Preambulo �nico Presupuestos 2009 Cataluña

Los presupuestos de la Generalidad de Cataluña para 2009 se elaboran en un entorno económico muy diferente al de los últimos años. En efecto, después de uno de los episodios más largos de crecimiento continuo de la economía de Cataluña, el clima en que se enmarca la elaboración del proyecto de presupuestos para 2009 es de una elevada incertidumbre: en medio de una crisis de los mercados financieros de alcance mundial, sin precedentes en las modernas economías caracterizadas por un mercado de capitales globalizado, en un contexto de mercados de primeras materias que han mostrado tensiones inflacionistas a lo largo de los últimos meses y, en el ámbito doméstico, con una importante reducción del ritmo de crecimiento de la economía. Además, la crisis financiera va acompañada de una bajada en el clima de confianza de los agentes económicos y de pronósticos negativos por parte de los organismos internacionales, en lo que se refiere a las expectativas de crecimiento para el próximo ejercicio.

La gravedad de la crisis financiera y su carácter sistémico no dejan margen para la duda, en la medida en que han desaparecido o han tenido que ser rescatadas en pocos días entidades financieras de gran dimensión y tradición en varios países, tanto en Estados Unidos de América, donde se sitúa el origen de la crisis, como en Europa. Además, ha sido necesaria la actuación coordinada de las principales autoridades políticas y monetarias para combatir los riesgos de una crisis calificada de sistémica. Pese a estas medidas, está costando mucho el retorno de la confianza de los participantes en los mercados financieros.

Los episodios de incertidumbre en estos mercados que se pusieron de manifiesto en verano de 2007, originados por la titulización de las hipotecas de baja calidad otorgadas por las entidades financieras norteamericanas, fueron minando la confianza de los mercados mayoristas de dinero, con crecientes tensiones de liquidez que han acabado desembocando en una restricción generalizada del crédito en estos mercados y seguidamente en los mercados minoristas.

Las consecuencias más visibles han sido los incrementos de los tipos de interés de los mercados interbancarios y de las primas de riesgo, pero el problema mayor es la reducción del crédito a los agentes que lo necesitan: empresas y familias. Se prevé que las medidas adoptadas de garantía de las operaciones interbancarias permitan el retorno gradual de la liquidez que ha faltado en el mercado en las últimas semanas.

Otro de los problemas que ha tenido que afrontar la economía de Cataluña ha sido la presión inflacionista derivada del encarecimiento de los mercados internacionales de primeras materias que ha supuesto el incremento de los costes de las empresas, ha reducido la capacidad adquisitiva de las familias y ha limitado la capacidad de maniobra de los bancos centrales. No obstante, en las últimas semanas, parece que se confirma una tendencia a la moderación de los precios.

A estos problemas de alcance internacional, hay de añadir los propios, entre los cuales destaca el fuerte descenso del mercado inmobiliario. La reducción en el volumen de ventas de este mercado fue tomando fuerza en el último trimestre de 2007 y ha tenido continuidad a lo largo de 2008. La desaceleración ha sido muy brusca y las repercusiones en términos de reducción del nivel de actividad y de destrucción de puestos de trabajo ya son importantes. Las consecuencias en la evolución de la demanda interna no se han hecho esperar, de modo que esta demanda muestra síntomas de atonía, con unas expectativas poco optimistas de las familias ante el impacto negativo en sus rentas. Dicho impacto deriva del aumento de los precios, del incremento de los pagos mensuales por el endeudamiento hipotecario y del crecimiento del paro. Además, el impacto negativo se agrava con el descenso de las bolsas y del valor de la vivienda y, en general, debido a la desconfianza que la crisis financiera ha generado.

Por otra parte, las perspectivas de las empresas tampoco son muy optimistas, en términos generales, ante la constatación de la debilidad de la demanda. De todas formas, la propia debilidad de la demanda permite prever la continuidad en el descenso de la inflación en los próximos meses. Además, las medidas adoptadas en el ámbito financiero tenderán a apaciguar las incertidumbres en estos mercados y, en conjunto, permitirán una cierta relajación de la política monetaria. Con todo, se hace evidente que, con distinta intensidad, según las circunstancias particulares de los diferentes países, se ha entrado en un período de reajuste del sistema económico por el cual Cataluña se verá afectada igualmente. Es necesario, pues, poner las bases para que este proceso sea lo más breve y poco traumático posible, y es necesario también persistir en los cambios emprendidos en el modelo productivo a largo plazo.

Las repercusiones de este contexto económico en las finanzas de la Generalidad no son, evidentemente, favorables. En cuanto a los ingresos, el descenso del ritmo de la actividad económica se traduce en una previsión de caída de la recaudación. Esta tendencia, en algunos casos específicos, como el de los ingresos del impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados, presenta tasas de variación negativas muy elevadas respecto de las previsiones del ejercicio anterior, como consecuencia de la fuerte contracción del mercado inmobiliario. Dada la importancia de este impuesto, este hecho tiene un impacto notable en los ingresos tributarios de la Generalidad.

Por el lado del gasto, el crecimiento relativo de los precios obliga a destinar recursos crecientes para atender al desarrollo de las políticas. Además, la propia situación de crisis hace que sea necesario aumentar determinados gastos de carácter contracíclico y de apoyo a los colectivos más afectados, a la vez que se toman medidas de contención del gasto coherentes con la propia restricción financiera. Se trata, pues, de un contexto presupuestario de una dificultad enorme, que obliga a realizar un esfuerzo en la priorización y la selección de los proyectos de gasto.

En cuanto al marco normativo, los presupuestos de la Generalidad de Cataluña para 2009 se elaboran de acuerdo con lo establecido por el capítulo II del título VI del Estatuto de autonomía de Cataluña, aprobado mediante la Ley orgánica 6/2006, de 19 de julio. Además, es necesario mencionar también otro conjunto de normas que determinan su marco de elaboración. En primer lugar, el texto refundido de la Ley de finanzas públicas de Cataluña, aprobado por el Decreto legislativo 3/2002, de 24 de diciembre, y, en segundo lugar, la normativa estatal dictada al amparo del pacto de estabilidad y crecimiento europeo: el texto refundido de la Ley general de estabilidad presupuestaria, aprobada por el Real decreto legislativo 2/2007, de 28 de diciembre, y la Ley orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria a la Ley general de estabilidad presupuestaria, en la redacción dada por la Ley 3/2006, de 26 de mayo. Estas normas establecen las reglas del equilibrio de las finanzas públicas a lo largo del ciclo económico, en términos de capacidad de financiación, según las definiciones que contiene el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (SEC-95).

De acuerdo con las previsiones de esta normativa, el límite adoptado para el resultado presupuestario aplicable a los presupuestos de la Generalidad de Cataluña para 2009, dadas las previsiones de crecimiento de la economía, es de un déficit equivalente al 0,75% del producto interior bruto. Por otra parte, la normativa vigente en materia de estabilidad presupuestaria permite que, con independencia del objetivo de estabilidad presupuestaria fijado, las comunidades autónomas puedan presentar un déficit adicional equivalente al 0,25% de su producto interior bruto, si estos recursos se destinan a financiar incrementos de inversión en programas de actuaciones productivas. De acuerdo con esta posibilidad, se presentó oportunamente ante el Ministerio de Economía y Hacienda un programa de estas características, cuyas previsiones se han integrado ya en los presupuestos para 2009. Así, en conjunto, el límite del gasto presupuestario está condicionado por la previsión de los ingresos y por este margen adicional de un 1% respecto del producto interior bruto de déficit con el que pueden ser elaboradas las cuentas del sector de la Administración pública de la Generalidad, definido en los términos del SEC-95.

De forma coherente con este contexto económico, financiero y legal, los presupuestos para 2009 deben basarse en un principio claro de priorización de las necesidades y los proyectos y, por esta razón, se plantean un triple propósito.

En primer lugar, adoptar medidas que beneficien a los sectores que resulten más desfavorecidos en esta coyuntura de cambio del ciclo económico, para hacer socialmente más soportable el tránsito por esta situación y, a la vez, facilitar la reincorporación a la actividad productiva de aquellos que hayan resultado más perjudicados.

En segundo lugar, seguir impulsando el cambio de modelo del sistema económico de Cataluña hacia una economía más productiva, con más capacidad de crear valor añadido. Y esto solo se consigue invirtiendo fundamentalmente en formación, investigación, desarrollo, innovación e infraestructuras. El reto que representa avanzar en esta dirección puede admitir una leve inflexión en las circunstancias actuales, pero debe ser persistente como lo requiere este objetivo a largo plazo.

En tercer lugar, el contexto presente obliga a realizar un esfuerzo en el ámbito del sector público en términos de austeridad, como lo tendrá que hacer el conjunto de los agentes económicos, y de acuerdo también con el fin de mantener las finanzas públicas en una situación de equilibrio razonable.

Con estos propósitos, los presupuestos para 2009 siguen dando impulso a los tres ejes que integran el Plan de Gobierno 2007-2010: reforzar el estado del bienestar para conseguir una sociedad más justa y cohesionada, incrementar la calidad democrática y la eficacia de los gobiernos y las instituciones de Cataluña, y potenciar una economía plena y dinámica en un territorio sostenible.

Finalmente, es necesario mencionar que estos presupuestos dan un nuevo paso adelante en el objetivo de dar más transparencia a los presupuestos de la Generalidad, lo cual se pone de manifiesto, en primer lugar, con la identificación creciente en el presupuesto inicial de los ingresos finalistas, gracias a un esfuerzo de previsión y de contraste con las fuentes de origen y, por otro lado, con la nueva ampliación del ámbito institucional de los presupuestos, con la incorporación de sesenta y cuatro entidades que, si bien la mayoría ya formaban parte del sector público de la Generalidad desde hace bastantes años, aún no habían sido integradas en sus presupuestos tal y como establece el Estatuto de autonomía, de modo que los presupuestos para 2009 ya alcanzan, además del presupuesto de la Generalidad, los presupuestos de un total de doscientas dos entidades de su sector público.

Dentro del marco legal vigente y en aplicación de las disposiciones y los mandatos que en él se establecen, la Ley de presupuestos de la Generalidad para 2009 contiene las previsiones de ingresos y la aprobación de los gastos previstos para ejecutar durante el ejercicio presupuestario 2009. Formalmente, el texto articulado se divide en siete títulos, dedicados, respectivamente, a la aprobación y el ámbito de aplicación de los presupuestos y al régimen de las modificaciones presupuestarias, a las normas sobre gestión presupuestaria y gasto público, a los gastos de personal, a las operaciones financieras y líneas de actuación del crédito público, a las normas tributarias, a la participación de los entes locales en los ingresos del Estado y de la Generalidad y a las normas de gestión presupuestaria del Parlamento y de otras instituciones y organismos. Con las disposiciones adicionales y la disposición transitoria única se completa el marco jurídico presupuestario. Las disposiciones finales contienen las normas relativas a la prórroga de disposiciones y a la entrada en vigor de la Ley, así como una habilitación para efectuar, si procede, las adaptaciones técnicas que sean necesarias como consecuencia de reorganizaciones administrativas.

El título I está dedicado a delimitar el ámbito y la aprobación de los presupuestos, a las vinculaciones de crédito, y al régimen de las modificaciones presupuestarias y a la asignación a los diferentes órganos de las competencias de gestión en esta materia.

Dentro del título II de la Ley, relativo a las normas sobre gestión presupuestaria y gasto público, hay que destacar, en especial, la articulación de los mecanismos necesarios para evitar la adopción de acuerdos y de resoluciones que puedan incumplir las normas generales de limitación del aumento del gasto.

El título III, sobre gastos de personal, establece el ámbito de aplicación de las normas en esta materia y prevé el incremento de las retribuciones del personal y la configuración de las pagas extraordinarias, la regulación del régimen retributivo de las diferentes clases de personal y otras disposiciones, entre las que figura la de limitación del aumento de los gastos de personal. En este título también se concretan las aportaciones a planes de pensiones de ocupación para el personal de la Generalidad.

Dentro del título IV, relativo a operaciones financieras y líneas de actuación del crédito público, se establecen las autorizaciones sobre endeudamiento y avales para varios tipos de entidades y organismos, tanto a corto plazo como a largo plazo, así como sobre el marco para la gestión de los riesgos de tipos de interés y de cambio. En este título también se fijan las diferentes actuaciones de los instrumentos del crédito público de la Generalidad.

Las normas tributarias, establecidas por el título V, hacen referencia al gravamen de protección civil de Cataluña, al canon del agua y a la actualización de las tasas con tipo de cuantía fija.

Dentro del título VI, dedicado a la participación de los entes locales en los ingresos del Estado y de la Generalidad, se regula la distribución del Fondo de cooperación local de Cataluña, de acuerdo con unos criterios basados en las especificidades de la organización territorial y en las modificaciones sobre el régimen de las competencias locales, que resultan de la legislación de régimen local y de las leyes sectoriales.

El último título de la Ley, el VII, contiene las normas específicas de gestión presupuestaria del Parlamento, del Síndic de Greuges, del Consejo Consultivo, de la Sindicatura de Cuentas, del Consejo de Trabajo, Económico y Social, del Consejo del Audiovisual de Cataluña y de la Agencia Catalana de Protección de Datos.

Finalmente, la Ley se completa con treinta y tres disposiciones adicionales, una disposición transitoria y cuatro disposiciones finales. Estas últimas contienen las normas relativas a la prórroga de disposiciones, así como la habilitación para las adaptaciones técnicas como consecuencia de reorganizaciones administrativas.