Preambulo �nico Régimen especial del municipio de Zaragoza como capital

I

La ciudad de Zaragoza responde al modelo de "ciudad-capital" de un territorio administrativo amplio y complejo por numerosas razones históricas, geográficas, sociales y económicas.

El Estatuto de Autonomía de Aragón, aprobado por Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril, norma institucional básica para esta Comunidad Autónoma, en su artículo 3.3, atribuye a la ciudad de Zaragoza la capitalidad de Aragón. Igualmente, el artículo 87 preceptúa que "Zaragoza, como capital de Aragón, dispondrá de un régimen especial establecido por ley de Cortes de Aragón".

En consecuencia, el Estatuto de Autonomía de Aragón reserva a la ley la regulación de las especialidades del régimen jurídico de la ciudad de Zaragoza, permitiendo realizar planteamientos normativos de carácter general o sectorial del ordenamiento jurídico aragonés, en tanto en cuanto no vulneren el marco competencial reservado al Estado.

Además, el Estatuto de Autonomía de Aragón atribuye, en sus artículos 71.5 y 81 y siguientes, competencias sobre régimen local a esta Comunidad Autónoma, dentro del marco general de la Constitución, así como de la legislación estatal básica sobre régimen local, cuyas reglas de homogeneización resultan imprescindibles para la vertebración del conjunto de las administraciones locales.

Por otra parte, el artículo 61 de la Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración Local de Aragón, contempla la posibilidad de establecer un régimen especial competencial y financiero para el municipio de Zaragoza, en atención a su condición de capital de la Comunidad Autónoma de Aragón y sus peculiaridades propias.

II

La referencia específica a la ciudad de Zaragoza hecha por el Estatuto de Autonomía de Aragón viene a resaltar su condición de capital así como la trascendencia territorial de esta gran ciudad en el contexto de la Comunidad Autónoma de Aragón.

En la ciudad de Zaragoza se ubican las principales instituciones autonómicas, siendo la sede de las Cortes, del Gobierno y de El Justicia, así como de los más altos órganos jurisdiccionales del Poder Judicial en Aragón. Igual circunstancia se da en referencia a otras instituciones o centros de carácter estatal.

Por otro lado, la ciudad de Zaragoza acoge a más de la mitad de la población aragonesa, siendo, desde el punto de vista de la vertebración del territorio, de vital importancia no solamente para la Comunidad Autónoma de Aragón sino también para el Valle del Ebro y el cuadrante nororiental español, sin olvidar su trascendencia a nivel supranacional. Esta circunstancia refleja la importancia que la ciudad de Zaragoza tiene en el futuro económico de esta Comunidad Autónoma.

La singularidad de la ciudad de Zaragoza, en el contexto de Aragón y de un mundo globalizado, resulta determinante para reconocer unas necesidades organizativas y competenciales propias y singulares.

La ciudad de Zaragoza tiene un protagonismo de especial trascendencia en la economía local y global como vía de salida y retorno de las actividades económicas, así como en otros ámbitos de carácter medioambiental, cultural y social.

III

Fundamentalmente, esta ley de régimen especial, sin garantizar una especie de petrificación invulnerable del ámbito competencial asignado al municipio de Zaragoza, otorga una cierta estabilidad, en el sentido de que ninguna otra norma legal sectorial debería alterar lo dispuesto en ésta, salvo que expresamente así se diga.

Los municipios de gran población concentrada y de desmesurada extensión territorial necesitan articular su organización, competencias y financiación sobre las realidades que soportan. Así ha sido contemplado históricamente, se infiere de la propia legislación vigente (Título X de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, con especialidades orgánicas y procedimentales para los grandes municipios) y se confirma absolutamente en la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local.

Por otra parte, esta ley exige configurar un régimen singular de financiación, cuyos parámetros básicos se establecen directamente en la misma, salvando todas las determinaciones y criterios específicos que habrán de fijarse partiendo de aquellos.

IV

En cuanto a su contenido orgánico, la ley prevé algunas cuestiones de naturaleza organizativa, no solamente referidas a la propia estructura del municipio de Zaragoza, sino a aquellas exigidas por la conveniente relación a establecer entre las administraciones autonómica y municipal.

La ley refuerza la autoorganización como núcleo de la autonomía local, que se concreta, entre otras, en una diáfana separación entre el Pleno y el órgano ejecutivo municipal -o Gobierno de Zaragoza-, reconfigurando las funciones del órgano ejecutivo, de modo que apunten mucho más a la gestión y a la preparación de las políticas municipales.

Se considera muy importante la previsión de un órgano de naturaleza bilateral y de carácter permanente, con atribución de concretas funciones, integrado por representantes de la Comunidad Autónoma de Aragón y del municipio de Zaragoza, para la coordinación funcional entre el Gobierno de Aragón y el Ayuntamiento de Zaragoza en el ejercicio de sus respectivas competencias y responsabilidades, así como en la prestación de servicios. Completa el mínimo indispensable de disposiciones orgánicas y competenciales, un esquema básico de funcionamiento del órgano bilateral, previendo directamente en la Ley la forma y periodicidad de sus sesiones, el quórum de constitución y celebración y el modo de aprobación y constatación de acuerdos. Todo ello sin perjuicio de confiar al propio órgano la concreción reglamentaria de este esquema.

V

En lo que se refiere al orden competencial, y con exquisito respeto a las facultades reservadas al Estado en el ordenamiento jurídico, la ley potencia ciertas competencias municipales, siempre en el marco de una colaboración institucional, y con el exclusivo objeto de ampliar y mejorar la calidad de los servicios para los ciudadanos de Zaragoza.

Por ello, la ley reconoce un ámbito especial de competencias propias del municipio de Zaragoza, bien porque se derivan de la ley estatal básica y con los límites que ella implica, bien porque la Comunidad Autónoma de Aragón traslada a través de esta ley competencias calificadas también como propias que pertenecen originariamente al ámbito competencial de aquella y que se plasman en leyes sectoriales. Hay que añadir que la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local no limita la determinación de las competencias propias a lo previsto en dicha legislación, y, además, que el artículo 4.2 de la Carta Europea de Autonomía Local concede a los entes locales la posibilidad de "ejercer su iniciativa en toda materia que no esté excluida de su competencia o atribuida a otra autoridad".

Se prevé, por otra parte, una cláusula genérica de competencias delegadas, estableciendo el modo y los instrumentos de traslados competenciales, así como sus consecuencias en el orden financiero.

Pero el ámbito competencial no solo abarca aquellas competencias que se consideran propias del municipio de Zaragoza, sino que también se regulan las relaciones con el Gobierno de Aragón, incorporando la presencia del Ayuntamiento en determinadas comisiones autonómicas como manera de reforzar la singularidad de Zaragoza en el entramado administrativo autonómico.

Ese deseo de colaboración se plasma claramente en materias troncales, como ordenación del territorio, urbanismo y vivienda, de competencia autonómica, o en transporte, cuestión de capital importancia, articulando potentes mecanismos de participación municipal sin menoscabar las potestades y responsabilidades del Gobierno de Aragón.

En otras materias, como solidaridad y cooperación al desarrollo, el municipio de Zaragoza, en su compromiso con el logro de los objetivos de desarrollo sostenible acordados por las Naciones Unidas, podrá llevar a cabo una política pública de cooperación al desarrollo orientada a poner fin a la pobreza y el hambre en todo el mundo, a combatir las desigualdades dentro de los países (y, entre ellos, a construir sociedades pacíficas, justas e inclusivas), a proteger los géneros y el empoderamiento de las mujeres y las niñas, y a garantizar una protección duradera del planeta y sus recursos naturales.

VI

En lo que se refiere al contenido procedimental, se establecen determinadas reglas especiales para la aprobación de las normas reglamentarias, teniendo en cuenta la especial configuración, representatividad y función de la ciudad de Zaragoza en el esquema de la Comunidad Autónoma de Aragón.

Debe hacerse una especial referencia a la participación del municipio de Zaragoza en el desarrollo reglamentario de la ley, condicionada a las irrenunciables facultades estatutarias y normativas de la Comunidad Autónoma aragonesa. El reconocimiento de un trámite especial de comunicación al máximo órgano municipal de los proyectos de reglamento que desarrollen cualquier aspecto de esta ley, elaborados por el Gobierno autonómico, con carácter previo a la aprobación del correspondiente decreto, para que el Municipio informe preceptivamente sobre su contenido, respeta no sólo las previsiones estatutarias y el procedimiento formal de elaboración de normas reglamentarias, sino el propósito esencial de esta ley.

VII

La ley quiere garantizar la participación ciudadana así como la transparencia en la información municipal. Para ello, independientemente de lo dispuesto en la normativa vigente, se desarrollarán reglamentariamente el fomento, los procedimientos y los órganos de participación para la efectiva implicación de los vecinos en la vida pública local. En esta línea avanza los objetivos a conseguir para una gestión desconcentrada.

Así mismo, se marcan los principios de garantía para el acceso a la información y transparencia.

VIII

En lo que al sistema de financiación respecta, la ley define un método específico de provisión de los recursos económicos necesarios para el desenvolvimiento del municipio de Zaragoza en el desarrollo eficaz de su ámbito competencial.

La Comunidad Autónoma de Aragón participará en el desarrollo y gestión de las distintas actividades derivadas de las competencias atribuidas al Ayuntamiento de Zaragoza por la presente ley, así como de las que se deriven de la legislación sectorial autonómica vigente, que se definirán a través de un convenio bilateral.

Además, la Comunidad Autónoma de Aragón contribuirá a través de la aplicación de la regulación de la participación de los entes locales en los ingresos de esta Comunidad Autónoma, estando dicha aportación cuantificada, en tanto no se apruebe la citada regulación.

Igualmente, la Comunidad Autónoma de Aragón participará en la financiación del municipio de Zaragoza mediante los créditos destinados al ejercicio de las competencias que pudieran ser delegadas, así como con las inversiones en infraestructuras de carácter supramunicipal que se realicen en el término municipal de Zaragoza.

Como garantía del compromiso del Gobierno de Aragón con la financiación de Zaragoza, se incorpora una cautela en el sentido de exigir un informe municipal cuando se produzca una iniciativa de la Comunidad Autónoma de Aragón que pudiera determinar la reducción de los ingresos municipales.

Por otro lado, la Diputación Provincial de Zaragoza podrá colaborar con el municipio de Zaragoza en la financiación de las infraestructuras, equipamientos, obras y servicios de competencia municipal en sus barrios rurales o de interés general, a través del correspondiente convenio. De este modo, se respeta también el ámbito decisorio de la Diputación Provincial de Zaragoza, no incluyendo ninguna exigencia u obligación y remitiéndolo al concurso de voluntades de ambas entidades locales.

IX

La ley consta de siete capítulos, que agrupan sesenta artículos; dos disposiciones adicionales; cinco disposiciones transitorias y tres disposiciones finales.

El capítulo I recoge las disposiciones generales respecto al objeto de la presente ley, y el capítulo II, las especialidades en materia de organización, detallando las competencias del Pleno, el Alcalde y el Gobierno de Zaragoza.

Por su parte, el capítulo III define las relaciones con la Comunidad Autónoma de Aragón, y la creación, composición y régimen del Consejo Bilateral de Capitalidad; el capítulo IV detalla las especialidades en materia competencial del Ayuntamiento de Zaragoza, y el capítulo V recoge las especialidades en materia procedimental.

Por último, el capítulo VI versa sobre la participación ciudadana y la información municipal, y el capítulo VII detalla las especialidades del régimen de financiación.

Finalmente, la ley se completa con una serie de disposiciones adicionales, transitorias y finales. Entre las adicionales destaca la que recoge la función normativa de la ley; entre las transitorias, las que contemplan las previsiones de financiación del Ayuntamiento de Zaragoza hasta la aprobación de la regulación de la participación de los entes locales en los ingresos de la Comunidad Autónoma de Aragón, así como el convenio bilateral económico-financiero para el periodo 2017-2020.

X

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en la elaboración de esta ley han sido tenidos en cuenta los principios de buena regulación recogidos en el citado artículo. En concreto, los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia.

En cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 2/2009, de 11 de mayo, del Presidente y del Gobierno de Aragón, en la elaboración de esta ley se solicitó informe a todas las secretarías generales técnicas de los diversos departamentos del Gobierno de Aragón, a la Dirección General de Justicia e Interior y a la Dirección General de Relaciones Institucionales y Desarrollo Estatutario.

Igualmente se emitió informe de la Dirección General de Servicios Jurídicos y del Departamento de Hacienda y Administración Pública.

Por último, fue informado favorablemente por el Consejo Local de Aragón en sesión celebrada el 26 de abril de 2017.