Preambulo único Medidas de emergencia en relación con las prestaciones económicas del Sistema Público de Servicios Sociales y con el acceso a la vivienda

I

La delicada situación de emergencia social que atraviesa una parte importante de la sociedad aragonesa ha derivado en la consecuente disminución de los ingresos de las familias, impidiendo la satisfacción de las necesidades de vivienda o generando dificultades para afrontar otros gastos necesarios, lo que ha conducido a estas personas a una situación de precariedad e imposibilidad de vivir con dignidad y una mínima calidad de vida.

La situación laboral de Aragón refleja un panorama desolador. A pesar de que la tasa del 14,97% de paro de nuestra Comunidad es sensiblemente inferior a la estatal, resulta insostenible que, de conformidad con los datos del segundo trimestre de 2015 del Instituto Aragonés de Estadística, casi 32.000 hogares tengan a todos sus miembros en paro o inactivos. De ellos, 13.420 corresponden a familias sin ningún tipo de ingreso. Más allá de este panorama general, nuestra denominada dualidad del mercado de trabajo resulta especialmente dura para los sectores más vulnerables (población inmigrante, mujeres, jóvenes...). De este modo, la tasa de paro de la población extranjera es superior a la española (29,6% frente a 28,9%), y otro tanto ocurre con la femenina (28,6% frente a 34,11%). Dicha situación conduce a las peores manifestaciones de la crisis, como la emigración o, sobre todo, la exclusión social.

Así, la tasa de riesgo de pobreza o exclusión social en Aragón se sitúa en el 20,7%, lo que se encuentra lejos del 29,2% de España. Sin embargo, el aumento entre 2009 y 2014 fue del 64,3% (el estatal, del 18,2%), de modo que la exclusión en Aragón avanza muchísimo más rápido, sin que existan los medios suficientes para atajar esta situación.

Por su parte, el gasto de las familias en salud en Aragón subió un 41,4% entre 2006 y 2013 -frente a un descenso estatal del -0 7%-, un 20,2% en vivienda (agua, luz, etc.), respecto al 19% estatal, y un 65%, en enseñanza -65,1% frente al 30,03, en el conjunto de España-, todo ello como fruto de las políticas de recortes llevadas a cabo.

En 2013, el 33,3% de los hogares aragoneses tenían problemas para llegar a fin de mes. Este dato se encuentra mucho más próximo al de la media estatal (36,7%) que el 2007, cuando esta situación afectaba en Aragón al 13,9% de los hogares, frente al 27,3% de media en el Estado. Es decir, de los 540.000 hogares que, aproximadamente, existen en Aragón, 70.000 tienen dificultades para llegar a fin de mes; casi 18.000 tienen carencias materiales severas; 160.000 no pueden afrontar gastos imprevistos, y 6.000 no están en disposición de poner un plato de carne o pescado encima de la mesa cada dos días.

Respecto a esta situación, los mecanismos de protección social y asistencia en las situaciones de emergencia han resultado insuficientes. En cuanto a las ayudas económicas de carácter social, los datos indican que, durante 2014, se concedieron 4.063 ayudas de integración familiar y 7.717 ayudas correspondientes al Ingreso Aragonés de Inserción. En lo relativo a este último, el esfuerzo para reducir el plazo de tramitación de siete meses a 45 días o para disminuir el número de los expedientes pendientes de resolución respecto de los 3.490 que existían en julio de 2015 debe redoblarse y blindarse como obligación con rango de ley. Aunque ingresos de emergencia de este tipo no son los únicos factores de inclusión social, sí permiten reducir temporalmente la intensidad de tales problemas, por lo que la presente ley articula un conjunto de medidas para garantizar la efectividad de los derechos sociales.

Por lo que respecta a las ayudas previstas en la Ley de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia, Aragón es, desde 2011, la Comunidad con mayor lista de espera para la concesión de las mismas. Desde 2011 hasta 2015, ha aumentado el porcentaje de solicitantes en listas de espera del 26,7% al 30,9%, a la par que descendía para el conjunto del Estado del 30,6% al 14,9%. A esta situación hay que añadir que, si los criterios de clasificación para la dependencia no hubieran sido modificados en 2012 para excluir a los dependientes moderados, el porcentaje de personas en lista de espera habría ascendido hasta el 46,7%, de modo que casi la mitad de los dependientes aragoneses se encuentran en lista de espera para acogerse al sistema de dependencia.

Por último, en cuanto al ámbito de la vivienda, en Aragón, durante el segundo trimestre del 2015, se iniciaron 331 ejecuciones hipotecarias en relación con viviendas nuevas (42) y usadas (289) y a ello hay que unir las dificultades para afrontar el pago de los alquileres, que han generado un aumento significativo del porcentaje de desahucios en arrendamientos de viviendas.

II

La falta de satisfacción de las necesidades básicas contradice lo previsto en las diferentes normas internacionales como la Declaración Universal de los Derechos Humanos, que, en su artículo 25, reconoce a toda persona el derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios, y, en los mismos términos, el Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

Resultan crecientes las reivindicaciones relativas a un derecho fundamental al mínimo vital , como aquel que se deriva de los principios del Estado social de derecho, dignidad humana y solidaridad, y en concordancia con los derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal y a la igualdad en la modalidad de decisiones de protección especial a personas en situación de necesidad manifiesta, dado su carácter de derechos directa e inmediatamente aplicables. Aunque no se encuentra recogido entre los derechos fundamentales de la Constitución española en cuanto tal, sí es clara esta deducción respecto a un conjunto de derechos fundamentales.

Lo que sí reconoce la carta magna es el derecho a una vivienda digna y adecuada, encomendando a los poderes públicos la promoción de las condiciones para lograr la efectividad del mismo (artículo 47), el aseguramiento de la protección social, económica y jurídica de la familia (artículo 39), el mantenimiento de un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad, especialmente en caso de desempleo (artículo 41), y la ejecución de políticas sociales de atención a las personas con discapacidad y a las personas mayores (artículos 49 y 50).

En el sistema de descentralización política diseñado por la Constitución, la acción pública en materia de asistencia y bienestar social se ha configurado como una competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas, que fue asumida, en el caso de Aragón, ya desde la primera versión de su Estatuto de Autonomía, aprobado por la Ley Orgánica 8/1982, de 10 de agosto. En la actualidad, tras la última reforma llevada a cabo por la Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril, nuestro Estatuto de Autonomía contiene diversas referencias a esta materia, y es destacable que, entre los derechos de las personas, enumera el que todas ellas tienen a vivir con dignidad , así como a las prestaciones sociales destinadas a su bienestar, y a los servicios de apoyo a las responsabilidades familiares para conciliar la vida laboral y familiar, en las condiciones establecidas por las leyes (artículo 12), atribuyendo el aseguramiento de los mismos a los poderes públicos aragoneses. Asimismo, su artículo 23.1 establece que los poderes públicos de Aragón promoverán y garantizarán un sistema público de servicios sociales suficiente para la atención de personas y grupos, orientado al logro de su pleno desarrollo personal y social, así como especialmente a la eliminación de las causas y efectos de las diversas formas de marginación o exclusión social, garantizando una renta básica en los términos previstos por la ley .

Este mandato a los poderes públicos aragoneses se plasma en el plano competencial en lo dispuesto en el artículo 71.34.ª, que atribuye a nuestra Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de acción social, que comprende la ordenación, organización y desarrollo de un sistema público de servicios sociales que atienda a la protección de las distintas modalidades de familia, la infancia, las personas mayores, las personas con discapacidad y otros colectivos necesitados de protección especial .

En ejercicio de estas atribuciones se ha regulado y desarrollado el sistema aragonés de servicios sociales, cuyas principales normas son la Ley 5/2009, de 30 de junio, de Servicios Sociales de Aragón, y el Decreto 143/2011, de 14 de junio, por el que se aprueba el Catálogo de Servicios Sociales de la Comunidad Autónoma de Aragón. En particular, la Ley de Servicios Sociales de Aragón declara que una de las finalidades del sistema de servicios sociales es proporcionar una adecuada cobertura de las necesidades personales básicas y de las necesidades sociales, para promover la autonomía y el bienestar de las personas y asegurar su derecho a vivir dignamente durante todas las etapas de su vida, y que estos servicios estarán especialmente dirigidos a favorecer el desarrollo integral, la autonomía, la igualdad de oportunidades y la integración plena de las personas mediante la detección de sus necesidades personales básicas y sus necesidades sociales, la prevención de las situaciones de riesgo, la eliminación o tratamiento de las situaciones de vulnerabilidad, desprotección, desamparo, dependencia o exclusión y la compensación de los déficits de apoyo social.

En este sentido, el Catálogo de Servicios Sociales establece las prestaciones a las que la ciudadanía va a tener derecho, derecho subjetivo que será exigible ante las Administraciones. Asimismo, existe una pluralidad de normas jurídicas que regulan prestaciones concretas, particularmente relevantes para abordar las situaciones de emergencia social, y cuyos mecanismos de efectividad se pretenden reforzar con la presente ley. Los cambios introducidos afectarán, además, a la Ley 1/1993, de 19 de febrero, de Medidas Básicas de Inserción y Normalización Social de la Comunidad Autónoma de Aragón, de la que dimana el Ingreso Aragonés de Inserción de Aragón, y a distintas normas dictadas en su desarrollo, como el Decreto 117/1997, de 8 de julio, que regula la Comisión de Reclamaciones del Ingreso Aragonés de Inserción. Ocurre lo mismo con la normativa de desarrollo de otras prestaciones y elementos clave para la conformación de un sistema aragonés de servicios sociales, como el Decreto 48/1993, de 19 de mayo, que regula las prestaciones económicas de acción social; el Decreto 191/2010, de 19 de octubre, que aprueba el Reglamento del Consejo Interadministrativo de Servicios Sociales, así como determinados aspectos de la normativa sobre procedimiento de admisión a escuelas infantiles, programas de refuerzo escolar y convocatorias de becas de comedores escolares, en lo relativo a garantizar la igualdad de oportunidades de los menores en familias en situaciones de especial vulnerabilidad.

Por lo tanto, a pesar de que, de manera progresiva, la Comunidad Autónoma ha instrumentado una serie de procedimientos y programas para intentar hacer frente a las necesidades más perentorias de la población aragonesa, tales mecanismos han resultado en la práctica insuficientes, por lo que la presente ley se dirige a reforzarlos para paliar las situaciones de emergencia social.

III

En efecto, para tratar de hacer frente a las situaciones de vulnerabilidad y de especial vulnerabilidad en los términos que se definen, la presente ley establece una serie de mecanismos destinados a garantizar la efectividad de los derechos sociales, base de nuestro sistema constitucional, en relación con las personas más afectadas por la situación de emergencia social que ha abierto la crisis económica que determinadas capas bajas y medias de la población vienen sufriendo desde 2008.

En dicho contexto, deviene fundamental que la Administración pública aragonesa actúe para garantizar la efectividad de estos derechos fundamentales, de una manera todavía más proactiva de sus obligaciones habituales, considerando la situación de especial vulnerabilidad en la que se encuentran estas poblaciones.

En particular, en el título I, se establecen disposiciones relacionadas con las prestaciones económicas del Sistema Público de Servicios Sociales.

La labor de las Administraciones públicas cubriendo necesidades esenciales de los ciudadanos, como aquellas a las que se dirigen las ayudas de apoyo a la integración familiar y las ayudas de urgencia, mediante la aportación directa y finalista de fondos públicos debe garantizar el destino y la finalidad de los mismos. El carácter embargable de las prestaciones económicas de carácter social desvirtúa por completo su carácter finalista y puede resultar que el esfuerzo presupuestario y financiero público, de carácter netamente social, termine cubriendo finalidades distintas que no son objeto de atención por las citadas ayudas.

Por otro lado, se avanza hacia un sistema en el que aquellas prestaciones económicas que tengan un carácter esencial se configuren como auténticos derechos subjetivos de todos los ciudadanos, exigibles ante los poderes y Administraciones públicas y, en su caso, ante los órganos jurisdiccionales, como garantía máxima de su reconocimiento, respeto y protección.

Asimismo, la presente ley pretende declarar la naturaleza no subvencional de las prestaciones económicas del Sistema Público de Servicios Sociales por cuanto hay que entenderlas como prestaciones que cuentan con un régimen jurídico propio, definido por su carácter finalista, requisitos y condiciones de reconocimiento. Además, se refuerza la transparencia y el derecho a la información sobre estas prestaciones ligadas a las situaciones de emergencia.

Por último, se ha considerado necesario y justificado el declarar la preferencia en la tramitación de los expedientes relativos a ayudas y prestaciones de carácter social por parte de las unidades administrativas correspondientes, debiendo adoptándose las medidas que se precisen para reducir los trámites y las cargas administrativas.

En el título II se establecen medidas en materia de vivienda con el único objetivo de contrarrestar la situación de emergencia habitacional.

En primer lugar, se garantiza el derecho a una alternativa habitacional digna a las personas o unidades de convivencia de buena fe en situación de vulnerabilidad que se vean privadas de su vivienda habitual como consecuencia de un procedimiento de ejecución hipotecaria o de desahucio por falta de pago de la renta.

En segundo lugar, se suspenden los lanzamientos derivados de esos procesos de ejecución hipotecaria o de desahucio por impago de alquiler en supuestos de especial vulnerabilidad. Se pretende con esta medida que las personas y unidades de convivencia puedan seguir residiendo en sus hogares, sin que se les desarraigue, mientras se promueven otras medidas de carácter económico que combatan la crisis y que les permitan renegociar sus deudas hipotecarias.

La tercera medida implica a las entidades financieras, a sus sociedades de gestión inmobiliaria, a la Sociedad de Gestión de Activos procedentes de la Reestructuración Bancaria, S.A. y a los que esta ley define como grandes propietarios de viviendas , a todos los cuales se obliga a que pongan a disposición de la Administración de la Comunidad Autónoma las viviendas, situadas en el territorio de Aragón, que, siendo de su propiedad, se encuentren desocupadas cuando, en el caso de las pertenecientes a los tres primeros, provengan de procedimientos de ejecución hipotecaria, de pago o dación en pago de deudas con garantía hipotecaria, si el parque de viviendas del sector público fuera insuficiente para dar una adecuada respuesta a las necesidades de alojamiento de personas o unidades de convivencia en situación de vulnerabilidad.

Instrumentalmente, en cuarto lugar, se garantiza que la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón tenga conocimiento de las demandas que se admitan a trámite en relación con los desahucios de arrendamientos y las ejecuciones hipotecarias. De este modo podrán articularse de inmediato medidas administrativas que faciliten el realojo de las personas y unidades de convivencia cuyo desahucio o lanzamiento sea inevitable.

La creación del Registro de Viviendas Desocupadas de Aragón es otra de las medidas que prevé la ley y que, al igual que las anteriores, se dirige a hacer efectivo el derecho de acceso a la vivienda en situaciones de vulnerabilidad. Conocer las viviendas en manos del sector financiero, sus entidades dependientes o grandes propietarios que están desocupadas es fundamental para poder articular mecanismos que promuevan o impongan su ocupación, aprovechando al máximo el parque residencial aragonés.

La creación del Parque Público de Vivienda Social de Aragón, en sexto lugar, en conexión con todo lo anterior, es una medida fundamental para estructurar la oferta de vivienda social existente en la Comunidad que permita a la Administración autonómica, como poder público competente en el conjunto del territorio aragonés, atender las situaciones de vulnerabilidad social, aprovechando al máximo los recursos de los sectores público y privado en materia de vivienda y coordinando los esfuerzos de todas las Administraciones públicas.

Por último, la presente ley contiene seis disposiciones adicionales, tres disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y seis finales, y se dicta en ejecución de las competencias exclusivas previstas en los artículos 71.2.ª, 71.3.ª, 71.10.ª, 71.34.ª y 79.1 del Estatuto de Autonomía de Aragón.