Preambulo �nico Plan de Acción Territorial de la Infraestructura Verde del Litoral y Catálogo de Playas

El espacio litoral es uno de los activos territoriales más importantes con los que cuenta la Comunitat Valenciana. Según los expertos, más del 15 % del producto interior bruto (PIB) valenciano, y más del 85 % del valor añadido bruto (VAB) procedente del sector turístico se genera en la franja de 500 metros medida desde el límite interior de la ribera del mar. Pero, con ser importante su valor económico, no lo es menos su valor ambiental o social. El litoral acoge 10 parques naturales, el 90 % de la superficie de los humedales de mayor valor, 23 lugares de interés comunitario, gran parte del suelo agrícola de alta capacidad productiva y varios paisajes de relevancia regional. Desde el punto de vista social, más del 80 % de la población de la Comunitat vive próxima al litoral, en la denominada Cota 100, y su uso y disfrute es el más masivo y valorado por la ciudadanía de la Comunitat Valenciana, tal y como sucede en gran parte del territorio nacional y de la Unión Europea.

Esta relevancia del espacio costero y su ordenación y gestión ha sido un tema recurrente en la Unión Europea que, a pesar de no disponer de competencias en ordenación del territorio y del litoral, ha emitido documentos muy importantes como la Recomendación 2002/413/CE sobre la Gestión Integrada del Litoral en Europa, que ya hace hincapié en la necesidad de una visión amplia y global de la ordenación y gestión de los espacios costeros, y la necesidad de protección de los tramos del litoral libres de edificación. También es importante citar el convenio para la Protección del Mar Mediterráneo de 1976, que aunque inicialmente orientado a la lucha contra la contaminación marina, se ha ido ampliando hacia la protección general del medio litoral. En su marco se ha elaborado el Protocolo para la Gestión Integrada de las Zonas Costeras del Mediterráneo, ratificado por el Estado Español en 2010. En este Protocolo ya se manifiesta la importancia de la protección de las zonas abiertas del litoral y la limitación de la extensión lineal del desarrollo urbanístico costero.

Desde las competencias de la Administración General del Estado, en estos últimos años, se ha producido una reforma legislativa sobre el espacio costero que tuvo su primer hito con la aprobación de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, y que se completó con la entrada en vigor de un nuevo Reglamento General de Costas aprobado por el Real decreto 876/2014, de 10 de octubre. De la misma forma, todas las comunidades autónomas con frente costero han regulado, en mayor o menor medida, este espacio, siendo los instrumentos de ordenación territorial los utilizados de forma mayoritaria para la regulación de usos y actividades en esta franja, generalmente más allá de la línea que delimita el dominio público marítimo-terrestre.

Pero, a pesar de este reconocimiento como espacio valioso desde el punto de vista económico, ambiental y social, el litoral de la Comunitat Valenciana es un espacio frágil y amenazado por la gran presión que se ejerce sobre sus recursos naturales, especialmente el suelo, donde ya la mitad de los primeros 500 metros desde el límite interior de la ribera del mar es urbano o urbanizable, el 44 % es protegido por la legislación ambiental y el restante 6 % es no urbanizable del denominado régimen común. Esta presión por el uso del territorio se ha incrementado más, si cabe, en los últimos decenios, ya que desde 1990 hasta el fin de la burbuja inmobiliaria el crecimiento del suelo urbanizado del litoral creció a un ritmo superior en más de tres veces al de la población, sellando gran cantidad de suelo estratégico para su dedicación a la vivienda de segunda residencia, lo que ha originado un parque sobredimensionado y con grandes problemas para ser absorbido por el mercado.

Por todo ello, y con el fin de preservar y poner en valor este espacio litoral desde la perspectiva de la conservación activa promovida por la Estrategia Territorial Europea, es necesario la formulación de un instrumento de ámbito supramunicipal que identifique los suelos costeros de mayor valor ambiental, territorial, cultural y de protección frente a riesgos naturales e inducidos, los ordene y establezca una regulación de los usos y actividades admisibles en los mismos con el fin de garantizar un uso racional y sostenible de este espacio. Este es el gran principio rector del plan, no se trata de fosilizar los espacios litorales de interés sino garantizarles un uso adecuado para garantizar su preservación y puesta en valor desde un punto de vista inteligente y creativo.

Este instrumento, que adopta la forma de plan de acción territorial, contribuirá de manera decisiva al necesario proceso de recualificación de la oferta turística de la Comunitat Valenciana, preservando los valores del litoral y dotando de mayor calidad al espacio urbano ya construido, lo cual permitirá satisfacer las demandas de determinados segmentos turísticos del litoral que, ante la gran competencia de escala mundial, valoran las características diferenciales e identitarias de los territorios y la presencia de espacios verdes y abiertos que permiten convivir con un paisaje de calidad en la primera línea del mar. Ello permite, además, desarrollar actividades recreativas complementarias a la modalidad tradicional del turismo de sol y playa, dentro de un mercado turístico cada vez más exigente por lo que respecta a un medio ambiente adecuado y unos paisajes de elevada calidad.

En este marco, tanto la Constitución como el Estatut d'Autonomia otorgan a la Comunitat Valenciana competencias exclusivas en materia de ordenación del territorio y del litoral. Estas competencias están desarrolladas por la Ley 5/2014, de 25 de julio, de ordenación del territorio, urbanismo y paisaje, la cual en su artículo 16 regula los planes de acción territorial, definidos como instrumentos de ordenación que desarrollan los objetivos, principios y criterios de la Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana, aprobada por el Decreto 1/2011, de 13 de enero, del Consell, por el que se aprueba la Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana. En este marco legislativo ya se apunta, por una parte, la introducción de la Infraestructura Verde del territorio como un elemento clave de la ordenación urbana, tanto estructural como pormenorizada y, por otra, la necesidad de ordenar y gestionar dicha infraestructura en el ámbito de los 1.000 metros tierra adentro desde la ribera del mar.

Este plan de acción territorial de carácter sectorial, que se incorpora como anexo I de este decreto, consta de 17 artículos desarrollados en seis capítulos, tres disposiciones adicionales y tres transitorias. El primer capítulo establece las disposiciones generales que son de naturaleza y aplicación a este tipo de planes y propone un ámbito de aplicación del plan, que regulará únicamente el suelo en situación básica de suelo rural, dividido en tres franjas de suelo, que contarán con una mayor permisividad de usos a medida que nos alejamos de la ribera del mar. Estas franjas son, con carácter general, las delimitadas por los 500, 1.000 y 2.000 metros medidos en proyección horizontal desde el límite interior de la ribera del mar.

El capítulo segundo define las categorías de protección de los suelos del litoral bajo el principio de la conservación activa. Son los suelos que ya cuentan con protección ambiental, los suelos regulados por otros instrumentos de ordenación territorial, los suelos no urbanizables de protección del litoral, los suelos de refuerzo del litoral y los corredores ecológicos y funcionales.

Todos ellos en situación básica de suelo rural, sin programa de actuación aprobado o, en el caso de tenerlo, hayan transcurridos los plazos determinados para su ejecución sin que ello sea imputable a las administraciones públicas. En este contexto, los suelos ya regulados por instrumentos de ordenación y gestión ambientales se regirán por los mismos. Sin perjuicio de ello, estos suelos deberán mantener su estado rural en aquellos supuestos en que exista coincidencia con los regulados por el presente plan. También se prevé la posibilidad de suelos regulados por otros planes de acción territorial sobre este ámbito, en cuyo caso se garantiza la prevalencia de este plan en los suelos denominados suelos no urbanizables de protección del litoral con algunas especificidades en el caso de aprobación de un plan de acción territorial en el ámbito de la Huerta de Valencia.

Los suelos regulados con mayor detalle, por ser específicos de este plan, son los ya mencionados no urbanizables de protección del litoral y no urbanizables de refuerzo del litoral. En los primeros, que se sitúan con carácter general en los primeros 500 metros desde el límite interior de la ribera del mar medidos en proyección horizontal tierra adentro, no se permiten con carácter general nuevas edificaciones pero sí la rehabilitación y adecuación de las existentes para usos residenciales y terciarios relacionados con la proximidad del mar y la actividad turística dentro de parámetros de elevada sostenibilidad. También son compatibles los usos agrarios, a los que se dota de un régimen específico respecto de las instalaciones admisibles, así como las dotaciones públicas de nueva planta que necesariamente tengan que implantarse en la franja del litoral. Además, estos suelos podrán incorporarse a la red primaria de zonas verdes del municipio y ser adscritos a los procesos de gestión urbanística del planeamiento municipal.

Por lo que respecta a los suelos no urbanizables de refuerzo del litoral, situados entre los 500 y 1.000 metros medidos en proyección horizontal tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar, son los que refuerzan la protección de los suelos de la categoría precedente dotándoles de continuidad física y funcional. En estos suelos, junto con los usos y actividades permitidas en los anteriores también se podrán autorizar campamentos de turismo, usos deportivos abiertos que no conlleven la construcción de viviendas, estaciones de suministro de carburantes vinculadas a vías de comunicación y establecimientos hoteleros y asistenciales con baja ocupación de parcela y ambiente rural. De la misma forma que los anteriores, estos podrán incorporarse a la red primaria de zonas verdes de los municipios.

Por último, en los suelos denominados corredores ecológicos y funcionales, que se concretarán por la planificación municipal, solo se autorizarán aquellas actuaciones que no supongan un menoscabo para esta función conectora del territorio.

El capítulo tercero regula los suelos denominados comunes del litoral, que son los no incluidos en las categorías precedentes dentro de los 1.000 metros desde la ribera del mar y medidos en proyección horizontal tierra adentro. En estos predominan con carácter general las determinaciones del planeamiento urbanístico, con algunas excepciones para evitar la implantación de usos y actividades que supongan una hipoteca para la calidad del litoral, no permitiéndose los nuevos usos industriales en este ámbito excepto los relacionados con la actividad logística portuaria que son de por sí estratégicos para la Comunitat Valenciana. También se establecen determinaciones relativas a la incorporación de estos suelos a los procesos de transformación urbanística que deberán seguir los criterios de sostenibilidad urbanística y territorial emanados de la legislación vigente en esta materia, y especialmente de la Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana.

El capítulo cuarto, y con el fin de armonizar los nuevos desarrollos en el litoral, establece un conjunto de condiciones generales para garantizar la funcionalidad y conectividad de la infraestructura verde, tanto la rural como la urbana, la conveniencia del mantenimiento de la calificación de las zonas verdes localizadas en las proximidades del mar y la necesidad de que sea el departamento competente en paisaje de la Generalitat el encargado de informar los estudios de integración paisajística de cualquier instrumento de ordenación dentro de la franja de los 500 metros medidos desde el límite interior de la ribera del mar. También establece condiciones para los suelos afectados por una posible desafección de la línea del dominio público marítimo-terrestre, evitando que estos puedan quedar en un limbo jurídico y dando prioridad a su adscripción al régimen del suelo protegido o como zona verde del municipio. En el caso que estas zonas contasen con edificación consolidada su régimen sería el regulado por el planeamiento urbanístico dentro del marco establecido por la legislación de costas.

El capítulo cinco regula el Catálogo de Playas de la Comunitat Valenciana siguiendo las determinaciones de la legislación estatal en materia de costas, y a efectos de las autorizaciones de las actividades a implantar en el dominio público marítimo terrestre. En este sentido, este catálogo identifica estas tipologías de costa y regula un régimen específico para las actividades a implantar, todo ello dentro de la cobertura legal que ofrecen las competencias exclusivas de la Generalitat en materia de ordenación del territorio y del litoral y la legislación básica estatal en materia de costas.

El capítulo sexto está dedicado a la Vía del Litoral, un itinerario apto para sistemas de transporte no motorizado, que permite recorrer toda la franja costera de la Comunitat Valenciana, desde Vinaròs hasta Pilar de la Horadada, el cual conecta todos los espacios litorales de mayor valor ambiental, territorial y cultural de la costa pudiendo, a su vez, ponerse en relación con otras rutas interiores. La planificación territorial y urbana deberá incorporar esta infraestructura verde en sus instrumentos de ordenación y gestión y dotarla de la necesaria continuidad.

En las disposiciones adicionales del Plan se establece una excepción del cumplimiento del índice máximo de crecimiento de suelo de la Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana para los nuevos desarrollos en el ámbito del litoral que implanten usos dominantes hoteleros, siguiendo un objetivo de fomento de este tipo de instalación turística, y el desarrollo futuro de un programa de actuación para poner en valor el espacio litoral.

Por lo que respecta a las disposiciones transitorias, la primera tiene una gran importancia porque se refiere a suelos de valor del litoral pero que tienen un programa de actuación aprobado. En estos casos, los programas deberán ejecutarse en los plazos establecidos en la legislación vigente en el momento de su aprobación, sin que en ningún caso, el inicio de las obras pueda exceder de 5 años desde la aprobación de este plan. La segunda disposición transitoria se refiere a aquellas declaraciones de interés comunitario, relativas a actividades terciarias o de servicios, que hubieran iniciado su información pública con anterioridad al 16 de noviembre de 2016, las cuales quedarán exentas de la aplicación de las determinaciones del plan y la tercera regula las actividades extractivas en funcionamiento.

En resumen se trata de un plan que viene a corregir una ausencia de planificación supramunicipal en un ámbito de elevado valor y fragilidad. El Plan está justificado en una gran demanda social por la calidad de un espacio que es el más utilizado por la ciudadanía de la Comunitat Valenciana como forma de recreo y ocio pero que, además, supone la base de una actividad económica estratégica como el turismo, que contabiliza un elevado porcentaje del PIB y del empleo en la Comunitat Valenciana. Se trata de un Plan que tiene como objetivo preservar los valores ambientales, culturales y territoriales del litoral pero sobre todo ponerlos en valor, desde el principio de la conservación activa, y permitir que, tanto la ciudadanía de la Comunitat Valenciana como el turismo y personas visitantes, perciban y sientan este espacio como propio, singular y diferenciado.

Por último, reseñar que, durante el procedimiento de elaboración y tramitación de este plan, se ha realizado un exhaustivo plan de participación pública en el que, además de la ciudadanía en general, han sido consultadas distintas administraciones públicas, así como los principales agentes sociales, públicos y privados que tienen relación y están expresamente afectados por las determinaciones de este plan. Las alegaciones realizadas han sido analizadas y, en la medida de lo posible, incorporadas a la documentación. De la misma manera, se han recogido los informes pertinentes de las diferentes consellerias y administraciones públicas y del Consejo Asesor y de Participación del Medio Ambiente y los dictámenes del Comité Ecnonòmic i Social de la Comunitat Valenciana y del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana, habiéndose aplicado en su elaboración y tramitación los principios establecidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas.

Esta disposición está incluida en el Plan normativo de la Administración de la Generalitat para 2018.

Por todo ello, de conformidad con el artículo 2.2 del Decreto 8/2016, de 5 de febrero, del Consell, por el que se aprueba el Reglamento de los órganos territoriales y urbanísticos de la Generalitat, a propuesta del president de la Generalitat, en virtud de la asunción de funciones efectuada mediante Decreto 4/2018, de 26 de marzo, del president de la Generalitat, por el que se resuelve la sustitución de la titular de la Conselleria de Vivienda, Obras Públicas y Vertebración del Territorio, y se delegan determinadas atribuciones, oído el Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana, el Consell, previa deliberación en la reunión del 4 de mayo de 2018

DECRETO