SENTENCIA 264/1993, DE 22 DE JULIO, DEL PLENO DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EN EL RECURSO DE INCONSTITUCIONALIDAD 138/1990, PROMOVIDO POR EL GOBIERNO DE LA NACION CONTRA DETERMINADOS PRECEPTOS DE LA LEY DE LAS CORTES DE ARAGON 9/1989, DE 5 DE OCTUBRE, DE ORDENACION DE LA ACTIVIDAD COMERCIAL EN ARAGON. VOTO PARTICULAR. - Boletín Oficial del Estado, de 18-08-1993

C) La Abogacía del Estato impugna los arts. 24 (último inciso), 30.2 y 35 por entender que entran en el ámbito del Derecho mercantil y obligacional. Como señala el recurrente, la intención del inciso final del art. 24 no es otra que la protección del consumidor y del usuario. Pero es que, además, en ningún caso se puede decir que se introduzca un novum en la relación inter privatos. Es mera consecuencia del primer inciso. Si se prohíben determinadas modalidades de venta, ninguna innovación del ordenamiento jurídico supone decir que si se realizan dichas modalidades el consumidor no contraerá ninguna obligación. No existe, pues, regulación mercantil en dicho precepto.

El art. 30.2 no establece una modificación cualitativa del ordenamiento jurídico-mercantil. Supone, simplemente, una ampliación del plazo de restricción que tiene la finalidad esencial de proteger al consumidor. Tampoco en el art. 35 existe innovación alguna del ordenamiento jurídico y, por tanto, invasión de los correspondientes títulos competenciales alegados por la Abogacía del Estado. El art. 35 se limita a consignar una relación de solidaridad, ya existente, entre el titular de la explotación comercial de una máquina y el titular del establecimiento donde ésta se ubique. La reafirmación de esta relación no tiene otra finalidad que destacar su significado como defensa del consumidor.

D) La Disposición transitoria cuarta respeta todos los criterios que han servido al Tribunal para configurar la autonomía local (STC 170/1989, fundamento jurídico 9.). Los Municipios participan en la decisión. Lo que hace la Ley es reglar la intensidad de esa participación, ejerciendo una opción válida, sin que se pueda decir que vulnere la garantía institucional de la autonomía local. Además, hay que señalar que nos encontramos ante un régimen transitorio. Es, por tanto, una situación excepcional, que sólo en relación con el articulado de la Ley podrá ser enjuiciada. De otra parte, no es posible olvidar que la apertura de un establecimiento definido como gran superficie supone la afección de intereses supralocales, al afectar a los Municipios contiguos, y al interesar, en general, a toda la estructura comercial de la Comunidad Autónoma. Por ello, no parece posible que, ni siquiera transitoriamente, la Comunidad Autónoma. Por ello, no parece posible que, ni siquiera transitoriamente, la Comunidad Autónoma y otros interesados se encontrasen al margen de decisiones que van a condicionar en el futuro de manera importante la estructura comercial de Aragón. Sin duda, esta disposición establece límites a la autonomía local. Pero, dada la clara existencia de intereses supralocales, nada puede objetarse a dichos límites (STC 170/1989, fundamento jurídico 9.).

Finalmente, en relación con la posible vulneración de la cláusula contenida en el art. 149.1.1 C.E., se ha de señalar la inexistencia de una alteración sustancial del derecho de libertad de empresa. Simplemente, la disposición recurrida supone una regulación ligeramente diferente de una pequeña manifestación del mismo. Por otra parte, se ha de recordar que el Estatuto de Autonomía de Aragón recoge el título competencial de , en desarrollo del cual esta Disposición transitoria se encuentra perfectamente amparada, sin que en ningún caso pueda decirse que vulnera las bases estatales.

El Presidente de las Cortes de Aragón concluye su escrito de alegaciones con la súplica de que en su día se dicte Sentencia mediante la que se desestime en todos sus pedimentos el recurso de inconstitucionalidad.

7. La representación de la Diputación General de Aragón evacuó el trámite otorgado por escrito registrado el 5 de marzo de 1990, en el que se contienen las argumentaciones que a continuación, y en síntesis, se consignan:

A) El propio Preámbulo de la norma legal a que se refiere el recurso deja muy claro cuáles son los títulos de su legitimación competencial: por una parte, la competencia exclusiva atribuida por el art. 35.1.13 del Estatuto de Autonomía en materia de ; en segundo lugar, la competencia igualmente exclusiva para la planificación de la actividad económica y el fomento del desarrollo económico de la Comunidad Autónoma, dentro de los objetivos marcados por la política económica nacional (art. 35.1.13); finalmente, el art. 36.1 c) del Estatuto atribuye a la Comunidad Autónoma, en el marco de la legislación básica estatal y, en su caso, en los términos que la misma establezca, competencia para el desarrollo legislativo y ejecución en la materia de , en el bien entendido de que todas las atribuciones o asunciones contenidas en el art. 36.1 lo son para el ejercicio de las competencias establecidas en el art. 148 C.E. Este último título competencial requiere algún comentario especial. En efecto, del escrito de alegaciones del recurrente se deduce un especial énfasis en que la competencia ex art. 36.1 c) del Estatuto sólo se atribuye para desarrollar las competencias previstas en el art. 148.1 C.E. y en que tal competencia no es exclusiva, sino de desarrollo y ejecución de la legislación básica del Estado. Lo grave es que el escrito de la parte adversa deduce de tales datos una serie de consecuencias que resultan totalmente inadmisibles, pues discurren en el sentido de que la Comunidad Autónoma de Aragón estará más fuertemente sujeta a las bases estatales y, en general, a la legislación estatal que otras, al no tratarse de competencias exclusivas, y de que la introducción de peculiaridades jurídicas con relación al resto del territorio se

rá forzosamente más restrictiva, exigiéndose en todo caso que aquéllas resulten proporcionadas a objetivos amparados no sólo por el art. 36 del Estatuto, sino por el propio art. 148.1 C.E.

Ninguna de tales consecuencias resulta de recibo. Por una parte, la obligación de respetar el marco normativo estatal básico viene impuesta por el juego conjunto de las disposiciones constitucionales y estatutarias atinentes al caso, y especialmente deriva aquí de la asunción competencial operada por el art. 36.1 c) del Estatuto, que atribuye competencias para el desarrollo legislativo de las normas básicas. Pero dicha obligación no puede gradualizarse o modularse, en el sentido de que las competencias de desarrollo legislativo que sobre una materia determinada ostente una concreta Comunidad Autónoma puedan tener una extensión o un grado de sujeción distinto de las que con el mismo contenido funcional de desarrollo legislativo y sobre la misma materia ostente otra Comunidad Autónoma distinta. En ambos casos, la sujeción a las normas básicas será cualitativa y cuantitativamente idéntica, sin establecer ninguna clase de distingos, como los pretendidos por la contraparte. De otro lado, análogo razonamiento cabe efectuar con relación a la introducción autonómica de peculiaridades jurídicas, donde tampoco cabe efectuar versiones más restrictivas unas que otras, siempre que se respete el ámbito normador de lo básico.

La competencia de la Comunidad Autónoma de Aragón en materia de comercio interior y defensa del consumidor y usuario se sostiene jurídicamente sobre los siguientes elementos interpretativos: a) la Comunidad Autónoma tiene competencias sobre aquellas materias que, estando contempladas en el art. 148 C.E., se recogen en el Estatuto de Autonomía, sea en su art. 35 o en el 36; b) por aplicación del principio de los poderes implícitos, deben considerarse válidamente asumidas todas las potestades para llevar a la práctica las competencias expresamente garantizadas a las Comunidades Autónomas en el art. 148 C.E. Así lo demuestra el tenor literal del art. 36.1 del Estatuto, según el cual las atribuciones conferidas a la Comunidad Autónoma por el mismo le corresponden ; c) las competencias asumidas en virtud del art. 35.1, apartados 13 y 14, del Estatuto están incluidas dentro del ámbito permitido por el art. 148.1.12 y 13 C.E.; d) concluyentemente, el art. 36.1 c) del Estatuto recoge una competencia sin la cual no es posible entender las asumidas en los apartados 13 y 14 del art. 35.1 del propio Estatuto, constitucionalmente amparadas en el art. 148.1.12 y 13 C.E. De no seguirse esta interpretación, el desarrollo económico de la Comunidad Autónoma, encomendado a la competencia de ésta por la Constitución y el propio Estatuto de Autonomía, quedaría notablemente mermado por carecer de título competencial habilitante en uno de sus aspectos básicos, como es el comercio interior.

B) Por otra parte, y a título de argumentación subsidiaria que se trae a colación en términos dialécticos, incluso si en algún apartado del art. 36 del Estatuto pudiera advertirse un exceso o extralimitación con respecto al marco competencial posible diseñado por el art. 148.1 C.E., y siempre que no resultaran invadidas las competencias exclusivas estatales ex art. 149 C.E., podría concluirse que una vez transcurridos (como así sucede en la práctica) los cinco años previstos en el art. 148.2, quedaría purificado el hipotético vicio o defecto sin necesidad de acudir a la aplicación de ninguno de los dos procedimientos alternativos previstos por el art. 37.2 del Estatuto. En todo caso, es claro que el desarrollo legislativo efectuado en la materia de comercio interior y defensa del consumidor y usuario debe respetar la legislación básica estatal en la materia, subordinándose a la misma, si bien, como ya ha señalado el Tribunal reiteradamente, resulta obvio que el establecimiento por parte del Estado de las bases no puede llegar a tal grado de desarrollo que deje vacía de contenido la correlativa competencia de la Comunidad. Así, es indudable que, si al Estado se le reserva como competencia propia en una materia sólo la de establecer la legislación básica, por fuerza habrá de respetarse a la Comunidad Autónoma un espacio de normación, de desarrollo legislativo, real y no sólo aparentemente identificable como tal.

C) Entrando ya en el examen de los preceptos concretos impugnados, y por lo que se refiere al art. 6.2 de la Ley 9/1989, se ha de indicar, frente a la tesis defendida de contrario, que el contenido del art. 5 del Real Decreto-ley 2/1985, aun constituyendo, si así se quiere, una medida, es algo más que ello, dada su vocación de regulación permanente e indefinida y dada sobre todo la explicación contenida en la propia exposición de motivos de dicho Real Decreto-ley, según la cual . La expresión que se acaba de transcribir no deja lugar a dudas en el sentido de que la presentación de dicha regla como medida, superadora por ello de la dialéctica base-normas de desarrollo, debe decaer o ceder dado el propósito firme y declarado de aprobación de una norma básica, con lo que habrá de respetarse a la Comunidad Autónoma un espacio de normación que permita un desarrollo legislativo real. Que ello es así lo demuestra el propio tenor literal del art. 5 del Real Decreto-ley, que deje a salvo las competencias de las Comunidades Autónomas en los términos que establezcan sus respectivos Estatutos de Autonomía. Entendido así, rectamente, tal precepto, no cabe duda de que la libertad de fijación de horarios se erige como norma básica, pero que la misma puede admitir un desarrollo diversificado, aunque sea por la estrecha vía de la excepción, y esto es lo que ha venido a hacer la Ley aragonesa impugnada, que reconoce en primer término tal principio de libre fijación, y sólo con carácter excepcional y por un período de tiempo determinado permite establecer horarios a petición del propio sector, con audiencia previa de las asociaciones de consumidores y de las organizaciones sindicales y mediante una resolución que motive las razones de la excepción. Visto todo lo cual, en modo alguno cabe considerar la excepción prevista como desproporcionada con el ámbito competencial de desarrollo legislativo reconocido a la Comunidad Autónoma. Sin que tampoco quepa tachar o calificar el supuesto previsto como de deslegalización, ya que lo que no resultaría adecuado es que el ejercicio de la excepción legalmente prevista tuviera que realizarse a través de norma de rango legal; pero de ahí no puede deducirse que haya quedado deslegalizado el sistema de establecimiento de los horarios comerciales, ni que tal regulación pueda constituir un ataque al principio de unidad de mercado nacional o de ordenación general de la economía, dada su mínima incidencia en los mismos, y resultando inexacto que la coherencia de la política económica general exija una decisión unitaria en la materia que se comenta. Por el contrario, el precepto impugnado para nada perjudica la política nacional y es plenamente respetuoso con los principios constitucionales.

D) El segundo bloque de preceptos impugnados viene constituido por los arts. 15.3 c), 24, 25.1, 38.2 y 39.3 de la Ley. La mención contenida en el primero de ellos sobre uno de los objetivos del Plan General para el Equipamiento Comercial de Aragón ni remotamente puede ser considerada como una invasión de la competencia estatal para la regulación de la defensa de la competencia, ya que, como tal objetivo genérico, es obvio que debe ser perseguido por todos los poderes públicos a través del correspondiente ejercicio de sus respectivas competencias; y no discutiéndose en el presente caso que la competencia para elaborar y aprobar dicho Plan corresponde a la Comunidad Autónoma, nada puede objetarse a que la protección de la libre competencia, principio constitucionalmente consagrado, figure entre los objetivos del Plan, ya que, por razón de la naturaleza de las cosas y del respeto a los mandatos constitucionales, así será en todo caso. En definitiva, con el precepto impugnado no se está abordando la regulación de la materia , sino que tan sólo se está reconociendo que dicho objetivo deberá ser tenido en cuenta a la hora de elaborar el indicado Plan General.

Por lo que se refiere al art. 39.3, para nada puede concluirse que los casos contemplados en la prohibición de realizar sistemáticamente ventas a un precio más bajo que el de adquisición constituyen actos de regulación de la defensa competencial; más bien se trata tan sólo de delimitar el campo de extensión de las denominadas ventas a pérdida, tratándose de un ejercicio legítimo de la competencia de desarrollo legislativo en materia de comercio interior ex art. 36.1 c) del Estatuto de Autonomía, vinculada con el propósito de defensa de los consumidores y usuarios, principio general informador de todo el ordenamiento jurídico, según el art. 1 de la Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios.

Por su parte, los arts. 24 y 25.1 son atacados por constituir, en la tesis contraria, una prohibición general de determinadas prácticas comerciales. Pero en modo alguno puede estarse de acuerdo en que la finalidad predominante del art. 24 sea la protección de la libre competencia. A su vez, el art. 25.1, que prohíbe las ventas en cadena, está sin duda guiado por el objetivo básico de protección de los consumidores y usuarios. La impugnación del art. 38.2 se intenta derivar de la aplicación directa de la STC 88/1986, pero no se trata del mismo supuesto contemplado en la indicada Sentencia.

E) A continuación, se impugnan el último inciso del art. 24 y los arts. 30.2 y 35 de la Ley, por entender el recurrente que invaden un ámbito reservado en exclusiva al Estado, como es el Derecho mercantil y obligacional. Los citados preceptos, sin embargo, no regulan estrictamente relaciones inter privatos, sino las últimas consecuencias de una regulación administrativa, que ha quedado publificada. Además, el art. 35 se limita a explicitar una serie de responsabilidades que por la mera aplicación de los principios contenidos en el ordenamiento jurídico civil general serían de indiscutible procedencia; en cualquier caso, ello no significa entrar a regular la materia , sino simplemente ejercitar por vía legal una posibilidad expresamente prevista por el Código Civil cuando regula las obligaciones mancomunadas y solidarias.

F) Finalmente, y por lo que se refiere a la impugnación de la Disposición transitoria cuarta, se ha de decir que el art. 2 L.B.R.L. contempla, ciertamente, el derecho de los Municipios a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, pero no debe olvidarse que dicho principio resulta a continuación atemperado, ya que contempla la atribución posible de competencias en cuanto , de modo que el derecho de intervención no puede elevarse a la categoría de ineludible cualquiera que sea el sector de que se trate. Es por ello que en el presente caso, a la vista de las circunstancias de la materia, ordenación de las grandes superficies comerciales, no parece desproporcionado atribuir a los Municipios una intervención centrada en dos planos: por un lado, la presencia, significativa en número, dentro de las Comisiones Provinciales de Equipamiento Comercial, y, por otro lado, no debe olvidarse que, según el art. 13 de la Ley, en todo caso las licencias de apertura deberán concederse por los Ayuntamientos con arreglo a la normativa vigente.

Resulta jurídicamente inadecuada la cita del art. 25.2 d) L.B.R.L., puesto que una cosa es que el Municipio deba ejercer competencias en todo caso en la materia de gestión y ejecución urbanística, al amparo de lo dispuesto en la vigente Ley del Suelo, competencia plenamente respetada por la Ley recurrida, y otra cosa muy distinta, y que para nada incide en la cuestión anterior, es que exista una superposición de autorizaciones atendiendo a las distintas regulaciones sustantivas, coexistiendo de esta forma la licencia municipal de urbanismo y la autorización de instalación de un establecimiento comercial que legalmente tenga la condición de gran superficie.

La invocación de alteración de las condiciones básicas de la libertad de empresa resulta absolutamente inapropiada en el presente caso, no debiendo confundirse tal libertad fundamental en el marco de la economía de mercado con la posible existencia de tratamientos distintos impuestos por las diversas Comunidades Autónomas y en el legítimo ejercicio de sus competencias para la instalación de determinados establecimientos. Tampoco, en fin, resulta de recibo alegar la falta de regulación material suficiente para probar o denegar las autorizaciones de instalación solicitadas, ya que, aun tratándose de una previsión de eficacia transitoria, la Ley ha tenido buen cuidado de fijar los parámetros a tener en cuenta, que, dada su naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados, no permiten, si son legítimamente utilizados, suponer un ejercicio arbitrario de las competencias administrativas, que, además, en el supuesto de existir, estaría sometido a la técnica de la revisión jurisdiccional.

G) De todo lo dicho hasta aquí se deduce que para alegar en contra de los preceptos recurridos por conexión (apartados b), k), l) y r) del art. 56) el recurso se remite a toda su fundamentación anterior, técnica que forzosamente también se debe utilizar ahora, de modo que, razonada ya la constitucionalidad de los restantes preceptos impugnados, por aplicación del orden lógico, se está defendiendo la constitucionalidad de este precepto impugnado por vía de conexión.

