Preambulo se fijan las modalidades de ejercicio del derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo por parte de los ciudadanos de la Unión residentes en un Estado miembro del que no sean nacionales (versión refundida)

DIRECTIVA (UE) 2025/1788 DEL CONSEJO de 24 de junio de 2025 por la que se fijan las modalidades de ejercicio del derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo por parte de los ciudadanos de la Unión residentes en un Estado miembro del que no sean nacionales

(versión refundida)

EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y en particular su artículo 22, apartado 2,

Vista la propuesta de la Comisión Europea,

Previa transmisión del proyecto de acto legislativo a los Parlamentos nacionales,

Visto el dictamen del Parlamento Europeo (1),

De conformidad con un procedimiento legislativo especial,

Considerando lo siguiente:

(1) La Directiva 93/109/CE del Consejo (2) debe ser objeto de varias modificaciones. En aras de la claridad, conviene proceder a la refundición de dicha Directiva.

(2) El artículo 20, apartado 2, párrafo primero, letra b), y el artículo 22, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) confieren a los ciudadanos de la Unión que residan en un Estado miembro del que no sean nacionales el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo en su Estado miembro de residencia en las mismas condiciones que los nacionales del Estado miembro de acogida. Este derecho, que también está plasmado en el artículo 39 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»), es una manifestación concreta del principio de igualdad y no discriminación por razón de nacionalidad establecido en el artículo 21 de la Carta. Asimismo, es un corolario del derecho a circular y residir libremente consagrado en el artículo 20, apartado 2, párrafo primero, letra a), y el artículo 21 del TFUE y en el artículo 45 de la Carta.

(3) Las modalidades de ejercicio del derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo se establecen en la Directiva 93/109/CE.

(4) En el Informe sobre la ciudadanía de la UE de 2020, la Comisión hizo hincapié en la necesidad de actualizar, aclarar y reforzar la normativa de ejercicio del derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo, para que contribuya a que la participación de los ciudadanos de la Unión desplazados sea amplia e inclusiva. A la vista de lo que precede, y habida cuenta de la experiencia adquirida con la aplicación de la Directiva 93/109/CE en elecciones sucesivas y de los cambios introducidos por las modificaciones de los Tratados, deben actualizarse varias disposiciones de dicha Directiva.

(5) El artículo 22, apartado 2, del TFUE se entiende sin perjuicio de la aplicación del artículo 223, apartado 1, del TFUE, por el que se establece un procedimiento uniforme en todos los Estados miembros, con arreglo a principios comunes a todos los Estados miembros, para las elecciones al Parlamento Europeo.

(6) Con el fin de que los ciudadanos de la Unión que residen en un Estado miembro del que no son nacionales (en lo sucesivo, «ciudadanos de la Unión no nacionales») puedan ejercer su derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo en las mismas condiciones que los nacionales de su Estado miembro de acogida, deben aclararse las condiciones de inscripción y participación en dichas elecciones a fin de garantizar la igualdad de trato de los ciudadanos de la Unión que son nacionales del Estado miembro de que se trate y los ciudadanos de la Unión no nacionales. En particular, los ciudadanos de la Unión que quieran ejercer su derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo en su Estado miembro de residencia deben recibir el mismo trato en lo que respecta a la condición de haber acumulado un cierto tiempo de residencia para el ejercicio del derecho, así como a los documentos acreditativos requeridos para demostrar el cumplimiento de dicha condición.

(7) Debe respetarse la libertad de opción de los ciudadanos de la Unión respecto al Estado miembro en el que quieran participar en las elecciones al Parlamento Europeo, al mismo tiempo que se adoptan medidas adecuadas para garantizar que nadie vote más de un vez ni sea candidato en más de un país.

(8) En consonancia con las normas internacionales y europeas, incluidos los requisitos del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y las disposiciones del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, los Estados miembros no solo deben reconocer y respetar el derecho de sufragio activo y pasivo de los ciudadanos de la Unión, sino también garantizar el fácil acceso a sus derechos electorales eliminando el mayor número posible de obstáculos a la participación electoral.

(9) Con el fin de facilitar el ejercicio del derecho de sufragio activo y pasivo en el país de residencia por parte de los ciudadanos de la Unión, se les debe inscribir en el censo electoral con suficiente antelación a los comicios. Los trámites aplicables a su inscripción deben ser lo más sencillos posible. Para estar inscrito, debe bastar con que los ciudadanos de la Unión de que se trate presenten un documento de identidad en vigor y una declaración formal con elementos que demuestren su derecho a participar en las elecciones. Una vez inscritos, los ciudadanos de la Unión no nacionales deben permanecer inscritos en el censo electoral en las mismas condiciones que los ciudadanos de la Unión que sean nacionales del Estado miembro de que se trate, siempre que cumplan las condiciones para ejercer el derecho de sufragio activo. Cuando proceda, los ciudadanos de la Unión deben poder proporcionar a las autoridades competentes su información de contacto para que estas puedan mantenerles regularmente informados.

(10) Si bien los Estados miembros son competentes para regular el derecho de sufragio activo o pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo por lo que respecta a los nacionales que residan fuera de su territorio, la inscripción de ciudadanos de la Unión no nacionales en el censo electoral de su Estado miembro de residencia no debe constituir en sí misma un motivo para su exclusión del censo electoral de su Estado miembro de origen a efectos de otros tipos de elecciones.

(11) Con el fin de garantizar la igualdad de trato de los ciudadanos de la Unión no nacionales que quieran ejercer el derecho de sufragio pasivo en su Estado miembro de residencia, se les debe exigir que aporten los mismos documentos acreditativos que los exigidos a los candidatos nacionales del Estado miembro de que se trate. No obstante, para determinar que tales ciudadanos tienen el derecho establecido en el artículo 20, apartado 2, párrafo primero, letra b), y el artículo 22, apartado 2, del TFUE, los Estados miembros deben poder exigir la presentación de una declaración formal con los elementos necesarios para demostrar su derecho de sufragio pasivo en las elecciones de que se trate.

(12) Con el fin de facilitar la correcta identificación de los electores y candidatos inscritos tanto en su Estado miembro de origen como en su Estado miembro de residencia, los Estados miembros deben poder exigir que los datos que deben facilitar los ciudadanos de la Unión al presentar la solicitud de inscripción en el censo electoral o la candidatura en el Estado miembro de residencia incluyan también un número de identificación personal o el número de serie de un documento de identidad o de viaje en vigor.

(13) Los ciudadanos de la Unión que se hallan privados de su derecho de sufragio activo o pasivo por resolución individual en materia civil o penal dictada por la autoridad competente deben quedar excluidos del ejercicio de ese derecho en el Estado miembro de residencia en las elecciones al Parlamento Europeo. Los Estados miembros deben poder exigir que los ciudadanos de la Unión que soliciten registrarse como electores proporcionen una declaración formal en la que confirmen que no se hallan privados de su derecho de voto. Cuando se presenten como candidatos en su país de residencia, debe exigirse a dichos ciudadanos de la Unión que presenten una declaración en la que confirmen que no se hallan privados del derecho de sufragio pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo.

(14) El Estado miembro de residencia debe poder comprobar que los ciudadanos de la Unión que hayan expresado su voluntad de ejercer su derecho de sufragio pasivo no se hallen privados de ese derecho en su Estado miembro de origen. Cuando un Estado miembro reciba una solicitud a tal efecto del Estado miembro de residencia, debe notificar la confirmación necesaria en un plazo que realmente permita valorar la admisibilidad de la candidatura. Los datos personales que se crucen solo pueden tratarse con ese fin. Dada la importancia fundamental de los derechos electorales, que el Estado miembro de origen no notifique de forma oportuna la información sobre la situación de un ciudadano de la Unión no debe conllevar la privación del derecho de sufragio pasivo en el Estado miembro de residencia. Cuando la información pertinente se notifique posteriormente, el Estado miembro de residencia debe garantizar, mediante medidas adecuadas y con arreglo a los procedimientos establecidos por su Derecho interno, que se impida que sean elegidos o ejerzan su mandato los ciudadanos de la Unión privados del derecho de sufragio pasivo en su Estado miembro de origen que estuvieran inscritos como candidatos o que ya hubieran sido elegidos.

(15) Dado que el procedimiento de admisibilidad en un Estado miembro supone necesariamente más trámites administrativos para los nacionales de otro Estado miembro que para sus nacionales, los Estados miembros deben tener la posibilidad de fijar plazos diferentes para la presentación de las candidaturas de los ciudadanos de la Unión no nacionales y para las de los ciudadanos de la Unión nacionales. Las diferencias en el plazo deben limitarse a lo que sea necesario y proporcionado para que la notificación de la información del Estado miembro de origen pueda tenerse en cuenta de forma oportuna. El establecimiento de esos plazos diferentes no debe afectar a los plazos relativos a las obligaciones de los demás Estados miembros con respecto a la realización de notificaciones con arreglo a la presente Directiva.

