PreÁmbulo �nico presupuestos 2025 de la Generalitat

Los últimos días del mes de octubre de 2024 la Comunitat Valenciana se vio afectada por una dana de efectos terribles sobre su ciudadanía y territorio, dañando toda clase de bienes e infraestructuras, provocando la interrupción de servicios esenciales como el abastecimiento de agua, el suministro energético y de telefonía, los transportes terrestres, y el acceso a los servicios básicos de sanidad, educación y servicios sociales.

También se ha visto perjudicada de forma relevante la estructura económica del territorio, incidiendo de forma especial en el tejido empresarial, y en los autónomos y las empresas que lo sustentan.

La magnitud de la catástrofe determinó que con fecha 5 de noviembre de 2024, el Consejo de Ministros aprobara un Acuerdo por el que se declara «Zona afectada gravemente por una emergencia de protección civil» el territorio damnificado como consecuencia de la depresión aislada en niveles altos (dana) que ha afectado a amplias zonas de la Península y Baleares entre el 28 de octubre y el 4 de noviembre de 2024.

La situación descrita, como no puede ser de otro modo, incidió directa e inmediatamente en la actividad de la Generalitat, incluyendo la financiera, alterando de forma sustancial sus objetivos y reorientando sus prioridades a corto plazo. En este sentido, una de las primeras decisiones adoptadas, desde el punto de vista financiero, fue la de retrasar la presentación en Les Corts de los Presupuestos de la Generalitat para el ejercicio 2025, así como la de dar apoyo directo e inmediato a los diferentes departamentos del Consell, con el fin de asegurar una financiación ordenada que permitiese acometer las distintas medidas que se requerían para la reparación y vuelta a la normalidad de la zona afectada.

Transcurridos más de tres meses desde la dana, se han puesto en marcha todo un conjunto de nuevas estructuras, destacando la creación de una Vicepresidencia específica para coordinar todas las acciones para la recuperación económica y social de la Comunitat, así mismo se han adoptado un conjunto de actuaciones y medidas para a asegurar una respuesta inmediata a la emergencia con el fin de evitar mayores daños, también para proteger a las personas y los bienes y velar por la seguridad ciudadana y satisfacer las necesidades básicas de la población afectada, incluyendo la atención sanitaria, psicológica y social, así acciones dirigidas a la reparación inicial de los daños para restablecer los servicios e infraestructuras esenciales.

Por lo que se refiere al ejercicio 2025, el conjunto de medidas que se adopten para consolidar la normalización económica y social del territorio afectado por la dana, necesariamente, deben quedar integradas en los principios y criterios inspiradores del Plan de Recuperación Económico-Social. Este Plan pretende no solo responder a los efectos inmediatos de la catástrofe, sino también recuperar y reconstruir el territorio y la actividad humana, en áreas tan relevantes como la de los servicios públicos y las infraestructuras, el tejido empresarial y el medio ambiente, integrando las perspectivas de las diferentes administraciones públicas implicadas, del sector privado y de la propia sociedad civil, de tal forma que ejecutado el Plan la Comunitat Valenciana disponga de los recursos necesarios para hacer frente en el futuro, en su caso, acontecimientos de similar naturaleza.

Para todo ello, los presupuestos de la Generalitat para 2025 incluyen una previsión de 2.365 millones de euros.

En este contexto, la tramitación del proyecto de ley anual de presupuestos, tiene como fin, entre otros, integrar en el presupuesto de la Generalitat todas las actuaciones que se están desarrollando como consecuencia de la dana y, además, las que está previsto implantar a lo largo del ejercicio, para asegurar una mayor eficacia y eficiencia de la gestión de la recuperación y vuelta a la normalidad, y dotar de la transparencia necesaria a las actuaciones que acometerá la Generalitat en el marco del mencionado Plan de Recuperación Económico-Social.

El entorno político-económico que acompaña al proceso de elaboración de los presupuestos para el año 2025 se caracteriza por un crecimiento sostenido en los próximos años de la economía mundial.

En el ámbito doméstico, existe un contexto de inestabilidad institucional que se plasma en la dificultad, durante dos años consecutivos, para aprobar los objetivos fiscales, en la necesidad de prorrogar en 2025 los Presupuestos Generales del Estado, y en las importantes dificultades que tiene el Gobierno de España para impulsar la aprobación de estos. Todo ello en un contexto de cambio radical de las reglas fiscales para todos los países de la Unión Europea por la aprobación del Reglamento UE 2024/1263 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2024.

Estas nuevas reglas europeas pretenden simplificar la gestión de los objetivos fiscales, circunscribiendo el cumplimiento de un solo objetivo: el gasto no financiero primario neto de ajuste de medidas de ingreso definido por el propio Reglamento que permita a largo plazo mejorar el déficit estructural y, por ende, situar el stock de deuda por debajo del límite del 60 por ciento. Para tal efecto, los países deben presentar un Plan Fiscal y Estructural a 4 o 7 años que permita al final del periodo observar una senda de reducción rápida de la ratio deuda/PIB.

Este Plan no solo afecta a la Administración del Estado, sino también al conjunto de subsectores de la Administración, incluidas las Comunidades Autónomas y, dado que el rango normativo es de Reglamento, este es de inmediata aplicación para los Estados desde su entrada en vigor. Esta norma europea debe armonizarse con la Ley orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, bien modificándola o bien aplicándola en el sentido de hacerla compatible para que todos los subsectores de la Administración actúen con lo dispuesto en la norma europea y, en consecuencia, gestionando solamente el único objetivo que es la nueva regla de gasto europea.

El pasado 15 de octubre de 2024 el Gobierno de España presentó el Plan Fiscal y Estructural de medio plazo 2025-2028, documento fundamental tras la reforma de la gobernanza fiscal de la UE, en vigor desde el 30 de abril de 2024, en el que se establece un nuevo marco fiscal a siete años, del que las comunidades autónomas ni han sido informadas ni han participado.

Los datos fundamentales que se derivan del plan, de acuerdo con la información facilitada por el Gobierno de España, son:

- Si bien el Plan abarca los años 2025-2028, el escenario de consolidación presentado alcanza los siete años, estableciendo una senda de crecimiento medio del gasto primario neto, gasto computable, del 3,4 por ciento para los primeros cuatro años, y del 3 por ciento para el periodo a 7 años.

- Se garantiza la sostenibilidad de la deuda pública a medio plazo, de tal manera que se prevé que para el ejercicio 2027 la ratio deuda/PIB se situará sobre el 100 por ciento.

- El plan incluye un conjunto de medidas, básicamente las ya previstas en el Plan de Recuperación más algunas adicionales y/o complementarias, con impacto tanto en el crecimiento económico como en la sostenibilidad fiscal. El impacto estimado en el nivel potencial del PIB a medio plazo asciende a 5,7 puntos en 2031, teniendo en cuenta el efecto de las medidas del MRR.

No obstante, los objetivos de deuda que se considera que se alcanzarían a largo plazo podrían ser algo menores si los multiplicadores fiscales fueran superiores a la unidad, si el plazo de ajuste del PIB al PIB potencial fuera más elevado, o si se tuvieran en cuenta las externalidades negativas derivadas de grandes economías de la Eurozona, haciendo ajustes fiscales al mismo tiempo.

A estas circunstancias debemos añadir que, hasta el pasado 15 de octubre de 2024, el Plan a medio plazo no se ha visto acompañado del Plan presupuestario para 2025, ni tampoco concreta cómo se han de aplicar y distribuir los compromisos nacionales adquiridos, sin que haya objetivos aprobados de acuerdo con la normativa nacional, ni se haya proporcionado ninguna información a las administraciones territoriales.

Así las administraciones territoriales han elaborado sus presupuestos sin disponer de toda la información económico-financiera necesaria, ni conocer el impacto de las medidas y reformas que integran el Plan Fiscal y Estructural en las finanzas públicas de las comunidades autónomas, pese a ser, estas administraciones, responsables del 50% del gasto público.

Dado este conjunto de circunstancias, la Generalitat ha elaborado sus presupuestos para 2025 adaptándose al nuevo marco y centrándose en el análisis de gasto, sus previsiones de cierre y evolución futura. Pese a no disponer de toda la información necesaria del Gobierno central, se ha realizado un esfuerzo por realizar unos presupuestos realistas, con un déficit en línea con los déficits históricos y con el déficit estructural de la Generalitat.

Así, con la adaptación a lo contemplado en el Plan Fiscal y Estructural de acuerdo con el Reglamento, se aplica como tasa de crecimiento del gasto primario neto, el cumplimiento de la regla de gasto, fijada por el Gobierno en el 3,2 por ciento, y que se encuentra por debajo del límite establecido en el Plan Fiscal y Estructural 2025-2028 del Reino de España del 15 de octubre de 2024.

Al igual que la regla de gasto de la normativa nacional siempre ha sido la misma para todas las Administraciones Públicas, ante la falta de información adicional se debe suponer que la regla de gasto europea se aplique de la misma manera, es decir, la misma tasa de crecimiento para cada una de la Administraciones Públicas afectadas.

Es evidente, y reconocido por todos los análisis técnicos, que la Generalitat solo podrá reconducir su déficit nominal si se modifican los factores estructurales que lo sustentan, fundamentalmente un sistema de financiación autonómico cuya reforma está pendiente desde hace más de 10 años y al que no se hace referencia alguna a lo largo del Plan Fiscal y Estructural de medio plazo aprobado por el Gobierno de España.

Por ello se hace imprescindible incidir en la necesidad, mientras se resuelve la cuestión de la aprobación y puesta en marcha del nuevo modelo, que por parte del Gobierno de España se regule un Fondo Transitorio de Nivelación que permita paliar las ineficiencias del modelo actual que tanto perjuicio están causando a determinadas comunidades autónomas, entre las que se encuentra la Comunitat Valenciana.

Este Fondo que se hace todavía más necesario visto el esfuerzo presupuestario adicional que la dana va a exigir a la Hacienda de la Generalitat durante los próximos años.

La Comunitat Valenciana es la comunidad autónoma más castigada por la infrafinanciación acumulada durante más de dos décadas. Desde 2002 alterna con la Región de Murcia la última posición como comunidad autónoma peor financiada por habitante ajustado. En 2022 (último ejercicio liquidado) la financiación efectiva de la Comunitat Valenciana fue de 3.089 euros por habitante ajustado, lo que supone 276 euros menos que la media de autonomías y 865 euros por debajo de la mejor financiada.

En este marco, se han elaborado unos presupuestos realistas con la ejecución que garantizan tanto la recuperación y reconstrucción de las zonas afectadas por la dana, como el mantenimiento de los servicios públicos fundamentales pese a las dificultades descritas.

Los presupuestos de la Generalitat Valenciana para 2025 reflejan las prioridades en políticas públicas del Gobierno valenciano: la recuperación y estabilidad económica y social de la Comunitat Valenciana tras la dana, potenciar las políticas sociales, acometer actuaciones que favorezcan la dinamización de la economía, la mejora del bienestar de la ciudadanía y la igualdad real de oportunidades, incidiendo especialmente en los municipios afectados por la dana.

El objetivo es continuar el camino iniciado en la mejora de la gestión pública para asegurar un uso eficiente y responsable de los recursos, eliminando el gasto superfluo y acabando con las ineficiencias, para construir una administración ágil y útil, al servicio de la ciudadanía y las empresas. Tomando especialmente en consideración la situación en que se encuentra la Comunitat Valenciana tras la dana.

El Consell tiene como prioridad la inmediata puesta en marcha del Plan de Recuperación Económico-Social como instrumento fundamental para abordar la respuesta eficaz e inmediata a las graves consecuencias de la dana, con el fin de asegurar una reconstrucción a largo plazo de la Comunitat Valenciana, que permita consolidar la recuperación del tejido social y productivo afectado. El principal objetivo del Plan es restaurar el territorio y la actividad humana al estado previo a la catástrofe, asegurando la recuperación de los servicios públicos, las infraestructuras, el tejido empresarial y el medio ambiente, cuya eficaz puesta en marcha y desarrollo exigirá la coordinación, no solo entre los diferentes departamentos del Consell, sino, también, la colaboración eficiente con el resto de las administraciones públicas.

Las políticas sociales, como pilar de la acción del Gobierno, concentran la mayor parte de actuaciones y líneas presupuestarias, con un incremento respecto al ejercicio anterior, debido fundamentalmente a la necesidad de aumentar las prestaciones para asegurar el bienestar y la justicia social, el encarecimiento de los tratamientos sanitarios y el envejecimiento de la población.

Entre las actuaciones previstas en materia sanitaria destaca el refuerzo de la Atención Primaria y el desarrollo del Plan de Salud Mental, mientras en la política educativa primará garantizar la gratuidad y universalidad de la educación de 0 a 3 años, mejorar la calidad educativa, asegurar los recursos de las universidades públicas valencianas y el refuerzo de las plantillas.

Los presupuestos para 2025 reflejan un aumento de las partidas sociales destinadas a atender a los colectivos más vulnerables, entre ellos, las ayudas para dependencia, con el reto de seguir reduciendo las listas de espera, los programas de atención a personas con discapacidad, la inversión para crear nuevas plazas residenciales y la puesta en marcha de centros para la atención integral de las víctimas de violencia sobre la mujer.

La Generalitat seguirá primando las medidas dirigidas a facilitar el acceso a jóvenes y colectivos vulnerables a la vivienda, a través de una mejora de la fiscalidad, de instrumentos financieros y el desarrollo del Plan Vive, la mayor apuesta de coordinación entre administraciones para conseguir suelo público que permita la construcción de vivienda protegida.

Asimismo, el Consell avanzará en la reforma fiscal para aliviar a las familias y favorecer la competitividad empresarial; se prevé una ampliación en las deducciones del IRPF y el establecimiento de ventajas fiscales que beneficien al sector primario, y que propicien la captación y consolidación de inversiones que generen empleo y riqueza.

El desarrollo del Plan de Reindustrialización, la Estrategia de Innovación para la Comunitat Valenciana, el impulso a la industria audiovisual y nuevas líneas para el desarrollo de suelo industrial son otras de las acciones contempladas, todo ello acompañado de inversión en infraestructuras sostenibles para lograr un desarrollo equilibrado de nuestro territorio, con la participación de todos los sectores, así como incentivos para la necesaria transición energética de las empresas.

De la misma forma, el turismo contará con el impulso del Consell, que seguirá actuando contra la economía sumergida y promoviendo programas para la desestacionalización.

Los presupuestos incluyen también mayores inversiones para el sector agrario y ganadero, con especial énfasis en los seguros agrarios y ayudas a los jóvenes agricultores.

En Justicia, se apuesta por mejorar las infraestructuras y la consolidación de la justicia gratuita.

Todas estas políticas y los gastos públicos asociados se desarrollan en un marco de equidad territorial, que tiene su correspondiente reflejo en la distribución de los diferentes gastos e inversiones contempladas en este presupuesto.

Respecto del contenido concreto del articulado, cabe destacar que, de acuerdo con lo previsto en el Estatuto y en la legislación financiera básica, los presupuestos de la Generalitat están sujetos a los mismos límites materiales que los del Estado, y en tal sentido, la Ley de presupuestos de la Generalitat para el 2025, un año más, y de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, distingue dos tipos de preceptos: en primer lugar, los que responden a lo que podría considerarse el contenido mínimo, necesario e indisponible de la misma, y por otro, los que conforman lo que se ha denominado como el contenido eventual, en la medida que se trata de materias que guardan relación directa con las previsiones de ingresos o habilitaciones de gastos.

La Ley de presupuestos de la Generalitat para el 2025 consta de cincuenta y nueve artículos, agrupados en siete títulos, cuarenta y seis disposiciones adicionales, siete transitorias, una derogatoria y tres finales.

