PreÁmbulo �nico de la Agencia de Atención Integrada Social y Sanitaria de Cataluña

I

Cataluña está ante un reto inmenso, que deriva del deseo de hacer evolucionar el sistema de servicios sociales y el sistema sanitario hacia una verdadera integración, con el fin de dar la mejor respuesta posible a la eclosión demográfica y a las necesidades de las personas en todas las etapas de la vida, especialmente de las personas mayores; las personas en situación de dependencia; las personas con discapacidad; las personas con enfermedades crónicas como el cáncer; las personas con trastornos del espectro autista; los niños y jóvenes, con especial atención a los menores de seis años y a los que están en situación de pluridiscapacidad o tienen necesidades de alta complejidad o neurodivergencia; las personas con problemas sociales derivados de trastornos mentales, adicciones, pobreza, sinhogarismo y otras situaciones de fragilidad y vulnerabilidad social, como los motivos recogidos en la Ley 19/2020, de 30 de diciembre, de igualdad de trato y no discriminación, y, en general, de todas las personas que tienen necesidades complejas de atención o necesidades de atención paliativa.

Las implicaciones de no reorientar los sistemas para que tengan en cuenta las necesidades sociales y de salud de la población son múltiples, y se pusieron de relieve más que nunca durante la pandemia de la COVID-19: respecto a los resultados de salud y bienestar (necesidades no cubiertas, iatrogenia, etc.), al uso de recursos (duplicidades, infradiagnóstico, sobrediagnóstico, sobretratamiento, etc.) y a la experiencia de atención percibida tanto por las personas como por los equipos profesionales que las atienden y su entorno de cuidados. Además, hay que tener en cuenta el fuerte sesgo de género que afecta al ámbito de los cuidados, dado que el 90% de las personas cuidadoras son mujeres, con la sobrecarga física y emocional a la que están sujetas, en algunos casos durante toda la vida, como es el caso de la atención a grandes dependencias y de los cuidados de larga duración.

Por otro lado, si bien el aumento de la esperanza de vida y la longevidad en buena salud son aspectos positivos, estos obligan a replantear los servicios y la atención social y sanitaria y a modificar algunos parámetros vinculados a la edad. Cataluña tiene un envejecimiento y un sobreenvejecimiento de los más altos del mundo: casi un 20% de la población tiene más de sesenta y cinco años, 1.600.000 personas, y 260.000 superan los ochenta y cuatro años. En 2050 se estima que en Cataluña habrá más de un millón de personas mayores de ochenta años.

Esta realidad interpela de forma directa y simultánea las políticas y organizaciones del ámbito social y del ámbito sanitario, que ineludiblemente deben rediseñarse desde la perspectiva de la atención integrada, con el objetivo de crear un ecosistema de atención tanto social como sanitaria más centrado en las necesidades y las voluntades de las personas y su entorno de cuidados; en la detección de factores de riesgo; en la prevención y atención de la dependencia y la discapacidad; en el abordaje de los determinantes sociales, de acuerdo con la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad de la Organización de las Naciones Unidas, y en la promoción del entorno domiciliario y comunitario como epicentro de la atención.

Cabe remarcar el valor de las distintas iniciativas que se han impulsado en Cataluña a lo largo de los últimos decenios para dar una respuesta más coordinada del sistema de servicios sociales y el sistema sanitario: el programa «Vida a los años», en 1986; el Programa para el impulso y la ordenación de la promoción de la autonomía personal y la atención a las personas con dependencias, en 2005; el Plan integral de atención a las personas con trastornos mentales y adicciones, en 2010; el Plan interdepartamental de atención e interacción social y sanitaria, en 2014, o el Plan de atención integrada social y sanitaria, en 2019. Si bien todas estas experiencias fueron extraordinariamente enriquecedoras, partían de una planificación, una regulación, una financiación, una gobernanza y una evaluación claramente diferenciadas entre los departamentos competentes en materia de servicios sociales, salud y educación y los municipios u otros entes locales, dadas sus funciones.

II

El departamento competente en materia de salud, como autoridad sanitaria, es el responsable de las políticas y la planificación en materia de salud y de la calidad de los servicios y establecimientos sanitarios, y, mediante el Servicio Catalán de la Salud -ente público que depende de este departamento-, es el garante de la atención sanitaria de cobertura pública mediante la financiación, la compra y la ordenación operativa de los servicios sanitarios.

El departamento competente en materia de servicios sociales tiene como función el desarrollo de las políticas de servicios, prestaciones y protección sociales, incluyendo, entre otras, las políticas con relación a las personas mayores, las personas con discapacidad, las personas en situación de dependencia o las personas con problemas sociales derivados de enfermedades mentales o adicciones; las políticas con relación a los equipamientos asistenciales de la Red de Servicios Sociales de Atención Pública; las políticas para la inclusión social de las personas con discapacidad, y las políticas en materia de dependencia.

Otros departamentos tienen también un papel clave, como el departamento competente en materia de educación, en cuanto actor fundamental en la detección precoz de situaciones de vulnerabilidad, la atención a niños y jóvenes con necesidades educativas especiales, el impulso de programas de educación para la salud, y la coordinación con los servicios sociales y sanitarios para garantizar una respuesta integral y comunitaria. Igualmente, los departamentos competentes en materia de trabajo, vivienda y justicia pueden desempeñar un papel relevante en el abordaje de determinadas situaciones de vulnerabilidad social. Es necesario, pues, garantizar una coordinación eficaz con estos departamentos en el marco de la atención integrada.

Las competencias de los municipios incluyen la detección de las necesidades sociales en su ámbito territorial, que tienen su origen en determinantes sociales como la edad, la cronicidad, la renta, la fragilidad, la situación habitacional, la pobreza energética, el índice de pobreza, la pobreza infantil y la emergencia climática; la creación y gestión de los servicios sociales indispensables, tanto los propios como los delegados por otras administraciones; la elaboración de los planes de actuación local en materia de servicios sociales, y la coordinación de los servicios sociales locales, los equipos profesionales locales de los otros sistemas de bienestar social, las entidades asociativas y las entidades que actúan en el ámbito de los servicios sociales locales. Asimismo, los entes locales supramunicipales tienen, entre otras funciones, la de promover y gestionar los servicios, las prestaciones y los recursos propios de la atención social especializada para garantizar la cobertura de las necesidades sociales de la población de su ámbito territorial.

Hay que tener en cuenta que las dinámicas de trabajo, las culturas organizativas, los mapas sociales y sanitarios, la financiación e incluso los lenguajes empleados son muy diferentes entre el sector social y el sector sanitario, lo que dificulta la labor conjunta, coordinada e integrada que los usuarios necesitan y los profesionales reclaman. Es necesario un cambio de paradigma de los profesionales, y de la sociedad en general, hacia la labor integrada, necesaria para conseguir una atención centrada en la persona, especialmente en los casos de necesidades sociales y sanitarias concurrentes.

Actualmente, existen diferencias muy marcadas en las condiciones laborales y salariales de los profesionales del sector social y del sector sanitario en función de su adscripción a los diferentes departamentos implicados o entes locales, en buena medida debido a financiaciones desiguales e insuficientes. Hay que avanzar en la armonización de las condiciones laborales con mejoras en la retribución, la carrera y la progresión laboral, pero también hay que dignificar a los profesionales dedicados al cuidado de las personas, abordando y poniendo de relieve la profesionalización de los equipos interdisciplinarios mediante la capacitación y la formación. La formación debe ser un eje clave para generar un cambio de modelo y mejorar la calidad de la atención a las personas y a su entorno de cuidados.

Por último, es imposible dar una respuesta adecuada, eficiente y segura a las necesidades sociales y sanitarias de la población sin un sistema de información social y sanitaria común, compartido y compartible, que se fundamente en los principios de descentralización, interoperabilidad y fiabilidad. Este sistema debe garantizar la seguridad y la confidencialidad de los datos personales legalmente protegidos y al mismo tiempo permitir una actuación proactiva hacia las necesidades de las personas.

III

En el ámbito internacional hay un amplio consenso sobre el hecho de que la respuesta óptima es la atención integrada, dado que ofrece una mejora de los resultados en la salud y el bienestar de las personas; en la experiencia de atención recibida por las personas y el entorno de cuidados; en la adecuación y la eficiencia del uso de los recursos, especialmente en las prácticas que aportan valor a las personas, y en la experiencia de atención prestada por los profesionales.

La atención integrada ha demostrado, también en Cataluña, que disminuye la probabilidad de institucionalización de las personas, ya que les permite permanecer en su entorno domiciliario, y contribuye a favorecer el acceso a los servicios y a disminuir las hospitalizaciones y las readmisiones innecesarias, a propiciar la adherencia al tratamiento, a mejorar la experiencia de las personas atendidas y de su entorno de cuidados, a incrementar la alfabetización y el autocuidado de las personas, a aumentar la satisfacción laboral de los profesionales y a mejorar los resultados en salud y bienestar. También existe un número creciente de evidencias de su eficacia, especialmente en la gestión de personas con problemas de salud crónicos.

Finalmente, la atención integrada permite tener una visión global y no fragmentada de la persona y su entorno, y, por tanto, de sus necesidades y preferencias, lo que favorece la atención centrada en la persona. De hecho, en todas las experiencias de éxito en el ámbito de la atención integrada, también en las que tienen lugar en Cataluña, es clave la figura del gestor o gestora de casos, es decir, el profesional del ámbito social o sanitario que, independientemente de su profesión o adscripción, es el referente de la persona atendida y su entorno. En el contexto actual, pues, el verdadero riesgo es no avanzar hacia la integración social y sanitaria.

Hay que ir más allá y dar un salto hacia una atención social y sanitaria realmente integrada y adaptada a las necesidades actuales y futuras de los ciudadanos. Por este motivo, los planes de gobierno de la XIV y la XV legislaturas han previsto la creación de la Agencia de Atención Integrada Social y Sanitaria de Cataluña como instrumento para garantizar una atención integrada de calidad centrada en las necesidades y preferencias de las personas, especialmente de las personas mayores, las personas con dependencia, las personas con discapacidad o con problemas de salud mental o adicciones, y, en general, de todas las personas que tienen necesidades complejas de atención o necesidades de atención paliativa, así como de su entorno de cuidados.

Dado que la preferencia mayoritaria de las personas atendidas es permanecer en el domicilio, integradas en la comunidad y con las necesidades cubiertas, una de las prioridades de la Agencia es potenciar la atención domiciliaria, con equipos comunitarios y servicios domiciliarios, desburocratizados y con nuevos estándares, que evite duplicidades de oferta de servicios entre el ámbito social y el sanitario y que sea de ágil acceso.

Así pues, es necesario construir una estrategia nacional que incluya una adecuada planificación transversal, una atribución de competencias propias a la Agencia para una actuación integral que tenga en cuenta los ámbitos de la política de vivienda, salud, derechos sociales, educación, movilidad adaptada, territorio y justicia, así como una dotación presupuestaria suficiente para las inversiones en recursos profesionales y materiales, necesarias para hacerla posible.

La creación de la Agencia no comporta la construcción de un nuevo sistema, sino que nace con una vocación claramente instrumental y facilitadora de la articulación del sistema de servicios sociales y el sistema sanitario, con el fin de maximizar y armonizar sus respuestas, que deben ser diligentes, eficientes, innovadoras, transformadoras, basadas en la evidencia y orientadas al valor y la desburocratización.

El objetivo concreto de esta ley es, pues, ordenar la creación y la organización de la estructura administrativa y de funcionamiento de la Agencia de Atención Integrada Social y Sanitaria de Cataluña como organismo autónomo administrativo y como instrumento de apoyo a los departamentos, la Administración local y los demás organismos con competencias en materia de servicios sociales y de servicios sanitarios.

Las atribuciones de la Agencia deben permitir repensar los sistemas actuales y articular servicios más flexibles que se adapten a la evolución de las necesidades, los valores y las preferencias de las personas. La Agencia también debe ejercer de garante de la calidad y la equidad en la atención integrada social y sanitaria en toda Cataluña, lo que requiere una vocación claramente descentralizada, proximidad territorial y un alto nivel de coordinación y corresponsabilidad con los departamentos, así como con la Administración local y los demás organismos competentes.

Asimismo, esta ley quiere fomentar al máximo la participación de las personas cuidadoras, que la ley considera parte integral y sujeto de atención integrada social y sanitaria; de las personas atendidas; de las federaciones, confederaciones, asociaciones, fundaciones, cooperativas y otras entidades relacionadas con la prestación de los servicios sociales y los servicios sanitarios que sean objeto de integración; de las personas representadas por asociaciones, fundaciones y federaciones; de los profesionales de la atención, a través de las corporaciones y colegios profesionales o representantes, y del resto de agentes que intervienen en la integración social y sanitaria, tanto públicos como privados.

IV

Esta ley consta de veinticuatro artículos, divididos en cuatro capítulos, trece disposiciones adicionales, una disposición derogatoria y seis disposiciones finales.

El capítulo I, relativo a las disposiciones generales, define la naturaleza y el régimen jurídico de la Agencia de Atención Integrada Social y Sanitaria de Cataluña y establece su objeto y sus principios de actuación, objetivos y funciones. El capítulo II describe los instrumentos con los que se dota a la Agencia, como el contrato programa y el Plan estratégico de atención integrada social y sanitaria, así como los demás instrumentos que garantizan la integración de los datos sociales y sanitarios y la innovación y la evaluación de la integración social y sanitaria. El capítulo III regula la organización de la Agencia y establece sus órganos de gobierno y de dirección para poder hacer efectivos los objetivos y cumplir las funciones encomendadas, así como los órganos consultivos y de participación. Finalmente, el capítulo IV establece el régimen de personal, los recursos económicos, el presupuesto, el control económico y financiero y el patrimonio de la Agencia.

Con relación a los títulos competenciales en los que se fundamenta esta ley, el artículo 150 del Estatuto de autonomía de Cataluña establece que corresponde a la Generalitat, en materia de organización de su administración, la competencia exclusiva sobre la estructura, la regulación de los órganos directivos públicos, el funcionamiento y la articulación territorial, así como sobre las distintas modalidades organizativas e instrumentales para la actuación administrativa.

El artículo 166 del Estatuto atribuye a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de servicios sociales.

El artículo 162.1 establece que corresponde a la Generalitat, en materia de sanidad y salud pública, la competencia exclusiva sobre la organización, el funcionamiento interno, la evaluación, la inspección y el control de centros, servicios y establecimientos sanitarios.

El artículo 162.3 regula la competencia compartida en ámbitos como la ordenación, la planificación, la determinación, la regulación y la ejecución de las prestaciones y los servicios sanitarios, sociosanitarios y de salud mental de carácter público en todos los niveles y para todos los ciudadanos, y también establece la competencia compartida sobre la planificación de los recursos sanitarios de cobertura pública y la coordinación de las actividades sanitarias privadas con el sistema sanitario público.

La Ley tiene en cuenta los principios de buena regulación y mejora de la calidad normativa que establecen el artículo 62 de la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, y el artículo 129 de la Ley del Estado 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas. Así, se adecua a los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia.

En relación con la adecuación a los principios de necesidad y eficacia, la Ley cumple este propósito de manera efectiva y proporcionada, sin afectar a los derechos y deberes de los ciudadanos, dado que tiene por objetivo organizar y articular los servicios sociales y los servicios sanitarios con criterios de atención integrada que permitan optimizar la capacidad de dar respuesta a las necesidades actuales de las personas, especialmente de las personas mayores y las personas con necesidades especiales de atención.

Asimismo, la Ley se adecua al principio de proporcionalidad, dado que incluye la regulación imprescindible para alcanzar el objetivo de crear la Agencia de Atención Integrada Social y Sanitaria de Cataluña. Con la creación de la Agencia se dota de mayor seguridad jurídica a la organización y al funcionamiento de algunas de las funciones esenciales del sistema sanitario y el sistema de servicios sociales, ya que se adecua su normativa de funcionamiento al ordenamiento jurídico vigente. En cuanto al principio de transparencia, la Ley define claramente los objetivos y las finalidades de la Agencia. Por último, respecto al principio de eficiencia, la creación de la Agencia no comporta nuevas cargas administrativas, sino que, por el contrario, responde a la voluntad de abordar la atención social y sanitaria con proyectos innovadores orientados a la mejora de la calidad y la desburocratización.