PREÁMBULO �nico Reglamento de obras, actividades y servicios de los entes locales

La Ley 8/1987, de 15 de abril, municipal y de régimen local de Cataluña, dedica el capítulo II del título XIX a regular las obras, la actividad administrativa y los servicios de las entidades locales, materias en las que se introducen cambios importantes respecto a la legislación anterior, a fin de establecer, junto con el resto de regulaciones, los aspectos comunes a las entidades locales que integran el ordenamiento local de Cataluña.

La amplitud y la complejidad de las mencionadas materias, así como la formulación casi enunciativa que hace la Ley de muchas de éstas, hacen necesario el desarrollo reglamentario, con lo que, además, se da cumplimiento a la disposición final segunda de la mencionada Ley, que autoriza al Gobierno de la Generalidad para que dicte las disposiciones necesarias para desarrollarla.

Entre la posibilidad de desarrollar por separado cada uno de los referidos bloques de funciones, regulados en el mencionado capítulo de la Ley, o hacerlo de una manera conjunta e integral, se ha escogido esta última opción. Se reúne así en un solo texto reglamentario la regulación de las principales modalidades que reviste la actuación material de las entidades locales de Cataluña, y se dota de un texto jurídico con el que se trata de coordinar y facilitar en su unidad las tareas de aplicación de las normas reguladoras correspondientes.

El Reglamento empieza con unas disposiciones preliminares de carácter general que derivan del bloque de la constitucionalidad referido al régimen local y recoge los principios capitales que informan la actuación administrativa de las entidades locales en las materias objeto de ordenación.

En lo referente a las obras, el título 1 del Reglamento tan sólo regula las denominadas obras ordinarias locales, con exclusión, conforme a la Ley, de las de carácter urbanístico, que son objeto de regulación sectorial.

El contenido de esta primera parte del Reglamento, más que innovar, y por la misma limitación del objeto, lo que hace es sistematizar y ordenar la normativa aplicable a este tipo de obras, hasta ahora dispersa en la legislación general, sobre todo en la contratación administrativa; en realidad, y conforme establece la Ley municipal y de régimen local de Cataluña, el procedimiento para la elaboración y la aprobación de la documentación previa a la ejecución de las obras es diferente del procedimiento para su contratación. Consecuente con esto, y sin perjuicio de la normativa reguladora de la contratación local, la presente reglamentación se refiere al primer aspecto, relativo a los presupuestos técnicos de la actuación administrativa en la materia.

Se ordenan, por ello, de manera separada la fase correspondiente a la elaboración y al contenido del proyecto de obras o de otra documentación en el caso de las obras de reparaciones menores o de conservación, así como el procedimiento para aprobarlos, y la fase que se refiere a las formas de ejecución y a la dirección de las obras, sin entrar en el aspecto contractual, ya que está reservado a la normativa sobre contratación administrativa, con la que, no obstante, se coordina.

En el título 2 se regulan las diferentes formas de intervención administrativa mediante la aprobación de ordenanzas y bandos, el otorgamiento de licencias y otros actos de control preventivo, materia capital para los municipios, cuya regulación se ha adaptado a las prescripciones de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, así como la ordenación sectorial, las autorizaciones reglamentadas y la potestad sancionadora.

El título 3 contiene la ordenación de la actividad de fomento, tanto en lo que se refiere al otorgamiento de las subvenciones como a la acción concertada, y establece el procedimiento correspondiente y las bases para su concesión, con sujeción a los principios de publicidad, objetividad, libre concurrencia e igualdad, y con adecuación a la legalidad presupuestaria.

El título 4 regula la actividad económica que pueden prestar las entidades locales en régimen de libre concurrencia, cuya iniciativa, de acuerdo con la Constitución y la Ley municipal y de régimen local de Cataluña, la pueden ejercitar en el mercado las entidades locales en plano de igualdad con la promoción privada, sin que las empresas constituidas por la administración puedan percibir por ello ayudas que supongan una preferencia respecto de las restantes del mercado ni utilizar prerrogativas públicas.

La última parte del Reglamento está dedicada a los servicios locales. El título 5 regula el establecimiento, la prestación y la supresión de los servicios. Hay que destacar el procedimiento para su creación, previéndose la posibilidad de que se incoe por la iniciativa de los vecinos, la necesidad de que la entidad local apruebe un expediente relativo a los aspectos económico y financiero y a la forma jurídica de gestión del servicio, así como de que apruebe el reglamento que lo regula. Tanto en el acto de establecimiento del servicio como durante la prestación y, si procede, en la supresión, este Reglamento prevé la participación ciudadana.

En este título se desarrollan, también, los procedimientos para la dispensa de los servicios mínimos obligatorios y para la declaración de la innecesariedad de éstos, las especialidades de los servicios comarcales y la conversión de los servicios municipales en comarcales. Por último, se tratan los servicios esenciales reservados por la Ley para que se puedan prestar en régimen de monopolio, en cuyo procedimiento tiene una intervención decisiva el Gobierno de la Generalidad, al cual corresponde aprobar el expediente.

En el título 6 se regulan las formas de gestión, de forma directa o indirecta, de los servicios locales.

Dentro del grupo de gestión directa, está regulada la forma de gestión ordinaria o indiferenciada de la administración, la que crea una organización especial, aunque sin personalidad jurídica, y la que se presta mediante la creación de un organismo autónomo, dotado de personalidad jurídica, que, aunque tenga aspectos coincidentes con la anterior forma de la fundación pública del servicio, es una figura nueva en el derecho local que la Ley ha incorporado. Dentro de las formas de gestión directa hay que poner de relieve la sociedad con capital íntegramente público, respecto de la cual el control y la dirección ha de estar de manera total en manos de la entidad local, aunque se emitan acciones que adquieran terceros siempre que sean sin derecho a voto.

En lo referido a las formas de gestión indirecta, se establece una regulación común a todas ellas, sin perjuicio de que en el momento de ordenar cada una en particular se traten las características específicas y se haga una remisión a esa parte general. Se desarrolla de manera detallada la concesión, arquetipo de las formas de gestión indirecta de los servicios y con valor subsidiario respecto a las restantes, y en la cual se prevén el procedimiento, el contenido del contrato, los efectos, los supuestos de intervención y de secuestro y la extinción. Sucesivamente se ordenan las otras formas de gestión indirecta, relativas a la gestión interesada, figura nueva en relación con la legislación anterior, la sociedad y la cooperativa de capital parcialmente público, el concierto y el arrendamiento.

Por último, el título 7 regula los convenios interadministrativos y los consorcios como instrumentos para gestionar servicios, los cuales no originan nuevas entidades locales.

La citada complejidad de las instituciones objeto de regulación y el carácter novedoso de algunas de ellas hacen aconsejable que tras la entrada en vigor se realice un seguimiento de la aplicación de sus preceptos, con objeto de tener el conocimiento suficiente de las dificultades que se presenten en la instrucción y la resolución de los procedimientos, y superarlas, en el marco de la Ley, mediante las modificaciones que eventualmente deban realizarse. Se trata, en resumen, de conseguir que la norma sea en todo momento un instrumento eficaz y útil en la actuación de las entidades locales de Cataluña, en el ordenamiento jurídico.

A propuesta del consejero de Gobernación, con el informe favorable de la Comisión de Gobierno Local de Cataluña, de acuerdo con el dictamen de la Comisión Jurídica Asesora y con la deliberación previa del Gobierno,

DECRETO: