Preambulo �nico Presupuestos 2022 C. Valenciana

Los principales factores que conforman el marco jurídico-económico en el que se han elaborado los presupuestos de la Generalitat para el ejercicio 2022, son:

- La integración en los presupuestos, de acuerdo con los criterios establecidos en la normativa básica y en el Decreto ley 6/2021, de 1 de abril, del Consell, de medidas urgentes en materia económico-administrativa para la ejecución de actuaciones financiadas por instrumentos europeos para apoyar la recuperación de la crisis consecuencia de la COVID-19, de los fondos procedentes de la puesta en marcha del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, articulados a través del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. Para la Generalitat es condición prioritaria una ejecución transparente y eficiente de dichos fondos, y en tal sentido no solo el marco normativo elaborado tiene como guía dichos criterios, sino que los propios presupuestos incorporan los créditos necesarios para que la dotación de medios personales y materiales puestos a disposición de los diferentes proyectos la asegure.

- El hecho de que las autoridades europeas hayan autorizado la prórroga durante el ejercicio 2022 de la vigencia de la cláusula de salvaguardia, relativa a la suspensión temporal de las reglas fiscales del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Así, por lo que se refiere a nuestro país, mediante Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de julio, ratificado por el Congreso de los Diputados, se autorizó el mantenimiento de la suspensión que habilita para superar los límites de déficit estructural y deuda pública.

- La aprobación el pasado 7 de octubre del proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2022.

- Sin perjuicio de que las campañas de vacunación y de las medidas adoptadas en favor de la movilidad hayan influido de forma notable en la actividad económica, los efectos sanitaritos, sociales y económicos de la crisis derivada de la COVID-19 siguen condicionando e influyen en la elaboración y dotación de las diferentes políticas públicas plasmadas en los Presupuestos, especialmente en las áreas vinculadas a los servicios públicos fundamentales: sanidad, educación y servicios sociales.

- Por último, debemos destacar, como un hito en la historia del proceso presupuestario de nuestra Comunitat, que por primera vez los presupuestos incorporan concretas partidas derivadas del proceso conocido como «presupuestos participativos». Sobre la base del mandato recogido en el artículo 44 de la Ley 2/2015, de 2 de abril, de Transparencia, Buen Gobierno y Participación Ciudadana de la Comunitat Valenciana, por Acuerdo Institucional del Consell, el 9 de abril del presente año se acordó el compromiso de dotar a la ciudadanía de un nuevo mecanismo que permitiera articular un proceso de decisión directa sobre los compromisos presupuestarios. Este proyecto, calificado como piloto al ser el primer ejercicio de puesta en marcha e implantación, ha sido liderado desde la conselleria competente en materia de participación ciudadana en coordinación con la conselleria competente en materia de hacienda, y tiene en esta primera fase un alcance presupuestario plurianual que alcanza los 101 millones de euros, de los cuales 70,6 quedan reflejados en el presupuesto para 2022, y con el objeto de financiar propuestas de los ciudadanos que afectan a los capítulos II, IV y VI del estado de gastos.

En consonancia con los presupuestos de ejercicios anteriores, 2016-2021, los presupuestos para 2022 no tienen otro objetivo que dar continuidad y consolidar el gasto público vinculado a los servicios públicos fundamentales, la justicia social y económica y la igualdad de género, así como consolidar en la senda de una recuperación económica compatible con un avance en aquellas políticas que permiten una modernización estructural basada en la gestión de los recursos naturales de forma sostenible y la transición tecnológica, con el fin de que la sociedad valenciana sea más resiliente, inclusiva y democrática.

Dichas políticas públicas, articuladas sobre la base de los cinco ejes que conforman el «Acord Botànic2os», se benefician específicamente durante el presente ejercicio de los mencionados fondos procedentes del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR), y también de las medidas incluidas por el Gobierno del Estado, a través de los Presupuestos, como son el incremento del 5,5 por ciento de las entregas a cuenta, la devolución del IVA no abonado en 2017, y la inclusión de partidas específicas a favor de nuestra Comunitat y vinculadas principalmente a las infraestructuras y a la movilidad sostenible, que suponen fondos adicionales por importe de 300 millones de euros, y que permitirán a nuestra Comunitat poder afrontar durante el ejercicio 2022 retos fundamentales, recogidos fundamentalmente en la Estrategia Valenciana de Recuperación.

En este marco, es fundamental referirse a los fondos europeos, articulados a través de dos instrumentos; el Marco Financiero Plurianual (MFP) de la UE para el periodo 2021-2027 y el NextGenerationEU, instrumento temporal concebido para impulsar la recuperación, y que se desdobla a su vez, en dos tipos de fondos;

- El Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR), elemento central cuyo objetivo es mitigar el impacto económico y social de la pandemia de coronavirus y hacer que las economías y sociedades europeas sean más sostenibles y resilientes y estén mejor preparadas para los retos y las oportunidades de las transiciones ecológica y digital, y la Ayuda a la Recuperación para la Cohesión y los Territorios de Europa (REACT- UE).

- La Ayuda a la Recuperación para la Cohesión y los Territorios de Europa (REACT19- UE), iniciativa que continúa y amplía las medidas de respuesta y reparación de la crisis aplicadas desde la aparición de la COVID-19.

El conjunto de estos fondos da soporte financiero a las principales políticas públicas de gasto, dirigidas tanto a la cohesión social como a la recuperación y modernización de la economía europea. Para nuestro país, la concreta traslación de fondos y políticas prioritarias ha quedado plasmada en el denominado plan «España Puede».

El plan se estructura a través de tres ejes transversales:

- La España verde, que toma como referencia la aceleración de la transición ecología como elemento clave de esta fase de reconstrucción.

- La España digital, elemento fundamental para corregir muchas de las debilidades que la pandemia ha puesto de manifiesto.

- La España sin brechas de género, asociada fundamentalmente al acceso al mercado de trabajo, y en concreto para los sectores más jóvenes.

Por lo que se refiere a nuestra Comunitat, la oportunidad se presenta como excepcional en orden a facilitar la convergencia, en prosperidad y servicios, con el resto de territorios, necesidad que se ha visto reforzada tras la experiencia derivada de la crisis provocada por la COVID-19, en la que las debilidades estructurales relacionadas con el mercado de trabajo y la limitada capacidad del tejido productivo valenciano para alcanzar el nivel de productividad de otros territorios ha operado como lastre en el desarrollo de las diferentes políticas públicas implementadas durante los dos últimos ejercicios. Teniendo que incidir un año más en la importancia de reformar el vigente modelo de financiación, en la medida que la continuidad en su aplicación ha sido la fuente fundamental que ha alimentado dichas debilidades, afectando de modo especialmente grave durante el periodo de la crisis vinculada a la COVID-19, tanto a las posibilidades de crecimiento como en la creación de empleo.

Desde esta perspectiva no puede obviarse que la emergencia sanitaria, económica y social provocada por la COVID-19 ha supuesto en los dos últimos ejercicios un importante incremento de gasto público para las Comunidades Autónomas, en calidad de administraciones públicas territoriales responsables principales de la prestación de los servicios públicos fundamentales. En estas circunstancias, si bien los indicadores sanitarios recogen mejoras sensibles, ningún organismo nacional o internacional prevé una terminación a corto plazo de sus efectos, y apuntan la necesidad de mantener el refuerzo de la sanidad y las medidas adecuadas de contención, tanto organizativas, de recursos humanos, como de inversión tecnológica, que permitan asegurar una menor difusión del virus.

La Ley de presupuestos de la Generalitat, sensible a esta situación, no puede dejar de contemplar dotaciones suficientes que den cobertura para paliar durante el ejercicio 2022 las deficiencias estructurales y abordar la gestión de nuevas olas del COVID-19. Frente a este esfuerzo irrenunciable en el nivel de gasto, el nivel de los ingresos a percibir por la Generalitat, pese a concretas mejoras ya citadas, determina de facto una importante caída en comparación con los del ejercicio 2021, fundamentalmente los asociados a la dotación adicional de recursos para las Comunidades Autónomas con vigencia exclusiva para el mencionado ejercicio, la disminución del montante de la liquidación correspondiente al ejercicio 2020, junto con la reducción de la tasa de referencia del déficit del subsector Comunidades Autónomas.

Por todo ello la Generalitat ha considerado condición fundamental para mantener una capacidad de gastos acorde con la calidad de los servicios que debe prestar, la creación de un Fondo de Transición hacia la Nueva Normalidad que permita financiar el escudo social que asegure la continuidad en la prestación de los servicios públicos fundamentales, fondo cuya dotación se estima en 1.000 millones de euros.

En todo caso, la recuperación y crecimiento sostenible de nuestro modelo productivo, objetivo prioritario para asegurar la convergencia, se tiene que sostener sobre las mismas líneas transversales que ordenan la propuesta europea:

- Impulso a la digitalización.

- Transición que permita compatibilizar crecimiento y sostenibilidad medioambiental.

- Apuesta por eficiencia y productividad de las empresas.

- Refuerzo de la cohesión social y territorial, como eje de referencia para la implantación de las diferentes reformas y políticas públicas.

Tal y como hemos apuntado anteriormente, el principal instrumento del que se ha dotado nuestra Comunitat para articular e instrumentar estos objetivos es la denominada «Estrategia Valenciana para la Recuperación», plan de actuación a medio plazo, que contempla cinco ejes estratégico y múltiples líneas de actuación.

Complementariamente, y partiendo de que la recuperación social y económica de nuestra Comunitat solo puede articularse sobre la base del diálogo entre todos los agentes sociales y económicos, el 22 de julio de 2020, en el marco de la Mesa General de Dialogo Social, se firmó el Acuerdo para la Recuperación Económica y Social de la Comunitat, «Alcem-nos. Acord Social». Asimismo, por Resolución de 6 de agosto de 2020 del Pleno de les Corts, se aprobó el Dictamen de la Comisión Especial de Estudio para la Reconstrucción Social, Económica y Sanitaria, siguiéndole, con fecha 3 de agosto de 2020, la firma del compromiso por las distintas instituciones de la Comunitat incluyendo a Municipios, Mancomunidades, Diputaciones y la Federación Valenciana de Municipios y Provincias.

En este escenario, los Presupuestos de la Generalitat Valenciana para 2021, incorporaban las dotaciones asociadas a los acuerdos alcanzados, lo que ha permitido poner en marcha todo un conjunto de medidas derivadas del citado acuerdo, y en alineación con los Objetivos de Desarrollo Sostenible y el cumplimiento de la Agenda 2030, lo que ha contribuido, no solo a paliar los efectos de la COVID-19 sino también a enfocar la recuperación valenciana como una oportunidad estratégica hacia un modelo sostenible social, económica y ambientalmente.

En este contexto destacar que el pasado 14 de septiembre, la Mesa de Diálogo Social constató no solo la movilización de 4.523 millones de euros del presupuesto 2021 destinados a la recuperación económica y social sobre los ejes acordados, sino también el elevado cumplimiento de las acciones que permitían la materialización de los compromisos adquiridos.

Por tanto, es también vocación del Presupuesto 2022 continuar siendo un instrumento fundamental del Acuerdo «Alcem-nos» en orden a impulsar las políticas públicas dirigidas a generar empleo, aumentar la sostenibilidad y la digitalización y, en definitiva, incrementar la productividad del modelo valenciano sobre la base de la cooperación y la inclusión social.

En cualquier caso, y teniendo en cuenta las principales circunstancias que enmarcan el proceso de elaboración del presupuesto de 2022, es necesario poner de manifiesto que el esfuerzo presupuestario reflejado en los estados de ingresos y gastos supone un equilibrio entre dos axiomas de gobierno irrenunciables, por un lado, la obligación que tiene el Consell de que en la Comunitat Valenciana se siga prestando un nivel de servicios públicos acorde con la media nacional, y por otro, en atención a las importantes tensiones a las que están sometidas las cuentas públicas, y sin perjuicio de la flexibilización temporal operada en las reglas fiscales, la Generalitat apuesta un ejercicio más por extremar los esfuerzos que garanticen una gestión de los recursos públicos eficiente y responsable.

En cuanto al articulado de la Ley de presupuestos de la Generalitat para el ejercicio de 2022, y por lo que se refiere a las cuestiones vinculadas a los gastos de personal, puesto que con fecha 13 de octubre del presente año el proyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado tuvo entrada en el Congreso de Diputados, se ha optado por incluir en el presente texto todas las novedades que con el carácter de básico incluye el mencionado proyecto de Presupuestos Generales del Estado. Dichas normas se completan con una disposición transitoria, la tercera, donde, lógicamente, se incluye un mandato de adecuación al contenido de la norma que finalmente aprueben las Cortes Generales.

Respecto del contenido concreto del articulado, cabe destacar que, de acuerdo con lo previsto en el Estatuto y en la legislación financiera básica, los presupuestos de la Generalitat están sujetos a los mismos límites materiales que los del Estado, y en tal sentido, la Ley de presupuestos de la Generalitat para el 2022, un año más, y de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, distingue dos tipos de preceptos: en primer lugar, los que responden a lo que podría considerarse el contenido mínimo, necesario e indisponible de la misma, y por otro, los que conforman lo que se ha denominado como el contenido eventual, en la medida que se trata de materias que guardan relación directa con las previsiones de ingresos o habilitaciones de gastos.

La Ley de presupuestos de la Generalitat para el 2022 consta de cincuenta y seis artículos, agrupados en siete títulos, treinta y ocho disposiciones adicionales, siete transitorias y tres finales.

El título I, De la aprobación de los presupuestos, conforma la parte principal del contenido calificado como esencial, en la medida que el mismo incluye los importes relativos a la totalidad de los gastos e ingresos de la Generalitat, distinguiendo al efecto los relativos a la Administración de la Generalitat de los vinculados a su sector público instrumental, de acuerdo con la clasificación establecida en el artículo 3 de la Ley 1/2015, de 6 de febrero, de la Generalitat. Por otra parte, se recogen en este mismo título los importes relativos a los beneficios fiscales que afectan a los tributos propios y aquellos cuyo rendimiento se cede por el Estado, incluyéndose detalle diferenciado del impacto de los beneficios en unos y otros. Este título más allá de las actualizaciones necesarias, así como puntuales correcciones técnicas, no se ha modificado.

El título II, De la gestión presupuestaria de los gastos, consta de cinco capítulos. El primero de ellos recoge las normas generales de gestión, y el segundo hace referencia a las normas para la gestión de los presupuestos docentes no universitarios, e incluye, por un lado, las normas para los centros públicos, y por otro, las que regulan los módulos económicos de distribución de fondos públicos para el sostenimiento de los centros concertados. El tercero de los capítulos recoge las normas fundamentales para la financiación del sistema universitario valenciano, incluyendo toda una serie de preceptos dirigidos a establecer el marco jurídico básico aplicable a las actuaciones financieras de la Generalitat en el sector de la educación universitaria. El cuarto incluye cuatro preceptos de diferente alcance y contenido, referidos todos ellos a cuestiones vinculadas a la gestión económico-financiera, y cuya redacción no se ha visto modificada respecto del pasado ejercicio. El capítulo quinto concreta, para el ejercicio 2022, la normativa que, en materia de modificaciones presupuestarias, se recoge en la Ley 1/2015, de 6 de febrero, de la Generalitat.

El título III, De los gastos de personal, se ordena en dos capítulos, en los que se recogen principalmente las normas relativas al régimen de las retribuciones del personal al servicio de la Generalitat, distinguiendo según sea laboral, funcionario o personal estatutario y eventual. El contenido de este título está condicionado, tal y como se ha apuntado, por el estado de tramitación de la Ley de Presupuestos Generales del Estado, y el mismo guarda relación directa con toda una serie de disposiciones adicionales, que completan su alcance.

El título IV, Gestión de las líneas de subvención y de transferencias, incluye una serie de excepciones al régimen general de libramiento de las subvenciones previsto en el artículo 171 de la Ley 1/2015, de 6 de febrero, de la Generalitat.

El título V, De las operaciones financieras, se estructura en un único capítulo, y en él se recoge fundamentalmente la autorización para el endeudamiento anual de la Generalitat. Además, el texto recoge el importe máximo de los avales a prestar por la Generalitat durante el 2022.

El título VI, De las normas tributarias, se compone de dos capítulos. El primero establece la tarifa aplicable al canon de saneamiento, y el segundo se refiere a los tipos aplicables a las tasas propias y otros ingresos de la Generalitat. Respecto al canon, para el presente ejercicio, no se incrementan las cuotas, pero las tasas sí que ven actualizado su importe en un 1,019 por ciento.

El título VII, De la información a Les Corts, incluye un único artículo que detalla un conjunto de supuestos, vinculados al ámbito económico- presupuestario, sobre los que la Conselleria de Hacienda y Modelo Económico tiene que dar cuenta periódicamente a Les Corts, en el marco de las previsiones que al efecto recoge la mencionada Ley 1/2015.

El contenido de la Ley de presupuestos se completa con diversas disposiciones adicionales, transitorias y finales, en las que se recogen preceptos de alcance diverso, y que fundamentalmente tienen por objeto completar y concretar aspectos diversos de la gestión presupuestaria.