(16) Con el fin de impedir el voto múltiple o que una misma persona se presente como candidata más de una vez en las mismas elecciones, los Estados miembros deben intercambiar la información recogida de las declaraciones formales presentadas por los electores de la Unión y los ciudadanos elegibles de la Unión. Dado que los Estados miembros se sirven de distintos datos para identificar a los ciudadanos, debe preverse un conjunto común de datos para identificar correctamente a los electores de la Unión y a los ciudadanos elegibles de la Unión e impedir que voten o se presenten como candidatos más de una vez. Los datos personales intercambiados deben limitarse al mínimo necesario para alcanzar tales fines. Los Estados miembros deben transmitir la información con suficiente antelación a los comicios. Los Estados miembros deben realizar el intercambio de información de manera que no suponga una carga administrativa innecesaria para sus autoridades competentes. Sin perjuicio de las disposiciones nacionales sobre la inscripción de electores en el censo electoral y la presentación de candidaturas, los Estados miembros de residencia deben empezar a transmitir los datos disponibles a más tardar seis semanas antes del inicio del período electoral. Los datos intercambiados entre los Estados miembros deben ser lo más correctos posible, y los Estados miembros deben poder actualizarlos, habida cuenta de las disposiciones nacionales sobre la inscripción de electores en el censo electoral y la presentación de candidaturas.

(17) El intercambio de información entre los Estados miembros para impedir el voto múltiple o que una misma persona se presente como candidata más de una vez en las mismas elecciones no debe impedir que sus nacionales voten o se presenten como candidatos en otros tipos de elecciones. Para facilitar la comunicación entre las autoridades nacionales, debe exigirse a los Estados miembros que designen un punto de contacto para dicho intercambio de información. La Comisión desarrolló un marco que únicamente los Estados miembros pueden usar, a fin de que intercambien, bajo su responsabilidad, los datos necesarios. Dicho marco debe incorporarse a la presente Directiva para coadyuvar a los intercambios entre las autoridades competentes de los Estados miembros. Los Estados miembros actuarán como responsables independientes del tratamiento de los datos personales a este respecto. Dicho marco debe dar a los Estados miembros acceso únicamente a los datos de los ciudadanos de la Unión residentes en su territorio electoral que hayan expresado explícitamente el deseo de ser inscritos en su censo electoral o presentar su candidatura, así como de sus propios nacionales que hayan expresado explícitamente el deseo de ejercer su derecho de sufragio activo o pasivo en el Estado miembro de residencia.

(18) Para definir las responsabilidades obligaciones y normas técnicas respecto del funcionamiento del marco, de conformidad con el capítulo IV del Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo (3), deben otorgarse a la Comisión competencias de ejecución. Dichas competencias deben ejercerse de conformidad con el Reglamento (UE) n.º 182/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo (4).

(19) La accesibilidad de la información sobre los derechos y procedimientos electorales es un elemento clave para garantizar el ejercicio efectivo del derecho consagrado en el artículo 20, apartado 2, párrafo primero, letra b), y el artículo 22, apartado 2, del TFUE. Esto significa, en particular, que a dicha información deben tener acceso no solo las personas con discapacidad, sino también las que carecen de capacidades digitales, especialmente las personas de edad avanzada, garantizando que la comunicación no se produzca a través de un solo canal.

(20) La falta de información adecuada, en el contexto de los procedimientos electorales, afecta a cómo ejercen los ciudadanos de la Unión los derechos electorales que les confiere la ciudadanía de la Unión. También afecta a la capacidad de las autoridades competentes para ejercer sus facultades y cumplir sus obligaciones. Debe exigirse a los Estados miembros que designen autoridades que tengan una obligación especial de comunicar a los ciudadanos de la Unión información adecuada sobre los derechos que les confieren el artículo 20, apartado 2, párrafo primero, letra b), y el artículo 22, apartado 2, del TFUE, así como sobre las normas y los procedimientos nacionales relativos a la participación en las elecciones al Parlamento Europeo y a la organización de estas. Para garantizar la eficacia de las comunicaciones, la información debe comunicarse en un lenguaje claro y sencillo. Esto supone que la información debe comunicarse de una forma que la persona de que se trate entienda o quepa suponer razonablemente que entiende.

(21) Con el fin de mejorar la accesibilidad de la información electoral, dicha información debe ofrecerse, por ejemplo, en un sitio web de acceso general, en al menos una lengua oficial de la Unión distinta de la lengua o lenguas oficiales del Estado miembro de acogida, que sea ampliamente comprendida por el mayor número posible de ciudadanos de la Unión que residan en su territorio. Las traducciones en esas otras lenguas deben tener un carácter meramente informativo y no deben tener ningún efecto jurídico. Si surgiera alguna duda en relación con la exactitud de la información recogida en dichas traducciones, solo se deben considerar jurídicamente vinculantes las versiones en la lengua o las lenguas oficiales de dicho Estado miembro. Los Estados miembros pueden utilizar diferentes lenguas oficiales de la Unión en diferentes regiones o partes específicas de su territorio, atendiendo a cuál sea la lengua que entienda el grupo mayoritario de ciudadanos de la Unión que resida en dicha región o parte.

(22) Toda excepción a las normas generales de la presente Directiva debe estar justificada, en virtud del artículo 22, apartado 2, del TFUE, por problemas específicos de un Estado miembro y conformarse a los requisitos establecidos en el artículo 52 de la Carta, incluido el requisito de que cualquier limitación del ejercicio del derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo debe establecerse por ley y respetar los principios de proporcionalidad y necesidad. Además, toda excepción debe conformarse a lo dispuesto en el artículo 47 de la Carta.

(23) Podrían plantearse problemas específicos en un Estado miembro cuando la proporción de ciudadanos de la Unión en edad de votar que residen en él sin tener su nacionalidad supera sensiblemente la media. Las excepciones al derecho de voto están justificadas cuando tales ciudadanos representen más del 20 % del conjunto del electorado. Dichas excepciones deben basarse en el criterio del tiempo de residencia.

(24) Los Estados miembros en los que el porcentaje de ciudadanos de la Unión no nacionales en edad de votar supere el 20 % del conjunto de ciudadanos de la Unión con mayoría de edad electoral residentes en ellos deben poder establecer disposiciones especiales respecto a la composición de las listas de candidatos, respetando lo dispuesto en el artículo 22, apartado 2, del TFUE.

(25) Debe tenerse en cuenta el hecho de que, en determinados Estados miembros, los residentes que son nacionales de otros Estados miembros gozan del derecho de sufragio activo en las elecciones al Parlamento nacional. En consecuencia, en dichos Estados miembros pueden no aplicarse algunas disposiciones de la presente Directiva.

(26) Los datos estadísticos relativos al ejercicio de los derechos electorales y a la aplicación de la presente Directiva pueden resultar útiles con miras a determinar las medidas necesarias para garantizar el ejercicio efectivo de los derechos electorales de los ciudadanos de la Unión. Dichos datos estadísticos pueden contribuir a evaluar las medidas puestas en práctica para favorecer la participación de los ciudadanos de la Unión en las elecciones y puede propiciar soluciones más eficaces. En particular, contar con datos estadísticos sobre la participación en las elecciones de ciudadanos de la Unión no nacionales, como datos sobre inscripciones de electores y candidatos y sobre índices de participación electoral, así como datos anonimizados agregados sobre nacionalidad, edad, lengua y ubicación, podría ser de utilidad para elaborar medidas estratégicas de la Unión y nacionales que favorezcan altos índices de participación y faciliten el ejercicio de los derechos electorales. La recogida de tales datos, respetando plenamente las normas aplicables en materia de protección de datos, puede efectuarse, entre otros, a través de encuestas o de cualquier otro método de obtención de información de fuentes públicas o administrativas. La Red Europea de Cooperación Electoral podría prestar apoyo para este proceso elaborando referencias comunes para la recogida de datos relativos a la participación en las elecciones de ciudadanos de la Unión no nacionales.

(27) Con el fin de mejorar la recogida de datos para las elecciones al Parlamento Europeo, es necesario que se establezcan un seguimiento y presentación de informes periódicos sobre la aplicación por los Estados miembros. La Comisión apoya tal seguimiento y presentación de informes, entre otros, distribuyendo con suficiente antelación a la fecha de las elecciones al Parlamento Europeo un cuestionario dirigido a los Estados miembros sobre la participación en las elecciones de los ciudadanos de la Unión. Dicho cuestionario se elabora en cooperación con los miembros de la Red Europea de Cooperación Electoral. Paralelamente, la Comisión debe evaluar la aplicación de la presente Directiva y presentar un informe que incorpore los resultados de dicha evaluación al Parlamento Europeo y al Consejo, después de cada elección al Parlamento Europeo.

(28) La recogida y el tratamiento de datos personales a efectos de la elaboración de datos estadísticos sobre la participación en las elecciones de ciudadanos de la Unión no nacionales, así como la transmisión de dichos datos al público y a la Comisión, debe llevarse a cabo de plena conformidad con el Reglamento (UE) 2016/679 y el Reglamento (UE) 2018/1725 del Parlamento Europeo y del Consejo (5), incluidos los principios de limitación de la finalidad, minimización de datos, limitación del plazo de conservación, e integridad y confidencialidad. En particular, el tratamiento de datos personales con fines estadísticos debe estar sujeto a las garantías adecuadas, con arreglo al artículo 89, apartado 1, del Reglamento (UE) 2016/679 y al artículo 13 del Reglamento (UE) 2018/1725. A este respecto, los datos se deben compartir utilizando tecnología de protección del derecho a la intimidad que esté específicamente diseñada para la aplicación de dichos principios. Los datos estadísticos tratados a efectos de la presente Directiva deben agregarse hasta un punto en que sea imposible identificar a personas concretas, y deben anonimizarse antes de su agregación.

(29) Es necesario que la Comisión lleve a cabo su propia evaluación de la aplicación de la presente Directiva en un plazo razonable una vez transcurridas al menos dos elecciones al Parlamento Europeo.

(30) Los Estados miembros deben poder exigir a los ciudadanos de la Unión no nacionales que presenten datos adicionales específicos como parte de las declaraciones formales que tienen que facilitar en el contexto del ejercicio de sus derechos electorales. A fin de tener en cuenta la evolución de los requisitos y prácticas nacionales, deben delegarse en la Comisión los poderes para adoptar actos con arreglo al artículo 290 del TFUE, por lo que respecta a la modificación de la lista de dichos datos únicamente añadiéndole elementos. Todas las medidas adoptadas en el ejercicio de dicha delegación deben ser necesarias y proporcionadas para alcanzar los objetivo de la presente Directiva. Reviste especial importancia que la Comisión lleve a cabo las consultas oportunas durante la fase preparatoria, en particular con expertos, y que esas consultas se realicen de conformidad con los principios establecidos en el Acuerdo interinstitucional de 13 de abril de 2016 sobre la mejora de la legislación (6). En particular, a fin de garantizar el acceso oportuno a toda la información relativa a la preparación de los actos delegados, el Consejo recibe toda la documentación al mismo tiempo que los expertos de los Estados miembros, y sus expertos tienen acceso sistemáticamente a las reuniones de los grupos de expertos de la Comisión que se ocupen de la preparación de actos delegados.

(31) Los Estados miembros, al ratificar la Convención de las Naciones Unidas sobre los derechos de las personas con discapacidad, y la Unión, al celebrar dicha Convención mediante la Decisión 2010/48/CE del Consejo (7), se han comprometido a garantizar el cumplimiento de dicha Convención. Con el fin de coadyuvar a la participación electoral inclusiva e igualitaria de las personas con discapacidad, las disposiciones para que los ciudadanos de la Unión no nacionales puedan ejercer el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo deben tener debidamente en cuenta las necesidades de los ciudadanos con discapacidad y de los ciudadanos de edad avanzada.

(32) Los Reglamentos (UE) 2016/679 y (UE) 2018/1725 son de aplicación al tratamiento de los datos personales a la hora de aplicar la presente Directiva.

(33) El Supervisor Europeo de Protección de Datos, al que se consultó de conformidad con el artículo 42, apartado 1, del Reglamento (UE) 2018/1725, emitió sus observaciones formales el 17 de enero de 2022.

(34) La presente Directiva respeta los derechos fundamentales y los principios reconocidos, en particular, por la Carta, especialmente sus artículos 21 y 39. Por consiguiente, es esencial que la presente Directiva se aplique de conformidad con dichos derechos y principios, garantizando que se respetan plenamente, entre otros derechos, el derecho a la protección de los datos personales, el derecho a la no discriminación, el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo, la libertad de circulación y de residencia y el derecho a la tutela judicial efectiva.

(35) La obligación de transponer la presente Directiva al Derecho interno debe limitarse a las disposiciones constitutivas de una modificación de fondo con respecto a las Directivas anteriores. La obligación de transponer las disposiciones no modificadas se deriva de las Directivas anteriores.

(36) La presente Directiva no debe afectar a las obligaciones de los Estados miembros relativas a los plazos de transposición al Derecho interno de las Directivas que se indican en el anexo III, parte B.

HA ADOPTADO LA PRESENTE DIRECTIVA: