Preambulo �nico Prevención del consumo de bebidas alcohólicas en menores de edad

1

As bebidas alcohólicas son substancias potencialmente aditivas que gozan dunha grande aceptación social e estatuto de legalidade no noso país. A Estratexia nacional sobre drogas 2009-2016 destaca que descendeu a proporción de consumidores de bebidas alcohólicas, aínda que aumentou a frecuencia de episodios de consumos intensivos. Así mesmo, recolle que o consumo abusivo de bebidas alcohólicas nos menores de idade se produce, fundamentalmente, en relación coas bebidas alcohólicas destiladas, cuxa concentración de alcohol é maior e que, ademais, se mesturan con bebidas carbónicas, o que reforza o seu efecto intoxicante.

O consumo abusivo de bebidas alcohólicas é unha causa directa e decisiva de risco para a saúde, que mantén relación directa con certas enfermidades neoplásicas, cardiovasculares, hepáticas, mentais e neurolóxicas. No ano 2007, en España, o alcohol estivo directamente relacionado co 35,7% dos ingresos en urxencias causados por substancias psicoactivas (Delegación do Goberno para o Plan Nacional sobre Drogas-DGPNSD; Observatorio Español sobre Drogas-OED. Indicador de urxencias). Dentro da rexión europea da Organización Mundial da Saúde (OMS), o alcohol é responsable do 6,5% de todas as mortes (11% das mortes en homes) e do 11,6% dos anos de vida perdidos axustados por calidade (17,3% en homes). Na Unión Europea, é considerado o terceiro factor de risco de enfermidade e morte prematura, só superado polo tabaco e a hipertensión arterial (OMS-Oficina Rexional para Europa. Handbook for action to reduce alcohol-related harm. 2009).

Para moitos grupos, especialmente os comprendidos en idades máis novas, o lecer en xeral e, sinaladamente, o lecer nocturno prodúcese maioritariamente asociado ao consumo abusivo, entre outros, de bebidas alcohólicas. Pero, ademais, entre os que practican estes estilos de vida obsérvase unha baixa percepción do risco asociado. Cabe sinalar que son os adolescentes e os mozos menores de idade os que máis participan nos denominados «consumos recreativos».

En Galicia as intoxicacións etílicas atendidas polos servizos de emerxencias aumentaron un 70% desde o ano 2000. Da análise de 800 casos atendidos anualmente, máis do 25% tiñan menos de 14 anos.

A Enquisa de consumo de bebidas alcohólicas en Galicia (2008) revela que a idade media de inicio de consumo de bebidas alcohólicas en menores de idade é de 14,1 anos, cunha tendencia de descenso. O 98% dos menores de idade que consome bebidas alcohólicas de maneira abusiva faino durante as fins de semana e máis da metade dos menores de idade galegos admite o consumo de bebidas alcohólicas nos últimos doce meses. O motivo máis habitual de consumo de bebidas alcohólicas en menores de idade deriva da influencia social.

Por outra parte, os recentes estudos sobre a materia conclúen que o coñecido como «botellón» e o lecer nocturno dos menores de idade é un fenómeno que provoca posicións encontradas entre os mozos, os adultos, os políticos e os membros das comunidades afectadas. En consecuencia, o botellón pasou de ser un fenómeno social a un problema social, como fonte de conflitos de orde diversa. Pero, ademais da colisión que supón contrapoñer os dereitos dos participantes nesta práctica e o dereito ao descanso dos veciños das zonas onde se practica, o problema máis perentorio e grave, desde o punto de vista da saúde pública, é o acceso a estas concentracións dun número crecente de menores de idade.

A fin de incrementar a percepción do risco, así como de promover a adopción de opcións persoais e grupais encamiñadas a diminuír os riscos e reducir os danos derivados dos consumos abusivos de alcohol no contexto recreativo, é fundamental que as administracións públicas promovan a implicación dos empresarios e outros axentes económicos relacionados co sector recreativo, así como a formación necesaria do persoal que traballa nese sector económico.

Por outra banda, unha sociedade adulta e libre ten que ser clara nas mensaxes que quere transmitir ás novas xeracións e, neste momento, é necesario o compromiso social de rexeitar actitudes permisivas cara ao abuso de bebidas alcohólicas tales como a publicidade que propicie o abuso do consumo destas.

Por iso parece oportuno rexeitar a publicidade expresa que se poida facer nos establecementos de hostalaría sobre as promocións que incitan ao consumo, como a publicidade expresa de barra libre ou publicidade expresa do tipo da coñecida como «hora feliz» (happy hour) ou «dúas por unha» nos establecementos onde está autorizada a venda de bebidas para adultos.

As últimas evidencias científicas poñen de manifesto que o cambio de condutas cara a conseguir hábitos saudables necesita de dous tipos de actuacións: accións educativas e intervencións regulamentarias. A modificación de condutas ou a incorporación de condutas saudables necesita de información e de educación adecuadas pero tamén de modificacións no contorno que reforcen a información transmitida. É moi difícil que alguén cambie de conduta se o seu contorno é absolutamente permisivo coa conduta que se intenta cambiar. O cambio da percepción social é fundamental para apoiar os cambios de conduta, e a publicidade ten un papel fundamental na percepción social.

Preténdese dar impulso a unha nova cultura social, baseada no respecto e na empatía cos demais, é dicir, en pensar nos outros. A lei busca un fortalecemento das relacións entre os diversos actores da sociedade galega, especialmente no que atinxe á protección dos menores de idade. Concíbese como un código de regulación mutua no que o cumprimento parta do convencemento de que é o mellor para todos. Trátase, nin máis nin menos, de construír sociedade.

Nesta nova concepción, as sancións son vistas como o último remedio, cando non funcionan outros mecanismos. A educación e os contornos deben favorecer que os cidadáns entendan o porqué da necesidade do seu cumprimento. Neste sentido, a lei pon especial énfase nas sancións pedagóxicas e nos instrumentos para a formación cidadá, co propósito de activar todos os mecanismos que promovan que non haxa necesidade de sancionar porque non se cumpren deberes cidadáns.

Nesta mesma liña, a inclusión dos traballos en beneficio da comunidade no novo sistema de sancións constitúe unha das principais innovacións na presente norma. As persoas que cometan determinadas infraccións poderán substituír o pagamento da multa por traballos para a comunidade, é dicir, polo exercicio de actividades de cooperación persoal non retribuída en actividades de utilidade pública, interese social e valor educativo, como a axuda na limpeza de rúas ou a reparación do mobiliario urbano.

No ámbito internacional existen instrumentos subscritos polo Estado español e normativa comunitaria neste ámbito. Cómpre mencionar a Carta europea sobre alcohol, adoptada polos estados membros en 1995, que establece os principios éticos e as metas para promover e protexer a saúde e o benestar da poboación, entre eles o de protexer os menores e os mozos das presións para que beban, e reducir o dano que directa ou indirectamente lles produce o alcohol. No marco da Comunidade Europea cabe salientar, entre outras, as recomendacións do Consello do 5 de xuño de 2001, sobre o consumo de alcohol por parte dos mozos e, en particular, dos nenos e adolescencia, ou a Resolución do Consello e dos representantes dos estados membros sobre prevención do uso de drogas, do 25 de abril de 2002, así como a Estratexia 2005-2012 aprobada pola Comisión Europea, que sinala que as actuacións fronte a substancias de acceso legal deben poñer a énfase na normativa sobre publicidade, venda e consumo, facendo especial referencia ás idades e lugares onde se poidan vender os ditos produtos e onde sexa legal o seu consumo.

A Constitución española establece no seu artigo 43º.2 que corresponde «aos poderes públicos organizaren e tutelaren a saúde pública mediante medidas preventivas e as prestacións e servizos necesarios. No tocante a iso a lei establecerá os dereitos e deberes de todos». Ademais, o artigo 51º.1 di que «os poderes públicos garantirán a defensa dos consumidores e usuarios, protexendo, mediante procedementos eficaces, a seguranza, a saúde e mais os lexítimos intereses económicos deles». Por maior abastanza, o artigo 39º.4 establece que «os nenos gozarán da protección prevista nos acordos internacionais que miran polos seus dereitos».

2

Esta lei ten como principal obxectivo facer efectivo, dentro do territorio da Comunidade Autónoma de Galicia, o dereito constitucional á protección da saúde no marco das competencias que lle atribúe o artigo 33º.1 do Estatuto de autonomía de Galicia, aprobado pola Lei orgánica 1/1981, conforme o cal «corresponde á Comunidade Autónoma o desenvolvemento lexislativo e a execución da lexislación básica do Estado en materia de sanidade interior».

Así, a Comunidade Autónoma de Galicia tíñao regulado na Lei 2/1996, do 8 de maio, de drogas de Galicia. Non obstante, considérase que a abordaxe do consumo abusivo se axusta máis ao obxectivo de saúde da prevención do alcoholismo en menores de idade.

No marco da competencia que se lle atribúe, a Lei 8/2008, do 10 de xullo, de saúde de Galicia, establece no seu artigo 34º, como intervencións públicas que poderán ser exercidas polas autoridades sanitarias competentes sobre as actividades públicas e privadas que directa ou indirectamente poidan ter consecuencias para a saúde, a de «establecer prohibicións e requisitos mínimos para o uso e tráfico de bens e produtos cando supoñan un prexuízo ou ameaza para a saúde», e no artigo 34º, referente ás intervencións públicas sobre actividades, centros e bens, establece no punto 7 «controlar a publicidade e propaganda de produtos e actividades que poidan ter incidencia sobre a saúde, co fin de axustala a criterios de veracidade e evitar o que poida constituír un prexuízo para esta».

Ademais, a Lei 26/1984, do 19 de xullo, xeral para a defensa dos consumidores e usuarios, determina como dereito básico a protección contra os riscos que poidan afectar a súa saúde ou seguranza, especificando que os dereitos dos consumidores e usuarios serán protexidos prioritariamente cando garden relación directa cos produtos de consumo común. O artigo 30º.1.4 do Estatuto de autonomía de Galicia establece como competencias básicas o «comercio interior, defensa do consumidor e do usuario, sen prexuízo da política xeral de prezos e da lexislación sobre a defensa da competencia».

Cómpre sinalar tamén que o artigo 27º.22 do Estatuto de autonomía establece que corresponde á Comunidade Autónoma de Galicia a competencia exclusiva no referente á adecuada utilización do lecer. Neste marco, a Lei orgánica 16/1995, do 27 de decembro, de transferencia de competencias á Comunidade Autónoma de Galicia, transfire a competencia exclusiva en materia de espectáculos públicos, sen prexuízo da competencia estatal sobre seguranza pública. Mediante o Real decreto 336/1996 traspásanse as funcións e polo Decreto 336/1996 a Comunidade Autónoma asume as funcións e servizos transferidos.

Así mesmo, o artigo 27º.31 do Estatuto de autonomía de Galicia atribúelle á Comunidade Autónoma competencia exclusiva en materia de publicidade, sen prexuízo das normas ditadas polo Estado para sectores e medios específicos conforme os ordinais 1.º, 6.º e 8.º do número 1 do artigo 149º da Constitución.

Cómpre sinalar tamén a competencia autonómica en materia de réxime local, de conformidade co artigo 27º.2 do Estatuto de autonomía, que establece como competencia exclusiva as funcións que sobre o réxime local correspondan á Comunidade Autónoma ao amparo do artigo 149º.1.18 da Constitución e o seu desenvolvemento.

Por outra parte, o artigo 25º da Lei 7/1985, do 2 de abril, reguladora das bases de réxime local, establece que os municipios exercerán, nos termos da lexislación do Estado e das comunidades autónomas, competencias sobre a protección da saúde pública e prestación dos servizos sociais e de promoción e inserción social.

Aínda que as competencias na abordaxe das condutas aditivas están maioritariamente situadas no ámbito político, administrativo e territorial das comunidades autónomas, as administracións locais teñen tamén conferido un importante papel, fundamentalmente na área da prevención. Para reforzar estas actuacións, inclúese na lei a posibilidade de que utilicen instrumentos de verificación do cumprimento normativo, así como de corrección das desviacións, dando competencias sancionadoras.

A Lei 13/2006, do 27 de decembro, de horarios comerciais de Galicia, precisa que, por razóns de orde pública, os concellos poderán acordar, de maneira singularizada, impoñer aos establecementos comerciais que inclúan na súa oferta bebidas alcohólicas a prohibición de expenderen este tipo de bebidas desde as 22.00 horas ata as 9.00 horas do día seguinte. Esta lei supuxo un importante avance respecto da situación precedente, ao dar aos concellos unha importante ferramenta para afrontar esta problemática social. Non obstante, desde un punto de vista de protección da saúde faise necesario completar esta lexislación á vista dos novos problemas de consumo existentes na poboación xuvenil.

3

Á vista de todo o exposto, é competencia da Comunidade Autónoma de Galicia e resulta necesaria unha nova lei que poida dar respostas desde as administracións e a sociedade no seu conxunto aos novos retos que se presentan no consumo abusivo e indebido de bebidas alcohólicas.

Este texto legal consta de 39 artigos, distribuídos nun título preliminar e tres títulos, ademais dunha disposición adicional, unha disposición transitoria, unha disposición derrogatoria e catro disposicións derradeiras.

O título preliminar contén disposicións xerais relativas ao obxecto e ámbito da norma, as definicións legais e os seus principios reitores.

O título I dedícase á prevención do consumo de alcohol a menores de idade. Contén no seu capítulo I as medidas de prevención e o seu concepto, as orientadas á diminución da demanda, os ámbitos prioritarios de prevención, a prevención nos ámbitos escolar, familiar, comunitario e sanitario. O capítulo II trata sobre as limitacións da oferta de bebidas alcohólicas aos menores de idade, relativas tanto ao consumo, venda e subministración coma á publicidade, promoción e patrocinio de bebidas alcohólicas, ou ao acceso dos menores de idade aos locais en que se consome alcohol.

O título II refírese aos instrumentos de intervención para garantir as actuacións en materia de prevención do consumo de bebidas alcohólicas en menores de idade. Este título divídese en tres capítulos. O capítulo I versa sobre información e control e contén as previsións en materia de sistema de información e sobre inspección. O capítulo II refírese ao financiamento e o capítulo III (dividido en tres seccións) contén o réxime de infraccións e sancións.

O título III contén as previsións relativas á planificación, así como a coordinación e participación social, que inclúen aspectos como a determinación dos distintos niveis competenciais ou o papel das organizacións non gobernamentais e entidades sociais na materia que nos ocupa.

Rematan o texto unha disposición adicional, que habilita para a actualización periódica das contías das sancións; unha disposición transitoria, para a adaptación dos contratos en materia de publicidade e patrocinio asinados antes da entrada en vigor desta lei; unha disposición derrogatoria, que afecta as disposicións de igual ou inferior rango contrarias ao disposto nesta lei, e catro disposicións derradeiras, sobre o desenvolvemento e entrada en vigor.

Esta lei promulgarase baixo o máis estrito respecto á autonomía municipal e ao actual marco normativo que habilita os concellos para regularen, mediante as oportunas ordenanzas, a protección do ambiente, a prohibición de venda de alcohol fóra dos establecementos que teñan licenza para iso, a limpeza nos lugares públicos ou o control dos límites de emisión de ruídos.

Esta lei foi sometida ao preceptivo ditame do Consello Económico e Social.

Por todo o exposto, o Parlamento de Galicia aprobou e eu, de conformidade co artigo 13º.2 do Estatuto de Galicia e co artigo 24º da Lei 1/1983, do 23 de febreiro, reguladora da Xunta e da súa Presidencia, promulgo en nome de El-Rei a Lei de prevención do consumo de bebidas alcohólicas en menores de idade.