Preambulo Concesión directa de ayudas para inversiones a proyectos singulares locales de energía limpia en municipios de reto demográfico (PROGRAMA DUS 5000), en el marco del Programa de Regeneración y Reto Demográfico

I

La pandemia provocada por la COVID-19 ha supuesto una crisis económica, social y sanitaria. La magnitud del desafío ha exigido una respuesta común a escala europea. Para dar respuesta a medio plazo, se ha puesto en marcha por parte de la Comisión Europea un ambicioso Mecanismo de Recuperación y Resiliencia para contribuir al proceso de reconstrucción de las economías en el mundo post-COVID-19, a partir de 2021.

El nuevo Fondo de Recuperación Next Generation EU permitirá a España movilizar un volumen de inversión sin precedentes y en este contexto el Gobierno ha aprobado el 27 de abril de 2021 el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia de España, que traza la hoja de ruta para la modernización de la economía española. Este Plan ha sido aprobado por la Comisión Europea el pasado 16 de junio de 2021, y por el Consejo de la Unión Europea el 13 de julio de 2021.

El Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia es un proyecto de país, que requiere de la implicación de todos los agentes económicos y sociales, de todos los niveles de gobierno y del conjunto de los recursos de la administración pública. Las componentes que constituyen el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia permitirán la realización de reformas estructurales en los próximos años, mediante cambios normativos e inversiones, y, por lo tanto, permitirán un cambio del modelo productivo para la recuperación de la economía tras la pandemia causada por la COVID-19 y además una transformación hacia una estructura más resiliente e inclusiva, de especial relevancia, todo ello, para el interés público, social y económico.

Este Plan tiene entre sus objetivos que nuestro país apueste por la descarbonización, invirtiendo en infraestructuras verdes, de manera que se transite desde las energías fósiles hasta un sistema energético limpio, siendo la transición ecológica uno de sus cuatro ejes transversales, todo ello en consonancia con el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (PNIEC) 2021-2030, remitido a la Comisión Europea en marzo de 2020, que proporciona el marco director del programa de inversiones y reformas para una transición medioambiental justa que desarrolle las capacidades estratégicas de la economía verde.

Por otro lado, las prioridades del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia están completamente alineadas con las siete iniciativas emblemáticas europeas (flagship initiatives) presentadas por la Comisión Europea en la Estrategia Anual de Crecimiento Sostenible 2021.

En este contexto, deben llevarse a cabo medidas en el marco del Mecanismo Europeo de Recuperación y Resiliencia, establecido por el Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de febrero de 2021, que financiará el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, con el objetivo de hacer frente a los efectos sin precedentes de la crisis de la COVID-19, así como los impactos económicos que conlleva. Estos recursos adicionales deben utilizarse de modo que se garantice el cumplimiento de los objetivos y las metas pertinentes, en los plazos que se establezcan.

La rápida absorción de este volumen de recursos acelerará la recuperación del nivel de empleo y actividad económica y también resultará clave para la transformación del modelo económico español, para que esa recuperación sea verde, digital, inclusiva y social.

La consecución de los objetivos de mejora de la eficiencia energética y la utilización de las energías renovables establecidos en las anteriores disposiciones normativas, así como los objetivos incluidos en el PNIEC 2021-2030, requieren abordar un proceso de transición energética que permita reducir paulatinamente la demanda energética de los edificios e infraestructuras públicas, reducir la dependencia de combustibles fósiles, introducir tecnologías de alta eficiencia energética así como fomentar las energías de origen renovable y el autoconsumo.

La transición ecológica, así como la cohesión territorial y la lucha contra la despoblación, son dos de los cuatro ejes que orientan las diez políticas palanca del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. Así, de forma transversal en el Plan, se ha articulado un conjunto de 130 medidas para el reto demográfico orientadas a zonas rurales y pequeños municipios, entre ellas, las incluidas dentro de su componente 2, denominado «Implementación de la Agenda Urbana española: Plan de rehabilitación de vivienda y regeneración urbana». Dentro la inversión C2.I4 «Programa de regeneración y reto demográfico» prevista por dicho componente 2 se incluye, como una línea de actuación, el Programa de ayudas a proyectos singulares locales de energía limpia en municipios de reto demográfico (en adelante, PROGRAMA DUS 5000) que se implementa mediante este real decreto. Este programa es sinérgico con otros incluidos en la citada Inversión 4 del Componente 2: el programa PREE 5.000 ligado a la rehabilitación energética para edificios existentes en municipios y núcleos de menos de 5.000 habitantes, y el programa de ayudas a proyectos singulares e innovadores en dichos municipios y núcleos.

El marco general de la inversión C2.I4 «Programa de regeneración y reto demográfico» pretende incentivar proyectos singulares locales de energía limpia y proyectos integrales que combinen distintas tipologías de actuaciones, proporcionen una solución global a empresas y familias, o se basen en mecanismos de participación social o público-privada como las comunidades de energías renovables. La inversión prevista por el mismo va específicamente dirigida a municipios y núcleos no urbanos de hasta 5.000 habitantes, pero es sinérgica con inversiones en otros componentes (especialmente los Componentes 1, 7 y 11, relativos a movilidad, renovables y transición energética de la Administración) que contienen un tratamiento específico para municipios y núcleos de baja población. Con ello, se pretende maximizar el impacto en cohesión social, contribuyendo a dirigir inversiones a territorios en declive demográfico.

En cuanto al campo de intervención de este programa, se vertebra en distintas tipologías de inversión, todas ellas ligadas al ámbito energético: mejora de la eficiencia energética de edificios e infraestructuras, despliegue de generación renovable o impulso de la movilidad sostenible, todos ellos correspondientes a campos de intervención con una contribución climática del 100%, lo que se deberá conseguir, en todo caso, mediante una reducción de las emisiones de CO2, teniendo en cuenta el principio de «no causar un perjuicio significativo» (do not significant harm) a ninguno de los objetivos medioambientales establecidos en el Reglamento (UE) 2020/852, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de junio de 2020, relativo al establecimiento de un marco para facilitar las inversiones sostenibles, y por el que se modifica el Reglamento (UE) 2019/2088.

II

En este contexto, los incentivos regulados por este real decreto para la implementación del PROGRAMA DUS 5000 están dirigidos al impulso de iniciativas públicas de mejora de la eficiencia energética en edificios (con un ahorro de energía primaria de, al menos, el 30 %, acreditado mediante certificados de eficiencia energética) e infraestructuras públicas, de fomento de las inversiones verdes y, en particular, del autoconsumo, así como de movilidad sostenible, facilitando el cambio modal y garantizando la participación de los municipios en el despliegue de la infraestructura de recarga e impulso del vehículo eléctrico, y medidas de ahorro energético y reducción de la contaminación lumínica mediante la mejora de la iluminación pública.

Por otra parte, dentro del marco definido por la Estrategia Nacional de Reto Demográfico, los municipios a los que van dirigidas las ayudas establecidas por este real decreto constituyen un colectivo de prioridad sobre los que establecer unas ayudas específicas. El fenómeno de la despoblación se aprecia a escala municipal y es eminentemente rural: de los 8.131 municipios españoles, tres cuartas partes pierden población. En España, hay 6.827 municipios que concentran a 5,69 millones de personas, el 12 % de la población total española (censo de 1 de enero de 2020). En la última década, han perdido población 8 de cada 10 de estos municipios, de manera que, en conjunto, estos municipios tienen 410.000 personas menos que hace diez años. En municipios de menos de 1.000 habitantes, la despoblación llega al 86% de los casi 5.000 municipios, que han perdido más de 200.000 habitantes en la última década.

El trabajo conjunto y complementario entre diferentes administraciones en todo el territorio nacional es imprescindible para el desarrollo de planes y programas equilibrados, efectivos y vertebradores que garanticen la óptima puesta en marcha y aplicación de una adecuada política energética en beneficio de la administración pública, de todos los agentes del sector energético implicados y de la población en general. Esto resulta especialmente relevante cuando se trata de políticas dirigidas a afrontar el reto demográfico para garantizar la necesaria cohesión social y territorial y, por tanto, cuando las actuaciones de las administraciones competentes se dirigen a municipios de pequeño tamaño, particularmente, de hasta 5.000 habitantes.

La mejora de los servicios y de las instalaciones e infraestructuras de estos municipios, aprovechando los canales de comunicación y colaboración entre el Gobierno y, entre otras, las Administraciones públicas supramunicipales y locales, así como la organización técnica y administrativa creada al efecto, los instrumentos de cogestión puestos en marcha y la activación de inversiones en ahorro y eficiencia energética y energías renovables, en muchos casos, puede llevar asociados beneficios adicionales que hacen más atractiva la residencia en dichos municipios o la instalación en los mismos de pequeños negocios. Por ejemplo, las reformas y adecuación de las instalaciones de alumbrado o las mejoras en las instalaciones energéticas de edificios dotacionales con la utilización de energías renovables pueden incluso llegar a abaratar los servicios ofrecidos por estos ayuntamientos a sus habitantes, en el caso de polideportivos, piscinas municipales, etc. Además, los ayuntamientos de estos municipios en ocasiones tienen que hacer frente a pagos desproporcionados de facturas energéticas por disponer de instalaciones obsoletas, agravados por la diseminación de la población en diferentes núcleos de baja concentración (aldeas, pedanías, etc.). Estos núcleos, formalmente entidades singulares de población, están identificados en el Nomenclátor del Instituto Nacional de Estadística (INE) mediante su correspondiente denominación y código de 9 cifras, lo cual permite un seguimiento oficial de su evolución demográfica.

Las medidas de movilidad en muchas ocasiones también son un vector para la potenciación económica de zonas en riesgo de despoblación, al hacer más accesibles zonas céntricas de las poblaciones que concentran los servicios públicos, facilitando desplazamientos entre distintos núcleos poblacionales, a menudo con menores dotaciones de transporte público y redundando en la mejora de la calidad de vida en esos municipios, teniendo incidencia también en la potencialización del turismo e incluso en el desarrollo de negocios locales.

Por último, y en sinergia con las medidas a adoptar en el ámbito de la digitalización y la extensión de la conectividad de alta velocidad en las zonas menos pobladas, el desarrollo de comunidades de energías renovables que faciliten energía asequible y accesible, tanto eléctrica como térmica, puede ser un catalizador de actividad y empleo en estas zonas.

III

Las ayudas reguladas por este real decreto serán financiadas con el Mecanismo Europeo de Recuperación y Resiliencia, establecido por el Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de febrero de 2021, en la medida que el PROGRAMA DUS 5000 se encuentra incluido como una de las líneas de actuación de la inversión C2.I4 (Programa de Regeneración y Reto Demográfico) del Componente 2, Implementación de la Agenda Urbana española: Plan de Rehabilitación de vivienda y regeneración urbana, del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. A tal efecto, en la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021 se ha previsto, en la aplicación presupuestaria 23.50.420B.748 «Al IDAE. Para la promoción de energías renovables, eficiencia energética y movilidad sostenible. Mecanismo de Recuperación y Resiliencia», crédito presupuestario para el libramiento de los correspondientes fondos a IDAE. Dentro de este crédito, de acuerdo con lo informado en las Conferencias Sectoriales de Energía de fechas 11 de enero y 12 de mayo de 2021, se prevé destinar un presupuesto de al menos 150 millones de euros destinados a proyectos singulares locales de energía limpia objeto de estas ayudas, existiendo la posibilidad de ampliaciones adicionales en los ejercicios presupuestarios 2022 y 2023. Este real decreto establece una dotación inicial de 75 millones de euros, que podrá ser objeto de ampliación en función de la demanda y desarrollo de los proyectos.

Por ello, el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico ha procedido a su ejecución conforme a lo establecido en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria y demás normativa reguladora, habiéndose reconocido la obligación e instrumentado la correspondiente propuesta de pago con fecha 23 de julio de 2021, integrándose el mismo en el patrimonio neto del IDAE, conforme a su normativa contable reguladora. En consecuencia, con fecha 23 de julio de 2021 se ha emitido por IDAE el oportuno certificado de existencia de crédito para la financiación de las actuaciones previstas en el presente real decreto.

De conformidad con lo previsto en la regla séptima del artículo 7 de la referida Ley 11/2020, de 30 de diciembre, los ingresos por transferencias recibidas con cargo a la aplicación presupuestaria 23.50.420B.748 «Al IDAE. Para la promoción de energías renovables, eficiencia energética y movilidad sostenible. Mecanismo de Recuperación y Resiliencia», están legalmente afectados a financiar proyectos o líneas de actuación integrados en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. En caso de no realizarse el gasto, el IDAE deberá proceder a reintegrar al Tesoro Público los fondos recibidos que no vayan a destinarse a la finalidad asignada. Asimismo, con la finalidad de permitir su seguimiento, en la formulación de las cuentas anuales, en el remanente de tesorería afectado, IDAE distinguirá la parte afectada destinada a cubrir estas actuaciones.

El buen desarrollo del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia se evalúa mediante los hitos y objetivos asignados a cada reforma e inversión, aprobados en el marco del mismo, que son condición indispensable para el libramiento de los correspondientes fondos a nuestro país.

La gestión de estas ayudas se realiza por parte del IDAE para asegurar la plena efectividad del presupuesto disponible y garantizar en todo el territorio español las mismas posibilidades de obtención y aplicación de las ayudas, asegurando la unidad de mercado. En este sentido, las actuaciones previstas en este programa se enmarcan en las políticas de mejora de la eficiencia energética a las que está obligado el Estado español en el marco de la Directiva 2012/27/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, relativa a la eficiencia energética, por la que se modifican las Directivas 2009/125/CE y 2010/30/UE, y por la que se derogan las Directivas 2004/8/CE y 2006/32/CE, modificada por la Directiva (UE) 2018/2002, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, lo que confiere a las actuaciones contempladas en este real decreto un indudable enfoque supra autonómico que hace necesaria la gestión centralizada de las ayudas, evitando el fraccionamiento en su acceso. Asimismo, en el cumplimiento de estos objetivos, es muy importante la temprana realización de acciones de ahorro y de incremento del uso de energías renovables, ya que cuanto antes se ejecuten antes reactivarán la economía y el empleo. Por ello, resulta de capital importancia superar fronteras económicas y regionales mediante la adecuada, armonizada y uniforme aplicación de unos mismos criterios de selección de proyectos en todo el territorio nacional a todos los posibles interesados, evitando visiones parciales, incompletas y/o distintas inherentes a toda territorialización de ayudas.

De manera adicional, cabe destacar que este programa es heredero del denominado PROGRAMA DUS, articulado mediante el Real Decreto 616/2017, de 16 de junio, por el que se regula la concesión directa de subvenciones a proyectos singulares de entidades locales que favorezcan el paso a una economía baja en carbono en el marco del Programa operativo FEDER de crecimiento sostenible 2014-2020, modificado posteriormente por el Real Decreto 316/2019, de 26 de abril, y Real Decreto 1185/2020, de 29 de diciembre, por el que se regulaba la concesión directa de subvenciones a proyectos singulares de entidades locales que favorecieran el paso a una economía baja en carbono en el marco del Programa Operativo FEDER de Crecimiento Sostenible 2014-2020.

El programa ya cerrado (PROGRAMA DUS), dirigido a entidades locales, fue gestionado de forma centralizada y finalizó su periodo de vigencia el 31 de diciembre de 2020; al cierre del mismo, se habían registrado solicitudes de ayuda en el programa por un importe total que superaba el presupuesto del que estaba dotado de tal forma que una proporción relevante de las mismas quedaron definitivamente desestimadas al no poder ser dotadas presupuestariamente. Dado el interés de los municipios por ejecutar proyectos que posibiliten la transición energética, en eficiencia energética, energías renovables y movilidad sostenible, y la importancia de las entidades locales, se articula mediante este real decreto un nuevo programa (PROGRAMA DUS 5000), que mantiene continuidad con el anterior en el modelo de gestión pero que atiende, adicionalmente, el reto de la lucha contra la despoblación y la cohesión territorial al ir dirigido, de manera exclusiva, a los municipios de hasta 5.000 habitantes o municipios no urbanos de hasta 20.000 habitantes en los que todos sus núcleos, o entidades singulares de población sean de hasta 5.000 habitantes.

Por otra parte, el modelo de gestión de estas ayudas, así como los criterios de reserva de presupuesto por comunidades autónomas, han sido informados y consensuados con las comunidades autónomas y ciudades de Ceuta y Melilla en las Conferencias Sectoriales de Energía de fechas 11 de enero y 12 de mayo de 2021.

El procedimiento de concesión de las ayudas será mediante concesión directa, dado que, de acuerdo con el artículo 22.2.c) y 28 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, concurren razones de interés público, social y económico que justifican la dificultad de su convocatoria pública en concurrencia competitiva. En particular, la concesión directa de las ayudas se justifica teniendo en cuenta que la tipología de actuaciones a las que van dirigidas las ayudas no permiten su comparación entre sí, pero contribuyen a progresar en los objetivos perseguidos de mejora medioambiental, disminución de emisiones de CO2 y eficiencia energética, dado que se trata de incentivar la realización de actuaciones en municipios de reto demográfico que, dada su singularidad, precisan contar con un procedimiento de concesión específicamente dirigido a los mismos, que trate de minimizar la carga de gestión para estos beneficiarios.

Adicionalmente, se trata de actuaciones que requieren un cierto periodo de maduración, dado que corresponden a entidades públicas, en ocasiones, con escasos medios y en las que se pueden producir plazos dilatados de licitación, adjudicación y ejecución. Por esta razón, se requiere que estos programas permanezcan abiertos por un periodo de tiempo razonable, por lo que, dado lo elevado del presupuesto y el corto periodo de tiempo requerido para resolver un procedimiento en concurrencia competitiva, la ejecución del presupuesto sería insuficiente para el adecuado aprovechamiento de los fondos europeos.

En definitiva, no se puede iniciar un procedimiento de concurrencia competitiva por cuanto las entidades beneficiarias de las ayudas previstas por este real decreto son entidades públicas donde no cabe establecer ni parámetros comparativos que permitan su prelación ni otras posibles entidades o personas perceptores de tales fondos.

Por tanto, mediante este real decreto se establecen las normas especiales para la concesión directa de ayudas destinadas a subvencionar las inversiones que se realicen por las entidades locales beneficiarias para la implementación del programa de ayudas a proyectos singulares locales de energía limpia en municipios de hasta 5.000 habitantes o municipios no urbanos de hasta 20.000 habitantes en los que todas sus entidades singulares de población sean de hasta 5.000 habitantes (PROGRAMA DUS 5000).

La gestión de las ayudas, como entidad concedente, se realizará por la EPE Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía (IDAE), M.P.

Por otra parte, el Real Decreto 477/2021, de 29 de junio, por el que se aprueba la concesión directa a las comunidades autónomas y a las ciudades de Ceuta y Melilla de ayudas para la ejecución de diversos programas de incentivos ligados al autoconsumo y al almacenamiento, con fuentes de energía renovable, así como a la implantación de sistemas térmicos renovables en el sector residencial, en el marco del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, prevé en su artículo 11 una serie de requisitos relativos a la realización por las empresas de servicios energéticos de inversiones elegibles correspondientes a los programas de ayudas regulados en dicho real decreto en determinados ámbitos, siempre que el servicio energético se presté para determinadas empresas. Dada la importancia de facilitar que no sólo las empresas sino el conjunto de los consumidores, incluido el sector residencial y las administraciones públicas, puedan acceder a las energías renovables y el almacenamiento a través de todas las modalidades de oferta disponible en el mercado, incluida la de las empresas de servicios energéticos, se considera necesario modificar el citado real decreto al objeto de que estas empresas de servicios energéticos puedan ofertar y prestar sus servicios energéticos no sólo a determinadas empresas sino a cualesquiera destinatarios últimos de programas de ayudas aprobados por el citado real decreto.

IV

Las ayudas reguladas por este real decreto tienen carácter singular derivado de la necesidad de fomentar, en el corto plazo, la realización de proyectos de transición energética en un colectivo de prioridad, como son los municipios a los que van dirigidas las ayudas objeto de este real decreto, fomentando las inversiones verdes, de mejora de la eficiencia energética de los edificios, equipamiento e infraestructuras públicas, de generación y consumo de energías renovables en general y, en particular, del autoconsumo, y de movilidad sostenible en los mismos, siendo así que dicha singularidad también se fundamenta en criterios de oportunidad, que implican la exigencia de establecer las actuaciones más idóneas para alcanzar los objetivos de descarbonización previstos en todos los ámbitos.

Este real decreto se ha elaborado conforme a los principios de buena regulación que establece el artículo 129.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y se ha sometido a consulta de las comunidades autónomas, a través de las Conferencias Sectoriales de Energía de fechas 11 de enero y 12 de mayo de 2021, conforme al artículo 148.2.a) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Publico.

Es conforme también con el principio de proporcionalidad dado que no contiene restricciones de derechos ni impone obligaciones a sus destinatarios, conteniendo la regulación imprescindible para atender la necesidad a cubrir, sin que existan otras medidas menos restrictivas de derechos o que impongan menos obligaciones a los destinatarios.

Se adecúa, igualmente, al principio de seguridad jurídica en la medida en que la norma contribuye a reforzar dicho principio pues es coherente con los planes y normativa vigente en materia de eficiencia energética y establece estímulos económicos que facilitarán su mejor cumplimiento.

La norma cumple con el principio de transparencia, habiendo sido informadas las Entidades Locales destinatarias de la misma, representadas por la Federación Española de Municipios y Provincias, a través de la Conferencia Sectorial de Energía de 12 de mayo y la Comisión Consultiva de Ahorro y Eficiencia Energética del IDAE de 13 de mayo de 2021. Además, define claramente sus objetivos, reflejados en su preámbulo y en la memoria que la acompaña.

Finalmente, se encuentra acreditado el principio de eficiencia porque la iniciativa normativa no impone cargas administrativas innecesarias o accesorias y racionaliza, en su aplicación, la gestión de los recursos públicos.

En la tramitación de este real decreto, adoptado en ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, se ha aplicado lo previsto por los artículos 47 y 60 del Real Decreto Ley 36/2020, de 30 de diciembre, habiéndose emitido informes por la Abogacía del Estado y formulado consulta a la Intervención Delegada en relación a la necesidad de informe preceptivo, de conformidad con lo previsto en el artículo 61.2 del mismo.

Este real decreto se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.13.ª 23.ª y 25.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, en materia de legislación básica sobre protección del medioambiente, sin perjuicio de las facultades de las comunidades autónomas de establecer normas adicionales de protección, y sobre las bases del régimen minero y energético, respectivamente.

En su virtud, a propuesta de la Vicepresidenta Tercera del Gobierno y Ministra para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 3 de agosto de 2021,

DISPONGO: