Preámbulo Ley del Principado de Asturias 3/2026, de 13 de mayo, Colegios Profesionales

1. Los colegios profesionales se configuran en nuestro derecho como instituciones con una larga tradición histórica cuyos más remotos antecedentes se remontan a finales del siglo XVI y que alcanzaron sus rasgos más esenciales en los últimos años del siglo XIX y los primeros del siglo XX. En esta larga tradición histórica es preciso señalar, por tratarse de una norma aún vigente, la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales, que ha sido objeto de diversas modificaciones.

2. La base del actual sistema legal de los colegios profesionales se encuentra en el artículo 36 de la Constitución española de 1978, que reserva a la Ley la regulación de las peculiaridades propias de su régimen jurídico y el ejercicio de las profesiones tituladas, estableciendo como única limitación que la estructura interna y el funcionamiento de los colegios sean democráticos. Esta disposición, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional, tiene por objeto diferenciar los colegios profesionales de las asociaciones. Además, la Constitución no fija un modelo cerrado de colegios profesionales, sino que atribuye al legislador ordinario tal facultad, atribución que corresponde tanto al legislador estatal como al legislador autonómico.

3. El Tribunal Constitucional se ha encargado de delimitar en sus sentencias la distribución de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas en materia de colegios profesionales, siendo consolidada la doctrina según la cual la exigencia de colegiación obligatoria corresponde al Estado, al igual que el establecimiento de las cuestiones fundamentales sobre los supuestos y condiciones en que las comunidades autónomas pueden erigir estas corporaciones profesionales (por todas, sentencia de la Sala Segunda del Tribunal Constitucional 82/2018, de 16 de julio de 2018).

4. En esta línea, el Estatuto de Autonomía del Principado de Asturias, aprobado por Ley Orgánica 7/1981, de 30 de diciembre, dispone en su artículo 11.9 que, en el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que la misma establezca, corresponden al Principado de Asturias el desarrollo legislativo y la ejecución en las materias de «corporaciones de derecho público representativas de intereses económicos y profesionales» y de «ejercicio de las profesiones tituladas».

5. Al amparo de este título competencial, se dicta la presente norma con la finalidad de legislar por primera vez sobre el ejercicio de las profesiones tituladas colegiadas, como ya han hecho la totalidad de las restantes comunidades autónomas, cuyas normas se han tomado como referencia; y dar, de este modo, cumplimiento al mandato que el artículo 2.1 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, dirige al Estado y a las comunidades autónomas, consistente en garantizar, en el ámbito de sus respectivas competencias, «el ejercicio de las profesiones colegiadas de conformidad con lo dispuesto en las leyes».

6. La ley se estructura en cuatro títulos, el segundo de los cuales se divide en cinco capítulos, y se compone de un total de treinta y siete artículos. Completan el contenido de la norma tres disposiciones adicionales, tres transitorias, una derogatoria y una final.

7. El título I lleva por rúbrica «Disposiciones generales», que se concretan, entre otras cuestiones, en la fijación del objeto y ámbito de aplicación de la Ley, que se circunscribe a aquellos colegios profesionales cuya actividad se desarrolle exclusivamente dentro del ámbito territorial del Principado de Asturias; en la definición de los colegios profesionales, con especial referencia al principio democrático al que han de ajustarse su estructura interna y funcionamiento, conforme al ya mencionado artículo 36 de la Constitución; y en el establecimiento de las normas que rigen las relaciones de los colegios con la Administración del Principado de Asturias, presididas por los principios de coordinación, colaboración y cooperación.

8. Aunque con carácter general se ha evitado la reproducción de la normativa básica estatal contenida en la Ley 2/1974, de 13 de febrero, se ha considerado, sin embargo, necesario hacerlo en aspectos concretos, ya sea por razones de coherencia y sistemática del texto legal, ya por tratarse de cuestiones consideradas de especial relevancia que ofrecen una regulación más completa. Este último es el caso de la prohibición de recomendaciones sobre honorarios y la referencia al principio de igualdad de trato y no discriminación que rige el acceso y ejercicio a las profesiones colegiadas, cuya regulación en este ámbito se introdujo mediante la «Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el Libre Acceso a las Actividades de Servicios y su Ejercicio».

9. El título II es el más extenso, dado que en él se regula de manera pormenorizada el régimen jurídico aplicable a los colegios profesionales incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley.

10. Al respecto, cabe destacar que, al igual que en el resto de comunidades autónomas uniprovinciales, con la sola excepción de la Región de Murcia, el ámbito territorial de los colegios profesionales sometidos a la Ley se fija en el autonómico, sin que se admita la posibilidad de crear colegios de ámbito inferior. Ello no obstante, a diferencia de la totalidad de las comunidades autónomas, ya comprendan una o varias provincias, se permite excepcionalmente de manera expresa la subsistencia de aquellos colegios profesionales cuyo ámbito territorial sea en el momento de entrada en vigor de la Ley inferior al provincial, sin perjuicio de la obligación de adaptar sus estatutos al contenido de esta en todo lo demás, con la única salvedad de la obligación, establecida en el artículo 8.2, de incluir en su denominación la expresión final «del Principado de Asturias», que se sustituye, por coherencia, por la de hacer constar con claridad y de manera inequívoca su ámbito territorial inferior de actuación, conforme al apartado 2 de la disposición transitoria primera.

11. Esta excepción se justifica por el reducido número de colegios profesionales que se encuentran en esta situación en Asturias y por su arraigo en los respectivos ámbitos profesionales.

12. La creación de los colegios, que se efectúa mediante ley de la Junta General del Principado de Asturias en línea con lo previsto en el artículo 4.1 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, se somete al cumplimiento de unos requisitos mínimos y homogéneos con la finalidad de evitar una excesiva proliferación de organizaciones colegiales.

13. A tal efecto, la presente ley exige que la petición de creación del colegio sea formulada por un conjunto de profesionales suficientemente representativo de la correspondiente profesión, sin que se estime adecuado vincular exclusivamente la prueba del carácter representativo al número o porcentaje de profesionales que suscriban o avalen la petición, de modo que sea posible valorar otros factores en función de las circunstancias de cada caso concreto.

14. Además, la Ley limita la creación de colegios profesionales a aquellas profesiones para cuyo ejercicio se requiera un título universitario oficial, lo cual resulta conforme con la doctrina constitucional recogida, entre otras, en la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional 201/2013, de 5 de diciembre de 2013; en las que concurran motivos de interés público que lo justifiquen, y cuyas funciones inherentes gocen de una especial relevancia social o económica.

15. Estas dos últimas exigencias se fundamentan en la consideración de la decisión de crear un colegio profesional, por su grado de afectación a los profesionales y las profesionales concernidos, como una excepción a la libertad de asociación constitucionalmente reconocida, lo que explica que la enumeración que se efectúa en el artículo 6.3 tenga carácter taxativo.

16. Por otro lado, es preciso tener en cuenta la base asociativa existente en el sustrato de los colegios profesionales, lo que hace necesario conciliar su condición de corporaciones de derecho público con aquella realidad. Eso justifica el establecimiento de un régimen jurídico flexible, en el que debe coexistir el ejercicio de las funciones públicas de los colegios profesionales con el de otras funciones privadas, con la correspondiente diferenciación del régimen jurídico de aplicación. Al mismo tiempo, es necesario reconocer la existencia de un espacio de autonomía colegial, que debe concretarse especialmente en la elaboración de los estatutos y del resto de normativa, y en un diseño solo general de su organización interna y normas de funcionamiento.

17. La condición de corporaciones de derecho público de los colegios determina que los estatutos por ellos elaborados sean sometidos a un control de estricta legalidad que se desarrolla mediante la tramitación del procedimiento contemplado en el artículo 18, el cual fija un plazo máximo para resolver y notificar de solo tres meses. El sentido del silencio es desestimatorio por la concurrencia de razones imperiosas de interés general que lo justifican.

18. En efecto, si, conforme al artículo 15.1, entre los fines esenciales de los colegios profesionales se incluyen la ordenación del ejercicio de las profesiones y la protección de los intereses de los consumidores y usuarios de los servicios de las personas colegiadas, resulta razonable sostener que la calificación como legales de los estatutos por silencio administrativo y, por tanto, sin garantía de que la Administración haya realizado el control efectivo de la norma básica que rige su funcionamiento pone en riesgo el cumplimiento de tales fines y, con ello, el orden público, la protección de los derechos, la seguridad y la salud de los consumidores y de los destinatarios de servicios, e incluso la garantía de las exigencias de la buena fe en las transacciones comerciales, con las que aquellos fines se encuentran en directa relación.

19. En definitiva, la organización colegial debe ser la expresión legal de la solución de integrar las profesiones de especial relevancia y trascendencia social dentro de un sistema administrativo basado en la participación de los profesionales y las profesionales, y encargado directamente de gestionar los intereses públicos más estrechamente vinculados al ejercicio de la profesión. Por ello, la Ley insiste en dar una especial relevancia a la función social que deben tener los colegios profesionales.

20. El título III versa sobre las personas colegiadas y, en particular, sobre los derechos básicos que se les reconocen y las obligaciones esenciales a las que quedan sujetas en el ejercicio colegiado de su profesión. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 3.2 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, y con una reiterada jurisprudencia constitucional, se prevé que la colegiación sea obligatoria únicamente cuando así lo establezca una ley estatal.

21. El título IV y último está dedicado al Registro de Colegios Profesionales del Principado de Asturias, que se crea mediante la presente ley para dar la debida publicidad a las normas reglamentarias y a los actos de naturaleza organizativa y funcional relevantes para el tráfico jurídico adoptados por cada entidad. A tal fin, la inscripción es obligatoria para los colegios y el registro es público, de manera que toda persona o entidad pública o privada tiene derecho a consultarlo.

22. Los actos sometidos a inscripción son objeto de un control de legalidad que se desarrolla a través de un procedimiento sometido a un plazo máximo de duración de tres meses, transcurrido el cual opera el silencio negativo.

23. Son las razones imperiosas de interés general previamente invocadas al tratar de la calificación de legalidad de los estatutos las que justifican que el sentido del silencio administrativo sea también desestimatorio cuando lo que se pretende es la inscripción en el Registro de Colegios Profesionales del Principado de Asturias de normas y actos que por su relevancia jurídica se ha estimado necesario someter al régimen de publicidad obligatoria.

24. Mediante la disposición adicional primera se reconocen como colegios profesionales del Principado de Asturias los existentes a la entrada en vigor de la presente ley cuyo ámbito de actuación se circunscriba exclusivamente a todo o a parte del territorio del Principado de Asturias, si bien quedan sujetos a las obligaciones de adaptar sus estatutos y comunicar al Registro de Colegios Profesionales del Principado de Asturias los actos sometidos a inscripción en los términos previstos en las disposiciones transitorias.

25. Con una redacción análoga a la que presenta la disposición adicional segunda de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, la disposición adicional segunda de la presente ley se refiere al régimen jurídico aplicable a los colegios integrados por profesionales que ejercen funciones públicas cuya actividad se desarrolle exclusivamente en el Principado de Asturias.

26. La ley concluye con una disposición derogatoria, que se pronuncia en términos generales, sin identificar normas concretas objeto de derogación expresa, pues esta es la primera ley especial dictada en materia de colegios profesionales.

27. La presente norma ha sido elaborada teniendo en cuenta las aportaciones y alegaciones presentadas durante los trámites de consulta pública previa y de información pública practicados, y se adecúa a los principios de buena regulación que deben inspirar el ejercicio de la iniciativa legislativa. Se trata de una ley necesaria, pues no existe ninguna ley que regule esta materia en el ámbito del Principado de Asturias, a diferencia de lo que ocurre en las restantes comunidades autónomas; en consecuencia, su aprobación redunda en beneficio del principio de seguridad jurídica.

28. La presente norma se ajusta también a los principios de eficacia, proporcionalidad y eficiencia, porque contiene la regulación que se considera imprescindible para completar el marco jurídico aplicable a los colegios profesionales y, por ende, al ejercicio de profesiones colegiadas.