Preámbulo RD-ley 20/2026, de 29 de julio, Medidas urgentes de protección laboral y social frente a los incendios forestales

I

El cambio climático constituye uno de los principales factores de incremento de la frecuencia, intensidad y virulencia de los incendios forestales, circunstancia expresamente contemplada por la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, que impone a los poderes públicos la incorporación de medidas de adaptación frente a sus efectos en el diseño y ejecución de las políticas públicas.

Asimismo, la planificación estratégica del Sistema Nacional de Protección Civil identifica los incendios forestales entre los riesgos naturales cuya incidencia y gravedad previsiblemente continuarán aumentando, exigiendo una respuesta pública integral que permita afrontar no solo las consecuencias sobre las personas, los bienes y el medio ambiente, sino también sus efectos sobre el desarrollo de la actividad económica y las relaciones laborales.

Durante la campaña anual de peligro alto de incendios forestales de 2026 se han producido en distintos puntos del territorio nacional un importante número que revisten una especial gravedad y que han dado lugar a la declaración de situaciones operativas de nivel 1, 2 y 3 conforme a los correspondientes planes especiales de protección civil ante el riesgo de incendios forestales. El día 23 de julio de 2026 el Ministro del Interior declaró la emergencia de interés nacional mediante la Orden INT/748/2026, de 23 de julio, por la que se declara la emergencia de interés nacional en el territorio de la Comunidad de Madrid y en la provincia de Ávila como consecuencia de los incendios forestales, motivada, por primera vez en la historia de España, por incendios forestales, en concreto los originados en el territorio de la comunidad autónoma de Madrid y en la provincia de Ávila. Posteriormente la emergencia se extendió a la provincia de Toledo mediante la Orden INT/762/2026, de 25 de julio, por la que se amplía a la provincia de Toledo el ámbito territorial de la declaración de emergencia de interés nacional declarada por la Orden INT/748/2026, de 23 de julio, por la que se declara la emergencia de interés nacional en el territorio de la Comunidad de Madrid y en la provincia de Ávila como consecuencia de los incendios forestales.

Estos incendios forestales están produciendo evacuaciones obligatorias, restricciones de acceso a determinadas zonas, pérdida o inutilización temporal de viviendas, bienes y efectos personales, y una alteración sustancial de las condiciones ordinarias de vida de la población afectada.

En este contexto resulta necesario adoptar medidas extraordinarias que permitan a las personas trabajadoras atender las consecuencias inmediatas derivadas de la emergencia sin que ello comporte perjuicios en su relación laboral.

La excepcionalidad de la situación determina que numerosas personas trabajadoras deban afrontar actuaciones inaplazables relacionadas con la evacuación de sus viviendas, la recuperación de bienes y efectos personales indispensables, la realización de trámites administrativos imprescindibles o la atención y cuidado de familiares afectados por la emergencia.

Aunque el ordenamiento laboral ya contempla determinados derechos de ausencia vinculados a situaciones de fuerza mayor o a la imposibilidad de acceder al centro de trabajo por decisiones de las autoridades competentes, la singularidad de esta emergencia de interés nacional hace preciso establecer un régimen extraordinario que atienda con agilidad necesidades específicas no plenamente cubiertas por la regulación general.

En particular, resulta necesario asegurar una protección cuando las personas trabajadoras no puedan acceder a su domicilio habitual como consecuencia de las medidas adoptadas por las autoridades competentes, impidiéndoles recuperar los bienes o efectos personales indispensables para acudir al trabajo o desarrollar la prestación laboral, así como cuando deban atender las actuaciones directamente derivadas de la evacuación, recuperación o acondicionamiento de la vivienda o asumir deberes de cuidado ocasionados por la emergencia.

Para ello, se configura una nueva prestación extraordinaria por emergencia extrema, que asegure la protección económica de las personas trabajadoras afectadas.

Las medidas contenidas en este real decreto-ley responden, por tanto, a la necesidad de garantizar que las personas trabajadoras puedan atender las consecuencias inmediatas de la emergencia y cumplir las obligaciones personales y familiares que de ella se derivan, evitando que dichas circunstancias, completamente ajenas a su voluntad, repercutan negativamente en su relación laboral. Con ello se incorpora la dimensión laboral a la respuesta integral que los poderes públicos deben ofrecer ante una situación de protección civil de extraordinaria gravedad.

En este contexto, resulta necesario contemplar medidas adicionales que garanticen una atención suficiente y minimicen los efectos de la pérdida de salario cuando la imposibilidad de reincorporación al puesto de trabajo no pueda atenderse mediante los derechos y las medidas ya previstos en el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, o, en su caso, una vez agotados estos.

Asimismo, se prevén las adaptaciones necesarias para garantizar la aplicación de determinadas medidas a las personas socias trabajadoras y socias de trabajo de las cooperativas, atendiendo a las especialidades derivadas de su régimen jurídico y asegurando un nivel de protección equivalente al de las personas trabajadoras por cuenta ajena.

Por otra parte, es preciso el establecimiento de medidas en materia de Seguridad Social, encaminadas a hacer frente a los impactos económicos y sociales originados por estos incendios forestales.

En primer lugar, atendiendo al especial impacto en su desarrollo profesional y económico que supone la paralización de su actividad, se establece la posibilidad de que, aquellos trabajadores autónomos que cesen total o parcialmente, de forma definitiva o temporal, en su actividad por las situaciones descritas en este real decreto-ley en los municipios afectados, puedan solicitar la prestación de cese de actividad sin que tengan que acreditar el requisito de periodo mínimo de cotización, ni la existencia de fuerza mayor.

En segundo lugar, las empresas titulares de códigos de cuenta de cotización con domicilio de actividad en los municipios afectados, que hayan visto o vean impedido o limitado el desarrollo de su actividad normalizada, y a las que se les autorice un expediente de regulación temporal de empleo, podrán solicitar exenciones a la cotización a la Seguridad Social de las personas trabajadoras que tengan sus actividades suspendidas o reducidas como consecuencia de los incendios a que se refiere este real decreto-ley.

Por último, la situación descrita también ha dado lugar a graves obstáculos en relación con los servicios notariales y registrales, así como la excepcional incidencia de los incendios forestales en los partidos judiciales de Ávila, Arenas de San Pedro, Talavera de la Reina, Torrijos, Navalcarnero, San Lorenzo de El Escorial y Nules ha generado dificultades objetivas para el normal desarrollo de la actividad judicial y para el cumplimiento de los plazos procesales por parte de la ciudadanía y los profesionales, lo que justifica la adopción de una medida extraordinaria de suspensión de dichos plazos con el fin de salvaguardar el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva.

II

La norma consta de cuatro capítulos, compuestos por nueve artículos, cuatro disposiciones adicionales, una disposición transitoria y tres disposiciones finales.

El capítulo preliminar recoge las disposiciones generales, con un artículo 1 que concreta el objeto y ámbito de aplicación, centrado en las empresas y personas trabajadoras afectadas por los incendios forestales que han dado o que puedan dar lugar a la adopción de medidas de protección civil que afecten a la población, tales como evacuaciones, restricciones de acceso, confinamientos u otras de naturaleza análoga.

El capítulo I se refiere a las medidas de carácter laboral.

El artículo 2 crea una prestación extraordinaria por emergencia extrema.

El artículo 3 establece los requisitos de la prestación extraordinaria.

El artículo 4 regula un permiso por fallecimientos debido a causas relacionadas con los incendios.

El artículo 5 fija las garantías y tutela judicial de los derechos regulados en la norma.

El capítulo II se refiere a las medidas en materia de Seguridad Social.

El artículo 6 dispone medidas aplicables a las personas trabajadoras por cuenta propia.

El artículo 7 recoge exenciones en la cotización a la Seguridad Social y por conceptos de recaudación conjunta.

El capítulo III contiene medidas en materia notarial y registral, en los artículos 8 y 9, respectivamente.

La disposición adicional primera regula la aplicación de las medidas al personal del sector público.

Las disposiciones adicionales segunda, tercera y cuarta establecen la suspensión de plazos procesales del 27 al 31 de julio de 2026, normas especiales en relación con el plazo del deber de solicitud de concurso y la suspensión de los plazos de prescripción y caducidad, respectivamente.

Por último, la disposición transitoria única establece el ámbito temporal de las medidas; mientras que las disposiciones finales primera, segunda y tercera regulan, respectivamente, el título competencial, las facultades de desarrollo y la entrada en vigor de la norma.

III

Concurren en las medidas y actuaciones que integran este real decreto-ley, por su naturaleza y finalidad, las circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad que exige el artículo 86 de la Constitución Española como presupuesto habilitante para la aprobación de este tipo de normas.

El artículo 86 de la Constitución Española permite al Gobierno dictar decretos-leyes en caso de urgente y extraordinaria necesidad, siempre que no afecten al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el título I de la Constitución, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general.

En este sentido, el Tribunal Constitucional ha declarado que esa situación de extraordinaria y urgente necesidad puede deducirse «de una pluralidad de elementos», entre ellos, «los que quedan reflejados en la exposición de motivos de la norma» (STC 6/1983, de 4 de febrero). Por su parte, entre la situación de extraordinaria y urgente necesidad que habilita el empleo del real decreto-ley y las medidas contenidas en él debe existir una «relación directa o de congruencia».

La extraordinaria y urgente necesidad de aprobar este real decreto-ley se inscribe en el juicio político o de oportunidad que corresponde al Gobierno (SSTC 61/2018, de 7 de junio, FJ 4; 142/2014, de 11 de septiembre, FJ 3) y esta decisión se traduce en una ordenación de prioridades políticas de actuación (STC, de 30 de enero de 2019). Los motivos de oportunidad que acaban de exponerse demuestran que, en ningún caso, el presente real decreto-ley constituye un supuesto de uso abusivo o arbitrario de este instrumento constitucional (SSTC 61/2018, de 7 de junio, FJ 4; 100/2012, de 8 de mayo, FJ 8; 237/2012, de 13 de diciembre, FJ 4; 39/2013, de 14 de febrero, FJ 5). Al contrario, todas las razones expuestas justifican amplia y razonadamente la adopción de la presente norma (SSTC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3; 111/1983, de 2 de diciembre, FJ 5; 182/1997, de 20 de octubre, FJ 3).

Por ello, el real decreto-ley constituye un instrumento constitucionalmente lícito, siempre que el fin que justifica la legislación de urgencia, sea, tal como reiteradamente ha exigido el Tribunal Constitucional (SSTC 6/1983, de 4 de febrero, FJ 5; 11/2002, de 17 de enero, FJ 4, 137/2003, de 3 de julio, FJ 3 y 189/2005, de 7 julio, FJ 3), subvenir a una situación concreta, dentro de los objetivos gubernamentales, que por razones difíciles de prever requiere de una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes, máxime cuando la determinación de dicho procedimiento no depende del Gobierno.

Para la concurrencia del presupuesto de la extraordinaria y urgente necesidad, la jurisprudencia del Alto Tribunal exige, por un lado, «la presentación explícita y razonada de los motivos que han sido tenidos en cuenta por el Gobierno para su aprobación», es decir, lo que ha venido a denominarse la situación de urgencia; y, por otro, «la existencia de una necesaria conexión entre la situación de urgencia definida y la medida concreta adoptada para subvenir a ella» (SSTC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3; 182/1997, de 20 de octubre, FJ 3, y 137/2003, de 3 de julio, FJ 4, 61/2018, de 7 de junio, FJ 4).

La extraordinaria y urgente necesidad de las medidas que se adoptan en esta norma deriva, tal y como se ha detallado anteriormente, de la situación a la que se enfrentan las personas trabajadoras afectadas por los incendios, que requiere de la aprobación inmediata de medidas de protección. Todo ello, en la línea que el Gobierno ha venido siguiendo siempre que han tenido lugar sucesos de tal calibre y magnitud, tal y como fue en el año 2021 a raíz de la erupción del volcán de Cumbre Vieja en la isla de La Palma, o con la severa Depresión Aislada en Niveles Altos del año 2024 que afectó a diversos territorios de nuestro país.

Por último, debe destacarse también que este real decreto-ley no afecta al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el título I de la Constitución Española, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general.

En este sentido, y en relación con la prohibición de afectación a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el título I de la Constitución Española, la consolidada doctrina constitucional se resume en la STC 139/2016, de 21 de julio (FJ 6), «1.º) (...) este Tribunal ha rechazado una interpretación extensiva de dicho límite que supondría el vaciamiento de la figura del decreto-ley, haciéndolo «inservible para regular con mayor o menor incidencia cualquier aspecto concerniente a las materias incluidas en el título I de la Constitución; 2.º) La cláusula restrictiva debe ser entendida de modo que no se reduzca a la nada la figura del decreto-ley, de suerte que lo que se prohíbe constitucionalmente es que se regule un régimen general de estos derechos, deberes y libertades o que vaya en contra del contenido o elementos esenciales de algunos de tales derechos (STC 111/1983, de 2 de diciembre, FJ 8, confirmada por otras posteriores); 3.º) El Tribunal no debe fijarse únicamente en el modo en que se manifiesta el principio de reserva de ley en una determinada materia, sino más bien ha de examinar si ha existido 'afectación' por el decreto-ley de un derecho, deber o libertad regulado en el título I CE, lo que exigirá tener en cuenta la configuración constitucional del derecho, deber o libertad afectado en cada caso e incluso su ubicación sistemática en el texto constitucional y la naturaleza y alcance de la concreta regulación de que se trate (...)» (SSTC 182/1997, FJ 7; 189/2005, FJ 7, y 83/2014, FJ 5).

Por lo que respecta al régimen de las comunidades autónomas, se trata de un límite que la doctrina del Tribunal Constitucional ha considerado de modo flexible y finalista, de manera que, como sintetiza la STC 23/1993, de 21 de enero (FJ.2):

«... ha de tenerse en cuenta que el art. 86.1 C.E. utiliza un término "régimen de las Comunidades Autónomas" más extenso y comprensivo que el mero de "Estatutos de Autonomía", por lo que dicha expresión ha de ser interpretada, como ha dicho la STC 29/1986 "en el sentido de que el Decreto-ley no puede afectar al régimen constitucional de las Comunidades Autónomas, incluida la posición institucional que les otorga la Constitución".

De ese "régimen constitucional" forman parte los Estatutos, que no pueden ser alterados por un Decreto-ley, pero también se incluyen otras Leyes estatales atributivas de competencias, que forman parte del bloque de constitucionalidad, así como las Leyes atributivas de competencia del art. 150.1 C.E., las Leyes de armonización del art. 150.3, y las Leyes Orgánicas a que se refiere el art. 150.2 C.E. Por tanto, el Decreto-ley no puede regular objetos propios de aquellas leyes que, conforme al art. 28.1 LOTC hayan sido aprobadas, dentro del marco constitucional, para delimitar las competencias del Estado y de las diferentes Comunidades Autónomas o para regular o armonizar el ejercicio de las competencias de éstas.

Más allá de ese "régimen constitucional" el campo normativo de los Decretos-leyes se corresponde con la competencia legislativa del Estado, no existe obstáculo constitucional alguno para que el Decreto-ley, en el ámbito de la competencia legislativa que corresponde al Estado pueda regular materias en las que una Comunidad Autónoma tenga competencias, pero en las que incida una competencia legislativa del Estado, siempre que esa regulación no tenga como fin atribuir competencias o delimitar positivamente la esfera de competencias de las Comunidades Autónomas».

Las medidas incluidas en este real decreto-ley no afectan «a la posición institucional de las comunidades autónomas», ni delimitan «de forma directa y positiva las competencias que aquellas tienen atribuidas»; dictándose «en el ámbito propio de las competencias» estatales (por todas, STC 145/2023, de 25 de octubre, FJ 4).

En definitiva, por su objeto, finalidad y por el contexto de urgencia y exigencia temporal en el que se dicta la norma, cabe concluir que se respetan los presupuestos y límites establecidos en el artículo 86.1 de la Constitución Española.

IV

Este real decreto-ley cumple con los principios de buena regulación contenidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

La norma responde a la necesidad de articular medidas laborales y de Seguridad Social que permitan hacer frente a los incendios que han dado lugar a la declaración de emergencia de interés nacional.

Es eficaz porque identifica de forma clara los fines perseguidos para cumplir su objetivo -permitir ciertas ausencias al trabajo, modificaciones y reducciones de jornada-, incorporando fórmulas que permitan alcanzarlo.

Es proporcional, ya que se limita a regular los aspectos imprescindibles para que se pueda cumplir su objetivo sin que existan otras medidas menos restrictivas de derechos, o que impongan menos obligaciones a las personas destinatarias.

En cuanto al principio de seguridad jurídica, la norma establece de manera clara los límites que han de aplicarse y, en particular, resulta coherente con el resto del ordenamiento jurídico nacional, generando un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre.

De igual manera, la norma cumple con el principio de eficiencia, dado que su aplicación no impone cargas administrativas innecesarias y se ha velado en todo momento por la racionalización en la gestión de los recursos públicos. En este sentido, el proyecto permite alcanzar la consecución de los objetivos con el menor número de efectos indeseados y haciendo un uso óptimo de los recursos aplicados.

Además, cumple con el principio de transparencia, ya que identifica claramente su propósito y se ofrece una explicación completa de su contenido.

Los mencionados incendios han generado la situación de extraordinaria y urgente necesidad habilitante para el recurso al real decreto-ley por el artículo 86 de la Constitución Española, siendo la presente norma la opción más adecuada y pertinente, justificada por razones de interés general y planteando unos fines claros y determinados.

Este real decreto-ley se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.5.ª, 6.ª, 7.ª y 17.ª de la Constitución Española, que atribuyen al Estado, respectivamente, las competencias exclusivas en materia de administración de justicia; legislación procesal y mercantil; legislación laboral, sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas; y de legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas.

En su virtud, haciendo uso de la autorización contenida en el artículo 86 de la Constitución Española, a propuesta de la Ministra de Trabajo y Economía Social, del Ministro de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes y de la Ministra de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 28 de julio de 2026,

DISPONGO: