Preámbulo Real Decreto 180/2026, de 11 de marzo

La Constitución Española de 1978, en su artículo 43.1, reconoce el derecho a la protección de la salud, encomendando a los poderes públicos organizar y tutelar la salud pública a través de medidas preventivas y de las prestaciones y servicios necesarios. La Constitución Española, también, en su artículo 149.1.16.ª reconoce que el Estado tiene las competencias exclusivas en materia de sanidad exterior, bases y coordinación general de la sanidad y legislación sobre productos farmacéuticos.
Desde los inicios de lo que ahora es el Sistema Nacional de Salud, este se ha caracterizado por un crecimiento constante de la cobertura sanitaria en cuanto a la población con derecho a la atención sanitaria en el sistema público, avanzando hacia la universalidad de la misma. Dicha universalidad es uno de los principios fundamentales de nuestro sistema sanitario, como se recoge en la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud, y la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública.
La tendencia creciente a incorporar a más grupos de población en la cobertura sanitaria dentro del Sistema Nacional de Salud se vio truncada en el año 2012 con la aprobación del Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones, que retiró el derecho a la atención sanitaria a las personas incluidas en algunos grupos de población, siendo el más significativo el de las personas migrantes en situación irregular, limitando su acceso al sistema sanitario a las personas menores de dieciocho años y, restringiendo el acceso al resto de este colectivo al ámbito de la atención urgente y a la asistencia al embarazo, parto y postparto.
Con posterioridad a la aprobación de dicho texto, se identificaron múltiples casos de necesidades sanitarias no cubiertas ligadas a la situación de exclusión sanitaria inducida por el Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, especialmente en población migrante en situación irregular. La exclusión de la asistencia sanitaria de determinados colectivos, como el de la población migrante, provoca situaciones de desprotección ante problemas de salud que generan desigualdades de salud en el conjunto de la población. Además, dicha exclusión no supone un uso más eficiente de los recursos sanitarios al permitir únicamente el uso de los servicios ante situaciones de urgencia, impidiendo un mejor control y seguimiento de las enfermedades a través de la atención primaria que reduzca las complicaciones y los ingresos evitables. La financiación del sistema sanitario a través de impuestos implica que las personas migrantes que residen en nuestro país contribuyen también al sostenimiento del Sistema Nacional de Salud. Por último, desde un punto de vista ético y de justicia, la protección a la salud y la atención a las personas en una situación de vulnerabilidad por una enfermedad, independientemente de sus características personales o sociales, debería ser un principio que guíe las actuaciones de los poderes públicos para mejorar la salud de la población en su conjunto.
En el año 2018, se aprobó el Real Decreto-ley 7/2018, de 27 de julio, sobre el acceso universal al Sistema Nacional de Salud. En su artículo primero se modificaron varios artículos de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, que permitió recuperar la senda del crecimiento en la proporción de población con cobertura sanitaria en el Sistema Nacional de Salud, mediante un sistema de reconocimiento del derecho a la atención sanitaria basado en la residencia en España, reconociendo el derecho a la protección de la salud y a la atención sanitaria a las personas no registradas ni autorizadas como residentes en España en las mismas condiciones que las personas con nacionalidad española, según lo establecido en el artículo 3 ter.1.
Sin embargo, tras la publicación y entrada en vigor del Real Decreto-ley 7/2018, de 27 de julio, se ha podido observar la persistencia de situaciones de falta de homogeneidad en la aplicación de dicha norma en los diferentes territorios, así como la presencia de barreras administrativas añadidas a los elementos señalados en la ley para el reconocimiento del derecho a la protección de la salud y a la atención sanitaria. Estos hechos, además, han sido ratificados por colectivos pertenecientes a la sociedad civil y que trabajan en el ámbito de la inclusión sanitaria de la población migrante.
Por las razones expuestas anteriormente, se procede a desarrollar con carácter reglamentario la regulación del reconocimiento del derecho a la protección de la salud y a la atención sanitaria con cargo a fondos públicos en las condiciones contempladas en la Ley 16/2003, de 28 de mayo, a raíz de la modificación llevada a cabo por el citado real decreto-ley, en el caso de las personas extranjeras que encontrándose en España no tengan su residencia legal en el territorio español.
Por otro lado, se pretende ampliar el derecho a la protección de la salud con cargo a fondos públicos a las personas españolas de origen residentes en el exterior durante sus desplazamientos temporales al territorio español y los familiares que les acompañen, cuando, de acuerdo con lo dispuesto en los reglamentos comunitarios de coordinación de sistemas de Seguridad Social o los convenios bilaterales que comprendan la prestación de asistencia sanitaria, no tuvieran prevista esta cobertura. En el momento actual, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 26 del Real Decreto 8/2008, de 11 de enero, por el que se regula la prestación por razón de necesidad a favor de los españoles residentes en el exterior y retornados, únicamente tienen derecho a la asistencia sanitaria los pensionistas o trabajadores. Por tanto, las personas que no han conseguido un trabajo en el exterior no tienen derecho a la asistencia sanitaria con cargo a fondos públicos durante sus desplazamientos en España.
Esta norma regula el procedimiento para el reconocimiento del derecho a la asistencia sanitaria con fondos públicos, sin la exigencia de un mínimo de antigüedad, de manera que se garantiza la homogeneidad en la efectividad del derecho a la protección a la salud. Asimismo, se amplía el derecho a la asistencia sanitaria para un colectivo de población (personas españolas de origen residentes en el exterior que no trabajan) que actualmente no está incluida.
Asimismo, se ha constatado que las personas con discapacidad y sus familias, por razón de su particular situación de vulnerabilidad y sus mayores necesidades sanitarias, se ven desproporcionadamente afectadas por la falta de homogeneidad territorial y las barreras burocráticas en el acceso a la salud. Por ello, este real decreto persigue también garantizar que la universalidad del sistema sea plenamente inclusiva, atendiendo a las barreras específicas que enfrenta este colectivo, en línea con los mandatos de la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.
Se incluye la modificación del Real Decreto 1506/2012, de 2 de noviembre, por el que se regula la cartera común suplementaria de prestación ortoprotésica del Sistema Nacional de Salud y se fijan las bases para el establecimiento de los importes máximos de financiación en prestación ortoprotésica, para equiparar de manera automática los colectivos exentos de aportación ortoprotésica con las categorías de personas usuarias y sus personas beneficiarias exentas de la prestación farmacéutica ambulatoria.
El real decreto incorpora, en su disposición final primera, la modificación del Real Decreto 8/2008, de 11 de enero, por el que se regula la prestación por razón de necesidad a favor de los españoles residentes en el exterior y retornados, para ampliar el derecho a la protección de la salud y la asistencia sanitaria con cargo a fondos públicos para las personas españolas de origen residentes en el exterior durante su desplazamientos al territorio español y para los familiares que los acompañen, así como los criterios de definición de cumplimiento de los requisitos para su reconocimiento.
Finalmente, se incorpora la derogación del apartado segundo de la disposición adicional segunda, así como de las disposiciones adicionales primera, tercera, cuarta, quinta, sexta, octava y novena del Real Decreto 1192/2012, de 3 de agosto, por el que se regula la condición de asegurado y de beneficiario a efectos de la asistencia sanitaria en España, con cargo a fondos públicos, a través del Sistema Nacional de Salud, incorporándose su contenido al presente real decreto.
El real decreto se estructura en las siguientes partes: título de la disposición; parte expositiva; parte dispositiva que cuenta con cuatro artículos y una parte final dividida en seis disposiciones adicionales, una disposición transitoria única, una disposición derogatoria única y cinco disposiciones finales. Además, se inserta un anexo.
El real decreto se ajusta a los principios de buena regulación contenidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia), en tanto que persigue un interés general al aplicar determinados aspectos de la Ley 39/2015, de 1 de octubre y de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, que van a facilitar el uso efectivo de los medios electrónicos de la Administración en el procedimiento de reconocimiento del derecho a la asistencia sanitaria en el Sistema Nacional de Salud. La norma es acorde con el principio de proporcionalidad al contener la regulación imprescindible para la consecución de los objetivos previamente mencionados. Igualmente, se ajusta al principio de seguridad jurídica, siendo coherente con el resto del ordenamiento jurídico, estableciéndose un marco normativo estable, integrado y claro.
Los principios de necesidad y eficacia se acreditan en la medida en que se ha atendido a la norma busca establecer la documentación y el procedimiento necesario para acreditar los requisitos que regulan el reconocimiento del derecho a la protección a la salud y la asistencia sanitaria para las personas contempladas en el artículo 3 ter de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, siendo esta la herramienta más adecuada para establecer un mecanismo efectivo y homogéneo que permita facilitar el reconocimiento del derecho a este colectivo, garantizando un enfoque de equidad a la hora de proteger la salud de la población.
En aplicación del principio de transparencia, quedan justificados en la parte expositiva los objetivos que persigue la norma y durante el procedimiento de elaboración ha sido sometida a los trámites de consulta pública previa y de audiencia e información pública y se ha consultado a las entidades representativas de los sectores afectados. Asimismo, ha sido informado por el Comité Consultivo del Sistema Nacional de Salud y el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, y se ha consultado a las comunidades autónomas, las ciudades de Ceuta y Melilla, el Instituto Nacional de Gestión Sanitaria y las mutualidades de funcionarios.
El principio de eficiencia se acredita en la medida en que el procedimiento de solicitud establecido trata de reducir al máximo las cargas administrativas, facilitando una desburocratización del proceso reglamentado.
El real decreto se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.16.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia sobre las «bases y coordinación general de la sanidad».
En su virtud, a propuesta de la Ministra de Sanidad y de la Ministra de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, con la aprobación previa del Ministro para la Transformación Digital y de la Función Pública, de acuerdo con el Consejo de Estado, y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 10 de marzo de 2026,
DISPONGO: