Preambulo único Administración Local

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La organización territorial de Aragón, de acuerdo con el artículo 5 de su Estatuto de Autonomía, se estructura en muni cipios y provincias, así como en las comarcas que se constituyan en desarrollo de la Ley de Comarcalización.

La planta y características de la Administración Local de Aragón están determinadas por unos condicionamientos singulares que no pueden ignorarse. La población aragonesa está muy desigualmente repartida en nuestro extenso territorio, como revela el dato de que la mitad de la población total de Aragón reside en el municipio de Zaragoza; la otra mitad está dispersa en pueblos y ciudades que se hallan, frecuentemente, muy distantes entre sí y son de escasa población, sin que resulte un sistema ordenado de asentamientos urbanos, pese a la indiscutible posición vertebradora que tienen algunas ciudades. Actualmente existen 729 municipios, de los cuales, y con la excepción de Zaragoza, sólo dos tienen más de 20.000 habitantes; 20, más de 5.000; 709 no alcanzan esa población, entre ellos, 615 con menos de 1.000 habitantes. A los municipios se suman tres provincias, 43 entidades locales menores y organizaciones supramunicipales de diversa naturaleza. Con tan escasa población sobre tan extenso territorio, no ha de extrañar que resulte difícil ordenar racionalmente la estructura territorial de la Administración local.

La percepción de la problemática de la estructura territorial local y los intentos de solución han sido constantes desde la constitución de Aragón en Comunidad Autónoma, como ponen de manifiesto algunas de las Leyes aprobadas por las Cortes de Aragón. En 1985, se regularon las relaciones de la Comunidad Autónoma con las Diputaciones Provinciales, si bien los resultados alcanzados hoy siguen pareciendo insuficientes. En 1987, se aprobó la Ley de Mancomunidades de Municipios como instrumento asociativo para paliar la débil capacidad de gestión de nuestros municipios, con resultados ciertamente prometedores. Las Leyes de Comarcalización y Delimitación Comarcal de 1993 y 1996, respectivamente, constituyen un ambicioso proyecto de reordenación territorial. En esos mismos años, se aprueban distintas Leyes que establecen fórmulas de cooperación financiera con las entidades locales. Constituyen todas ellas, no obstante, regulaciones parciales de la Administración local de Aragón, explicables, sin duda, por la oportunidad de su regulación coyuntural, pero condicionadas por la falta de un título competencial suficiente en materia de régimen local.

La reforma del Estatuto de Autonomía, aprobada por la Ley Orgánica 5/1996, de 30 de diciembre, ha otorgado a Aragón competencias exclusivas en materia de régimen local, como recoge ahora su artículo 35.1.2.ª Las Cortes de Aragón, conscientes de la importancia política que tienen las entidades locales como piezas básicas de la organización territorial aragonesa, aprueban, mediante la presente ley, el marco jurídico general adecuado a las necesidades actuales de la Administración Local.

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Las características de la presente Ley de Administración Local se hallan determinadas por las peculiaridades de la legislación básica estatal de régimen local, circunstancia que merece una breve explicación. En efecto, esta normativa básica resulta tan minuciosa en algunas materias (organización, régimen de funcionamiento, relaciones interadministrativas, incluido el control de las entidades locales) que apenas deja espacio al desarrollo autonómico. Existen, también, aspectos concretos del régimen local, regulados por legislación básica específica (como la de las haciendas locales) o por la común al resto de las Administraciones públicas (como el procedimiento, régimen jurídico de los actos locales, recursos, contratación y responsabilidad patrimonial). En el conjunto de normas estatales de régimen local, junto a las normas básicas, dispersas en varios textos de diferente rango normativo, incluido el reglamentario, se encuentran, además, otras de naturaleza meramente supletoria de la legislación que puedan aprobar las Comunidades Autónomas en aquellos ámbitos dejados a su disponibilidad (territorio, organización complementaria, regímenes especiales y otras entidades locales, bienes, actividades, servicios, personal). Hay que tener en cuenta, finalmente, que la determinación última de las competencias locales, por la propia lógica institucional del sistema, queda confiada al legislador sectorial -estatal o autonómico competente por razón de la materia. En resumen, el régimen jurídico de la Administración local es un sector del ordenamiento de extrema complejidad, debido a la yuxtaposición de normas estatales y autonómicas heterogéneas, lo que dificulta su conocimiento y correcta aplicación.

En ese marco jurídico se inserta la presente Ley de Administración local, con la pretensión de convertirse en la norma de referencia para las entidades locales aragonesas, en cuanto que simplifica notablemente la complejidad del marco legal hasta ahora vigente. La fórmula no ha de sorprender, puesto que las características señaladas de la normativa básica estatal la imponen en cierto modo. En efecto, la ley integra, reproduciéndola, la normativa básica estatal de régimen local -operación que resulta inevitable por razones de seguridad jurídica y coherencia interna del texto, como han advertido otros legisladores autonómicos, aunque pudiera considerarse superflua-, junto a las legítimas opciones seguidas en relación con todas aquellas materias que no son básicas y cuya regulación corresponde a Aragón, en el ejercicio de su libre poder de configuración, atendiendo a la realidad y singularidad de su Administración Local. Por las mismas razones de simplificación, se ha acudido a la técnica de la remisión respecto de aquellos aspectos del régimen jurídico de las entidades locales cuya regulación es común al resto de Administraciones Públicas (así ocurre, entre otros, con el régimen jurídico de los actos locales, el procedimiento, la responsabilidad patrimonial, los contratos, personal y hacienda).

La intención compiladora de la Ley es manifiesta en aquellos títulos que, como el V, relativo a disposiciones comunes a las entidades locales, son de general y constante aplicación, y que no precisan de desarrollo reglamentario general, salvo en las grandes Corporaciones, cuyo Reglamento Orgánico debe ser, en ese caso, el instrumento insustituible para establecer las peculiaridades propias. Con ello se facilita notablemente el conocimiento y aplicación del Derecho, sin necesidad de acudir a distintas normas estatales de naturaleza básica o supletoria y de rango legal o reglamentario.

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La presente Ley se inspira en el respeto a la autonomía local, que tan interesantes y variados precedentes tiene en la historia de nuestros municipios y sus fueros, y que ha sido reconocida en nuestra Constitución y en la Carta Europea de Autonomía Local, como principio vertebrador del autogobierno local.

Ese principio de autonomía debe ser referido a la concreta estructura local, puesto que no puede tener la misma dimensión en todas las entidades locales. De ahí que la Ley acoja diversas técnicas jurídicas con la intención de que puedan ser utilizadas por los distintos entes locales según sus peculiaridades propias. En todo caso, se reserva un amplio ámbito a la potestad de autoorganización y se regula un catálogo de técnicas jurídicas para el ejercicio de las competencias inspirado en el principio de que pueda incumbir preferentemente a las autoridades más cercanas a los ciudadanos, atendida la amplitud o naturaleza de la competencia y las necesidades de economía y eficacia.

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La Ley parte del carácter insustituible que tiene el municipio como ente representativo y cauce de participación de los vecinos en el gobierno y administración de los asuntos comunes de la colectividad. En él se plasma el principio del autogobierno ciudadano, manifestación del principio democrático aplicado a la gobernación del territorio. Ahí radica la clave de su posición central en la estructura territorial de Aragón. Las demás entidades locales se crean y constituyen por referencia o a partir de la unidad básica del sistema, que es el municipio. Es necesario contar con municipios capaces y suficientes, lo que, en lógica consecuencia, explica que se pongan límites a la creación de municipios que no cumplan determinados requisitos y que dicha máxima constituya el criterio para las alteraciones de términos municipales.

La Ley renuncia a poner en marcha por sí una remodelación del mapa municipal, dada la dificultad de plasmarla en su texto y lo delicado del tema por el rechazo que la pérdida de la personalidad propia genera en las colectividades afectadas. No obstante, la necesidad de avanzar en una mejor configuración de ese mapa municipal se plasma, junto con las limitaciones a la creación de nuevos municipios, en la previsión de medidas de fomento de las agrupaciones y fusiones y de la nueva figura de los programas de reorganización, que podrían afrontar con una visión de conjunto las alteraciones de términos en zonas especialmente despobladas y faltas de recursos.

La regulación de la organización municipal, que reproduce la normativa básica, parte del máximo respeto a la autonomía municipal y a su potestad de autoorganización manifestada en el Reglamento Orgánico de cada Corporación, renunciando a establecer con carácter general una organización complementaria. Las normas imperativas que se incluyen se dirigen exclusivamente a garantizar el respeto al pluralismo político (grupos políticos, comisiones) y la participación ciudadana.

De otra parte, la virtualidad del autogobierno ciudadano tiene como corolario la admisión de fórmulas de gobierno directo, como la del concejo abierto o el reconocimiento de la gestión descentralizada con personificación de las entidades locales menores, aunque limitado a las que tengan una población de 500 habitantes o la gestión desconcentrada sin personificación, como fórmula alternativa que evite y encauce tensiones segregacionistas, para articular la participación de los vecinos en el gobierno de los núcleos de población separados que no alcancen esa población o, realidad bien distinta, la participación vecinal en los barrios de las grandes ciudades, así como los regímenes especiales establecidos en la Ley.

Igualmente se desarrolla y completa la insuficiente regulación legal del concejo abierto, como régimen que afecta a más de un centenar de municipios aragoneses; se deja abierta la posibilidad de un régimen simplificado para los pequeños municipios y se reconoce y destaca el importante papel que juegan determinados municipios por sus valores histórico-artísticos, como referente cultural y factor de desarrollo económico, lo que justifica una especial consideración y ayuda; asimismo, se hace referencia a la especial condición del municipio de Zaragoza, como capital de la Comunidad Autónoma.

La provincia, como entidad local, conserva su vocación esencial como instancia de cooperación con los municipios. Esta cooperación se materializa en la aprobación del Plan Provincial de Cooperación a las Obras y Servicios Municipales Obligatorios, sujeto, en todo caso, a los objetivos y prioridades fijados por el Gobierno de Aragón. La dimensión supramunicipal de ciertas tareas públicas tiene su reflejo en un núcleo de intereses de alcance provincial, compatibles con los que corresponden por Ley a las comarcas que se han de crear.

La Ley reconoce la realidad del fenómeno metropolitano existente en torno al área de influencia del municipio de Zaragoza, si bien su regulación se hará en una Ley específica.

La regulación de las mancomunidades de municipios recoge en su mayor parte la Ley 6/1987, de 15 de abril, que ha demostrado suficientemente sus bondades y que ha sido modelo para otras Comunidades Autónomas, pero que ahora se deroga con el mismo propósito codificador ya mencionado respecto de la legislación básica, llenando algunos vacíos detectados en su aplicación práctica y subrayando el papel de las mancomunidades de interés comarcal, como antecedentes y preparación de futuras comarcas.

En cuanto a las comarcas, la Ley se remite a su legislación específica, puesto que no se considera conveniente modificar las leyes de comarcalización y de delimitación comarcal de reciente aprobación.

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El municipio, sin embargo, no es sólo una instancia representativa. Es, también, fundamentalmente, una Administración prestadora de servicios a los vecinos. Una Administración que no presta servicios pierde en buena medida su razón de ser. La dimensión del municipio como Administración no está garantizada, pues, por aquel carácter representativo, aunque es su presupuesto, requiere, además, una capacidad de gestión adecuada a su territorio y población. La escasa dimensión de la mayor parte de nuestros municipios, incapaces de prestar aún los servicios obligatorios, empaña aquella dimensión representativa y convierte en retórica vacía la declaración del principio de autonomía local. Esta realidad justifica la previsión de fórmulas dirigidas a potenciar la capacidad de gestión de los municipios (caso de las mancomunidades de municipios) o a atribuir la gestión de ciertos intereses públicos a entidades locales supramunicipales.

En materia de competencias locales, elemento sustantivo del principio de autonomía, la Ley se refiere exclusivamente a las de los municipios y Diputaciones Provinciales, puesto que para las comarcas se estará a su legislación propia. La Ley plasma la distinta posición que unos y otras tienen en la estructura organizativa de la Comunidad Autónoma. En relación con los municipios, las reducidas dimensiones de la mayoría de ellos no constituye un obstáculo para que el principio de autonomía local despliegue toda su potencialidad como título habilitante de la actividad municipal. Todo cuanto contribuya a satisfacer las necesidades de la comunidad vecinal puede constituir el objeto de un servicio municipal, con el límite de las competencias atribuidas por Ley a otras Administraciones Públicas. La Ley plasma, por tanto, la vocación potencialmente universal de la acción municipal. No obstante, por razones ejemplificativas, se enumeran los ámbitos de la acción pública en los que los municipios pueden prestar servicios o ejercer competencias de acuerdo con lo que determinen las Leyes del Estado o de las Cortes de Aragón. En coherencia con aquel principio, se han integrado en dicho listado materias competencia de otras Administraciones Públicas, pero susceptibles, de acuerdo con la legislación básica de régimen local, de acción complementaria por los municipios.

La Ley tiene en cuenta la especial capacidad de gestión de algunos de nuestros municipios, en particular los de Huesca, Teruel y Zaragoza y, por razones de ordenación del territorio, aquéllos que tienen la consideración de municipios supracomarcales o cabeceras de comarca.

La eficacia del principio de autonomía como título habilitante de la acción municipal queda concretada, desde la consideración de los municipios como Administraciones Públicas prestadoras de servicios, en la relación de los servicios obligatorios que los vecinos tienen derecho a exigir a su municipio en función de su población. En su enumeración se han incorporado aquéllos tradicionalmente establecidos en la legislación sanitaria, así como los relativos al saneamiento y depuración de aguas residuales, de acuerdo con la legislación básica estatal de medio ambiente y régimen local, en aplicación de la Directiva Europea de Aguas Residuales Urbanas. Pero ante la escasa sustantividad de muchos de nuestros municipios, aún esas prestaciones mínimas pueden quedar dispensadas, sin perjuicio de los mecanismos de cooperación y sustitución previstos en la Ley.

Las competencias de las Diputaciones Provinciales están delimitadas en función de lo que constituye su justificación última como entidades locales supramunicipales, la asistencia a los municipios en sus distintos aspectos y la cooperación a la prestación de los servicios obligatorios municipales. El Plan Provincial de Cooperación, aprobado de acuerdo con los objetivos y prioridades fijadas por el Gobierno de Aragón, es el instrumento esencial de esa cooperación.

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La transferencia, delegación y encomienda de gestión constituyen técnicas que permiten flexibilizar la rigidez del sistema legal de distribución de competencias entre las Administraciones Públicas, agravado, en el caso de Aragón, por ser la mayoría pequeños municipios. La Ley establece las garantías jurídicas que deben rodear tales operaciones y, en particular, las entidades locales beneficiarias de las mismas, que son, por razones obvias, las de mayor capacidad de gestión y aquéllas que desempeñan una función estructurante en el territorio regional.

La complejidad y singularidades del sistema de Administraciones Públicas existentes en Aragón propician que la Ley establezca los adecuados mecanismos de relación interadministrativa. Obviamente, la cooperación voluntaria entre Administraciones Públicas constituye el instrumento primordial de relación como expresión de la autonomía constitucionalmente garantizada de los municipios. No obstante, las peculiaridades del municipio aragonés determinan el peso de las técnicas de cooperación unidireccional de las que se benefician la mayoría de nuestros municipios, de reducidas dimensiones.

La Ley no podía ignorar la regulación de instrumentos de coordinación, incluso de carácter vinculante, con el objeto de integrar adecuadamente la actividad de las entidades locales con las de la Administración de la Comunidad Autónoma, así como otros de subrogación en el ejercicio de competencias locales no atendidas debidamente. Pero junto a estos instrumentos clásicos de relación interadministrativa, la Ley contempla algunos novedosos como la posibilidad de que las Leyes sectoriales establezcan procedimientos de gestión integrada de las respectivas competencias, garantizándose en dicho caso la intervención de la entidad local afectada a través del trámite de informe previo, o la posibilidad de establecer dichos procedimientos integrados mediante convenios específicos. Con estos instrumentos se favorece la eficacia y coordinación de las Administraciones, siempre beneficiosa para los ciudadanos.

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En materia de bienes de las entidades locales, se efectúa la integración de las normas básicas y se completan en las materias que deben tener rango legal por afectar a su calificación jurídica o actos de disposición. Entre ellas, se hace referencia a las normas sobre desafectación de bienes comunales para intentar su acomodación a los cambios económicos y sociales, y se regulan las aportaciones a organismos y sociedades locales, las permutas de cosa futura y ciertos supuestos especiales de enajenaciones, así como la posibilidad de establecer una regulación específica para ciertos aprovechamientos derivados de sus bienes que en la actualidad han adquirido importancia económica para muchos pequeños municipios.

En el título VII se regulan las actividades, obras, servicios y la contratación de las entidades locales. La Ley aborda, con pretensión de globalidad, las reglas aplicables a la concesión de licencias y sus distintas clases, previendo la posibilidad de someter determinadas actuaciones de escasa entidad a la simple comunicación previa; se incluye la regulación de la revocación y anulación de licencias, antes en normas de rango reglamentario. Por otra parte, se reconoce la capacidad de tipificación de infracciones y sanciones por las ordenanzas locales, ampliando la cuantía de las posibles sanciones para hacerlas operativas y eficaces en la sociedad actual. En materia de servicios y actividad económica, la Ley sigue las orientaciones establecidas en la legislación básica estatal, pero simplifica el régimen de la iniciativa local en materia económica, prescindiendo del equívoco concepto de municipalización y provincialización, que tuvo su razón de ser en un momento histórico y con un marco jurídico, en los que la iniciativa económica local tenía carácter excepcional. No tiene ahora sentido, cuando dicha iniciativa está recogida en el artículo 128.2 de la Constitución y en la legislación básica estatal de régimen local. La distinción que hoy debe mantenerse es la existente entre servicios o actividades en régimen de libre competencia y en régimen de monopolio.

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El título VIII está dedicado al personal al servicio de las entidades locales, en ejercicio de la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma en materia de régimen estatutario de los funcionarios de la Administración Local aragonesa, en los términos del artículo 35.1.3.ª del Estatuto de Autonomía de Aragón, tras su reforma, aprobada por la Ley Orgánica 5/1996, de 30 de diciembre. Su regulación está presidida por el criterio de no inclusión de aquellos aspectos suficientemente cubiertos por la normativa básica estatal de la función pública.

En cuanto a los funcionarios de habilitación de carácter nacional, la Ley se limita a establecer, de acuerdo con la legislación básica estatal, los ámbitos concretos de competencia de Aragón. La Ley contempla además la agrupación para el sostenimiento de personal en común, no limitado a las funciones públicas necesarias.

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El título relativo a la Comunidad Autónoma y las Haciendas Locales, tras formular varios principios generales, incluye la regulación de la cooperación económica con las Corporaciones Locales a través del Fondo Local de Aragón. A lo largo de los años, la Comunidad Autónoma ha ido incrementando la cuantía global de las transferencias destinadas a las entidades locales, habiéndose experimentado diversos criterios de distribución respecto de las no incluidas en programas sectoriales. La voluntad de permanencia de la presente Ley como norma reguladora de nuestra Administración Local aconseja que esa regulación se limite a sentar los principios generales de dicho Fondo, distinguiendo entre los diversos programas que lo integran -de colaboración con las Haciendas Locales, sectoriales y de política territorial- y haciendo referencia a los criterios básicos de distribución.

La fijación de la cuantía de los distintos programas del Fondo se deja abierta a la Ley de Presupuestos de cada año; los demás aspectos de detalle quedan al desarrollo reglamentario y a las diversas convocatorias para permitir su adaptación a las prioridades.