El título I, De la aprobación de los presupuestos, conforma la parte principal del contenido calificado como esencial, en la medida que el mismo incluye los importes relativos a la totalidad de los gastos e ingresos de la Generalitat, distinguiendo al efecto los relativos a la Administración de la Generalitat de los vinculados a su sector público instrumental, de acuerdo con la clasificación establecida en el artículo 2.3 de la Ley 1/2015, de 6 de febrero, de la Generalitat. Por otra parte, se recogen en este mismo título los importes relativos a los beneficios fiscales que afectan a los tributos propios y aquellos cuyo rendimiento se cede por el Estado, incluyéndose el detalle diferenciado del impacto de los beneficios en unos y otros. Este título más allá de las actualizaciones necesarias, no se ha modificado.

El título II, De la gestión presupuestaria de los gastos, consta de seis capítulos. El primero de ellos recoge las normas generales de gestión, y el segundo hace referencia a las normas para la gestión de los presupuestos docentes no universitarios, e incluye, por un lado, las normas para los centros públicos, y por otro, las que regulan los módulos económicos de distribución de fondos públicos para el sostenimiento de los centros concertados. El tercero de los capítulos recoge las normas fundamentales para la financiación del sistema universitario valenciano, incluyendo toda una serie de preceptos dirigidos a establecer el marco jurídico básico aplicable a las actuaciones financieras de la Generalitat en el sector de la educación universitaria. El cuarto incluye cuatro preceptos de diferente alcance y contenido, referidos todos ellos a cuestiones vinculadas a la gestión económico-financiera, y cuya redacción no se ha visto modificada respecto al pasado ejercicio. El capítulo quinto relativo a las actuaciones vinculadas al seguimiento de la gestión de los gastos asociados a servicios públicos fundamentales es nuevo, y el capítulo VI concreta, para el ejercicio 2025, la normativa que, en materia de modificaciones presupuestarias, se recoge en la Ley 1/2015, de 6 de febrero, de la Generalitat.

Las principales novedades en este título afectan a las siguientes materias:

Respecto del régimen de los módulos de distribución de fondos públicos para el sostenimiento de centros concertados, se han incluido ciertas mejoras:

- en el ámbito de la Formación Profesional, en la cuestión de las horas adicionales de profesorado.

- en el ámbito de la Educación Infantil, Primaria y Secundaria Obligatoria, en sustitución del actual modelo basado en la unidad de apoyo a la integración, se ha optado por un modelo de horas adicionales de profesorado de educación especial, de las especialidades de Pedagogía Terapéutica o Audición y Lenguaje.

En materia de universidades, se han concretado los plazos para la formulación de sus cuentas anuales.

Otra de las novedades relevantes que recoge el título es la incorporación de tres nuevos preceptos, los artículos 21, 22, y 23, cuyo objetivo principal es sentar las bases para asegurar una mayor eficacia en la gestión del régimen presupuestario de las consellerias responsables de las prestaciones asociadas a los servicios públicos fundamentales. De tal manera que, en colaboración con la conselleria competente en materia de hacienda, se introducen mecanismos y soluciones conjuntas que permitan mejorar dicha gestión, y asegurar que la atención de los compromisos y prestaciones garantizadas se realiza de forma sincrónica con la situación real de la Tesorería. Esta fórmula trata de paliar los efectos que sobre la ciudadanía de la Comunitat Valenciana tiene el retraso en la actualización del modelo de financiación, de forma que solo una gestión responsable y coordinada, que asegure que los órganos competentes en materia de hacienda conozcan en tiempo y forma las necesidades reales de gasto en áreas tan relevantes, pueda compensar los desfases temporales que dicha infrafinanción produce entre los estados de gastos e ingresos del presupuesto.

La redacción es similar en los tres preceptos, no obstante incluir las precisiones necesarias en función de las características propias de cada uno de los servicios públicos afectados.

Por último, en el artículo 25, relativo a los créditos ampliables, se han introducido una serie de modificaciones en orden a priorizar los gastos asociados a las prestaciones vinculadas a derechos subjetivos.

El título III, De los gastos de personal, se ordena en dos capítulos, en los que se recogen principalmente las normas relativas al régimen de las retribuciones del personal al servicio de la Generalitat, distinguiendo según sea laboral, funcionario o personal estatutario y eventual. El contenido de este título se completa con toda una serie de disposiciones adicionales, que desarrollan y complementan su alcance.

El título IV, Gestión de las líneas de subvención y de transferencias, incluye una serie de excepciones al régimen general de pago anticipado de las subvenciones previsto en el artículo 171 de la Ley 1/2015, de 6 de febrero, de la Generalitat. El titulo se ha modificado al objeto de incorporar concretos supuestos, además de introducir puntuales modificaciones técnicas en la redacción, propuestos por los distintos centros de gestión.

El título V, De las operaciones financieras, se estructura en un único capítulo, y en él se refleja la autorización para el endeudamiento anual de la Generalitat, el importe máximo de los avales a prestar por la Generalitat durante el 2025 y el régimen de las operaciones de crédito del sector público.

El título VI, De las normas tributarias, se compone de dos capítulos. El primero establece la tarifa aplicable al canon de saneamiento, y el segundo se refiere a los tipos aplicables a las tasas propias y otros ingresos de la Generalitat. Respecto al canon, un ejercicio más no se incrementan las cuotas, y respecto de las tasas, se mantienen, igualmente por segundo año consecutivo, los tipos de cuantía fija y en lo que respecta a los restantes ingresos de derecho público no tributarios de la Hacienda de la Generalitat se mantienen en el importe exigible el 1 de enero del año 2024, con determinadas excepciones, como son los precios públicos, que se regirán por su propia normativa, y aquellas tasas creadas o modificadas por la Ley de Medidas Fiscales, de Gestión Administrativa y Financiera y de Organización de la Generalitat para el año 2025.

El título VII, De la información a Les Corts, incluye un único artículo que detalla un conjunto de supuestos, vinculados al ámbito económico-presupuestario, sobre los que la Conselleria de Hacienda y Economía tiene que dar cuenta periódicamente a Les Corts, en el marco de las previsiones que al efecto recoge la mencionada Ley 1/2015, de 6 febrero, de la Generalitat.

El contenido de la Ley de presupuestos se completa con diversas disposiciones adicionales, transitorias y finales, en las que se recogen preceptos de alcance diverso, y que fundamentalmente tienen por objeto completar y concretar aspectos diversos de la gestión presupuestaria. Cabe destacar como principales novedades:

- Adecuar el régimen de incorporación de remanentes de Les Corts a la propia naturaleza de la Institución.

- Concretar la regulación de la concesión directa de subvenciones por razones de interés público, social, económico o humanitario.

- Mejora de los criterios y exigencias del procedimiento para aprobar planes estratégicos en el ámbito del sector público instrumental.

- En relación con la gestión de créditos financiados con fondos finalistas, se han incorporado toda una serie de reglas en orden a facilitar su gestión durante el marco temporal que abarca el cierre y liquidación del ejercicio.

- Se desarrolla el régimen de control y seguimiento del gasto público, y las medidas asociadas al mismo, previstas en el artículo 56.1 de la Ley 1/2015, de 6 de febrero, de la Generalitat.

- Se introduce una regulación concreta para atender la coordinación necesaria entre los responsables de la gestión del personal de la Administración de Justicia, y los órganos competentes en materia de gastos de personal de la Conselleria de Hacienda y Economía.

- Se regula un régimen específico para las reorganizaciones administrativas que tengan incidencia en la clasificación orgánica y por programas del presupuesto.

- Se ha actualizado el importe del complemento autonómico transitorio del personal al servicio de la Administración de Justicia, en los términos previstos en el Acuerdo de 23 de julio de 2024, del Consell, por el cual se ratifica el Acuerdo de 12 de diciembre de 2023, de la Mesa Sectorial de Justicia.