Preámbulo Ley 13/2026, de 3 de agosto, Cataluña, modificación del Código civil de Cataluña en materia de apoyos al ejercicio de la capacidad jurídica de las personas

I. Finalidad y antecedentes

El artículo 12 de la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad, aprobada por la Organización de las Naciones Unidas el 13 de diciembre de 2006 y en vigor en Cataluña desde el 3 de mayo de 2008, declara que las personas con discapacidad tienen derecho al reconocimiento de su personalidad jurídica, pero también de su capacidad jurídica, «en igualdad de condiciones con las demás en todos los aspectos de la vida».

Partiendo de la premisa que toda persona mayor de edad tiene capacidad jurídica para ser titular de derechos y obligaciones, así como para ejercerlos, la Convención obliga a crear y ofrecer las medidas oportunas para proporcionar a las personas con discapacidad el acceso al apoyo que puedan necesitar para el ejercicio de su capacidad jurídica. La finalidad de la presente ley es desarrollar los principios generales y el régimen jurídico de los diferentes tipos de apoyo que ofrece el derecho civil de Cataluña.

Desde la recuperación de la competencia legislativa, el derecho civil de Cataluña ha ido evolucionando en cuanto a la configuración y el régimen de las instituciones de protección. La Ley 39/1991, de 30 de diciembre, de la tutela e instituciones tutelares, fue la primera en todo el Estado a reconocer la delación voluntaria de los cargos tutelares. Posteriormente, la Ley 9/1998, de 15 de julio, del Código de familia, reforzó los nombramientos tutelares no testamentarios y dotó de mayor sustantividad la tutela de las personas con discapacidad, dado que obliga a las que lo ejercían a hacer cuanto fuera necesario para conseguir el mayor grado posible de recuperación de la capacidad de aquellas. No fue, sin embargo, hasta la entrada en vigor del libro segundo del Código civil de Cataluña cuando el derecho civil catalán se hizo eco de los principios recogidos en la Recomendación 99 (4), de 23 de febrero de 1999, del Comité de Ministros del Consejo de Europa. Dicha recomendación subraya la necesidad de asegurar que los regímenes que implican la modificación judicial de la capacidad de obrar sean interpretados restrictivamente atendiendo a los principios de subsidiariedad, mínima intervención y proporcionalidad. Asimismo, la Recomendación establece por primera vez que en el ejercicio de cargos tutelares deben respetarse los deseos de la persona, de acuerdo con su capacidad natural. Además, el libro segundo incorpora medidas al margen del procedimiento de modificación judicial de la capacidad, como por ejemplo la asistencia, y flexibiliza la respuesta jurídica ante el progresivo deterioro de las facultades cognitivas y volitivas de la persona, puesto que da carta de naturaleza al poder en previsión de una situación de pérdida de capacidad.

Con el Decreto Ley 19/2021, de 31 de agosto, por el que se adapta el Código civil de Cataluña a la reforma del procedimiento de modificación judicial de la capacidad, el derecho civil catalán se ajustó a la supresión de la modificación judicial de la capacidad que establece la Ley del Estado 8/2021, de 2 de junio, por la que se reforma la legislación civil y procesal para el apoyo a las personas con discapacidad en el ejercicio de su capacidad jurídica. Esto conllevó la derogación de la tutela y la curatela de personas mayores de edad y de la potestad parental prorrogada y rehabilitada, así como la necesidad de revisar todas las medidas judiciales acordadas hasta la entrada en vigor de la reforma. A su vez, el Decreto Ley 19/2021 introdujo las bases de un régimen catalán de apoyos coherente con la Convención a partir de la asistencia, que ya regulaba el libro segundo y a la que, como novedad, se podría llegar tanto por la vía judicial como por medio de un acuerdo de apoyo instrumentado en escritura pública. Asimismo, la disposición final segunda del Decreto Ley 19/2021 ordenaba al Gobierno a presentar un proyecto de ley sobre apoyos al ejercicio de la capacidad jurídica a fin de disponer de una regulación completa en la materia.

II. Principios

La Convención apuesta por la autonomía de las personas con discapacidad y pasa de un modelo de sustitución de la voluntad a un modelo de apoyo en la toma de decisiones mediante el cual la persona pueda desarrollar sus habilidades y capacidades y se respeten sus derechos, su voluntad y sus preferencias. Esta es la diferencia básica entre los apoyos ofrecidos a las personas mayores de edad y las instituciones de protección de las menores de edad, puesto que estas instituciones deben respetar la personalidad y la autonomía de las personas menores, pero partiendo de la limitación de su capacidad y del ejercicio de la representación legal por parte de los titulares de la potestad parental o de la tutela de acuerdo con el interés prevalente de la persona menor. Por eso, la presente ley no modifica el contenido de la regulación, ni tampoco la configuración y la naturaleza de las instituciones de protección, que además continúan con el carácter familiar que ahora tienen, sin perjuicio de la posibilidad de encomendar la tutela ordinaria a una persona jurídica, pública o privada, cuyo objeto sea la protección de personas menores con necesidades especiales.

Los apoyos para el ejercicio de la capacidad jurídica que regula la presente ley son los recursos individualizados y adaptados a las personas mayores de edad que se les ofrece para que puedan actuar con efectos jurídicos, tanto en el ámbito personal como patrimonial, cuando existan barreras estructurales, actitudinales o cognitivas que puedan impedirles o hacerles excesivamente difícil actuar por sí mismas. Los apoyos pueden consistir en la ayuda a la manifestación de la voluntad, a la toma de decisiones y también a la configuración de la voluntad de la persona, y se incorpora la perspectiva de género en la forma de ejercerlos. Estos apoyos no son necesarios, sin embargo, si existen medidas de accesibilidad universal o ajustes razonables, suficientes y adecuados. Por otro lado, no son objeto de la presente ley, y se regulan por su normativa específica, los instrumentos para facilitar el acceso a la Administración de justicia, la asistencia personal de promoción de la autonomía y de atención en las situaciones de dependencia y la toma de decisiones en el ámbito de la salud.

La presente ley reconoce una pluralidad de apoyos. De acuerdo con el principio de subsidiariedad, se parte de los que habitualmente llevan a cabo las familias o personas próximas en el entorno comunitario con carácter transitorio. Además, y para asegurar el acceso de todas las personas al tráfico jurídico, se regulan los apoyos prestados mediante acuerdos y designaciones en escritura pública. La formalización notarial de dichos apoyos garantiza la integridad del consentimiento de la persona a quien se prestan, el establecimiento de salvaguardas proporcionadas y adecuadas y la seguridad del tráfico, todo ello sin perjuicio de activar apoyos de naturaleza judicial si los ya existentes o disponibles son insuficientes o inadecuados.

El ejercicio de los apoyos está sujeto en todo caso a los mismos deberes generales, que se basan en la confianza depositada por la persona o por la Ley en quien los presta, que debe actuar con lealtad a la persona y con respeto a su dignidad y autonomía individual, a sus valores y a sus creencias y procurando su plena participación e inclusión en la sociedad, su bienestar, el respecto a la diferencia, la no discriminación y la igualdad de oportunidades.

Los apoyos al ejercicio de la capacidad jurídica se ofrecen a quien los requiere, y no pueden imponerse contra la voluntad de la persona. Aun así, cuando la voluntad manifestada es fruto de la influencia indebida o del abuso de terceros, o resulta de una condición de salud que provoca la negación de una situación de grave riesgo para la propia persona o para los terceros, puede procederse sin el consentimiento de la persona para evitar los posibles daños.

La presente ley también tiene en cuenta la necesidad de velar por que no se produzca discriminación por razón de género, sexo u orientación sexual en la aplicación de las medidas que recoge.

III. Estructura y contenido

El artículo único de la Ley modifica la rúbrica y la sistemática del título II del libro segundo del Código civil de Cataluña, a fin de regular, por un lado, las instituciones de protección, que corresponden únicamente a las personas menores de edad, y, por otro lado, los apoyos que se ofrecen a las personas mayores de edad para el ejercicio de su capacidad jurídica.

El capítulo I, «Instituciones de protección de las personas menores de edad», mantiene la estructura, el contenido y la sistemática actuales del libro segundo del Código civil de Cataluña, si bien se han eliminado las referencias a las personas mayores de edad, a la incapacitación y a la modificación judicial de la capacidad y se ha optado por suprimir la regulación específica de la curatela de las personas menores emancipadas. Dado su carácter residual, se evita así todo riesgo de confusión sobre el objeto y el alcance de la curatela en el derecho civil de Cataluña. Los casos en que podía aplicarse la curatela se reconducen a la defensa judicial. Completan este capítulo las reglas generales de protección de las personas menores desamparadas, cuyos principios se recogen para su remisión a la normativa especial que las desarrolla.

El capítulo II, «Apoyos al ejercicio de la capacidad jurídica», es completamente nuevo. Este capítulo se ha dividido en cuatro secciones. La primera, dedicada a los principios generales, incorpora a la norma civil catalana los principios de la Convención relativos a la igual capacidad jurídica entre todas las personas, con o sin discapacidad. Las demás secciones regulan los diferentes apoyos que la Ley delimita y que ofrece a las personas que los necesitan. El capítulo se cierra con la regulación de las salvaguardas, algunas de las cuales son comunes a todos los apoyos.

En la configuración de los apoyos, tomando como modelo el comportamiento habitual de las personas en el ámbito familiar, social y comunitario, se distinguen los apoyos no formalizados y los formalizados. Los no formalizados son los que se llevan a cabo al margen de un procedimiento judicial o notarial legalmente establecido, y los formalizados son los que se constituyen en una escritura pública o en una resolución judicial para el presente y los que se disponen en un mandato o poder preventivo para el futuro. Es decir, para cuando la persona los necesite.

Una gran parte de los apoyos no requieren la intervención de autoridad alguna, sino que se han prestado y se continuarán prestando fuera de las vías formales. Por lo general, estos apoyos se prestan en el ámbito familiar o comunitario. La Ley identifica estas prácticas sociales como apoyos no formalizados, alejándose de la expresión «guarda de hecho», que presupone una sujeción de la persona a su guardador que resulta incoherente con el enfoque de los apoyos en la Convención. En cuanto a su alcance, los apoyos no formalizados pueden consistir en ayudar a la persona a comunicar su voluntad, a aconsejarla en la toma de decisiones con efectos jurídicos o a concluir, conforme a los usos sociales, trámites y actos que no comporten un cambio significativo en la forma de vida de la persona o en sus bienes de escasa relevancia económica, y deben formalizarse siempre que se trate de actos o trámites con entidades financieras, autoridades judiciales, registros y notarios. En cambio, para llevar a cabo otros actos jurídicos en nombre de la persona es preciso un poder o una asistencia notarial constituida, con los que se puede representar a la persona en un acto concreto o en un conjunto de actos durante un periodo de tiempo. A dicho efecto, por cuando sea necesario, también se legitima a las personas que prestan apoyos no formalizados con carácter continuado para solicitar la constitución judicial de asistencia. Como salvaguarda legal, se prevé que la autoridad judicial pueda, en cualquier momento, requerir a las personas que prestan apoyos no formalizados que le informen y que le rindan cuentas de su actuación.

La sección tercera del capítulo II contiene el desarrollo normativo de los apoyos preventivos. Estos apoyos pueden constituirse por contrato de mandato o por otorgamiento de un poder preventivo. En ambos casos, se trata de un instrumento de apoyo formalizado otorgado en escritura pública por el que una persona, en previsión de encontrarse en una situación de necesitar apoyos en cualquier ámbito de su vida, planifica y expresa su voluntad, sus deseos y sus preferencias y designa a las personas, físicas o jurídicas, encargadas de hacerlos valer y de cuidar de sus asuntos y a las que deben supervisar la actuación de estas. En el mandato, la prestación del apoyo se acuerda con la persona mandataria, que tiene la obligación de cumplir los deberes de cuidado y de gestionar los asuntos que se le encargan y para los que se le atribuye poder de representación. En el poder, la persona poderdante faculta a la apoderada para gestionar sus asuntos en el ámbito que se establezca, y cuando la apoderada empieza a ejercer las facultades otorgadas, a sabiendas de la existencia del poder, queda también obligada a prestar el apoyo para el que el poder fue otorgado. En ambos casos, el punto de partida es una situación en la que la persona que constituye el apoyo preventivo goza de la capacidad natural para expresar su voluntad y sus deseos.

Los apoyos preventivos se regulan en una doble modalidad: como apoyos de eficacia inmediata o de eficacia diferida. Esto coincide con la práctica actual en el hecho de que la persona mandante o poderdante puede querer o bien que el apoyo tenga vigencia desde el preciso instante en el que se realiza el contrato o se otorga el poder, y que continúe teniéndola en un futuro previsible de pérdida de la aptitud necesaria para conocer el alcance de la actuación de la persona apoderada, que es la modalidad más habitual, o bien que sea un instrumento de apoyo que solo empieza a funcionar cuando se dan determinadas circunstancias, una de las cuales puede ser la pérdida sobrevenida de aquella aptitud. Por su particular naturaleza, se considera necesario que desde el momento en el que empiece a ejercer el apoyo preventivo la persona apoderada deba cumplir con las salvaguardas establecidas en el título de constitución o en la Ley.

La sección cuarta del capítulo II tiene por objeto la asistencia, que es un tipo de apoyo formalizado que se constituye en escritura pública o por resolución judicial.

La asistencia puede alcanzar tanto el ámbito personal como el patrimonial y puede tener por objeto tanto prestar el apoyo para una cuestión o un asunto concreto, ocasional o recurrente como hacerlo continuadamente en el tiempo. A pesar de la denominación de «asistencia», la institución que regula la presente ley no tiene nada que ver con la prestación social denominada «asistencia personal», que se regula por la normativa de dependencia, o la asistencia lingüística, que se regula por su marco normativo específico, aunque se tiene especialmente en cuenta en este ámbito para no incrementar los factores de vulnerabilidad.

La Ley delimita tres modalidades de asistencia: la de acompañamiento, que es la que se presume en defecto de calificación; la de cooperación, que requiere el establecimiento expreso de los ámbitos en los que la persona asistida debe actuar con la conformidad de la asistente, y la representativa, en la que debe expresarse si conlleva alguna limitación de las facultades de la persona asistida y si la que presta la asistencia necesita alguna autorización para determinados actos. Si es judicial, la asistencia representativa tan solo puede conferirse con carácter permanente para determinados tipos de actos o bienes. Este tipo de asistencia tiene carácter subsidiario con relación a las otras modalidades. Debe tenerse en cuenta que una misma asistencia puede incluir funciones de acompañamiento, de cooperación o de representación en diferentes ámbitos. Asimismo, la Ley regula la designación preventiva, que permite a la persona mayor de edad designar en escritura pública a las personas que deben nombrarse en caso de una futura constitución judicial de asistencia.

En la asistencia constituida por acuerdo notarial de apoyo, debe destacarse la previsión del otorgamiento de un acta previa. El acta previa tiene por finalidad preservar la intimidad de la persona a fin de que en la constitución notarial de asistencia tan solo conste lo necesario para que pueda actuar en el tráfico jurídico, sin aludir a la condición personal que dio lugar a la constitución del apoyo. La presente ley subraya así el papel del fedatario público como apoyo institucional. Se parte del hecho de que con su ayuda técnica puede conseguirse un instrumento que distinga claramente los diferentes ámbitos de actuación y la modalidad de asistencia que la persona quiere y necesita.

En cuanto a la asistencia constituida judicialmente, conviene remarcar la novedad que comporta el plan de asistencia, que debe presentarse cuando se pide la constitución de una asistencia judicial. Dicho plan se configura como un documento en el que deben constar todos los elementos que, conforme a las circunstancias y la voluntad de la persona, deben tenerse en consideración en el momento de constituir los apoyos judiciales y determinar el alcance de la asistencia, y no debe ser obstáculo alguno para que las personas que requieren la asistencia puedan solicitar las medidas judiciales que necesitan. Cuando se promueve la asistencia judicial, cualquiera de las otras personas legitimadas se considera un instrumento que puede ser muy útil para centrar la demanda en las necesidades, los recursos y las capacidades de la persona y orientar así a la autoridad judicial para que pueda diseñar la asistencia a medida, puesto que cada persona es diferente.

Finalmente, la sección quinta del capítulo II tiene por objeto las salvaguardas, entendidas como todas aquellas medidas destinadas a garantizar que los apoyos se constituyen y se ejercen adecuadamente, conforme a la Ley y la voluntad de la persona a quien se prestan, con proporcionalidad y sin abuso, conflicto de intereses o influencia indebida.

La mayoría de las salvaguardas que recoge la presente ley se corresponden con los instrumentos que tradicionalmente se han vinculado al ejercicio de los cargos tutelares. Sin embargo, algunas son nuevas, como la revisión periódica de todos los apoyos formalizados, que las personas que prestan los apoyos y, si procede, las que ejercen su supervisión tienen el deber de promover. En todo caso, se reserva a la autoridad judicial la posibilidad de disponer en cualquier momento las medidas que estime necesarias para controlar el buen funcionamiento de los apoyos si las salvaguardas previstas son inadecuadas o insuficientes.

Las reglas sobre la aptitud de la persona que debe prestar el apoyo, el nombramiento, la renuncia y la remoción se configuran también como salvaguardas, si bien la persona puede llegar a excluir la aplicación de las reglas de aptitud, siempre que su voluntad y sus preferencias estén libres de influencias indebidas y la manifestación de la persona no dé como resultado un conflicto de intereses. Otras salvaguardas configuradas como medidas de garantía son el establecimiento de la prestación de caución, la práctica de inventario o la necesidad de autorización judicial previa, o que la persona que asiste en determinados actos deba contar con otros consentimientos, que siempre deben determinarse expresamente.

En principio, corresponde a la propia persona o a la autoridad judicial establecer las salvaguardas oportunas en cada caso. No obstante, se considera necesario que sean obligatorios la práctica de un inventario de los bienes, si los apoyos incluyen la gestión patrimonial general, la conservación de documentación y el suministro de información y la rendición periódica y final de cuentas, en este último caso si se trata de un apoyo formalizado que incluye facultades de gestión patrimonial. Como hasta la entrada en vigor de la presente ley, la rendición periódica de cuentas es, en principio, anual, pero puede establecerse que se realice para periodos más largos que no superen los tres años. Esta es una salvaguarda tradicional de especial relieve para evitar abusos y detectar posibles irregularidades. La Ley prevé también como obligatorio, en el caso de los mandatos y poderes preventivos y en las asistencias notariales de cooperación o de representación, el nombramiento de personas que ejerzan la función de supervisión, con el fin de velar por el ejercicio correcto del apoyo. Dicha función puede encomendarse a una o varias personas, que deberán actuar mancomunadamente o como consejo de supervisión y que tienen los deberes y las facultades que hayan establecido la propia persona que ha constituido el apoyo o la autoridad judicial en el marco establecido por la Ley.

El capítulo III, «Medidas transitorias de protección y de apoyo», recoge el régimen de la defensa judicial, que conlleva el nombramiento de carácter provisional de una persona para intervenir en determinados supuestos relacionados. Dada su naturaleza, esta institución es común para resolver cuestiones y asuntos relativos tanto a las personas mayores de edad como a las menores y las emancipadas.

Finalmente, el capítulo IV, «Protección patrimonial», tiene por objeto la regulación de algunas instituciones que el derecho civil de Cataluña ya establece. La sección primera contiene el régimen jurídico de los patrimonios protegidos, sin cambios respecto a la regulación vigente, de la que tan solo se ha adaptado la terminología para acomodarla a la de la Convención, y la sección segunda regula el régimen de los bienes atribuidos por donación o título sucesorio a personas con medidas de apoyo formalizado en caso de que estén sujetos a una administración especial ordenada por la persona donante o causante.

IV. Parte final de la Ley

La Ley incluye tres disposiciones adicionales. La primera establece las bases del régimen de colaboración entre la Administración de justicia y las entidades del tercer sector de acción social para que estas entidades puedan actuar como colaboradoras de la Administración de justicia; la segunda tiene por objeto la promoción y difusión de mecanismos de resolución alternativa de conflictos, y la tercera mandata al Gobierno que reserve una partida específica con cargo al presupuesto de la Generalidad con el fin de garantizar la aplicación efectiva de los apoyos al ejercicio de la capacidad jurídica en los términos establecidos por la Ley.

En cuanto a las disposiciones transitorias, hay cinco, que tienen por objeto la revisión de las asistencias constituidas al amparo de la regulación anterior al Decreto Ley 19/2021, con la novedad de que pueden concluir con la autorización de la sustitución de la asistencia judicial vigente por otra de carácter notarial; la revisión de otras medidas judiciales, si todavía no se han revisado desde la entrada en vigor del Decreto ley; la eficacia de las delaciones hechas con anterioridad por la persona afectada, y el régimen de los poderes preventivos y de las sustituciones ejemplares otorgados antes de la entrada en vigor de la Ley.

Particularmente para los poderes preventivos, se considera necesario mantener el régimen que les era de aplicación antes de la entrada en vigor de la Ley en lo que se refiere a sus efectos y régimen de ejercicio, sin perjuicio de que la autoridad judicial y la persona poderdante puedan exigir la rendición periódica de cuentas o adoptar otras medidas de control siempre que lo consideren conveniente.

En cuanto a las sustituciones ejemplares, mantienen su validez y eficacia si cumplen con los requisitos formales y de contenido introducidos por la presente ley en los artículos correspondientes del libro cuarto del Código civil de Cataluña.

La disposición derogatoria única deroga el Decreto 19/2021.

Por último, mediante las disposiciones finales primera, segunda, tercera, cuarta, quinta y sexta se modifican una serie de disposiciones de los libros primero, segundo, tercero, cuarto, quinto y sexto del Código civil de Cataluña para adaptarlas, tanto terminológicamente como en cuanto al contenido, al nuevo régimen de los apoyos al ejercicio de la capacidad; la disposición final séptima ordena el cambio de denominación del Registro de nombramientos tutelares no testamentarios, que pasa a denominarse Registro de nombramientos tutelares no testamentarios y de apoyos a la capacidad jurídica; la octava aclara que todas las referencias que cualquier normativa vigente haga a la tutela, a la curatela, a la potestad parental prorrogada o rehabilitada y a la guarda de hecho para personas mayores de edad deben entenderse hechas al nuevo régimen de medidas de apoyo a las personas con discapacidad de los capítulos II y III del título II del libro segundo del Código civil de Cataluña, y la novena establece el momento de entrada en vigor de la Ley.