Preámbulo Modificación de la Ley 17/2006, de 5 de junio, para adoptar medidas urgentes relativas al régimen jurídico aplicable a la Corporación RTVE

I

La Corporación de Radio y Televisión Española, Sociedad Anónima, S.M.E. (RTVE) constituye un vehículo esencial para la promoción del conocimiento y la difusión de los principios constitucionales y los valores cívicos. Se trata de una entidad que presta un servicio público especialmente relevante para la sociedad española, ya que es un canal fundamental de comunicación para la ciudadanía, que busca garantizar una información objetiva, veraz y plural, contribuyendo a que la libertad y la igualdad sean reales y efectivas.

El artículo 20.3 de la Constitución Española prevé la regulación por ley de la organización y el control parlamentario de los medios de comunicación social dependientes del Estado, garantizando, entre otros valores, el pluralismo de la sociedad.

En respuesta a este mandato al legislador ordinario que prevé nuestra norma fundamental, la aprobación de la Ley 17/2006, de 5 de junio, de la radio y la televisión de titularidad estatal, supuso la adopción de un marco jurídico para el servicio público audiovisual con la finalidad de asegurar su independencia, neutralidad y objetividad. Esta legislación establece también mecanismos para conciliar la rentabilidad social como principio básico, con la necesidad de acceder a la mayor audiencia posible manteniendo los fines educativos, sociales e integradores propios del servicio público audiovisual.

Así, esta Ley, y sus sucesivas reformas, han contribuido a establecer las bases para que la sociedad española disfrute de un servicio público audiovisual plural e independiente del Gobierno, económicamente sostenible y que responde a las exigencias de neutralidad y transparencia equiparables a las que existen en las televisiones públicas de países de nuestro entorno.

II

La Ley 17/2006, de 5 de junio, prevé que la elección parlamentaria de los miembros del Consejo de Administración de la Corporación RTVE se lleve a cabo por una mayoría cualificada de dos tercios de cada Cámara. Se trata de una mayoría que busca un elevado consenso parlamentario, pero que, en ocasiones, ha conducido a importantes situaciones de bloqueo y paralización, al no alcanzarse las mayorías exigidas. Así, la reforma operada por la Ley 5/2017, de 29 de septiembre, por la que se modifica la Ley 17/2006, de 5 de junio, de la radio y la televisión de titularidad estatal, para recuperar la independencia de la Corporación RTVE y el pluralismo en la elección parlamentaria de sus órganos, mantuvo la mayoría de dos tercios de la Cámara correspondiente para la elección de los consejeros y, aunque estableció en sendas disposiciones transitorias los mecanismos necesarios para adaptar la composición del número de miembros del Consejo de Administración de la Corporación RTVE a los requerimientos legales, no logró evitar que se produjera un bloqueo de más de nueve meses en la renovación del Consejo por parte de las Cámaras. Esta situación propició la aprobación del Real Decreto-ley 4/2018, de 22 de junio, por el que se concreta, con carácter urgente, el régimen jurídico aplicable a la designación del Consejo de Administración de la Corporación RTVE y la de su Presidente, con el objeto de poner fin a la situación de parálisis institucional en la Corporación RTVE ante la falta de consenso político en la designación parlamentaria de los miembros del Consejo de Administración.

El Real Decreto-ley 4/2018, de 22 de junio, fijó, con carácter transitorio y en consonancia con las disposiciones transitorias de la Ley 5/2017, de 29 de septiembre, un procedimiento que preveía que, en el caso de no alcanzarse la citada mayoría de dos tercios en una primera votación, se podría celebrar una segunda vuelta, cuarenta y ocho horas más tarde, que solo requeriría de mayoría absoluta. Asimismo, este real decreto-ley establecía que si las Cámaras no procedían a la elección de los consejeros correspondientes, sería el Gobierno el encargado de proponer el nombramiento de un administrador provisional único para la Corporación, propuesta que se sometería al Pleno del Congreso de los Diputados, requiriendo la obtención de la mayoría de dos tercios en primera votación y, el caso de no alcanzarse dicha mayoría, la propuesta sería sometida de nuevo al Pleno de la Cámara, en el plazo de cuarenta y ocho horas, siendo suficiente con la mayoría absoluta en esta segunda votación.

La adopción del procedimiento anteriormente expuesto para la designación de los miembros de los órganos rectores de la Corporación, así como, en su caso, el procedimiento para el nombramiento de un administrador provisional único para la Corporación, previsto en el citado Real Decreto-ley 4/2018, de 22 de junio, fue avalado por el Tribunal Constitucional en su sentencia 134/2021, de 24 de junio.

III

El pluralismo político que propugna nuestra Constitución Española como uno de los valores superiores de nuestro ordenamiento jurídico y el principio democrático, como principio general del ordenamiento, en conexión con nuestro particular sistema electoral, pueden dar lugar a una representación parlamentaria muy fragmentada en el Congreso de los Diputados o, expresado en términos constitucionales, a una variada representación política e ideológica en la Cámara baja.

En consecuencia, en el mes de marzo de 2024, con motivo de la finalización del mandato de varios miembros del Consejo de Administración de la Corporación de RTVE, así como ante la necesidad de cubrir determinadas vacantes, se debería haber procedido a la renovación parcial del Consejo de Administración y a la elección de su presidenta o presidente, lo que no ha sido posible por el momento, al no alcanzarse los acuerdos necesarios entre los distintos grupos parlamentarios.

Actualmente, la situación de interinidad de varios de los miembros del Consejo de Administración, dada la complejidad para alcanzar las mayorías parlamentarias requeridas, así como la dificultad de lograr la mayoría necesaria para la elección de la presidenta o presidente, nos sitúa en un contexto similar al que justificó el citado Real Decreto-ley 4/2018, de 22 de junio.

Por ello, siendo necesario que la Corporación RTVE pueda seguir prestando el servicio público de información y comunicación a la ciudadanía con plena eficacia y normalidad, es necesario actuar con urgencia ante la anomalía que supone que varios consejeros hayan agotado su mandato y que el órgano no cuente con una presidencia nombrada por el Congreso de los Diputados.

Por otro lado, los servicios de comunicación audiovisual están experimentando una profunda transformación en múltiples ámbitos, tanto desde el punto de vista tecnológico, como en los ámbitos de los agentes involucrados en la producción y difusión de los contenidos audiovisuales y las condiciones de competencia en las que se desenvuelve el mercado de los servicios audiovisuales, así como en la regulación de las condiciones jurídicas en las que deben prestarse estos servicios.

El sector de los servicios de comunicación audiovisual está sometido a un intenso proceso de innovación tecnológica, generalmente vinculado al proceso de digitalización de los servicios, que ha generado nuevas formas de transmisión y recepción de los servicios audiovisuales y la aparición de nuevos agentes, no sólo en este mercado, sino también en otros mercados que disputan el mismo público objetivo al que van dirigidos. Los ciudadanos han visto cómo han proliferado y se han multiplicado los servicios de comunicación audiovisual, que se reciben a través de diferentes tecnologías, redes y plataformas, han surgido nuevos hábitos de consumo que compiten por el espacio audiovisual, como son las plataformas de intercambio de vídeos o las redes sociales, pero al mismo tiempo el ciudadano es capaz de recibir todos estos servicios nuevos e innovadores en un mismo equipo, si bien también se han multiplicado los equipos a través de los cuales se pueden acceder a los servicios de comunicaciones audiovisuales (receptores de radio y televisión, teléfonos móviles, ordenadores y tabletas). Todas estas transformaciones tecnológicas, innovadoras y de mercado generan indudables retos tanto a los reguladores de los servicios de comunicación audiovisual, como a los diferentes agentes del mercado audiovisual y, en particular, a los prestadores de servicios de comunicación, ya sean públicos o privados.

En este cambiante mercado de los servicios de comunicación audiovisual, cada vez más innovador, diverso y competitivo, es indispensable que los prestadores audiovisuales públicos y, en particular, la Corporación RTVE, se adapte al entorno transformador en que se desenvuelve, lleve a cabo las reformas internas oportunas y se le dote de los mecanismos y recursos necesarios para que pueda seguir cumpliendo su misión de servicio público de prestar un servicio esencial para la comunidad mediante la producción, edición y difusión de un conjunto de canales de radio y televisión con programaciones diversas y equilibradas para todo tipo de público, destinados a satisfacer necesidades de información, cultura, educación y entretenimiento de la sociedad española, así como promover el pluralismo, la participación y los demás valores constitucionales. Esta trascendental misión que tiene encomendada la Corporación RTVE en beneficio de la sociedad, economía, cultura y democracia en España sólo puede ser cumplida si se articulan medidas y se administran los oportunos mecanismos y recursos para que dicha Corporación se pueda adaptar e impulsar su importante actividad en un sector de la comunicación audiovisual en profunda transformación.

En este sentido, para desbloquear la situación institucional en la que se encuentra actualmente la Corporación RTVE, y para adaptarlas a las necesidades del mercado audiovisual el presente real decreto-ley introduce una serie de modificaciones en el régimen jurídico de la elección de los miembros del Consejo de Administración, de la presidencia de la Corporación y del procedimiento de aprobación de los mandatos-marco.

IV

Este real decreto-ley se estructura en una parte expositiva y una parte dispositiva que consta de un artículo único, con siete apartados, una disposición adicional, una disposición transitoria, una disposición derogatoria, y una disposición final.

La modificación principal que opera el artículo único en la Ley 17/2006, de 5 de junio, establece una previsión subsidiaria para la elección de los miembros del Consejo de Administración, en caso de no alcanzarse en una primera votación la mayoría de dos tercios requeridos, con la finalidad de hacer frente a eventuales situaciones de bloqueo parlamentario. Esta previsión subsidiaria no afecta a las mayorías exigidas para la elección en primera votación, pero abre la posibilidad de que la elección tenga lugar mediante una no desdeñable mayoría absoluta de cualquiera de las Cámaras, para que la Corporación RTVE pueda seguir prestando el servicio público de información y comunicación a los ciudadanos con plena eficacia y normalidad.

En este sentido, el Tribunal Constitucional en su Sentencia 150/2017, de 21 de diciembre, FJ 8, afirmó que una situación de bloqueo parlamentario «puede ser razonablemente afrontada con un sistema de votación en segunda vuelta». Además, en este mismo pronunciamiento, el Alto Tribunal avaló la constitucionalidad de implementar esta reforma a través del real decreto-ley.

Igualmente, y para el caso de que, con las mayorías anteriormente previstas, las Cámaras no hubieran procedido a la elección de los consejeros que le correspondan, o a la elección de la persona titular de la presidencia, se habilita al Gobierno para proponer el nombramiento de un administrador provisional único al Congreso de los Diputados. Este administrador provisional, cuyo nombramiento está sujeto a mayoría de dos tercios en primera votación y mayoría absoluta en segunda, ya se contemplaba, como se ha indicado, en el Real Decreto-ley 4/2018, de 22 de junio.

Asimismo, en aras de una mayor representación de la pluralidad política e ideológica que nuestro sistema electoral proyecta sobre la Cámara baja, en la que la fragmentación política constituye una realidad que el legislador ha de tener en cuenta en el diseño del servicio público de radio y de televisión de titularidad del Estado, con la presente reforma el Congreso de los Diputados elegirá a once de los quince miembros del Consejo de Administración pasando a ser elegidos los cuatro restantes por el Senado.

Estas mismas razones también justifican la renovación total y no parcial del órgano cada seis años, sin perjuicio de que si alguna de las dos Cámaras no hubiera efectuado en el plazo legalmente previsto la designación de los consejeros que le correspondan, el Consejo de Administración se renovará parcialmente, quedando constituido exclusivamente con los nuevos consejeros designados, siempre que se haya alcanzado la renovación de, al menos, los dos tercios del órgano, todo ello con la finalidad de evitar eventuales bloqueos.

Como complemento de las medidas anteriores, en consonancia con la pluralidad política de nuestro parlamento y como consecuencia del aumento del número de consejeros, se ajustan las competencias del Consejo de Administración y de la Presidencia, así como el procedimiento de aprobación del mandato-marco.

Así, la propuesta de mandato-marco se elevará al Pleno del Congreso de los Diputados, junto con las propuestas de modificación a la misma que, en su caso, formulen los grupos parlamentarios, para su aprobación o rechazo, por mayoría absoluta. La propuesta resultante se someterá al pronunciamiento del Pleno del Senado, que podrá aprobarla, vetarla o enmendarla por mayoría absoluta, en el plazo de veinte días. Posteriormente el Congreso habrá de pronunciarse, en su caso, sobre el veto o las enmiendas del Senado, que aceptará o rechazará definitivamente por mayoría absoluta, en el plazo de veinte días.

En segundo lugar, y además de las referencias correspondientes a la recientemente aprobada Ley Orgánica 2/2024, de 1 de agosto, de representación paritaria y presencia equilibrada de mujeres y hombres, se incluyen una serie de medidas encaminadas a mejorar y facilitar la gobernanza y el funcionamiento de la Corporación. Por un lado, todos los miembros del Consejo de Administración, y no solo el titular de la Presidencia, tendrán dedicación exclusiva y estarán sujetos al régimen de incompatibilidades de los altos cargos de la Administración General del Estado. En consecuencia, pasarán a percibir las retribuciones fijadas con arreglo al Real Decreto 451/2012, de 5 de marzo, por el que se regula el régimen retributivo de los máximos responsables y directivos en el sector público empresarial y otras entidades.

Por otro, coherentemente con la naturaleza, relevancia y funciones de la Presidencia, se atribuyen a ésta determinadas competencias que se consideran más propias de la dirección ejecutiva ordinaria que le corresponde, y que hasta ahora residían, en algunos casos, en el Consejo de Administración. Con ello, se pretende simplificar la gestión de la Corporación, manteniendo el Consejo, como no puede ser de otro modo, la supervisión, administración y gobierno de la entidad.

La norma se completa con una disposición adicional, una disposición transitoria, una disposición derogatoria y una disposición final.

La disposición adicional única contempla las actuaciones de las Cámaras para impulsar el procedimiento de elección de los miembros del Consejo de Administración de la Corporación tras la entrada en vigor del real decreto-ley.

La disposición transitoria única establece el régimen aplicable a los actuales consejeros de la Corporación RTVE.

La disposición derogatoria suprime, en particular, todas aquellas disposiciones transitorias actualmente reflejadas en el texto consolidado de la Ley 17/2006, de 5 de junio, que hayan perdido vigencia.

La disposición final se ocupa de la entrada en vigor.

V

El artículo 86 de la Constitución Española permite al Gobierno dictar decretos-leyes «en caso de extraordinaria y urgente necesidad», siempre que no afecten al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I de la Constitución, al régimen de las comunidades autónomas ni al Derecho electoral general.

Se configura, por tanto, esta norma como un instrumento con unos contornos bien definidos en los que el juicio político de oportunidad y necesidad goza de un amplio margen, siempre que se oriente en alcanzar un resultado concreto ante una situación de urgencia ineludible.

El real decreto-ley constituye un instrumento constitucionalmente lícito, siempre que, tal y como reiteradamente ha exigido nuestro Tribunal Constitucional (sentencias 6/1983, de 4 de febrero, F. 5; 11/2002, de 17 de enero, F. 4, 137/2003, de 3 de julio, F. 3, y 189/2005, de 7 julio, F. 3; 68/2007, de 28 de marzo, F. 10, y 137/2011, de 14 de septiembre, F. 7), el fin que justifica la legislación de urgencia sea subvenir a una situación concreta, dentro de los objetivos gubernamentales que, por razones difíciles de prever, requiere una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía ordinaria o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes, máxime cuando la determinación de dicho procedimiento no depende del Gobierno.

Debe quedar, por tanto, acreditada «la existencia de una necesaria conexión entre la situación de urgencia definida y la medida concreta adoptada para subvenir a ella (SSTC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3; 182/1997, de 28 de octubre, FJ 3, y 137/2003, de 3 de julio, FJ 4)».

A fin de justificar la dimensión del presupuesto habilitante de la legislación de urgencia -existencia de conexión de sentido entre la situación de necesidad definida y las medidas que en el Real Decreto-ley se adoptan- el Alto Tribunal viene afirmando «un doble criterio o perspectiva para valorar la existencia de la conexión de sentido: el contenido, por un lado, y la estructura, por otro, de las disposiciones incluidas en el Real Decreto-ley controvertido» (SSTC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3; 1/2012, de 13 de enero, FJ 11, y 39/2013, de 14 de febrero, FJ 9)».

En el presente caso, como se ha indicado, la imposibilidad de proceder a la renovación parcial del Consejo de Administración de la Corporación RTVE, y a la elección de la Presidencia, por no haberse alcanzado los acuerdos necesarios entre los distintos grupos parlamentarios; así como la necesidad de garantizar que la entidad pueda seguir prestando el servicio público de información y comunicación a la ciudadanía con plena eficacia y normalidad, justifica la extraordinaria y urgente necesidad, ya que exige actuar de forma inmediata para desbloquear la situación institucional en la que se encuentra la Corporación.

En ese sentido, la ya citada Sentencia del Tribunal Constitucional 134/2021, de 24 de junio, señalaba, en relación con precedentes análogos, que «El Gobierno ha ofrecido una justificación general vinculada a la imposibilidad de renovación de los órganos de gobierno y administración de la Corporación RTVE y al riesgo de parálisis en el funcionamiento ordinario del consejo por la ausencia de un presidente, con plenas capacidades, teniendo en cuenta que le corresponden las funciones de dirección ejecutiva ordinaria. Riesgo del que se deriva que el servicio público cuya realización compete a la Corporación (artículos 2 y 3 de la Ley 17/2006, de 5 de junio) no pudiera prestarse con normalidad, atendiendo a las relevantes funciones que el artículo 20 de la Ley 17/2006 asigna al presidente de la misma y la imposibilidad legal de sustituirlo. Es preciso tener en cuenta que dicho presidente es, en el esquema diseñado por la Ley 17/2006, uno de los órganos esenciales de la Corporación, ya que no solo le corresponden las funciones propias de la legislación mercantil en relación con su condición de presidente del consejo de administración, sino que la propia Ley 17/2006 desdobla esas funciones de las que le asigna en relación con la dirección ejecutiva ordinaria de la Corporación RTVE».

Por todo ello, concluye el Tribunal Constitucional en la Sentencia citada, que las reformas que se proponen tratan de hacer frente a una situación excepcional, actuando para evitar dificultades en el gobierno y gestión ordinaria de la Corporación RTVE, que pudieran por en peligro la función de servicio público que tiene legalmente atribuida, por lo que entiende que se cumple el presupuesto habilitante previsto en el artículo 86.1 CE. Esta jurisprudencia es aplicable íntegramente al presente real decreto-ley.

Asimismo, la extraordinaria y urgente necesidad de modificar el régimen de elección de los miembros del Consejo de Administración y de la Presidencia se predica también de las restantes medidas contempladas en la presente norma. Por lo que se refiere al régimen del mandato-marco, es imprescindible abordar su regulación y aprobación en la Ley 17/2006, de 5 de junio, tanto por razones de seguridad jurídica, como para facilitar su implementación. En cuanto a las reformas de los órganos de gobierno, participan de la misma necesidad de garantizar su funcionamiento adecuado y superar la parálisis institucional, evitando que se reproduzca en el futuro.

Igualmente, el contenido material del real decreto-ley se ajusta a las exigencias del artículo 86 de la Constitución, no sobrepasando sus límites al no regular materias relativas al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el título I de la Constitución Española, al régimen de las comunidades autónomas ni al Derecho electoral general. En particular, por lo que se refiere al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado y al artículo 20.3 de la Constitución, el Tribunal Constitucional ha ratificado en las Sentencias 134/2021, de 24 de junio de 2021 y 150/2017, de 21 de diciembre de 2017, la falta de afectación a estos límites al acudir al real decreto-ley.

VI

Este real decreto-ley se adecua, igualmente, a los principios de buena regulación establecidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones públicas, toda vez que el principio de necesidad ha quedado sobradamente justificado anteriormente con la explicación y concurrencia del presupuesto habilitante exigido por el artículo 86.1 de la Constitución Española para la aprobación por el Gobierno de reales decretos-leyes.

En lo que concierne a los principios de seguridad jurídica, proporcionalidad y eficacia, debe destacarse que la modificación se limita estrictamente a abordar de forma puntual, precisa y clara los extremos que permiten coadyuvar al establecimiento de un sistema alternativo para la designación del Consejo de Administración de la Corporación RTVE y de su Presidencia en situaciones de bloqueo.

Ante la situación de extraordinaria y urgente necesidad analizada, la aprobación de un real decreto-ley, dado el rango legal exigible y las alternativas posibles, se entiende como la opción más pertinente. De acuerdo con lo antes expuesto, esta norma está justificada por razones de interés general, persigue unos fines claros y determinados y es el instrumento más adecuado para garantizar su consecución. Asimismo, contiene la regulación imprescindible para atender la necesidad que se pretende cubrir y es coherente con el resto del ordenamiento jurídico.

En cuanto al principio de transparencia, si bien la norma está exenta de los trámites de consulta pública, audiencia e información pública, tal y como autoriza el artículo 26.11 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, se definen claramente sus objetivos, reflejados tanto en su parte expositiva como en la Memoria que lo acompaña.

Igualmente, el principio de transparencia queda plenamente garantizado mediante su publicación en el «Boletín Oficial del Estado» y posterior remisión al Congreso de los Diputados para su convalidación en debate público.

Finalmente, respecto del principio de eficiencia, se ha procurado que la norma genere las menores cargas administrativas para la ciudadanía.

Este real decreto-ley es dictado al amparo del título competencial en el que se apoya la ley que modifica, esto es, encuentra legitimación constitucional en lo dispuesto en la regla 27.ª del artículo 149.1 de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de normas básicas del régimen de prensa, radio y televisión y, en general, de todos los medios de comunicación social, sin perjuicio de las facultades que en su desarrollo y ejecución correspondan a las Comunidades Autónomas.

En su virtud, haciendo uso de la autorización contenida en el artículo 86 de la Constitución Española, a propuesta del Ministro de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes, de la Ministra de Hacienda, y del Ministro para la Transformación Digital y de la Función Pública, y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 22 de octubre de 2024,

DISPONGO: