación de vulnerabilidad, así como paliar sus efectos, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 19.6 del texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios.
La normativa española ya prevé situaciones en las que los poderes públicos puedan limitar de forma temporal la libertad de precios, como las previstas en el artículo 13.2 de la Ley 7/1996, de 15 de enero, de Ordenación del Comercio Minorista o en el artículo 11.1 g) de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. No obstante, estas previsiones se han demostrado como insuficientes para poder garantizar un acceso equitativo a bienes o servicios cuando se da una eventualidad que altera de forma excepcional e imprevista las condiciones de oferta y demanda en relación con determinados bienes o servicios.
La experiencia normativa vigente y la praxis administrativa ponen de manifiesto la necesidad de reforzar los mecanismos de protección de las personas consumidoras y usuarias frente a prácticas que puedan resultar abusivas en situaciones sobrevenidas de emergencia y que generan una situación de vulnerabilidad adicional. En este ámbito, normas de carácter urgente aprobadas en los últimos años, como el Real Decreto-ley 6/2024, de 5 de noviembre, por el que se adoptan medidas urgentes de respuesta ante los daños causados por la Depresión Aislada en Niveles Altos (DANA) en diferentes municipios entre el 28 de octubre y el 4 de noviembre de 2024 o el Real Decreto-ley 20/2021, de 5 de octubre, por el que se adoptan medidas urgentes de apoyo para la reparación de los daños ocasionados por las erupciones volcánicas y para la reconstrucción económica y social de la isla de La Palma, han introducido medidas excepcionales de protección social y económica en contextos de crisis -como los paquetes normativos en respuesta a la crisis energética o a las consecuencias económicas de la guerra en Ucrania, que incorporan medidas temporales de contención de precios y de apoyo a los colectivos más vulnerables-, demostrando la viabilidad y la legitimidad constitucional de intervenciones de carácter temporal ante circunstancias extraordinarias que afectan al funcionamiento normal de los mercados y al bienestar de la población.
Por todo lo anterior, resulta imprescindible introducir una limitación temporal de los precios máximos aplicables durante la vigencia de una situación de emergencia que altere de forma significativa las condiciones de oferta y demanda de un mercado concreto, a fin de proteger la equidad, la transparencia y la confianza de la ciudadanía en el mercado. Dicha limitación consiste en fijar como precio máximo el aplicable en un período anterior de referencia, con sujeción a un criterio objetivo y verificable, evitando así incrementos susceptibles de perjudicar gravemente a las personas consumidoras y usuarias en un momento de especial fragilidad.

II

La presente norma modifica el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, con el objetivo de incorporar este límite máximo de precios en situaciones de emergencia de carácter extraordinario, reforzando así la protección de los legítimos intereses económicos de las personas consumidoras y usuarias y prohibiendo expresamente prácticas que puedan revestir carácter abusivo en contextos de emergencia. Esta modificación se alinea con los principios y técnicas normativas observados en reales decretos-ley que han incorporado medidas temporales de protección social y económica, con criterios claros y proporcionales destinados a preservar el interés general sin alterar de forma permanente los mecanismos ordinarios de formación de precios.
A efectos de la determinación del precio máximo aplicable durante la vigencia de una situación de emergencia, la norma establece como una referencia el precio máximo efectivamente aplicado durante los treinta días naturales inmediatamente anteriores a la fecha de inicio de dicha situación. Este periodo de referencia resulta adecuado y proporcionado, en la medida en que permite reflejar de forma fiel el precio ordinario del bien o servicio en condiciones normales de mercado, evitando tanto la toma en consideración de valores puntuales o anómalos como posibles prácticas de elevación artificial de precios en momentos inmediatamente previos a la situación de emergencia, en caso de poder preverse. Asimismo, la utilización de un periodo de treinta días se alinea con el criterio objetivo y consolidado recogido en el artículo 20 de la Ley 7/1996, de 15 de enero, de Ordenación del Comercio Minorista, relativo a la determinación del precio anterior en supuestos de reducción de precios, reforzando así la coherencia del ordenamiento jurídico y la seguridad jurídica tanto para las personas consumidoras y usuarias como para los operadores económicos. De igual modo, se prevé que, para servicios con altos índices de estacionalidad, se usen como referencia los precios aplicados en el mismo periodo del año anterior, actualizados de acuerdo con el Índice de Precios al Consumo.
La limitación de los incrementos de precios debe mantenerse vigente durante todo el tiempo en que persistan las condiciones de demanda anómala directamente vinculadas a la situación de emergencia, en tanto que es dicha alteración extraordinaria del mercado -y no únicamente el momento inicial de la situación de emergencia- la que genera el riesgo de incrementos desproporcionados y socialmente injustificados de los precios. Este marco temporal se debe expresar de forma objetiva y concreta, para garantizar la seguridad jurídica de la limitación temporal, viniendo reflejada en la declaración de emergencia de protección civil que activa de forma directa la limitación o en el correspondiente acuerdo de consejo de ministros.
La experiencia demuestra que los efectos de una emergencia sobre la movilidad, el acceso a bienes y servicios esenciales o la disponibilidad de determinadas infraestructuras pueden prolongarse en el tiempo más allá del evento inicial, manteniendo una presión sostenida sobre la demanda y una restricción efectiva de la capacidad de elección de las personas consumidoras y usuarias. Limitar la vigencia de la medida a un plazo fijo predeterminado, desvinculado de la evolución real de dichas circunstancias, comprometería su eficacia y permitiría la reaparición de los mismos efectos distorsionadores que se pretenden evitar. Por ello, la vinculación temporal de la limitación de precios a la duración efectiva de la situación de demanda anómala, prevista expresamente por Acuerdo de Consejo de Ministros, se configura como una solución proporcionada, flexible y respetuosa con el principio de intervención mínima, garantizando que la medida se mantenga únicamente mientras resulte estrictamente necesaria para la protección del interés general.
En aras de garantizar que estas medidas no supongan una limitación de la puesta en el mercado de nuevos bienes o servicios por parte de los operadores económicos, que puedan mitigar la alteración de oferta y demanda derivada de la situación de emergencia o fuerza mayor, el aumento de precio del producto y servicio al consumidor final, fuera de los límites fijados en la norma, podrá llevarse a cabo cuando venga justificada de forma objetiva por un aumento de los costes, sin que ello suponga un aumento de márgenes para el operador.
Por último, la norma busca garantizar su aplicabilidad respecto del Derecho de la Unión Europea, previendo su aplicación al sector del transporte tras aval expreso de la Comisión Europea.

III

En este contexto, con el objeto de salvaguardar los derechos de consumidores y usuarios, se introduce un nuevo artículo 20 ter en el texto refundido, con la finalidad de limitar el incremento del precio final en contextos de urgencia, riesgo o necesidad de las personas consumidoras. Para garantizar la efectividad de esta medida, se concretan los aspectos que deberán ser precisados en el correspondiente Acuerdo de Consejo de Ministros, cuando la limitación no derive directamente de una declaración de emergencia de protección civil, así como se prevé un mecanismo de resarcimiento de los consumidores perjudicados por los incumplimientos de este sistema de limitación. Asimismo, se modifica la letra c del artículo 20.1 con el objetivo de unificar todo el contenido normativo relativo a limitaciones de precio en situaciones de emergencia en el nuevo artículo 20 ter.
Por último, se requiere la previa autorización de la Comisión Europea de las limitaciones de precios que puedan afectar al transporte, de cara a acreditar la compatibilidad de la medida con el Reglamento (CE) n.º 1008/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de septiembre de 2008, sobre normas comunes para la explotación de servicios aéreos en la Comunidad, así como con el resto de normativa europea aplicable en los restantes modos de transporte.

IV

Por otra parte, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, han de concretarse las razones que justifican la extraordinaria y urgente necesidad de adoptar las diferentes medidas previstas en el presente real decreto-ley. Como viene reiteradamente declarando esta jurisprudencia (así, la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/2018, de 7 de junio, FJ 5), la adecuada fiscalización del recurso al real decreto-ley requiere el análisis de dos aspectos desde la perspectiva constitucional: por un lado, la presentación explícita y razonada de los motivos que han sido tenidos en cuenta por el Gobierno en su aprobación (Sentencias del Tribunal Constitucional 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3; 111/1983, de 2 de diciembre, FJ 5; 182/1997, de 20 de octubre, FJ 3, y 137/2003, de 3 de julio, FJ 4) y, por otro lado, la existencia de una necesaria conexión entre la situación de urgencia definida y la medida concreta adoptada para subvenir a ella (Sentencias del Tribunal Constitucional 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3; 182/1997, de 20 de octubre, FJ 3, y 137/2003, de 3 de julio, FJ 4).
En cuanto a la definición de la situación de urgencia, se ha precisado que no es necesario que tal definición expresa de la extraordinaria y urgente necesidad haya de contenerse siempre en el propio real decreto-ley, sino que tal presupuesto cabe deducirlo igualmente de una pluralidad de elementos. El examen de la concurrencia del presupuesto habilitante de la «extraordinaria y urgente necesidad» siempre se ha de llevar a cabo mediante la valoración conjunta de todos aquellos factores que determinaron al Gobierno a dictar la disposición legal excepcional y que son, básicamente, los que quedan reflejados en la exposición de motivos de la norma, y en el propio expediente de elaboración de la misma (SSTC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 4; 182/1997, de 28 de octubre, FJ 4; 11/2002, de 17 de enero, FJ 4, y 137/2003, de 3 de julio, FJ 3).
En cuanto a la segunda dimensión del presupuesto habilitante de la legislación de urgencia, concebida como conexión de sentido entre la situación de necesidad definida y las medidas que en el real decreto-ley se adoptan, se debe considerar que el fin que justifica la legislación de urgencia no es otro que subvenir a «situaciones concretas de los objetivos gubernamentales que por razones difíciles de prever requieran una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes» (SSTC 31/2011, de 17 de marzo, FJ 4; 137/2011, de 14 de septiembre, FJ 6, y 100/2012, de 8 de mayo, FJ 8).
Así, la situación de extraordinaria y urgente necesidad, exigida en el artículo 86 de la Constitución Española y que habilita la aprobación de las medidas incluidas en el presente real decreto-ley, deriva directamente de las inexorables consecuencias que se derivarían de su no aprobación, que implicaría la posición de especial vulnerabilidad de las personas consumidoras y usuarias ante el incremento de los precios de los bienes y servicios necesarios para el desarrollo de su vida cotidiana, con base en un sistema de fijación de precios que, ciertamente, produce una subida excepcional de los precios según el contexto.
La concurrencia de la extraordinaria y urgente necesidad que habilita el recurso al real decreto-ley se fundamenta, en el presente caso, en la incidencia inmediata y generalizada que el cierre temporal de infraestructuras ferroviarias esenciales -en particular, la interrupción del tráfico en la línea Madrid-Andalucía- tiene sobre la movilidad de la ciudadanía y el acceso a servicios básicos. Estas interrupciones, de carácter sobrevenido e imprevisible, generan una restricción efectiva de los desplazamientos disponibles, concentrando la demanda en modos alternativos de transporte y en determinados servicios vinculados a la movilidad, el alojamiento o la logística personal. La imposibilidad material de posponer los desplazamientos en numerosos supuestos, unida a la ausencia de alternativas reales en un corto espacio de tiempo, sitúa a las personas consumidoras y usuarias en una posición de especial vulnerabilidad, limitando con ello derechos básicos de la ciudadanía, como el derecho al libre movimiento. La necesidad de una intervención normativa urgente resulta, por tanto, inaplazable para evitar perjuicios económicos irreversibles desde el mismo momento en que se produce la disrupción del servicio ferroviario, garantizar el acceso equitativo a bienes y servicios esenciales y preservar la confianza en el correcto funcionamiento del mercado en situaciones de emergencia, objetivos que no podrían alcanzarse con la eficacia requerida mediante los instrumentos normativos ordinarios.
La urgencia de esta regulación radica en la necesidad de evitar un incremento de los precios de los bienes y servicios esenciales para el desarrollo de la vida cotidiana de las personas consumidoras y usuarias, que depende de los mismos para ejercer, por ejemplo, su derecho al libre movimiento bien sea en un contexto laboral, personal o de cualquier índole.
El mayor control en la fijación de precios y la prohibición de su incremento en determinados contextos tienen sus pilares en los principios de equidad, justicia social y atención prioritaria a la vulnerabilidad que fundamentan el Estado del Bienestar, y especialmente urgente para la situación actual derivada del accidente ferroviario producido en Adamuz. Por lo tanto, no actuar de forma inmediata tendría un impacto directo (o incrementaría la pérdida de derechos) en la protección de los consumidores y usuarios, en casos de urgencia, riesgo o necesidad de la persona consumidora, así como el derivado de accidente, emergencia técnica, fuerza mayor u otras circunstancias sobrevenidas no imputables a las personas usuarias.
En consecuencia, por su finalidad y por el contexto de exigencia temporal en el que se dicta, concurren en el presente real decreto-ley las circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad requeridas en el artículo 86 de la Constitución Española, para implementar los cambios legislativos y reglamentarios derivados de la especial urgencia que requiere satisfacer la protección de las personas consumidoras y usuarias ante la subida de precios en situaciones de emergencia.

V

Este real decreto-ley se adecua a los principios de buena regulación establecidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones públicas.
Así, se adecúa a los principios de necesidad y eficacia, pues se dota de una respuesta normativa inmediata y eficaz que permita evitar perjuicios económicos irreversibles para las personas afectadas y garantizar el acceso equitativo a bienes y servicios esenciales durante la vigencia de la emergencia. La utilización de la figura del real decreto-ley resulta, por tanto, eficaz para los fines perseguidos, por cuanto estos objetivos no podrían alcanzarse con la eficacia requerida mediante los instrumentos normativos ordinarios.
En lo que concierne a los principios de seguridad jurídica y proporcionalidad, esta norma, contiene la regulación imprescindible para atender la necesidad que se pretende cubrir, conforme a lo señalado en el párrafo anterior. La limitación temporal de precios en contextos de emergencia se precisará en acuerdos del Consejo de Ministros, y, excepcionalmente, en la disposición transitoria única de esta norma, donde se establece, de forma concreta, el ámbito temporal afectado. Con ello se garantiza que las limitaciones incluidas en la norma son las mínimas imprescindibles para garantizar el acceso equitativo a determinados bienes y servicios en estas circunstancias. Además, la norma es coherente con el resto del ordenamiento jurídico, y en particular con texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias, aprobado mediante Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre. En cuanto al principio de transparencia, esta norma es clara en cuanto a la exposición de sus objetivos, como también lo es la memoria de análisis de impacto normativo que la acompaña.
Finalmente, respecto del principio de eficiencia, la norma no genera cargas administrativas para el cumplimiento de sus objetivos.

VI

Este real decreto-ley se dicta al amparo de la competencia exclusiva atribuida al Estado por la regla 1.ª y 13.ª del artículo 149.1 de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia exclusiva para la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales y en relación con las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.
En su virtud, haciendo uso de la autorización contenida en el artículo 86 de la Constitución Española, a propuesta del Ministro de Derechos Sociales, Consumo y Agenda 2030, y previa deliberación del Consejo de Ministros, en su reunión del día 10 de febrero de 2026,

DISPONGO: