Preambulo �nico Cambio climático y la transición ecológica

I

El cambio climático asociado al rápido aumento de la temperatura de nuestro planeta respecto a los niveles preindustriales constituye el mayor desafío global al que se enfrenta la humanidad en su conjunto, con consecuencias potencialmente devastadoras para las futuras generaciones. Hoy en día, no existe ninguna duda de que la principal causa del calentamiento global son las emisiones de gases de efecto invernadero (de ahora en adelante GEI) producidas por diferentes actividades humanas, derivadas del modelo económico que impera en nuestra sociedad, como por ejemplo la producción industrial, la generación de energía eléctrica mediante fuentes no renovables, el uso de combustibles fósiles, el transporte o la actividad agropecuaria.

El calentamiento global es un problema de equilibrio medioambiental que incide en ámbitos muy diferentes, desde conservación del patrimonio y los recursos naturales a la economía, el acceso al agua, la alimentación, la salud, los aspectos sociales, el comercio, la planificación territorial, las infraestructuras y la movilidad, entre otros.

Es un reto urgente que, por un lado, requiere de una transformación profunda del modelo energético, productivo y de consumo y, por otro lado, de la prevención y adaptación a los impactos del cambio climático que actualmente ya se están apreciando. La acción en materia de cambio climático es una política necesariamente transversal que requiere de la acción concertada de todas las administraciones, agentes sociales y económicos, así como de la propia ciudadanía, y desde todas las esferas: local, regional y global.

El Panel Intergubernamental de Expertos en Cambio Climático (IPCC en sus siglas en inglés) en su informe especial de 2018, relativo a los impactos del calentamiento global de 1,5 °C respecto a los niveles preindustriales y las trayectorias de GEI para limitar este calentamiento, observa con preocupación la evolución del cambio climático y alerta sobre la necesidad de intensificar el ritmo actual de descarbonización de nuestra economía. Así mismo, en su informe examinado en la 50.ª reunión del IPCC celebrada en agosto de 2019 destacan que las reducciones rápidas de las emisiones antrópicas de GEI en todos los sectores, siguiendo trayectorias de mitigación ambiciosas, reducen los impactos negativos del cambio climático en los ecosistemas terrestres y los sistemas alimentarios.

La dimensión global del problema no puede llevarnos a aceptarlo como una consecuencia inevitable de la naturaleza humana o del progreso tecnológico: es posible concebir modelos económicos de sociedad alternativos que, a través de las reformas políticas y de la debida reorientación de las actividades económicas, los usos de la tecnología y del desarrollo científico, reduzcan la huella ecológica y las emisiones de GEI a niveles asimilables para evitar un desequilibrio climático, de forma que se consiga una resiliencia que nos permita afrontar los efectos del cambio climático ya en curso y al mismo tiempo se puedan aumentar los niveles de prosperidad y justicia social de nuestra sociedad.

La puesta en marcha de políticas efectivas de lucha contra el cambio climático, más allá de una dimensión puramente ambiental, es además una cuestión de justicia social, puesto que, en ausencia de medidas adecuadas y estratégicamente orientadas, el cambio climático conducirá a un agravamiento de las desigualdades sociales y un mayor perjuicio a los sectores más vulnerables. En este sentido, es evidente que existen diferencias sustanciales entre los colectivos sociales más responsables del cambio climático -ya sea por su mayor consumo o por recibir un beneficio directo de aquellas actividades económicas que más emisiones producen- y aquellos que sufren o sufrirán las peores consecuencias de este. De igual manera, los efectos del cambio climático que han empezado a manifestarse en nuestro entorno inmediato, como por ejemplo inundaciones, sequías u olas de calor, afectan a menudo y con mayor crudeza a los sectores sociales más desfavorecidos, que además disponen de menores recursos para asegurarse contra acontecimientos extremos, recuperarse de las pérdidas económicas sufridas o emprender por su cuenta medidas de adaptación.

Tampoco puede obviarse que el cambio climático tiene un impacto de género directo: las mujeres, en todo el mundo, hacen frente a mayores riesgos y sufren sus efectos con mayor fuerza. Por un lado, la pobreza general y la vulnerabilidad asociada afectan en mayor grado a las mujeres y, por otro, son ellas las que mayoritariamente se encargan de las labores de cuidado y subsistencia. En nuestras sociedades, el género es un elemento fundamental a la hora de analizar el acceso a la energía. Según un informe de 2017 del Parlamento Europeo [«Gender perspective on access to energy in the EU», European Parliament, 2017], las mujeres son más vulnerables a la pobreza energética que los hombres.

Así mismo, el cambio climático tiene un impacto específico en la juventud. El colectivo de personas jóvenes es considerado más vulnerable a la pobreza (también energética) que otros grupos de edad. Así lo avala el informe AROPE 2018 (At Risk Of Poverty and Exclusion), elaborado por la Red Europea de Lucha contra la Pobreza y la Exclusión Social, que acredita que un 38,8% de la juventud valenciana se encuentra en riesgo de exclusión social o pobreza.

Por todo ello, los gobiernos tienen que tomar medidas para proteger a toda la población de los efectos del cambio climático, y hacerlo bajo el principio fundamental de responsabilidad ambiental de «quien contamina paga», recogido en la legislación internacional y europea, y de acuerdo con el cual la responsabilidad por la degradación medioambiental tiene que recaer principalmente en quien la causa. Además, a consecuencia del principio anterior, se desprende el principio de transición justa, de acuerdo con el cual tiene que protegerse adecuadamente a aquellos que, sin ser responsables de la degradación ambiental, se vean perjudicados por las medidas necesarias para corregirla, evitando que la transición de modelo energético se convierta en una nueva fuente de injusticia y desigualdad.

Hacer frente al cambio climático supone, necesariamente, tomar medidas de dos tipos: de mitigación y de adaptación al cambio climático. Las primeras, destinadas a reducir las emisiones de GEI y, así, delimitar el incremento de la temperatura global. Las segundas, destinadas a proteger a la sociedad y a nuestro hábitat, y a disminuir el impacto en los ecosistemas de las consecuencias ya inevitables del cambio climático.

Dado el inmenso desafío que supone el cambio climático, la descarbonización completa de la economía y los importantes avances en política de adaptación que tienen que conseguirse en pocas décadas, conviene enfatizar que ello no será posible tan solo mediante medidas técnicas sectoriales inconexas o a través de la aplicación de incentivos económicos indirectos basados en la lógica del mercado. Por el contrario, es necesario desarrollar un cambio estructural en el modelo productivo que conduzca a una economía circular capaz de sustentarse íntegramente en un ciclo cerrado de materiales, en el que las materias primas que no puedan obtenerse a partir de fuentes renovables sean recuperadas a través del reciclaje y en el que las necesidades energéticas puedan atenderse mediante un suministro basado en energías renovables. A su vez, es fundamental promover el principio de la reducción de residuos como eje clave en el modelo productivo y la contribución de las políticas públicas y de las acciones en el ámbito económico a la reducción de los impactos en el medio natural, el hábitat y el conjunto de ecosistemas.

Al mismo tiempo, es necesario hacer un trabajo de preparación transversal en muchos ámbitos de la economía y la sociedad para reducir la vulnerabilidad al cambio climático. Se necesitarán mecanismos de planificación y evaluación a gran escala que tendrán que permitir un control democrático de la toma de decisiones a través de instrumentos de participación y transparencia adecuados, y requerirán inversiones a largo plazo a la altura del salto en el modelo productivo y en la modernización ecológica que se requiere con un retorno a medio o largo plazo que a veces tendrá un carácter social y territorial y no solo monetario. Así, tal como indica la Agencia Medioambiental Europea, es de esperar que la acción autónoma de las economías sea insuficiente para enfrentarse a la complejidad, el alcance y la magnitud de los riesgos asociados al cambio climático. Por lo tanto, los poderes públicos, con el imprescindible control ciudadano a través de la participación, tienen que tomar la responsabilidad de diseñar, dirigir e implementar una estrategia de transición que corresponda a la magnitud del problema en ambición, amplitud y también en cuanto a la oportunidad que supone para nuestra sociedad.

Así, el profundo cambio de modelo energético y productivo requerido solo puede ser alcanzado a través de un verdadero cambio en el modelo socioeconómico, profundizando en todos los aspectos de la transición para, sin dejar de velar por los intereses de todas las personas, conseguir un modelo de sociedad sostenible y resiliente, capaz de afrontar el reto climático, pero también más justo, más próspero y habitable, digno de ser legado a nuestros descendentes.

II

La Convención marco de Naciones Unidas sobre el cambio climático (CMNUCC), aprobada en 1992, constituye la primera respuesta internacional al reto del cambio climático. Posteriormente, en 1997 se firma el Protocolo de Kioto, cuyo objetivo es limitar las emisiones de GEI.

La Conferencia de las Partes, en su vigesimoprimera sesión anual, la COP 21, marca un hito decisivo con la adopción del Acuerdo de París en diciembre de 2015. Este acuerdo, que entró en vigor en noviembre de 2016, es un instrumento jurídicamente vinculante para las partes firmantes y establece el objetivo de mantener el incremento de la temperatura global por debajo de los 2 °C respecto a los niveles preindustriales y, si es posible, mantenerlo por debajo de 1,5 °C. Así mismo, el acuerdo tiene que cumplir el principio de equidad y asumir responsabilidades comunes pero diferenciadas en función de las capacidades respectivas, siendo los países y regiones más ricos los que más tienen que contribuir y con más urgencia. Además, incluye la acción para la adaptación y la resiliencia ante los cambios del clima y los mecanismos de financiación climática a partir de 2020. El Acuerdo de París fue ratificado por el conjunto de la Unión Europea el 4 de octubre de 2016, y por el Estado español, el 12 de enero de 2017.

También, en el ámbito internacional, en enero de 2016 se produce otro compromiso de carácter político muy relevante: la adopción de la Agenda 2030 de Naciones Unidas, con el establecimiento de los 17 objetivos de desarrollo sostenible (de ahora en adelante ODS). Esta agenda, complementaria al Acuerdo de París, incorpora el desarrollo sostenible desde una perspectiva económica, social y ambiental, y establece la acción por el clima como el ODS número 13.

La Unión Europea ha ejercido en el contexto mundial un especial liderazgo en materia de cambio climático con la adopción de medidas y objetivos concretos, dirigidos a reducir progresivamente las emisiones de GEI con el horizonte 2050 para conseguir la neutralidad de las emisiones. Así muestra su liderazgo después del lanzamiento del Pacto Verde Europeo en diciembre de 2019, donde se plantea que para conseguir la neutralidad climática en 2050 es necesario la revisión de gran parte de legislación europea y la revisión de los objetivos marcados hasta el momento en cuanto a eficiencia energética, emisiones de GEI o penetración de las energías renovables, para conseguir una sociedad más justa y próspera.

El Pacto Verde Europeo establece una hoja de ruta con acciones para impulsar un uso eficiente de los recursos mediante el paso a una economía limpia y circular y restaurar la biodiversidad y reducir la contaminación.

El pacto describe las inversiones necesarias y los instrumentos de financiación disponibles, y explica cómo garantizar una transición justa e integradora.

Por ello, la Unión Europea aprueba el Reglamento (UE) 2021/1119 del Parlamento Europeo y del Consejo de 30 de junio de 2021 por el que se establece el marco para conseguir la neutralidad climática y se modifican los reglamentos (CE) núm. 401/2009 y (UE) 2018/1999 («Legislación europea sobre el clima»), convirtiendo este compromiso político en una obligación jurídica y en un incentivo para la inversión. Para conseguir este objetivo, la Comisión Europea indica que será necesario actuar en todos los sectores de nuestra economía: invertir en tecnologías respetuosas con el medio ambiente; apoyar a la industria para que innove; desarrollar sistemas de transporte público y privado más limpios, más baratos y más sanos; descarbonizar el sector de la energía; garantizar que los edificios sean más eficientes desde el punto de vista energético, y colaborar con socios internacionales para mejorar las normas medioambientales mundiales.

La Unión Europea también proporcionará apoyo financiero y asistencia técnica para ayudar a las personas, las empresas y las regiones más afectadas por la transición hacia la economía verde. Con unos objetivos cada vez más ambiciosos, la Unión Europea establece varios paquetes normativos y hojas de ruta, como la Hoja de ruta de la energía para 2050 o el Libro blanco sobre el transporte, el Paquete de energías limpias o la Estrategia a largo plazo para la descarbonización de la UE.

Así mismo, la nueva Estrategia europea de adaptación al cambio climático complementa el paquete de lucha contra el cambio climático, integrando en el derecho europeo el objetivo global de adaptación del artículo 7 del Acuerdo de París y el objetivo de desarrollo sostenible número 13. La propuesta compromete a la UE y a los estados miembros a continuar avanzando para impulsar la capacidad de adaptación, reforzar la resiliencia y reducir la vulnerabilidad al cambio climático con el objetivo de potenciar la resiliencia en Europa.

En materia de adaptación, España fue uno de los primeros países de Europa en tomar medidas: en 2001 se creó la Oficina Española del Cambio Climático, que en 2004 empezó a trabajar en un informe sobre los impactos del cambio climático en España y sobre los escenarios previsibles, dando lugar a la adopción del Plan nacional de adaptación al cambio climático (PNACC) en 2006. El PNACC se centraba en desarrollar escenarios climáticos regionales para la geografía española, coordinar los esfuerzos del sistema de I+D en materia de adaptación, promover la participación de todos los agentes sociales implicados y desarrollar herramientas de evaluación de impactos y vulnerabilidad.

La Comunitat Valenciana ha hecho suyo el principio de responsabilidad compartida que rige las políticas internacionales medioambientales, consciente, además, de los impactos y riesgos sobre el territorio valenciano, espacio geográfico muy vulnerable al cambio climático durante el próximo siglo, sobre todo por lo que respecta a la disminución de los recursos hídricos, a las sequías prolongadas, a las olas de calor, a la regresión de la costa, a las pérdidas de biodiversidad, a los ecosistemas naturales y al incremento de los procesos de erosión del suelo.

La política medioambiental en la Comunitat ha vivido diferentes etapas. Inicialmente, hizo falta enfrentarse a graves problemas medioambientales resultado de un desarrollo industrial que amenazaba la salud de la ciudadanía y el estado general del medio ambiente. Posteriormente, empezó una nueva fase de desarrollo de las políticas medioambientales con el establecimiento de una serie de normativas, estrategias y planes que, finalmente, se han ido alineando con las políticas europeas e internacionales.

En 2007 el Consell empezó a incorporar el cambio climático como una de las prioridades estratégicas de actuación. Desde entonces se han creado diferentes comisiones interdepartamentales, así como departamentos específicos en materia de cambio climático y transición energética o ecológica. Desde entonces, se han elaborado tres estrategias de cambio climático: la Estrategia valenciana ante el cambio climático 2008-2012, la Estrategia valenciana ante el cambio climático 2013-2020 y finalmente la Estrategia valenciana de cambio climático y energía 2030, en la que se han implementado una serie de indicadores de seguimiento con compromisos por parte de todos los departamentos de la Generalitat y se ha incorporado la componente energética como esencial en la lucha contra el cambio climático.

La primera estrategia comprendía el periodo de aplicación del Protocolo de Kioto de 2008 a 2012 y constituía un marco de acción global que integraba y reforzaba líneas y estrategias preexistentes, además de proponer algunas nuevas. Durante su vigencia se desarrollaron diferentes acciones para la reducción de las emisiones de GEI y el aumento de la capacidad de adaptación y de los sumideros. Una vez superado este periodo y después de la actualización de los compromisos adquiridos a nivel europeo y nacional, se hizo necesaria su revisión y la actualización de las medidas en ella contenidas, con el fin de adaptarse al nuevo contexto socioeconómico del momento.

La Estrategia valenciana ante el cambio climático 2013-2020 se concibió como un documento más ambicioso que además establecía un sistema de indicadores de seguimiento de las emisiones basado en los mejores datos disponibles.

Sin embargo, el sistema de indicadores establecido no dio los resultados esperados ni un grado de ejecución satisfactorio. A causa de ello, y con el fin de cumplir objetivos marcados en el Acuerdo de París y los compromisos adquiridos por la UE para 2030 y 2050, la Comisión de Políticas de Cambio Climático acordó iniciar el proceso de revisión de la estrategia 2013-2020 para finalmente elaborar la Estrategia valenciana de cambio climático y energía 2020-2030.

Teniendo en cuenta la necesidad de alinear las políticas de energía y cambio climático, dado que, según la Agencia Internacional de la Energía, dos tercios de las emisiones tienen su origen en la producción o consumo de energía, una adecuada gestión de esta será fundamental en la lucha contra el cambio climático. Así, la estrategia incluye un conjunto de principios básicos para definir las medidas y actuaciones basados principalmente en la reducción de los consumos energéticos, el fomento de las energías renovables, el autoconsumo energético, el impulso a una movilidad más sostenible y el impulso de un equilibrio territorial, sin dejar de lado el papel de los sumideros de carbono como instrumento de reducción de la concentración de las emisiones de GEI.

En este sentido, el Decreto ley 14/2020, de 7 de agosto, del Consell, de medidas para acelerar la implantación de instalaciones para el aprovechamiento de las energías renovables, responde a la necesidad de alineación de las políticas energéticas y de cambio climático para acelerar la transición energética, al mismo tiempo que constituye un potente instrumento para la reactivación económica y el empleo mediante el impulso y la facilitación de las inversiones en renovables.

