Preambulo �nico Finanzas de Cantabria

La Ley 7/1984, de 21 de diciembre, de Finanzas de la Diputación Regional de Cantabria, antecedente inmediato de esta disposición dictada sobre la base de lo dispuesto en el entonces artículo 55 del Estatuto de Autonomía para Cantabria, supuso un indudable hito en la regulación de la materia económico-financiera de la Comunidad Autónoma de Cantabria. La bondad de dicha disposición no ha evitado sin embargo que el tiempo transcurrido desde su aprobación y los profundos cambios acaecidos en la realidad sobre la que se proyecta hayan ido erosionando su utilidad en el devenir de la gestión presupuestaria administrativa.

Su sobrevenida falta de adecuación a las necesidades de la gestión presupuestaria se ha ido solventando a través de modificaciones parciales de la norma, modificaciones que con el tiempo, sin embargo, se han revelado también insuficientes. Como consecuencia de ello, en los últimos años ha sido práctica frecuente la utilización de la Ley de Presupuestos anual para regular cuestiones sustantivas sobre la materia.

Si estas razones constituyen motivo más que suficiente para justificar la necesidad de una nueva Ley reguladora de la materia financiera del sector público de la Comunidad Autónoma de Cantabria, cabría, sin embargo, añadir alguna más.

Ocupan un evidente protagonismo en este sentido las exigencias derivadas de las leyes de estabilidad presupuestaria. En el proceso de consolidación fiscal, clave para el acceso de España a la Unión Económica y Monetaria en 1999, la política presupuestaria ha desempeñado un papel fundamental. Desde ese punto de vista se ha considerado que la estabilidad presupuestaria ha de ser el escenario permanente de las finanzas públicas, exigencia aplicable a las Administraciones públicas en su conjunto. Sobre esta base, la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria a la Ley de Estabilidad Presupuestaria (Ley 18/2001, de 12 de diciembre), fue la encargada de trasladar esta exigencia al ámbito de las Comunidades Autónomas, sin desconocer por ello que, sobre la base del principio de autonomía financiera, cada Comunidad dispone de libertad para adoptar las medidas necesarias para implementarla.

La referida Ley complementaria a la Ley de Estabilidad Presupuestaria ha articulado también los mecanismos jurídicos de cooperación entre el Estado y las Comunidades Autónomas en relación con los objetivos de estabilidad presupuestaria, estableciendo además los principios, las normas y los mecanismos aplicables para la consecución del referido objetivo y a los que la Comunidad Autónoma de Cantabria no puede permanecer indiferente.

Las relaciones financieras entre el Estado y las Comunidades Autónomas se han visto igualmente incididas por la aprobación de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria. A través de esta norma, tal y como se indica en su exposición de motivos, se ha pretendido dar una cobertura jurídica adecuada a las formas de gestión compartida y de flujos financieros entre ambas Administraciones. La indudable trascendencia de esta previsión se acompaña de la aún más significativa entidad de las novedades introducidas por dicha Ley en materia financiera y presupuestaria. Se marca así una tendencia y línea de avance en cuestiones presupuestarias, que inevitablemente debe ser imitada por las Comunidades Autónomas, teniendo además en cuenta que, de acuerdo con lo establecido por el artículo 21.3 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, los Presupuestos de las Comunidades Autónomas deben ser elaborados con criterios homogéneos de forma que sea posible su consolidación con los Presupuestos Generales del Estado.

II

El Título I de la Ley se compone de dos capítulos en los que se establecen su ámbito de aplicación y el régimen de los derechos y obligaciones de la Hacienda de Cantabria.

Siendo el objeto de la presente Ley la regulación del régimen presupuestario, económico-financiero, de contabilidad, intervención y control financiero del sector público de la Comunidad Autónoma de Cantabria, sin perjuicio de las peculiaridades contenidas en normas especiales y de lo establecido en la normativa comunitaria, se impone como primera tarea la delimitación y definición de dicho sector.

En sus vertientes administrativa, empresarial y fundacional, componen el sector público de la Comunidad Autónoma de Cantabria, la Administración General de la Comunidad Autónoma, los organismos autónomos dependientes de ella, otras entidades autonómicas de Derecho público con régimen jurídico diferenciado, los consorcios participados por entidades del sector público autonómico, las entidades públicas empresariales dependientes de la Administración General de la Comunidad Autónoma, las sociedades mercantiles autonómicas y las fundaciones con aportación mayoritaria del sector público autonómico. Además, extiende sus efectos esta Ley sobre el régimen presupuestario, económico-financiero y de control de los fondos carentes de personalidad jurídica cuya dotación se realice mayoritariamente desde los Presupuestos de la Comunidad Autónoma, así como sobre los órganos que, carentes de personalidad jurídica, posean dotación diferenciada en los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma, quedando, en todo caso, el régimen de contabilidad y control de éstos últimos sometido a lo establecido en las normas reguladoras de su creación, organización y funcionamiento.

Por su parte, componen la Hacienda Pública autonómica el conjunto de derechos y deberes de contenido económico que sean de titularidad de la Administración General de la Comunidad Autónoma y de sus organismos autónomos. En concreto, quedando los derechos de naturaleza privada al amparo de las normas y procedimientos de Derecho privado, se ocupa esta Ley tanto de la regulación de los derechos de naturaleza pública -abordándose cuestiones como la posibilidad de aplazar o fraccionar su pago, las prerrogativas aplicables en su gestión, las consecuencias que sobre ellos tiene la participación de la Hacienda autonómica en un procedimiento concursal o sus posibles vías de extinción-, como de las obligaciones. En relación con estas últimas cabe señalar que se sigue en esta Ley la tradicional distinción entre la fuente jurídica del gasto público y la de las obligaciones, estableciéndose como requisito de exigibilidad que deriven las mismas de la ejecución del Presupuesto, de sentencia judicial firme o de operaciones no presupuestarias legalmente autorizadas.

III

Los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma son objeto de regulación en el Título II de la Ley.

Resulta, en primer lugar, destacable la mención recogida en el texto de la Ley a los principios y reglas aplicables tanto en la programación como en la gestión presupuestaria. Junto a los clásicos principios de unidad, universalidad, anualidad, limitación o no afectación aplicables en el ámbito de la gestión presupuestaria, de acuerdo con las exigencias antes mencionadas en punto a la consecución del objetivo de estabilidad presupuestaria, se señalan como principios rectores de la programación, al lado del de estabilidad presupuestaria, la plurianualidad, transparencia y eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.

En consecuencia, la programación presupuestaria se enmarcará en los denominados escenarios presupuestarios plurianuales. Estos escenarios exigen que en la actividad de programación deban definirse los equilibrios presupuestarios básicos, la previsible evolución de los ingresos y los recursos asignables a las políticas de gasto en función de sus correspondientes objetivos estratégicos y los compromisos de gasto ya asumidos. La Consejería competente en materia de Hacienda, como encargada de la confección de dichos escenarios, establecerá los centros gestores, las Consejerías y entidades del sector público autonómico a los que se aplicará la presupuestación plurianual, facilitando así su implantación gradual. En todo caso, los mismos deberán ajustarse al objetivo de estabilidad presupuestaria que el Gobierno de la Comunidad Autónoma hubiera establecido para los tres ejercicios siguientes, en el marco de los acuerdos adoptados por el Consejo de Política Fiscal y Financiera.

Regula la Ley a continuación el contenido, la elaboración y estructura de los Presupuestos, definidos como la expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio -coincidente con el año natural- por cada uno de los órganos y entidades que forman parte del sector público autonómico. El procedimiento por el que se regirá su elaboración habrá de ser establecido por orden de la Consejería competente en materia de Hacienda, recogiéndose en la Ley las normas a las que deberá ajustarse dicho procedimiento. Podría destacarse, en este sentido, la obligada sujeción a las directrices que en la distribución del gasto se fijen por la Consejería competente en materia de Hacienda o la necesidad de que cada Consejería u órgano con dotación diferenciada en los Presupuestos remita a la citada Consejería sus correspondientes propuestas de gasto, ajustadas a las directrices de gasto señaladas y acompañadas, para cada programa, de su correspondiente memoria de objetivos anuales fijados conforme al programa plurianual respectivo.

Por lo que respecta a los créditos presupuestarios, se regulan los mismos respetando las clásicas limitaciones de su destino a la finalidad para la que se hubieran establecido, y de su importe a la cuantía para la que se hubieran autorizado, previéndose, salvo las excepciones señaladas, su vinculación a nivel de concepto. Se recogen, además, de manera detallada, los requisitos que han de cumplirse en la asunción de compromisos de gasto de carácter plurianual y se ordenan y sistematizan las distintas formas de acometer las modificaciones de créditos, con expresa mención a la atribución de competencias en este punto.

Como novedad, se incluye también en este Título II un capítulo específico dedicado al Presupuesto de las entidades públicas empresariales, sociedades mercantiles y fundaciones del sector público autonómico. En el mismo se recoge, principalmente, la necesidad de que dichas entidades elaboren un presupuesto de explotación y capital constituido por la previsión de la cuenta de resultados y del cuadro de financiación del correspondiente ejercicio y al que deberán acompañar, como anexo, la previsión del balance de la entidad. Se añade a esta obligación la de elaborar también un programa de actuación plurianual integrado por sus estados financieros y en el que se recojan las líneas estratégicas y objetivos definidos para la entidad y los datos económico-financieros previstos para el ejercicio actual y los dos inmediatamente siguientes.

El último capítulo del Título II se dedica a la gestión presupuestaria, tanto en materia de ingresos como de gastos, regulándose en el mismo cuestiones tales como los principios aplicables a la misma, las fases del procedimiento o la atribución de competencias en dicha materia.

IV

El Título III se ocupa de regular la Tesorería, el endeudamiento y las operaciones financieras de la Comunidad Autónoma de Cantabria.

Los dos primeros capítulos definen la Tesorería y sus funciones, así como los criterios que rigen su gestión. Merece destacarse en este ámbito la introducción, tomando el modelo estatal, de la aprobación anual de un Presupuesto Monetario al que deberán ajustarse los pagos ordenados en cada momento, Presupuesto que constituye un instrumento destinado a conseguir una adecuada distribución temporal de los pagos, evitando ineficiencias en la distribución y gestión de las disponibilidades líquidas.

El capítulo III regula en detalle la Deuda de la Comunidad Autónoma, sometiendo su creación a autorización legal previa. Esta exigencia se ve excepcionada cuando se trate de operaciones de endeudamiento por plazo inferior a un año en la medida en que se concierten y cancelen dentro del mismo ejercicio presupuestario y no superen el cinco por ciento del estado de gastos del Presupuesto del ejercicio correspondiente, en cuyo caso podrán ser acordadas por el Consejo de Gobierno.

La exigencia de autorización legal se ve acompañada de la obligación, a cargo de quien sea titular de la Consejería competente en materia de Hacienda, de remitir al Parlamento de Cantabria una memoria anual en la que exponga la política de endeudamiento del ejercicio precedente, reflejando el saldo vivo de la Deuda de la Comunidad Autónoma de Cantabria al término del mismo, así como el correspondiente a los organismos, sociedades y demás entidades del sector público de Cantabria.

La Ley establece la obligación de habilitar en el programa de Deuda Pública los créditos derivados de ella, incluyéndose como novedad los relativos a la calificación crediticia de la misma.

La autorización para emitir Deuda a corto o largo plazo se hace respetando las previsiones de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas, ciertamente limitativa en este ámbito.

El capítulo IV se ocupa del otorgamiento de avales por las entidades pertenecientes al sector público de la Comunidad Autónoma de Cantabria, sometiendo tal facultad a la previa autorización mediante norma con rango de Ley, salvo que se otorguen a favor de entidades pertenecientes al sector público.

La Ley mantiene la exigencia, ya recogida en la norma a la que sustituye, de que la concesión de avales a personas o entidades de carácter privado se supedite a su utilización para financiar inversiones productivas en Cantabria.

El último capítulo se dedica a la regulación del endeudamiento y la gestión de la tesorería de los organismos autónomos, entidades públicas empresariales, sociedades mercantiles y otros entes del sector público autonómico.

La Ley prohíbe a organismos autónomos, entidades públicas empresariales y demás entes de Derecho público realizar operaciones de endeudamiento salvo que la Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Cantabria, ante la especial naturaleza de las condiciones y actividad a realizar por el organismo, autorice la suscripción de dichas operaciones. En el caso de sociedades mercantiles y fundaciones públicas la concertación de operaciones de endeudamiento a largo plazo requerirá autorización previa de la Consejería competente en materia de Hacienda, salvo que consoliden sus cuentas con las de la Administración General de la Comunidad Autónoma, supuesto en el que se requerirá autorización por norma con rango de Ley. Las referidas entidades podrán sin embargo, para atender necesidades transitorias de tesorería, formalizar operaciones a corto plazo que se concierten y cancelen dentro del mismo ejercicio presupuestario.

V

El Título IV se dedica a la regulación de la contabilidad del sector público autonómico.

Se recogen de manera detallada en los capítulos pertenecientes a dicho Título, los principios y fines de la contabilidad, las competencias en materia contable o los distintos sistemas de información contable. En relación con estos últimos, se establece la obligación de las entidades que conforman el sector público autonómico de formular las cuentas anuales, correspondiendo a la Intervención General de la Administración de la Comunidad Autónoma confeccionar la Cuenta General de la Comunidad Autónoma para su remisión al Tribunal de Cuentas.

Como actividades de información contable se incluyen también la obligación de remitir información sobre la ejecución de los Presupuestos al Parlamento de Cantabria, así como de publicar las operaciones de ejecución presupuestaria y demás que se consideren de interés general en el Boletín Oficial de Cantabria. La novedad esencial que puede aquí destacarse, en línea con el reiterado objetivo de estabilidad presupuestaria, se centra, precisamente, en la obligación a cargo de la Intervención General de la Administración de la Comunidad Autónoma de realizar el seguimiento del cumplimiento del equilibrio financiero de las entidades integrantes del sector público autonómico a las que resulte de aplicación, así como de los planes de saneamiento derivados de su incumplimiento. No debe olvidarse que las Comunidades Autónomas tienen el deber de suministrar al Estado la información necesaria para la medición del grado de realización del objetivo de estabilidad presupuestaria con arreglo al procedimiento previsto en la Ley Orgánica Complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria.

VI

El Título V se refiere al control de la gestión económico-financiera efectuado por la Intervención General de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria. Se regulan aquí de manera pormenorizada los objetivos del control, su ámbito de actuación, los principios por los que ha de regirse, las prerrogativas, deberes y facultades del personal controlador, así como los informes que han de emitirse con los resultados más significativos de la ejecución del plan anual de control financiero permanente y de auditorías de cada ejercicio.

Precisamente el control financiero permanente y la auditoría suponen, junto con la función interventora, las tres modalidades de control con que la Intervención puede fiscalizar las actuaciones de gestión económico-financiera llevadas a cabo por el sector público autonómico. La definición de cada una de ellas, así como la descripción del cauce procedimental por el que han de desarrollarse o de los efectos que producen, son objeto de especial atención por el legislador, residiendo la principal novedad de este Título, precisamente, en la pormenorización de todas esas cuestiones. Nuevamente merece ser destacada, como novedad sustancial, la inclusión de la referencia, tanto en el control financiero permanente como en las auditorías, al control y seguimiento de planes de estabilidad presupuestaria y equilibrio financiero.

VII

El Título VI cierra esta Ley con el tratamiento de las infracciones de la misma que puedan suponer un daño o un perjuicio a la Hacienda Pública autonómica.

Se definen en dicho Título los hechos que pueden generar responsabilidad patrimonial, los tipos de responsabilidad, los supuestos de solidaridad y mancomunidad en la responsabilidad, así como los órganos y el procedimiento por los que se exigirá la misma o la consideración como derechos de la Hacienda Pública o de la entidad respectiva de los perjuicios declarados en los expedientes de responsabilidad.