Preambulo �nico Vivienda

La Constitución española de 1978 regula entre los principios rectores de la política social y económica el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada, disponiendo a la vez que los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo ese derecho (artículo 47).

La Comunidad Autónoma de Galicia dispone de una inequívoca competencia para diseñar y poner en práctica una política propia en materia de vivienda. Así lo contempla el Estatuto de autonomía para Galicia, al establecer en su artículo 27.3 la competencia exclusiva sobre la materia. Esta competencia incluye, como ha afirmado el Tribunal Constitucional, la capacidad para dictar una regulación general del sector, que hasta ahora venía constituida por medidas normativas legales y reglamentarias que conformaban un corpus normativo abundante pero fragmentario y disperso.

La Ley 4/2003, de 29 de julio, de vivienda de Galicia, constituye en el momento actual el marco jurídico de referencia, a la que acompaña una masa plural normativa de rango diverso. Este grupo normativo, y en particular la Ley 4/2003, se caracteriza por su insuficiencia y manifiesta inadecuación a los actuales procesos constructivos y a las necesidades de una sociedad cada vez más exigente con los poderes públicos.

El texto que se presenta regula el proceso constructivo de las edificaciones destinadas, principalmente, a vivienda. La regulación se enmarca en la legislación básica de ordenación de la edificación, aprobada por la Ley estatal 38/1999, de 5 de noviembre, de ordenación de la edificación, y la completa en aquellos aspectos necesitados de desarrollo.

Se supera, por tanto, la autolimitación del órgano legislador de 2003 y se afronta la regulación de la intervención de la Administración pública en el fenómeno constructivo.

En segundo lugar, el texto aspira a regular por primera vez con rango de ley el régimen jurídico de las viviendas protegidas, hasta ahora reguladas por normas estatales y autonómicas de carácter reglamentario, algunas de ellas preconstitucionales.

La complejidad normativa a que aludía la exposición de motivos de la Ley 4/2003 no es obstáculo en esta ocasión para tratar la tarea de unificar el régimen jurídico de las viviendas protegidas. Aclarar la confusa tipología existente, regular los tipos de promoción de estas viviendas, establecer el procedimiento de calificación y descalificación y regular el acceso a las viviendas protegidas bajo los parámetros de transparencia, igualdad de oportunidades y justicia social son algunas de las conquistas de la regulación que se propone.

En tercer lugar, el texto dedica un título propio a las políticas de fomento del derecho a la vivienda, dirigidas a la creación de un parque estable, suficiente y de calidad, a la recuperación de los parques existentes por medio de acciones de renovación y de rehabilitación, a la dinamización del mercado de vivienda en alquiler y a la mejora de la calidad a través de medidas de fomento de la innovación, la sostenibilidad, la eficiencia energética y la habitabilidad.

En cuarto lugar, se pone al día la regulación que existe sobre la protección de consumidores y usuarios de vivienda, simplifica los mandatos contenidos en la Ley 4/2003 en aquellos casos en que la realidad ha puesto de manifiesto la ineficacia de algunas de sus disposiciones y establece nuevas condiciones en defensa del usuario de la vivienda.

Finalmente, la nueva regulación pretende contribuir a la erradicación de prácticas ilegales y fraudulentas, no solo por medio de una actualización de los tipos infractores y de las sanciones, que regula de modo incompleto e insuficiente la Ley 4/2003, sino a través de la realización de acciones de inspección que complementan las realizadas, en el ejercicio de sus legítimas competencias, por las administraciones municipales.

En definitiva, el texto que se presenta constituye un auténtico código del derecho a la vivienda de Galicia, un texto normativo integral, que pretende regular el derecho a la vivienda desde el momento en que existe suelo en condiciones de ser edificado hasta que la vivienda deja de existir. En total, 6 títulos y 119 artículos, además de 8 disposiciones adicionales, 4 transitorias, 1 derogatoria y 4 finales, completan el texto propuesto.

El mercado de la vivienda viene caracterizándose en las últimas décadas por el llamado boom inmobiliario, con un importante auge de la promoción y construcción de viviendas libres. Paralelamente, se ha producido un doble fenómeno que debe condicionar decisivamente el ejercicio de las políticas públicas de vivienda: por una parte, un acusado incremento del precio de la vivienda, motivado en la mayor parte de los casos por la carestía del suelo; por otra, la disminución notable del volumen de viviendas de protección pública construidas, causada por la pérdida del papel activo que hasta la década de los ochenta venía desempeñando la Administración en la construcción de viviendas. Dichas circunstancias tienen como consecuencia inevitable la dificultad de acceso a la vivienda, agravada respecto a determinados sectores de la población: personas jóvenes que desean emanciparse y acceder por vez primera a la vivienda propia, personas mayores, familias de renta baja y colectivos en dificultades, con especial atención a las mujeres víctimas de violencia de género.

Los poderes públicos tienen por delante una difícil tarea: favorecer el acceso a la vivienda y garantizar que dicha vivienda reúna unas condiciones de idoneidad y dignidad que hagan de la misma una vivienda de calidad. En esa aspiración, la Administración tiene que recuperar el papel que la propia Constitución le encomendó para procurar la efectividad del derecho a la vivienda, en el marco del Estado social y de los principios de solidaridad y cohesión social que presiden el texto constitucional. Y para ello ha de contar con instrumentos jurídicos eficaces y comprendidos, adaptados a los nuevos modelos de familia y a las necesidades de una sociedad plural y compleja.

El título preliminar del texto propuesto enuncia los principios rectores de las políticas públicas de vivienda, en los que se perciben con claridad las directrices ya expuestas que han de guiar las actuaciones de los poderes públicos: la efectividad del derecho constitucional a la vivienda y la mejora de la calidad de vida, adoptando las medidas de discriminación positiva que resulten necesarias para favorecer la igualdad social y eliminar los obstáculos que impidan su plenitud; la consecución de un parque de viviendas suficiente, con una oferta significativa de viviendas protegidas derivadas de acciones de nueva construcción y de recuperación de las edificaciones existentes; el fomento del alquiler como modo de acceso a la vivienda; y la puesta en valor del medio ambiente, el paisaje y la cultura en las acciones constructivas, que habrán de estar regidas por criterios de sostenibilidad y calidad, teniendo en cuenta que nuestro territorio forma parte de nuestra identidad como pueblo.

Todo ello se perseguirá prestando especial atención a los colectivos vulnerables de la sociedad y a la consecución de los objetivos de cohesión social, lucha contra la exclusión social y solidaridad, con la finalidad última de favorecer la transparencia del mercado inmobiliario, garantizar la seguridad jurídica de las personas adquirentes y usuarias y adoptar medidas frente a prácticas ilegales o fraudulentas.

La efectividad del derecho a la vivienda se procura con la definición de las actuaciones dirigidas a garantizar dicho derecho como servicios de interés general, en la línea de los pronunciamientos del Parlamento europeo y de la Comisión recogidos en los libros verde y blanco sobre los servicios de interés general, declarados pilar del modelo europeo de sociedad con la consiguiente necesidad de garantizar su accesibilidad a todos los ciudadanos de la Unión Europea. Junto a dichas declaraciones, se regulan la acción pública en materia de vivienda y los principios de programación, objetividad, transparencia, eficacia y servicio a la ciudadanía como principios de actuación de las administraciones públicas. Además, se prevé el Laboratorio de Sostenibilidad de la Edificación, orientado a la programación y desarrollo de las actuaciones de control de calidad de la edificación en la Comunidad Autónoma de Galicia, y se crea un Fondo Social de Vivienda, con una dotación que formará parte de los créditos anuales de los presupuestos de la consellaría competente en materia de vivienda y suelo y que estará al servicio del desarrollo de las políticas públicas de vivienda.

Finalmente, el título preliminar clarifica la ejecución del texto propuesto con dos tipos de normas: de una parte, define las competencias atribuidas a las administraciones autonómica y municipal; de otra, se incluye en el texto legal un artículo de definiciones que facilita la puesta en marcha del contenido normativo propuesto.

El título I del texto propuesto regula el estatuto gallego de la vivienda, que pretende sistematizar y elevar a rango de ley el disperso régimen jurídico de la construcción y utilización de las viviendas. Comprende dos capítulos diferenciados: el primero, relativo al proceso edificatorio, y el segundo, a la utilización de la vivienda ya terminada y habitada.

En el primer capítulo destaca la regulación del proceso de la edificación de las viviendas construidas en Galicia, completando la regulación básica sobre la ordenación de la edificación. El texto permite clarificar las atribuciones y responsabilidades de las/los agentes en las diversas fases de la edificación y hacer frente a silencios o vacíos legales en lo relativo a los principales momentos de dicho proceso. Destaca, por ejemplo, la importancia que adquiere la licencia de primera ocupación, eje del control de la calidad de las edificaciones y que habrá de ser tramitada y expedida por las administraciones municipales. Tiene sentido, entonces, la previsión contenida en la disposición adicional tercera, en la que se establece que la Administración autonómica promoverá convenios de colaboración que faciliten la gestión de dichas licencias.

El capítulo segundo regula la utilización de la vivienda, imponiendo los deberes de uso, mantenimiento y conservación al propietario o usuario. Además, se regula la obligación de rehabilitar las viviendas, cuando no alcancen las condiciones de habitabilidad requeridas, favoreciendo el derecho de retorno de las personas desalojadas y, en último extremo y con plenas garantías, la posibilidad de expropiación forzosa por incumplimiento de la función social de la propiedad cuando concurran en la vivienda dos requisitos: que la vivienda esté vacía y que, sin necesidad de alcanzar estado ruinoso, presente condiciones graves de deterioro. Finalmente, se contemplan la situación de las viviendas ruinosas y los supuestos expropiatorios que se derivan de la misma.

El título II se dedica a la vivienda protegida, regulando por vez primera con rango de ley el régimen jurídico de estas viviendas y con importantes novedades.

En primer lugar, se unifica el régimen jurídico de las viviendas protegidas, clarificando la confusa tipología existente. Se trata de viviendas destinadas a residencia habitual y permanente, con una superficie útil entre 40 y 140 metros cuadrados, con precios de venta o renta tasados y sometidos a un régimen jurídico que gira en torno a las siguientes ideas: garantizar el acceso a la vivienda en condiciones de objetividad e igualdad, la debida utilización de la vivienda y el cumplimiento del régimen de protección en tanto dure la calificación de vivienda protegida.

En segundo lugar, se regulan los tipos de promoción de viviendas protegidas: promoción pública, promoción privada y autopromoción, con las necesarias especificidades en el régimen jurídico de cada una de ellas. De modo singular, se regulan las viviendas de promoción y titularidad pública construidas sobre terrenos del inventario autonómico del suelo.

En tercer lugar, se establece el procedimiento de calificación y el correlativo de descalificación, estableciendo mecanismos que doten de seguridad jurídica al mercado.

En cuarto lugar, se regula el acceso a las viviendas protegidas bajo los principios de transparencia, igualdad de oportunidades y justicia social. Para ello, se generaliza el sistema de sorteo público entre los demandantes que hayan accedido al Registro Único de Demandantes de Vivienda, pero a la vez se contemplan supuestos de adjudicación directa y la posibilidad de hacer reservas en favor de colectivos y situaciones especiales o extraordinarias para acoger los programas específicos que estime de interés general la Administración.

En quinto lugar, se regula la utilización de las viviendas protegidas, bajo el doble propósito de conservar en buen estado el parque de viviendas y garantizar su pertenencia a la tipología de vivienda protegida en las sucesivas transmisiones, en tanto dure el régimen de protección. La principal novedad se encuentra en el régimen de segundas y ulteriores transmisiones de las viviendas protegidas: la utilización del sistema de sorteo en favor de los inscritos en el Registro Único de Demandantes de Vivienda para las segundas y ulteriores transmisiones de las viviendas de promoción pública, y la regulación de los derechos de tanteo y retracto en favor de la Administración en las transmisiones de las viviendas protegidas de promoción privada en tanto dure el régimen de protección de las mismas.

El título III está dedicado a las políticas de fomento del derecho a la vivienda, dirigidas a la creación de un parque de viviendas estable, suficiente y de calidad, a través de la promoción pública y privada de viviendas protegidas, a la recuperación de los parques de viviendas existentes, mediante acciones de renovación y rehabilitación como fórmula de desarrollo sostenible y de recuperación de nuestra identidad, a la dinamización del mercado de vivienda en alquiler, con la consiguiente ocupación de las viviendas vacías, y a la mejora de la calidad de las viviendas, con medidas de fomento de la innovación, la sostenibilidad, la eficiencia energética y la habitabilidad.

Para la consecución de dichos objetivos se regulan medidas de financiación cualificada, a través de préstamos cualificados y descuentos bancarios de certificaciones de obra; ayudas económicas directas, especialmente subvenciones a fondo perdido, subsidiaciones totales o parciales del tipo de interés de los préstamos cualificados y de las operaciones de descuento de certificaciones de obra y subsidiaciones de préstamos no cualificados; y cualquier otra medida económica o financiera que contribuya a facilitar la financiación del coste de la vivienda.

El título IV del texto propuesto persigue la protección de los adquirentes y usuarios de las viviendas. Se regulan la publicidad y la información en la oferta de venta y alquiler y las condiciones de venta de viviendas en proyecto o construcción y de las terminadas, y del arrendamiento de las viviendas.

La buena fe y la veracidad son principios que deben presidir la publicidad en la oferta de venta, estableciéndose el contenido mínimo exigible y protegiendo al futuro adquirente frente a prácticas desleales.

Al mismo tiempo, se establece el deber de información por escrito sobre las características de las viviendas antes de la formalización de los contratos, con la posibilidad de acceder a la documentación justificativa de la información para su examen por el futuro adquirente.

La venta de las viviendas en proyecto o construcción se rodea de garantías: se regulan los requisitos previos que son exigibles al promotor, el contenido del contrato de compraventa, la correspondencia entre la construcción y el proyecto, la forma de pago de las cantidades anticipadas y las garantías de su devolución de no llegarse a la adquisición de la vivienda proyectada. En la venta de viviendas terminadas se hace especial hincapié en la documentación que debe recibir el comprador.

El arrendamiento de viviendas también está sujeto al cumplimiento de requisitos previos, en concreto la existencia de licencia de primera ocupación y la calificación definitiva, si se trata de vivienda protegida. Se regula la documentación que debe ser entregada al arrendatario, entre la que figura aquella que permita hacer un uso responsable de la vivienda. Finalmente, el texto contempla una nueva regulación, más sencilla y sistemática, del depósito de las fianzas que debe prestar el arrendatario.

Por último, se establece la posibilidad de someter las controversias o reclamaciones que se produzcan en los procesos de venta o arrendamiento al sistema arbitral de resolución de conflictos, contemplándose la creación de organismos especializados para resolver los conflictos que voluntariamente le sean planteados por los afectados.

El título V del texto contempla el régimen de la inspección en materia de vivienda y la regulación de las sanciones e infracciones.

La inspección constituye el modo de garantizar el cumplimiento de las disposiciones establecidas en la ley, a través de la realización de cuantas acciones resulten imprescindibles, respetando, en todo caso, el derecho a la intimidad personal y familiar y la inviolabilidad del domicilio.

El régimen sancionador incluye importantes novedades, con la finalidad de contribuir a la erradicación de prácticas ilegales y fraudulentas en materia de vivienda.

Se regulan los tipos de las infracciones, sistematizándolos en función del ilícito cometido: infracciones de las normas de edificación, infracciones de las normas de utilización de las viviendas, infracciones de las normas de viviendas protegidas e infracciones en materia de consumidores y usuarios, entre otras.

Los tipos se gradúan de muy graves a leves, y se acompañan de una notable elevación de las sanciones, acompasando las cuantías a las establecidas en la normativa autonómica sobre el suelo, pudiendo llegar en el caso más grave a un millón de euros.

Se clarifican los órganos competentes para imponer las sanciones, reservando al Consello de la Xunta las de cuantía superior a seiscientos mil euros, y se regulan las particularidades del procedimiento sancionador, especialmente en lo relativo al plazo máximo de resolución y a las medidas de ejecución forzosa.

Por último, es destacable a regulación de otras medidas complementarias a las sanciones, que pretenden tener efecto disuasorio y evitar que compense, cualquiera que sea el supuesto, la comisión de la infracción frente a los beneficios obtenidos por la persona infractora. Entre ellas, la inhabilitación para participar en promociones de viviendas protegidas en la Comunidad Autónoma, la descalificación de las viviendas, con las necesarias garantías para terceros de buena fe, la pérdida de ayudas económicas y financieras o la resolución de los contratos de compraventa o arrendamiento.

En las disposiciones adicionales destaca la regulación singular del acceso a la vivienda protegida por parte de los emigrantes y la creación del Observatorio de Vivienda como fuente de datos y estudios para una adecuada ejecución de las políticas públicas de vivienda, en particular las relativas a la sostenibilidad de las edificaciones. Junto a esta novedad, es preciso destacar la modificación de la Ley 5/1998, de 18 de diciembre, de cooperativas de Galicia, en lo referente a las cooperativas de vivienda, que pretende corregir algunas prácticas ajenas al espíritu del cooperativismo que perjudican el acceso a la vivienda. Finalmente, se añade un nuevo apartado al artículo 230 de la Ley 5/1997, de 22 de julio, de Administración local de Galicia, en orden a regular los principios éticos y de actuación que deben orientar la actividad de los miembros de las corporaciones locales.

Por último, se regula el derecho transitorio, se incluye una única disposición derogatoria de carácter general y se recogen cuatro disposiciones finales, de las cuales destacan la descalificación operada para las viviendas declaradas sujetas a cualquier régimen de protección con anterioridad al 31 de diciembre de 1977, a fin de dotar de seguridad jurídica al tráfico mercantil, así como la extensión de la aplicación de las exigencias de calidad de la edificación a todos los edificios de la Comunidad Autónoma de Galicia, cualquiera que sea su destino. Asimismo, se establece un límite temporal para la aplicación de las exigencias relativas al capítulo I, que serán de aplicación a las edificaciones cuya licencia urbanística de obras se solicite a partir de la entrada en vigor de la presente ley.

Por todo lo expuesto, el Parlamento de Galicia aprobó y yo, de conformidad con el artículo 13.2.º del Estatuto de Galicia y con el artículo 24 de la Ley 1/1983, de 23 de febrero, reguladora de la Xunta y de su Presidencia, promulgo en nombre del Rey, la Ley de Vivienda de Galicia.