En cualquier caso, ante el enorme reto de impulsar y acelerar, en los plazos establecidos en los compromisos asumidos, la transición hacia una economía baja en carbono y resiliente, es necesario dotarse de un potente instrumento normativo que, con rango de ley, vincule en la ejecución de sus preceptos a todo su ámbito de aplicación. Un instrumento que permita efectivamente avanzar en la Comunitat Valenciana hacia un nuevo modelo social, económico y medioambiental, elevando al máximo rango normativo algunas de las medidas contenidas en la Estrategia valenciana de cambio climático y energía.

III

La elaboración de la Ley de cambio climático y transición ecológica de la Comunitat Valenciana, así como de la declaración de emergencia climática aprobada por el Consell el 6 de septiembre de 2019, responde a la necesidad de definir un marco a medio y largo plazo para garantizar una transición ordenada de nuestra economía hacia una economía baja en carbono, competitiva, innovadora, eficiente en el uso de recursos y resiliente al clima, que es lo que nos exige el Acuerdo de París y con lo que nos hemos comprometido. A su vez, resulta necesario impulsar las medidas derivadas de obligaciones europeas y nacionales en materia de energía y clima ya asumidas o actualmente en fase de tramitación.

Por otro lado, partiendo de la constatación de que el cambio climático es una materia de alcance transversal que requiere de la acción concertada de todas las administraciones, agentes sociales y económicos y la propia ciudadanía y desde todas las esferas: local, regional y global, la presente ley tiene por objeto establecer el marco normativo para concertar, estructurar y organizar la lucha contra el cambio climático en el ámbito de la Comunitat Valenciana.

Ello resulta necesario para incidir en todo el conjunto de áreas de mitigación y repartir el esfuerzo entre ellas en un contexto de equidad, integridad y equilibrio financiero entre lo público y lo privado, teniendo en consideración la relación coste-eficiencia y con reconocimiento de la acción temprana.

Además, la ley resulta oportuna en materia de adaptación al cambio climático, cuya incorporación en la planificación sectorial necesita ser regulada teniendo en cuenta la complementariedad y el compromiso entre las diferentes áreas competentes para reducir la vulnerabilidad del territorio y la población.

El desarrollo de la ley se basa, por lo tanto, en principios transversales como el de asumir responsabilidades por contaminar, así como otras responsabilidades comunes pero diferenciadas, el de concienciación, el de acción preventiva, el de cautela, el de democratización, el de justicia social, el de evidencias científicas, el de transparencia, el de enfoque de género y el de colaboración y cooperación. Además, las diferentes acciones de mitigación y de adaptación al cambio climático se basarán de manera crucial en la mejor evidencia científica disponible en cada momento.

Las finalidades que persigue son, en primer lugar, reducir las emisiones de gases de efecto invernadero a la atmósfera desde territorio valenciano, por lo que se incluye un conjunto de medidas de mitigación en los diferentes sectores que tienen incidencia sobre este fenómeno. Así, se establece el objetivo de que la Comunitat Valenciana contribuya, en la medida de su responsabilidad y capacidad, a la mitigación del cambio climático, asumiendo su cuota de responsabilidad.

En este ámbito es conveniente recordar que las emisiones de gases de efecto invernadero se separan en dos grandes bloques. Uno de ellos lo forman las emisiones de algunos gases de los sectores y actividades industriales bajo el régimen europeo del comercio de derechos de emisión, regulado por la Ley 1/2005, de 9 de marzo, por la que se regula el régimen del comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero. El otro lo forman el resto de las emisiones, que provienen de los denominados sectores difusos, que son, fundamentalmente, el transporte; el sector residencial, comercial e institucional; el sector agrario; la gestión de los residuos; los gases fluorados, y los sectores y actividades industriales no incluidos en el régimen del comercio de derechos de emisión. El conjunto de legislación aplicable a las emisiones dentro del sistema europeo de comercio es especialmente amplio, por lo que no es necesaria más legislación en este campo. Por el contrario, no existe suficiente regulación de las emisiones de los sectores difusos. Este vacío legal justifica la presente ley, que tiene como una de sus finalidades el fomento de las medidas de mitigación en estos sectores.

En segundo lugar, la presente ley acomete el establecimiento del marco jurídico de la transición energética, entendida como el proceso de transformación de un sistema energético fósil, centralizado, bilateral entre la compañía eléctrica y el consumidor y unidireccional, basado en el precio a pagar por lo consumido a la empresa eléctrica en función de los kilovatios hora consumidos, a otro sistema energético renovable, eficiente, descentralizado, multilateral, donde aparecen, entre otros, conceptos como la agregación o el autoconsumo compartido, y pasa a ser bidireccional, donde el consumidor puede asumir también el papel de productor y vendedor. Así mismo, esta transición energética debe tener como resultado una reducción sustancial de la dependencia energética externa de la Comunitat, y tener como objetivo último la completa autosuficiencia energética.

Tercero, con esta ley se pretende transformar el modelo productivo valenciano, planteando un nuevo modelo en el que la actividad económica sea compatible con el respeto al medio ambiente y en el que las profundas reformas estructurales necesarias se aprovechan para crear un importante número de puestos de trabajo en nuevos sectores de alto valor añadido y bajo impacto ambiental, en la línea con lo establecido en el Decreto ley 14/2020, de 7 de agosto, del Consell, de medidas para acelerar la implantación de instalaciones para el aprovechamiento de las energías renovables por la emergencia climática y la necesidad de la urgente reactivación económica.

Cuarto, la presente ley persigue que, paralelamente al proceso de transición energética, se produzca una democratización de la economía, permitiendo que la ciudadanía juegue un papel activo en sectores tradicionalmente monopolizados por grandes empresas en régimen de oligopolio, especialmente en el sector de la energía.

Quinto, la ley pretende diseñar una estrategia general de adaptación al cambio climático con objetivos a largo plazo, vinculante, para reducir la vulnerabilidad de la sociedad y el medio ambiente ante las consecuencias ya inevitables del cambio climático.

Sexto, la ley se esfuerza en garantizar que el proceso de transición energética para combatir el cambio climático se realice teniendo en cuenta consideraciones de justicia social y que todos los ciudadanos tengan acceso a la energía, teniendo en cuenta criterios de justicia territorial e intergeneracional.

Séptimo, la presente ley pretende reforzar el componente ambiental de la fiscalidad en la Comunitat Valenciana, de forma que se internalicen dentro de los costes de los agentes las externalidades positivas o negativas para el cambio climático de las diferentes actividades objeto de gravamen.

Octavo, la presente ley reconoce que la educación tiene un papel estratégico en la transición ecológica justa, porque el conjunto de la sociedad tiene que asumir en su estilo de vida los profundos cambios derivados de un nuevo modelo social, económico y ambiental. Para ello, la ley persigue, a través de las herramientas de la educación ambiental para la sostenibilidad, que las personas y las organizaciones tomen conciencia de la gravedad del cambio climático y se preparen para la adopción de comportamientos, tanto en el ámbito personal como en el colectivo, concordes con la reducción de la huella ecológica y la descarbonización.

IV

En este contexto, el Consell, primero, y después las Corts Valencianes, se han convertido en impulsores de las transformaciones normativas necesarias para afrontar en la Comunitat Valenciana el desafío del cambio climático y para avanzar con paso decidido hacia el mejor cumplimiento de los compromisos que en esta materia han asumido los estados miembros de la Unión Europea.

A tal efecto, la regulación que contiene esta ley se aborda con el máximo respecto al marco competencial establecido en la Constitución y en el Estatuto de autonomía de la Comunitat Valenciana. En este marco tienen cabida las intervenciones normativas de carácter autonómico que, al mismo tiempo que facilitan a las instancias centrales del Estado el cumplimiento de los objetivos de lucha contra el cambio climático, materializan políticas ambientales y energéticas propias. Estas políticas, en el caso valenciano, pueden permitir lícitamente dibujar un avanzado modelo ambiental, adaptado a las especificidades territoriales y llamado a influir de manera decisiva en la calidad del aire y otros recursos naturales, en el desarrollo económico y social sostenible y en un modelo turístico con garantía de futuro que haga hincapié en la sostenibilidad ambiental y las energías limpias, en entornos naturales protegidos y libres de emisiones y, en definitiva, en más calidad de vida para los residentes en la Comunitat Valenciana o quienes la visitan.

De hecho, el Estatuto de autonomía apunta en la mencionada dirección al reconocer que «toda persona tiene derecho a disfrutar de un medio ambiente seguro, sano y ecológicamente equilibrado» y al establecer que «la Generalitat protegerá el medio ambiente, la diversidad biológica, los procesos ecológicos y otras áreas de especial importancia ecológica» (art. 17.2). En este sentido, también es especialmente significativa la prescripción de que «la Generalitat impulsará un modelo de desarrollo equitativo, territorialmente equilibrado y sostenible, basado en la incorporación de procesos de innovación […] la producción ambientalmente sostenible y una ocupación estable y de calidad en la que se garantice la seguridad y la salud en el trabajo» (art. 19.1).

Respecto a las reglas competenciales que emanan principalmente de los artículos 148 y 149 del texto constitucional y de los artículos 49.1.3, 50 y 52 del Estatuto de autonomía, hay que afirmar que el legislador valenciano se puede amparar en varios títulos de intervención normativa a la hora de establecer una regulación como la que es objeto de esta ley, así como en la Sentencia del Tribunal Constitucional 87/2019, de 20 de junio, que interpreta la distribución de competencias en materia de protección del medio ambiente.

Como se trata de una ley esencialmente ambiental, es importante recordar, en primer lugar, que, de acuerdo con el apartado 6 del artículo 50 del estatuto, corresponde a la Generalitat, en el marco de la legislación básica del estado, el desarrollo legislativo y la ejecución en materia de protección del medio ambiente, sin perjuicio de la facultad de establecer normas adicionales de protección.

En el ámbito de la lucha contra el cambio climático y la apuesta por una transición energética hacia una mayor sostenibilidad, son también reglas competenciales en juego las que se conectan, entre otras, a las siguientes materias: ordenación del territorio y del litoral, incluyendo el urbanismo y la vivienda (art. 49.1.9.ª), transporte (art. 49.1.15.ª), planificación económica e industria (art. 52), instalaciones de producción, distribución y transporte de energía (art. 49.1.16.ª), estadística de interés de la Generalitat (art. 49.1.32.ª), servicio meteorológico de la Comunitat Valenciana (art. 49.1.15.ª) y régimen energético (art. 50.5).

La interpretación y la aplicación de los mencionados títulos de competencias se ha planteado no solo desde la asunción de que la lucha contra el cambio climático es una tarea a afrontar en sintonía con las bases y los objetivos de planificación estatal, sino también teniendo en cuenta un elemento adicional de gran trascendencia: la competencia exclusiva de la Generalitat para desarrollar y ejecutar la legislación de la Unión Europea en aquellas materias que sean de su competencia en los términos del artículo 49.4 del texto estatutario, lo cual adquiere una gran relevancia a la hora de innovar el ordenamiento jurídico sin tener que esperar en todos los casos la intervención normativa previa de las instancias centrales del Estado dirigida a la transposición de normas europeas.

De hecho, las políticas europeas en materia de cambio climático conciernen a las instituciones regionales y locales. La Decisión 406/2009/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, sobre el esfuerzo de los estados miembros para reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero a fin de cumplir los compromisos adquiridos por la Comunidad hasta 2020, indica en su consideración preliminar número 29 que «además de los diferentes estados miembros, los gobiernos centrales, las autoridades y organizaciones locales y regionales y los agentes del mercado (junto con los hogares y los consumidores particulares) deben contribuir a la realización del compromiso de reducción de la Comunidad». Por lo tanto, para la consecución de los objetivos de la ley es necesario que la administración autonómica, los ayuntamientos y el resto de las administraciones públicas desarrollen, en sus respectivos ámbitos competenciales, políticas alineadas con estos objetivos.

Respecto a la legislación estatal que delimita el espacio de intervención regulativa que corresponde a la Generalitat Valenciana, y que ha sido tomada en consideración, hay que hacer referencia, entre otras, a las siguientes disposiciones:

- La Ley 1/2005, de 9 de marzo, por la que se regula el régimen del comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero. Esta ley traspone la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre, en el marco del Programa europeo de cambio climático, adoptado en 2000.

- El Real decreto legislativo 1/2016, de 16 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación, que en su artículo 7 prevé que las comunidades autónomas dicten normas adicionales de protección en materia de medio ambiente para fijar valores límite a las emisiones de determinadas actividades públicas y privadas.

La Ley 7/2021, de 20 de marzo, de cambio climático y transición energética, tiene por objeto facilitar la descarbonización de la economía española y su transición a un modelo circular que garantice el uso racional de los recursos, así como la adaptación al cambio climático y la implantación de un modelo de desarrollo sostenible que genere empleo decente y contribuya a la reducción de las desigualdades. Esta norma de carácter básico establece que las comunidades autónomas con competencias en la materia puedan establecer niveles de protección más altos que la legislación básica estatal en la descarbonización de la economía española y su transición a un modelo circular, que garantice el uso racional de los recursos, así como la adaptación al cambio climático y la implantación de un modelo de desarrollo sostenible que genere empleo decente y contribuya a la reducción de las desigualdades.

V

Esta ley se estructura en un título preliminar, siete títulos, quince disposiciones adicionales, cinco disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y dos disposiciones finales.

El título preliminar contiene las disposiciones de carácter general relativas al fin de la ley, su ámbito de aplicación y los principios rectores en los cuales se basa.

En el título I se regulan los aspectos competenciales y de gobernanza de la política climática en la Comunitat Valenciana. Se da continuidad a la Comisión de Coordinación de Políticas de Cambio Climático como órgano técnico colegiado de coordinación y colaboración entre los diferentes departamentos de la administración del Consell, y al Consejo Asesor y de Participación en Medio Ambiente, que, como órgano de consulta y participación de la sociedad civil, podrá crear comisiones especializadas en materia de cambio climático, tal como se establece en su normativa reguladora. También se crea el Comité de Expertos de Cambio Climático de la Comunitat Valenciana, como órgano técnico-científico asesor del Consell en materia de cambio climático y transición energética.

El título II contiene cuatro capítulos y está dedicado a los instrumentos de planificación que tendrán que amparar las medidas necesarias para luchar eficazmente contra los efectos del cambio climático, siempre respetando las estrategias y los objetivos determinados por la Unión Europea en la planificación sobre materia de cambio climático. Este título introduce la Estrategia valenciana de cambio climático y energía como el marco de decisiones coherentes, unificadas e integradas que determinan el rumbo a seguir y las acciones y propósitos de la Generalitat para conseguir los objetivos establecidos en esta ley.

El capítulo I regula el Plan valenciano integrado de energía y cambio climático (de ahora en adelante PVIECC), que tiene como finalidad concretar la Estrategia valenciana de cambio climático y energía, asignando a nivel sectorial objetivos, metas y acciones específicas e identificando a los responsables de su ejecución. Constituye, por lo tanto, el instrumento, integrado y transversal, de ordenación y planificación de las metas y objetivos sectoriales y de las acciones específicas que se tienen que desarrollar preceptivamente para dar respuesta a las finalidades de esta ley. El PVIECC vincula en su ejecución a las diferentes administraciones públicas y a las personas físicas o jurídicas titulares de actividades incluidas en el ámbito de esta norma. También se establecen su naturaleza jurídica y su contenido, y se determina la competencia y el procedimiento para la tramitación de su aprobación. Este capítulo también trata de los tres programas en que se desarrolla el citado plan: Programa de mitigación, Programa de adaptación y Programa de concienciación social y capacitación socioeconómica para la transición ecológica, determinando las áreas estratégicas de mitigación y adaptación, y el contenido de cada uno de ellos.

La Agenda 2030 reconoce que la Convención marco de las Naciones Unidas sobre el cambio climático es el principal foro intergubernamental internacional para negociar la respuesta mundial al cambio climático, en cuyo artículo 6 se recoge la necesidad de elaborar programas de educación y sensibilización del público sobre el cambio climático y sus efectos, el acceso público a la información, la participación pública y la formación cualificada. Esto queda recogido en el artículo referido al Programa de concienciación social y capacitación socioeconómica para la transición ecológica.

En este capítulo también se fijan los objetivos a medio y largo plazo, que se concretarán en el PVIECC, y que parten de las principales propuestas de objetivos de reducción de emisiones, eficiencia y renovables en el ámbito europeo, con el objetivo de llegar a la neutralidad climática en emisiones en 2050, en pleno proceso de aprobación del proyecto de ley española de cambio climático y transición energética y coincidiendo con el debate europeo sobre el diseño y desarrollo del Pacto Verde Europeo, presentado mediante la comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones COM (2019) 640 final.

En cuanto a la eficiencia energética, en junio de 2018 el Parlamento Europeo y el Consejo acordaron un objetivo del 32,5% para 2030. En ese mismo acuerdo, los objetivos de penetración de energías renovables para el año 2030 se sitúan en un 32% de renovables.

Por su parte, la ley española de cambio climático y transición energética persigue reducir en 2030 las emisiones de gases de efecto invernadero del conjunto de la economía española en, por lo menos, un 23% respecto del año 1990, así como conseguir una penetración de energías de origen renovable en el consumo de energía final de, por lo menos, un 42% ese mismo año, con, por lo menos, un 74% de generación de energía eléctrica a partir de energías de origen renovable, y la eficiencia energética que alcance una disminución del consumo de energía primaria en, por lo menos, un 39,5%, respecto a la línea de base conforme a normativa comunitaria.

El capítulo II está dedicado a los planes de acción de clima y energía municipales, que tienen que constituirse en instrumentos de planificación complementarios al PVIECC, todo ello en el ámbito de las competencias propias de los municipios. También introduce la obligatoriedad de disponer de instrumentos de planificación de las instalaciones de generación renovable con el objetivo de fomentar un modelo energético distribuido y sostenible que, en base a la normativa en materia de ordenación del territorio y protección del paisaje, ordene la ubicación territorial de estas energías estableciendo zonas de aptitud ambiental y territorial para la implantación de las instalaciones de energía solar fotovoltaica y eólica.

El capítulo III establece los instrumentos de referencia que servirán de base de conocimiento de datos e información para la planificación, como los escenarios climáticos de la Comunitat Valenciana y el inventario valenciano de emisiones de gases de efecto invernadero.

Finalmente, el capítulo IV de este título introduce la perspectiva climática en la elaboración de los presupuestos generales de la Generalitat, de leyes y reglamentos, y de determinados instrumentos de planificación. También se traslada esta perspectiva a los procedimientos de evaluación ambiental de planes, programas y proyectos.

El título III está dedicado a la integración del cambio climático en las políticas sectoriales y territoriales, estableciendo que la transición hacia una economía neutra en carbono tendrá que ser tenida en cuenta en el diseño y en la aplicación de todas las políticas públicas, estando obligadas a adoptar medidas de reducción de emisiones. Este título se estructura en siete capítulos que recogen medidas relativas a la reducción de emisiones, la eficiencia energética, las energías renovables, la gestión de la demanda, los combustibles, la movilidad y el transporte, y otras políticas sectoriales de mitigación como la agricultura, el urbanismo y la gestión de los residuos.

Respecto a las emisiones de gases de efecto invernadero, se pueden separar en dos bloques, uno integrado por las emisiones de gases de las actividades industriales sometidos al régimen europeo del comercio de derechos de emisión, regulado por la ley estatal 1/2005, de 9 de marzo, por la que se regula el régimen del comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, y otro formato por el resto de las emisiones, que provienen de los sectores difusos, que son, básicamente, el transporte; el sector residencial, comercial e institucional; el sector agrario; la gestión de los residuos; los gases fluorados, y las actividades industriales no incluidas en el régimen del comercio de derechos de emisiones. La regulación que se contiene en esta ley establece medidas orientadas a la reducción de emisiones, y diferencia las emisiones procedentes de los sectores difusos de las que vienen ya reguladas por la normativa estatal básica.

Se crea el Registro Valenciano de Iniciativas de Cambio Climático a fin de movilizar a los agentes privados en la asunción de compromisos voluntarios en la reducción de emisiones, adaptación al cambio climático, de absorción y de compensación. El registro establece determinadas obligaciones para las organizaciones, entidades y empresas que desarrollen total o parcialmente una actividad económica en la Comunitat Valenciana, consistentes en calcular, registrar y reducir las emisiones de carbono. Se establece que este registro sea compatible con el correspondiente registro estatal, lo que permite unificar bases de datos y establece una vía de transmisión de información directa para que el Estado pueda computar adecuadamente las reducciones de emisiones alcanzadas en el territorio de la Comunitat Valenciana.

Así mismo, la regulación de las energías renovables y la eficiencia energética se lleva a cabo, de acuerdo con el marco estatutario, con el fin de fomentar la sustitución de las fuentes de energía fósil por otras de carácter autóctono, inagotables y respetuosas con el medio ambiente, así como el uso racional de la energía para reducir las emisiones de efecto invernadero. En este sentido, la electrificación de la economía puede jugar un papel fundamental con vistas a incorporar energía renovable en ámbitos donde hasta ahora era prácticamente inexistente, como pueden ser el transporte o los usos térmicos.

En materia de eficiencia energética, la presente ley dedica especial atención a las medidas específicas para las edificaciones, las infraestructuras públicas y las instalaciones y aparatos.

En cuanto a las edificaciones, se da especial importancia a la rehabilitación energética de las edificaciones existentes, dado que se prevé que conformen la mayoría del parque edificado de las próximas décadas. La rehabilitación permite también mejorar el confort térmico y acústico de las edificaciones y combatir problemáticas como la pobreza energética, que se derivan no solo de la falta de recursos sino también de edificios que requieren grandes consumos para mantenerse en condiciones óptimas de confort.

Por ello, es esencial dotar de valor los certificados de eficiencia energética para aportar información clara a los propietarios de los edificios en cuanto a las posibilidades de mejora energética y al gasto energético previsto.

En el bloque de las energías renovables, se ordena la ubicación de las instalaciones y la tramitación de proyectos de energía renovable, y se incluyen disposiciones específicas para facilitar su implantación en el territorio, la incorporación de renovables en edificios y aparcamientos públicos o privados, y la apertura a la participación local en los proyectos de instalaciones de energía renovable. Se hace un énfasis especial en el autoconsumo, mediante el que los consumidores pueden producir su energía y verter los excedentes a la red para su aprovechamiento por parte de los otros usuarios. Esta modalidad jugará un papel fundamental en el desarrollo de renovables, entre otros, por su potencial de aprovechamiento de espacios urbanizados para la generación de energía, las menores pérdidas por transporte y distribución, así como la contribución a la democratización de la energía, que permite a los usuarios convertirse en una parte más activa del sistema energético, entender mejor sus necesidades energéticas y conseguir importantes ahorros.

La ley también se ocupa de la gestión de la demanda y de la reducción del uso de combustibles fósiles, entre los que prioriza el gas natural por sus menores emisiones.

Respecto a las políticas de movilidad y transporte, se incluyen aspectos relativos a la promoción de la movilidad sostenible y, especialmente, de la movilidad eléctrica o libre de emisiones.

El título IV tiene por objeto la adaptación al cambio climático y la transición justa. El Programa de adaptación al cambio climático establecido en el artículo 12 y que, junto con el Programa de mitigación y el Programa de comunicación y participación, conforman el PVIECC, será el instrumento de planificación básico, y se tendrán que considerar los riesgos derivados del cambio climático en la planificación y gestión hidrológica, de la costa y de las infraestructuras críticas, así como en la agricultura, la biodiversidad y sus hábitats. En cuanto a la transición justa, la ley recoge la necesidad de elaborar una estrategia de transición justa.

El título V tiene la finalidad de concienciar y educar a la sociedad en el cambio climático, así como de establecer las medidas para que la actuación de las administraciones públicas sea coherente y que dé ejemplo. Este título da respuesta a la Agenda 2030 (ONU, 2015), que, en una de las metas del objetivo de desarrollo sostenible número 13 («Adoptar medidas urgentes para combatir el cambio climático y sus efectos»), indica que se tiene que «Mejorar la educación, la sensibilización y la capacidad humana e institucional respecto de la mitigación del cambio climático, la adaptación a este, la reducción de sus efectos y la alerta temprana». La acción ejemplar de la administración adquiere relevancia a través de la compra y contratación pública en materia de energía, movilidad, obras públicas y edificación, organización de acontecimientos y actos públicos, con el fin de reducir su impacto y contribuir a los objetivos de la presente ley.

En el título VI establece una serie de instrumentos para impulsar la reducción efectiva de emisiones de gases de efecto invernadero y la adaptación al cambio climático. Se estructura en tres capítulos. El capítulo I establece que la Generalitat y sus entidades vinculadas y dependientes destinen parte de su presupuesto anual a actuaciones con impacto positivo en materia de cambio climático, tanto para la mitigación como para la adaptación. El capítulo II se dedica a la coordinación de las administraciones con el objetivo de la fiscalidad para una transición energética.

En la sección 1.ª de este capítulo, se crean tres impuestos sobre las emisiones de dióxido de carbono (CO2) de los vehículos de tracción mecánica, sobre las emisiones de gases de efecto invernadero generadas por las actividades económicas, y por el volumen de vehículos que acceden a determinados establecimientos comerciales implantados en grandes superficies. El objetivo es que las externalidades medioambientales negativas asociadas a estas emisiones, con un coste que estas actividades no asumen, sean finalmente internalizadas, en coherencia con el principio normativo de asumir la responsabilidad por contaminar, regulado en la Directiva 2004/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, sobre responsabilidad medioambiental en relación con la prevención y reparación de daños medioambientales.

En la sección 2.ª se regula el impuesto sobre las emisiones de dióxido de carbono (CO2) de los vehículos de tracción mecánica, que tiene por objeto gravar las emisiones de CO2 que producen estos vehículos y que inciden en el incremento de las emisiones de gases de efecto invernadero. Estos tributos tienen carácter finalista y se destinan a nutrir el Fondo para la Transición Ecológica.

En la sección 3.ª se hace lo propio con el impuesto sobre la emisión de gases de efecto invernadero a la atmósfera generados en los procesos productivos, con el fin de reducir su emisión incentivando la adopción de medidas que optimicen el desempeño medioambiental de los procesos, así como la mejora de la calidad del aire.

Y, finalmente, en la sección 4.ª se regula el impuesto sobre los grandes establecimientos comerciales, de ocio, hostelería o espectáculos, por su efecto de desplazamiento masivo de vehículos y, en consecuencia, una externalidad negativa en el medio ambiente, con un coste que estos establecimientos no asumen.

El capítulo III establece otra serie de instrumentos, cuyo desarrollo es necesario para el cumplimiento de los objetivos de esta ley. Se crea el Fondo para la Transición Ecológica, fondo de carácter público, sin personalidad jurídica, que tiene como objetivo convertirse en un instrumento necesario para la ejecución de políticas y acciones de mitigación y adaptación al cambio climático. También se establecen beneficios administrativos para las entidades inscritas en el Registro Valenciano de Iniciativas de Cambio Climático.

Así mismo, se destaca la importancia de que las administraciones públicas valencianas promuevan e impulsen técnicas y tecnologías cuya introducción en los procesos productivos de las actividades económicas permitan la reducción cuantificable de emisiones de gases de efecto invernadero a lo largo de todo el ciclo del producto o proceso. Se crea, por otro lado, la calificación de municipio de baja emisión de carbono y resiliente como reconocimiento que será otorgado por la conselleria competente en materia de cambio climático, en atención a las iniciativas públicas puestas en marcha a nivel municipal en materia de cambio climático.

Finalmente, se regulan aspectos relativos a la economía circular. Las acciones en esta materia tienen un impacto demostrado sobre la reducción de gases de efecto invernadero; por ello, se plantea la necesidad de contar con una normativa de economía circular como instrumento fundamental de planificación en esta materia, alineada con los principios y objetivos establecidos por la Unión Europea y que incluya planes de acción.

El título VII contiene las prescripciones relativas a la disciplina en materia de cambio climático y regula la inspección y el régimen sancionador. El régimen sancionador se plantea, en general, como un instrumento a activar solo cuando hayan fracasado los intentos de reorientar las conductas irregulares y siempre que estas no estén ya previstas en otros sectores del ordenamiento jurídico.

Finalmente, las disposiciones adicionales, transitorias, derogatoria y finales de la ley incorporan previsiones y mandatos específicos para garantizar el desarrollo de los elementos básicos previstos en la norma que requieren aprobación de normas reglamentarias, y establecen el calendario de desarrollo básico de la ley o prevén circunstancias específicas que comporta la aprobación de la nueva ley en relación con otros aspectos del ordenamiento jurídico que afecten a la materia de servicios sociales.

Esta disposición está incluida en el Plan normativo de la administración de la Generalitat para 2020. Se adecua a los principios de buena regulación previstos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, y a la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público.

Esta ley es un instrumento adecuado para garantizar la consecución de la finalidad pretendida, dado que los principios, las líneas de actuación y las medidas que prevé dan respuesta a los graves riesgos que amenazan a la Comunitat Valenciana, resultan imprescindibles para conseguir las finalidades indicadas y son proporcionados a la situación de peligro y a los efectos derivados del cambio climático.

Con la presente ley, coherente con los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia, se cumplen las previsiones del Plan normativo de la administración de la Generalitat 2021, oído el Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana.