Preambulo �nico Medidas urgentes en materia de agricultura y alimentación

I

La confluencia de factores de diversa índole, como la caída sostenida de precios percibidos por los agricultores; el aumento de la frecuencia de los daños por fenómenos climáticos extremos, en particular en los últimos meses, en que se han sucedido, prácticamente sin interrupción, fenómenos tan adversos como las encadenadas depresiones aisladas en niveles altos (DANAs) y la borrasca Gloria; las tensiones comerciales, la volatilidad de las cotizaciones de las materias primas, el incremento de los costes de los insumos agrarios y ganaderos, como la energía, el creciente impulso de exigencias en la producción, y la falta de equilibrio en la fijación de precios en la cadena alimentaria, han conducido a una situación de crisis sin precedentes del sector agrario que obliga a los poderes públicos a intervenir de manera urgente.

Por otra parte, el sector agrario es vulnerable por sus propias características, pues se trata de un sector muy atomizado, estacionario y con una elevada rigidez de la demanda, por la propia naturaleza perecedera de la producción, y de manera paulatina ha tendido hacia un desequilibrio estructural del mercado, alcanzando en la actualidad cotas sin precedentes, con la consiguiente pérdida de tejido productivo y de empleo en el campo.

Ese fenómeno, que es común en países de nuestro entorno, ha propiciado que la Comisión Europea y el Parlamento Europeo, mediante distintas comunicaciones, hayan ido profundizando en el análisis y en la identificación de los problemas reales. A todas estas iniciativas se han sumado otras instituciones europeas, como el Consejo de Ministros de Competitividad y Agricultura o el Comité Económico y Social, que han evidenciado la gravedad y extensión global de este problema, subrayando la necesidad de que los Estados adopten medidas, ampliando el marco normativo significativamente en tiempos recientes, con una apuesta esencial en favor del reequilibrio de la cadena y ampliando notablemente el margen de acción para los Estados miembros. Debe tenerse en cuenta que el número y el tamaño de los agentes varían en las distintas etapas de la cadena de suministro agrícola y alimentario. Hay diferencias en el poder de negociación, que se corresponden con la dependencia económica del proveedor respecto del comprador, y es probable que conduzcan a que los agentes más grandes impongan prácticas comerciales desleales a los agentes más pequeños.

Así, en el marco de la cadena de suministro agrícola y alimentario, se producen con frecuencia desequilibrios importantes en cuanto a poder de negociación entre proveedores y compradores de productos agrícolas y alimentarios. Estos desequilibrios en el poder de negociación es probable que conduzcan a prácticas comerciales desleales, si los socios comerciales de mayor tamaño y poder tratan de imponer determinadas prácticas o disposiciones contractuales que les benefician en relación con una transacción de venta. Estas prácticas pueden, por ejemplo, apartarse en gran medida de las buenas conductas comerciales, ser contrarias a la buena fe y a un trato justo e imponerse de manera unilateral por una de las partes a la otra; o imponer una transferencia desproporcionada e injustificada de riesgo económico de una de las partes a la otra; o imponer un desequilibrio importante de derechos y obligaciones a una de las partes.

Como consecuencia de todo lo anteriormente expuesto, el Gobierno aprobó el Real Decreto-ley 5/2020, de 25 de febrero, por el que se adoptan determinadas medidas urgentes en materia de agricultura y alimentación, que tras su convalidación por el Congreso de los Diputados ha sido tramitado como Proyecto de ley.

II

Las circunstancias descritas obligan a los poderes públicos a adoptar medidas enfocadas a mejorar la rentabilidad de las explotaciones agrarias. Cabe destacar por su inmediatez aquellas que mitiguen las dificultades extremas en que se sitúa una buena parte del sector dedicado a la producción primaria. Se trata de actuaciones de carácter urgente y de todo punto inaplazable, que tienen como finalidad evitar el abandono de las explotaciones agrarias y asegurar en la medida de lo posible un reparto equitativo de los costes sociales, ambientales, de competitividad y de sostenibilidad, que se residencian de modo agravado en los operadores que dedican sus esfuerzos al sector primario y, muy especialmente, a los eslabones menos protegidos y más vulnerables, que permitan el mantenimiento y doten de estabilidad a las explotaciones agrarias.

Por ese motivo, la presente Ley incorpora un conjunto sistemático de medidas concretas y con efectos tangibles, que reduzcan los factores perjudiciales y garanticen el nivel de vida, destinadas a mejorar la posición negociadora, la equidad de las relaciones y el justo reparto de los costes generales del sector primario.

Como elemento primordial, se introducen únicamente medidas regulatorias puntuales en el ámbito de la cadena alimentaria cuya adopción se considera inaplazable, por los motivos señalados. Se anticipa a la futura reforma en profundidad, que está previsto acometerse más adelante, de la Ley 12/2013, de 2 de agosto, de medidas para mejorar el funcionamiento de la cadena alimentaria, en aras de incorporar en ese momento en dicha regulación lo dispuesto en la Directiva (UE) 2019/633 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de abril de 2019, relativa a las prácticas comerciales desleales en las relaciones entre empresas en la cadena de suministro agrícola y alimentario, la cual se emprenderá sin demora, asegurando la participación pública, en especial, de todos los agentes sociales que intervienen en la cadena alimentaria así como de instituciones públicas y privadas. A pesar de que la Ley ha funcionado, existen elementos que ahora requieren de medidas urgentes para asegurar su plena eficacia.

La actividad de los poderes públicos ha de partir de un enfoque diferenciado con respecto de otros subsectores económicos, de modo que se asegure un correcto funcionamiento que parta de la necesaria garantía de la cadena de valor, que pueda ser sostenible para todos los operadores, mejorando también la posición de los consumidores y usuarios.

La principal novedad en el ámbito de la cadena alimentaria consiste en obligar a que cada operador abone al inmediatamente anterior un precio igual o superior al coste de producción de tal producto en que haya incurrido dicho operador, de modo que se preserve ese valor agregado creciente que fundamenta uno de los ejes vertebradores de la acción pública en este sector, que contribuya a aumentar su competitividad global a través del valor añadido y que, en último término, revierta en beneficio de toda la sociedad. Asimismo, se previene que el operador que realice la venta final del producto al consumidor pueda repercutir a ninguno de los operadores anteriores el riesgo empresarial derivado de su política comercial en materia de precios ofertados al público.

También se prevé como novedad destacada la inclusión del coste de producción en el precio como elemento mínimo de los contratos. En el texto originario de la Ley se tiene en cuenta, en la composición del precio, el conjunto de factores objetivos, verificables y no manipulables que deben ser expresamente establecidos en el contrato, si bien no incluye expresamente un factor que se considera esencial para su determinación como es el coste de producción.

Con el fin de asegurar el cumplimiento de esas premisas, la norma incorpora una lista ejemplificativa de elementos que considerar para las explotaciones agrarias, tales como semillas, fertilizantes, pesticidas, energía o maquinaria, e índices que, entre otros, puedan emplearse para asegurar esa objetividad en su determinación, como los publicados por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación. Esta medida resulta de capital importancia, pues permite cerrar el círculo de la cadena de valor, ya que su libre determinación conforme a las reglas de mercado permite cohonestar la libre formación de la voluntad y la autorregulación de oferta y demanda con el aseguramiento de que esos costes efectivos de producción - que además deberán cubrirse con el precio y aparecer así en el contrato- no se destruyen en estadios sucesivos de la cadena.

En este punto, se introducen precisiones con el fin de impedir que en dicha determinación del coste se introduzcan factores que lo distorsionen, como las referencias circulares, es decir, las que se obtienen de precios participados por otros operadores o por el propio operador.

Por otro lado, cabe destacar la novedosa exigencia de que las actividades promocionales que se realicen en el ámbito de aplicación de la ley de la cadena se desplieguen en un marco equitativo de obligaciones y derechos, entre los que cabe destacar que se base en el acuerdo y libertad de pactos, para los cuales se establecen unos contenidos mínimos; el interés mutuo; y la flexibilidad para adaptarse a las circunstancias particulares de los distintos operadores, sin que puedan realizarse actividades promocionales entre los mismos que induzcan a error sobre el precio e imagen de los productos, con el fin de evitar que se perjudique la percepción en la cadena sobre la calidad o valor de los productos, banalizando una actividad esencial para la economía y sociedad.

Debe destacarse, a efectos de ajustar su correcto encaje en el ordenamiento, que se trata de una medida sectorial encaminada a la protección desde otra perspectiva de la cadena de valor en el sector agroalimentario y que no se dirige a los consumidores, a efectos de su clara diferenciación con otras normas sectoriales, que se aplicarán sin perjuicio de esta novedosa previsión normativa que, por lo demás, ya se encontraba recogida como soft law en el Código de Buenas Prácticas Mercantiles en la Contratación Alimentaria.

Asimismo, adelantándose a la exigencia de la actual normativa europea en la materia, se prevé la publicidad de las infracciones graves y muy graves, con fines disuasorios pero también punitivos, puesto que el elemento reputacional es esencial en el sector y es procedente, conforme indica el legislador europeo, que el público tenga conocimiento de los operadores que han sido objeto de sanción por las autoridades competentes. Con el fin de asegurar el pleno respeto a los derechos de los administrados y encontrar una solución ponderada, la norma restringe esta publicidad a las que hayan adquirido firmeza en vía administrativa o, en caso de haberse interpuesto recurso contencioso-administrativo, en vía judicial. En el caso de las sanciones que imponga la Administración General del Estado, esta publicidad se dará por medio de la página web del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación.

Por otro lado, la norma incluye una modificación concreta que afecta a la fiscalidad de estas actividades en un elemento muy sensible y de una importancia capital para el sector.

Existe una generalizada preocupación por el actual tratamiento fiscal de las ayudas a la incorporación de jóvenes a la actividad agraria, una de las líneas esenciales de la política de renovación del sector primario y uno de los ejes sobre los que versará la nueva Política Agrícola Común (PAC), en cuanto a su imputación temporal. El cambio de calificación fiscal de las subvenciones a la incorporación de jóvenes agricultores, derivadas del Marco Nacional de Desarrollo Rural, ha dificultado que puedan acceder a estas una parte de los agricultores, desincentivando estas medidas, esenciales en el proceso de renovación del proceso productivo. Mientras en el Marco Nacional del periodo 2007-2013 se contemplaban las ayudas a la instalación de jóvenes agricultores, como medidas destinadas a inversiones y gastos de instalación, el Marco Nacional 2014-2020 las condiciona directamente al desarrollo de un plan empresarial. En consecuencia, fiscalmente han pasado de considerarse subvenciones de capital a subvenciones corrientes como ayuda a la renta, lo que obliga al perceptor a tener que sufragar la totalidad del impuesto en el primer momento, sin posibilidad de fraccionamiento del pago a lo largo del período cuatrienal de percepción.

Por consiguiente, en muchos casos se liquidan los impuestos de una ayuda aún no percibida, lo que puede desincentivar precisamente la apuesta por el relevo generacional a través de esta medida. En consecuencia, se adapta la normativa del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF) para permitir en este supuesto, al igual que ya sucede en otros análogos, tributar en varios ejercicios. Esta reforma es de gran importancia y responde a una demanda tradicional del sector, dado que la incorporación de jóvenes es una de las líneas esenciales de la política de renovación del sector primario y uno de los ejes de la nueva PAC. Siendo sus efectos muy relevantes, no obstante, tiene coste cero para las arcas públicas pues permite el pago del impuesto a lo largo de las anualidades de ejecución de las ayudas, sin disminuir el volumen final de ingresos públicos pero acomodándolo al marco temporal en que se recibe la ayuda.

Asimismo, la presente Ley procede a introducir importantes medidas en materia de empleo en este ámbito de actividad, de manera que se haga frente a las especiales circunstancias en que se desenvuelve el mercado de trabajo en el campo.

Se trata de establecer medidas de protección de los trabajadores eventuales afectados por el descenso de actividad, provocado por los cambios progresivamente acuciantes en la estructura productiva del país y, por otra parte, medidas de apoyo a los empresarios agrarios, con el fin de impedir que los efectos derivados de la pérdida de rentabilidad puedan redundar en una pérdida acelerada del empleo en la agricultura y de sostenibilidad financiera de las explotaciones.

En relación con la protección por desempleo, se regula en esta norma una medida de carácter social que tiene como destinatarios a los trabajadores eventuales agrarios residentes en las Comunidades Autónomas de Andalucía y Extremadura afectados por el descenso de actividad provocado por diversas circunstancias, mediante la reducción a veinte del número de jornadas necesarias para el acceso al subsidio por desempleo contemplado en el Real Decreto 5/1997, de 10 de enero, por el que se regula el subsidio por desempleo en favor de los trabajadores eventuales incluidos en el Régimen Especial Agrario de la Seguridad Social, así como a la renta agraria regulada por el Real Decreto 426/2003, de 11 de abril, paliando así los efectos negativos de la situación descrita en la protección social de un colectivo vulnerable de personas trabajadoras.

La medida, de carácter excepcional, se justifica porque, además del conjunto de circunstancias que afectan al sector agrario, en el caso de las Comunidades Autónomas de Andalucía y Extremadura, y de acuerdo con los datos proporcionados por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, se ha constatado un importante descenso de la producción del olivar, lo que, unido a las dificultades que han supuesto los aranceles impuestos por Estados Unidos a este sector, ha repercutido en una correlativa disminución del empleo de los trabajadores eventuales agrarios de dichas comunidades autónomas, por lo que se considera que se cumplen las condiciones para regular la reducción del número mínimo de jornadas necesarias para acceder al subsidio por desempleo contemplado en el Real Decreto 5/1997, de 10 de enero, así como a la renta agraria regulada por el Real Decreto 426/2003, de 11 de abril.

Además, se recupera para el año 2020 la medida de conversión de contratos temporales de trabajadores eventuales agrarios en contratos indefinidos que incluye a los trabajadores fijos discontinuos, establecida en el artículo 7 del Real Decreto-ley 8/2019, de 8 de marzo, de medidas urgentes de protección social y de lucha contra la precariedad laboral en la jornada de trabajo. De esta manera se posibilita a las empresas que transformen contratos temporales con trabajadores pertenecientes al Sistema Especial de Trabajadores por Cuenta Ajena Agrarios del Régimen General de la Seguridad Social, incluidos los fijos discontinuos, de manera inmediata el bonificarse la cuota empresarial por contingencias comunes, distinguiéndose su cuantía en función del encuadramiento del trabajador y de la modalidad de cotización - mensual o por jornadas reales trabajadas- . Además, con el objetivo de introducir medidas positivas para reducir la brecha de género, se establecen cuantías incrementadas en el caso de la conversión de contratos de mujeres trabajadoras. A través de este incentivo se busca promocionar la contratación estable en el sector, reduciendo un volumen de precariedad que ha alcanzado niveles insostenibles desde la perspectiva social y promoviendo la estabilidad en el empleo como principio rector de nuestro ordenamiento laboral.

Por último, se procede a modificar el apartado 1.a) artículo 19 de la Ley 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social, que delimita el ámbito de actuación de esta. El tenor literal de dicho apartado determina la exclusión del ámbito de actuación de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social respecto de los alojamientos y locales de descanso, ubicados fuera de los centros de trabajo o lugares donde se ejecuta la actividad laboral.

Independientemente del carácter obligatorio o no de la puesta a disposición de dichos lugares por parte de las empresas (sea vía convencional, contractual o legal), una vez que los alojamientos son puestos a disposición de las personas trabajadoras, estos pasan a constituir un elemento de la relación laboral, resultando imprescindible que reúnan las adecuadas condiciones de higiene, salubridad y habitabilidad, de acuerdo con el deber de protección que se atribuye al empresario por el artículo 14.2 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de prevención de Riesgos Laborales.

Asimismo, la orden anual por la que se regula la gestión colectiva de contrataciones en origen (para el año 2020 la Orden TMS/1277/2019, de 23 de diciembre), incluye entre las obligaciones empresariales «la puesta a disposición del trabajador de un alojamiento adecuado durante la vigencia del contrato de trabajo que reúna las condiciones previstas en la normativa en vigor, debiendo quedar garantizada, en todo caso, la habitabilidad e higiene adecuada del alojamiento». Además, la propia orden establece en su anexo IX, para el caso del sector agrícola, las condiciones mínimas de los alojamientos de temporada y campaña.

Por lo expuesto, correspondiendo a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, como servicio público, la vigilancia y exigencia del cumplimiento de la normativa legal y convencional del orden social, y dentro de ella la de seguridad y salud laboral y de conformidad con lo establecido en el artículo 9 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de prevención de Riesgos Laborales, así como en los artículos 1.2 y 12 de la Ley Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social, resulta necesario incluir dentro de su ámbito de actuación locales, viviendas, u otros lugares habilitados, aun cuando no se encuentren en las empresas, centros y lugares de trabajo en que se ejecute la prestación laboral, en los que residan, se alojen o puedan permanecer los trabajadores por razón de su trabajo durante los períodos de descanso, y hayan sido puestos a disposición por el empresario, en cumplimiento de una obligación prevista en una norma legal, convenio colectivo o contrato de trabajo. Por aplicación del artículo 18.2 de la Constitución Española y del artículo 13.1 de la Ley 23/2015, de 21 de julio, también en estos nuevos ámbitos de actuación sujetos a inspección, cuando coincidan con el domicilio de los trabajadores, resultará exigible la obtención del consentimiento expreso de los mismos, o, en su defecto, de la oportuna autorización judicial.

III

Por todo lo anterior, la presente Ley se configura de acuerdo con los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad y seguridad jurídica recogidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Asimismo, resulta proporcional y transparente porque esta modificación es compatible con el contenido de la directiva que en el futuro haya de ser transpuesta en materia de cadena alimentaria y, siendo de mínimos, introduce solo en los elementos necesarios el contenido adicional que se estima procedente para la salvaguarda del interés público, e igualmente se garantiza el principio de seguridad jurídica al asegurar un correcto encaje del conjunto de medidas. Finalmente, el principio de eficiencia se considera cumplido toda vez que no se imponen nuevas cargas administrativas que no sean imprescindibles frente a la regulación actual.

IV

En cuanto a los títulos competenciales que amparan esta Ley, el artículo primero se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.13.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado competencia sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica. Se exceptúa de lo anterior los modificandos uno a tres, relativos al título II, y la disposición transitoria única de la presente Ley, que se amparan en las reglas 6.ª y 8.ª del artículo 149.1, que atribuyen al Estado la competencia exclusiva sobre legislación mercantil y legislación civil.

El artículo segundo se dicta al amparo de lo dispuesto en la regla 14.ª del artículo 149.1 de la Constitución, que atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de Hacienda General.

El artículo tercero se dicta al amparo de la habilitación contenida en la regla 17.ª del artículo 149.1 de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia sobre legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las comunidades autónomas.

El artículo cuarto se dicta al amparo de la habilitación contenida en la regla 7.ª del artículo 149.1 de la Constitución Española, por la que se atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de legislación laboral, sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las comunidades autónomas.

El artículo quinto se dicta conjuntamente al amparo de las reglas 7.ª y 17.ª del artículo 149.1 de la Constitución Española, por las que se atribuyen al Estado la competencia exclusiva en materia de legislación laboral, sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las comunidades autónomas, y la competencia sobre legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las comunidades autónomas.