El Letrado de la Diputación General de Aragón finaliza su escrito de alegaciones con la súplica de que en su día se dicte Sentencia en la que se declare la inexistencia de la inconstitucionalidad que respecto de los artículos impugnados se ha pretendido por el Gobierno de la Nacion.

8. Por providencia de 16 de mayo de 1990, la Sección acordó que, próximo a finalizar el plazo de los cinco meses que señala el art. 161.2 C.E. desde que se produjera la suspensión de los preceptos impugnados en este recurso, se oyese a las partes personadas en el mismo para que en el plazo común de cinco días expusieran lo que estimasen procedente acerca del mantenimiento o levantamiento de dicha suspensión.

Evacuado el trámite conferido, el Pleno del Tribunal, mediante Auto de 3 de julio de 1990, acordó levantar la suspensión de la vigencia y aplicación del art. 6.2 y mantener la suspensión de los restantes preceptos impugnados de la Ley 9/1989, de 5 de octubre, de las Cortes de Aragón, sobre Ordenación de la Actividad Comercial en Aragón.

9. Por providencia de 21 de julio de 1993, se fijó para deliberación y fallo de esta Sentencia el día 22 del mismo mes y año.

II. Fundamentos jurídicos

1. El Abogado del Estado, en representación del Presidente del Gobierno, deduce recurso de inconstitucionalidad contra diversos preceptos de la Ley 9/1989, de 5 de octubre, de Ordenación de la Actividad Comercial en Aragón; en concreto, y en primer lugar, contra su art. 6.2, por hallarse en oposición a lo establecido en una norma básica estatal; en segundo lugar, contra el bloque integrado por los arts. 15.3 c), 24, primer inciso, 25.1, 38.2 y 39.3, en cuanto, pretendidamente, suponen una intromisión en el ámbito de la defensa de la competencia, reservado al Estado, y al mismo tiempo entrañan una alteración de las condiciones básicas del derecho a la libertad de empresa; en tercer lugar, contra los arts. 24, último inciso, 30.2 y 35, por invasión del ámbito del Derecho mercantil y obligacional, también reservado al Estado; en cuarto lugar, contra la Disposición transitoria cuarta, por vulneración de la autonomía municipal y además resultar contraria al art. 149.1.1 C.E. Por último, los apartados b), k), l) y r) del art. 56 se impugnan por conexión, dado que tipifican como infracción el incumplimiento de los preceptos recurridos.

2. Para el actor, el art. 6.2 de la Ley aragonesa contraviene directamente el art. 5 del Real Decreto-ley 2/1985, de 30 de abril, sobre Medidas de Política Económica, cuyo núm. 1 establece que . La Ley de las Cortes de Aragón, en cambio, luego de reproducir en el núm. 1 de su art. 6 la Norma estatal (salvo, lógicamente, el último inciso de la misma), determina en el núm. 2 que, (párrafo 1.) y que la resolución adoptada por el citado Departamento , habiendo de ser oídas previamente, en todo caso (párrafo 2.). De este modo, frente al principio general de libertad de horarios establecido en el Real Decreto-ley al amparo de los títulos competenciales de los apartados 1 y 13 del art. 149.1 C.E., el precepto autonómico dispone la posibilidad indetermin

ada de su limitación, con lo que la contradicción entre ambas normas parece clara e insalvable.

La representación de las Cortes de Aragón señala, por su parte, que la limitación posibilitada por el art. 6.2 tiene carácter excepcional, con una serie de requisitos extraordinariamente rigurosos. De otro lado, el art. 5 del Real Decreto-ley alude a las competencias de las Comunidades Autónomas y la de Aragón tiene competencias de desarrollo legislativo y ejecución en materia de comercio interior, habiéndole traspasado el Real Decreto 4155/1982 . Así, aunque el Real Decreto-ley 2/1985 declara norma básica la libertad de horarios, ello no puede suponer sino que se establece una libertad de principio susceptible de determinadas limitaciones por aquellas Comunidades Autónomas que posean competencias legislativas concurrentes con los títulos que amparan la declaración estatal (art. 149.1.1 y 13 C.E.).

En fin, la Diputación General de Aragón entiende, a su vez, que, dado el propósito del Real Decreto-ley de configurarse como norma básica, ha de respetarse a la Comunidad Autónoma un espacio de normación que permita un desarrollo legislativo real, lo que además concuerda con la salvedad con que concluye el art. 5 del Real Decreto-ley. Por tanto, si bien, indudablemente, la libertad de fijación de horarios se erige como norma básica, ésta puede admitir un desarrollo diversificado, aunque sea por la estrecha vía de la excepción, y tal es lo que ha venido a hacer la Ley recurrida. Consecuentemente, en modo alguno cabe considerar dicha excepción como desproporcionada en relación con el ámbito competencial de desarrollo legislativo reconocido a la Comunidad Autónoma.

3. Así centrado el debate en torno a la constitucionalidad del art. 6.2 de la Ley aragonesa, su resolución debe seguir los criterios establecidos en la reciente STC 225/1993, que se ocupa de un problema virtualmente idéntico: el de la oposición entre la libertad de horarios comerciales proclamada en el art. 5 del Real Decreto-ley 2/1985 y la restricción de esa libertad establecida por una disposición autonómica -el art. 9 de la Ley de la Generalidad Valenciana 8/1986, de 29 de diciembre, de Ordenación del Comercio y Superficies Comerciales- también amparada en la competencia estatutaria sobre comercio interior. Conviene, pues, indicar sumariamente, las conclusiones a que llegó el Tribunal sobre la naturaleza y alcance de la disposición estatal.

A) La salvedad con que finaliza el art. 5.1 del Real Decreto-ley () no significa que la norma del Estado sólo es de aplicación directa en aquellas Comunidades Autónomas que gozan de meras competencias de ejecución en materia de comercio interior. Ello, en primer lugar, porque el mismo art. 5.1 Real Decreto-ley determina que las empresas pueden fijar libremente los horarios comerciales , lo que evidencia claramente que el ámbito de aplicación en el espacio de la Norma no posee ninguna limitación y que, por tanto, se extiende al territorio de todas las Comunidades Autónomas, con independencia de los poderes, más o menos amplios, que hayan asumido en sus respectivos Estatutos. En segundo lugar, porque en otro caso -y dada la pretensión de la disposición estatal, según su Preámbulo, de - no existiría la uniformidad mínima en todo el territorio nacional o el común denominador normativo que es inherente a una norma básica. Y aunque también se establezca en el Preámbulo la salvedad respecto a las competencias de las Comunidades Autónomas, esto no hace sino corroborar lo anterior: como norma básica, el art. 5.1 del Real Decreto-ley es aplicable en todo el territorio estatal, si bi

en cada Comunidad Autónoma, dentro de su ámbito territorial, podrá ejercer las competencias de desarrollo normativo y/o de ejecución, según lo establecido en el respectivo Estatuto en materia de (fundamento jurídico 2. A)).

B) Por lo que atañe al título competencial en que cabe encajar la medida liberalizadora contenida en la disposición del Estado, se ha de estimar, en primer lugar, que las metas de fomento de la actividad económica y del empleo en el sector de la distribución comercial que el Real Decreto-ley 2/1985 se propone alcanzar mediante la libertad en la fijación de los horarios comerciales justifican plenamente el ejercicio por los órganos estatales de su competencia de dirección u ordenación general de la economía nacional. En segundo lugar, tampoco es dudoso que, por la finalidad y alcance del art. 5.1 del mencionado Real Decreto-ley, dicha medida deba tener un carácter básico y, por tanto, haya de aplicarse en la totalidad del territorio estatal, aunque ello implique la consiguiente reducción de las competencias normativas asumidas por las Comunidades Autónomas en materia de comercio interior. Pues la reestructuración del mercado de la distribución no podría lograrse sin quebranto de su unidad si tal medida sólo fuera aplicable en ciertos ámbitos autonómicos con exclusión de otros; de manera que estamos ante un supuesto en el que se precisa (STC 29/1986). Y frente a estas razones, por último, no cabe oponer el interés de una Comunidad Autónoma de proteger a ciertas categorías de establecimientos comerciales, ya que la finalidad de la medida estatal se enlaza con la protección de intereses económicos generales por los que debe velar el Estado, como es el caso de la liberalización del mercado de la distribución en todo el territorio nacional y de la potenciación de la actividad económica (fundamento jurídico 3 D), in fine).

C) En fin, es cierto que, como ha declarado reiteradamente este Tribunal, el común denominador normativo que las normas básicas encierran, dirigido a asegurar de manera unitaria y en condiciones de igualdad los intereses generales, no puede llegar a tal grado de desarrollo que deje vacías de contenido las correlativas competencias de la Comunidad. Ahora bien, en el presente caso la norma estatal ha establecido, con carácter principal, la libertad de las empresas para la fijación de los horarios de sus establecimientos. Y en la medida en que su contenido es un régimen de libertad de actividades, es obvio que dicho precepto no requiere ulteriores desarrollos legislativos, al igual que tampoco precisa de intervenciones administrativas. El establecimiento de un régimen de libertad de horarios comerciales entraña, necesariamente, una desregulación legal en esta materia, pues el legislador deja a la libre voluntad de las empresas la elección de los días y horas de apertura de los establecimientos. De otra parte, la doctrina de este Tribunal sobre el límite de la legislación estatal básica no puede proyectarse sobre un aspecto parcial de la competencia autonómica. Esta posee un ámbito mucho más extenso, al comprender el , mientras que la Norma del Estado sólo afecta a una materia o subsector específico dentro de ese ámbito, el relativo al régimen de horarios comerciales. Así, no cabe estimar producido un vaciamiento de aquella competencia, aunque se haya reducido en una concreta materia o subsector específicos por las razones relativas al carácter y contenido de la Norma estatal que se acaban de indicar. Es de observar, por último, que ello no contradice en modo alguno el Real Decreto de traspasos, pues, con independencia de que tal disposición no es ni atributiva ni ordenadora de competencias, la misma fue dictada cuando el régimen de horarios comerciales en todo el territorio nacional estaba sujeto a intervención administrativa; intervención que lógicamente termina al establecerse por obra del Real Decreto-ley 2/1985 la

libertad de las empresas en esta materia (fundamento jurídico 4. B)).

El traslado de las anteriores conclusiones al examen del art. 6.2 de la Ley aragonesa conduce a la apreciación de su inconstitucionalidad. En efecto, aunque la Comunidad Autónoma de Aragón, de acuerdo con el art. 36.1 c) de su Estatuto, posee, , competencia de desarrollo legislativo y ejecución sobre la materia de comercio interior, en la que se inserta el subsector material de horarios comerciales, el precepto impugnado, sin embargo, se opone a la libertad proclamada en el art. 5.1 del Real Decreto-ley 2/1985, toda vez que, frente a la completa autonomía otorgada a las empresas en todo el territorio nacional para fijar el horario de apertura y cierre de los establecimientos comerciales, así como los días y el número de horas de su actividad semanal, el referido precepto prevé la posibilidad, siquiera con carácter de excepción, de que dicha libertad sufra restricciones impuestas por el Departamento correspondiente de la Diputación General. Y dado que, conforme a lo anteriormente expuesto, el Estado, al dictar la norma básica liberalizadora, se amparó lícitamente en el título competencial del art. 149.1.13 C.E., la oposición constatada supone un exceso del legislador autonómico en el ejercicio de la competencia estatutaria de que se ha hecho mención, lo que ha de conllevar la declaración de inconstitucionalidad de la disposición legal recurrida.

4. Los arts. 15.3 c), 24, 25.1, 38.2 y 39.3 de la Ley autonómica son impugnados en razón, como se ha dicho, de su pretendida intromisión ya en el ámbito de la defensa de la competencia, ya en el de la supuesta alteración de las condiciones básicas de la libertad de empresa.

A) Nada dice el Estatuto aragonés sobre la defensa de la competencia, por lo que es claro que la potestad reguladora en esta materia pertenece al Estado (art. 149.3 C.E.). Lo que no niegan las representaciones de las Cortes y de la Diputación General de Aragón, las cuales, en cambio, rechazan que los artículos recurridos incidan en la señalada materia, propugnando su inclusión en la de defensa de los consumidores, de titularidad competencial autonómica (art. 36.1 c) del Estatuto). En esto radica, pues, la controversia entre las partes del presente proceso, de manera que parece oportuno, previamente al estudio de tales artículos, evocar la doctrina sentada por este Tribunal a propósito de las relaciones que vinculan a las competencias mencionadas.

La legislación sobre defensa de la competencia, como afirmábamos en la STC 71/1982, fundamento jurídico 15, comprende toda aquella . Ahora bien, . Los dos aspectos de la ordenación del mercado que son la defensa de la competencia y la protección de los consumidores -añadíamos en la STC 88/1986, fundamento jurídico 4.- pueden diferenciarse desde una perspectiva general, partiendo del criterio consistente en considerar que el primero de ellos se refiere a la regulación de la situación recíproca de las empresas, productoras o distribuidoras, en el mercado, en el plano horizontal, en cuanto que se quiere que compitan en régimen de igualdad; mientras que el segundo aspecto hace referencia a una situación distinta, en tanto que el consumidor aparece como destinatario de unos productos ofrecidos por las empresas, productos cuyas condiciones de oferta se pretende regular protegiendo,

como indica el art. 51.1 C.E., . Esta diferencia general, sin embargo, no obsta a la posibilidad de que en la regulación relativa a la ordenación del mercado existan normas que se ocupen de cuestiones que pueden situarse en ambos campos. De otra parte, la concurrencia de la defensa del consumidor con el título se produce en el mismo plano general de la intervención de los poderes públicos en la disciplina del libre mercado. .

B) Entrando, tras la mención de la anterior doctrina, nuevamente reiterada por este Tribunal en su reciente STC 228/1993 (fundamento jurídico 5.), en el análisis de los preceptos impugnados, sostiene el Abogado del Estado, en primer término, que los arts. 15.3 c) y 39.3 de la Ley aragonesa tienen como fin prevalente el de la defensa de la competencia.

- El art. 15 dispone la elaboración, por el Departamento de Industria, Comercio y Turismo, de un Plan General para el Equipamiento Comercial de Aragón que tiene por objeto . A dicho Plan se le fijan seis objetivos específicos, entre ellos el de , según reza la letra c) del apartado 3. Pues bien: resulta evidente que la delimitación de tal objetivo ninguna invasión puede suponer de la competencia del Estado para dictar las normas definidoras de la libre concurrencia empresarial. El precepto se limita a sujetar a la Administración a un criterio que debe presidir la confección de una de las directrices del Plan, sin que aparezca predeterminado el contenido concreto de la directriz en cuestión, la cual, obviamente, ha de atenerse a la regulación estatal (cfr. la ya citada STC 225/1993, que resuelve una impugnación idéntica).

- El art. 39 regula la modalidad de ventas a pérdida -aquellas realizadas por el comerciante a precio inferior al de compra o de reposición-, disponiendo su apartado 3 lo siguiente: . Lo que aquí impugna el Abogado del Estado es el establecimiento de las restricciones transcritas, todas las cuales tienen como finalidad prevalente, a su juicio, no la protección del consumidor, sino la defensa de la competencia. Así es, sin duda, en los dos primeros supuestos. Ya dijimos en la STC 88/1986 (fundamento jurídico 8.) que . Los subapartados a) y b) del art. 39.3 prohíben la práctica de la modalidad de venta a pérdida cuando la misma responda a finalidades contrarias a libre competencia. Por consiguiente, encajan claramente en la materia

la competencia>, que es de titularidad estatal. No sucede lo propio, sin embargo, con la restricción prevista en el subapartado c), cuyo objetivo predominante consiste en la tutela del consumidor frente a una estrategia comercial tendente a confundirle respecto del efectivo nivel de precios del conjunto de los productos a la venta en un mismo establecimiento. Así, procede declarar la inconstitucionalidad del art. 39.3, apartados a) y b), por invasión de la competencia del Estado, únicamente en los supuestos indicados.

C) Considera el recurrente, en segundo término, que los arts. 24 y 25.1 van dirigidos igualmente a la defensa de la competencia, como fin primordial, y, en todo caso, contienen una prohibición de determinadas modalidades de venta que resulta desproporcionada, en su generalidad, con relación al único fin legítimo que puede perseguir el legislador autonómico desde un punto de vista competencial: la protección del consumidor. Por ello, los textos impugnados infringen aquí también el art. 149.1.1 C.E. y el propio art. 36 del Estatuto.

- El segundo inciso del art. 24, recurrido autónomamente por el Abogado del Estado, será examinado en el fundamento siguiente. Por lo que atañe al primer inciso de este precepto, puede considerarse que establece una prohibición de una determinada modalidad de venta condicionada, prohibición la cual persigue impedir la coacción que para los clientes supone la presunción de adquisición de un producto, no concertada con anterioridad, caso de que no se proceda a su devolución. Esta norma legal, dirigida contra semejante práctica comercial abusiva, halla, pues, su fundamento competencial en la protección del consumidor, dentro del ámbito de la disciplina del mercado (cfr. la STC 88/1986, fundamento jurídico 8. c), que analiza otro supuesto de venta condicionada), de modo que resulta constitucionalmente lícita.

- La prohibición de las llamadas ventas en cadena, en pirámide o bola de nive -esto es, , según las define el art. 25.2-, responde a un objetivo predominante dentro de la ordenación del comercio interior, atendido su contenido: proteger a los consumidores frente a posibles abusos o fraudes derivados de la propia indeterminación del precio de compra de los productos así adquiridos. En atención a ello, el precepto examinado encaja cabalmente en la competencia autonómica (art. 36.1 c) del Estatuto) sobre .

D) Por último, dentro de este bloque el Abogado del Estado impugna el art. 38.2, a cuyo tenor las ventas promocionales -definidas en el apartado 1 del art. 38 como - . Según el recurrente, esta restricción pretende proteger a los comerciantes que no realicen estas prácticas (o sea, estas modalidades de venta) y, por tanto, a la libre competencia. Y, sobre todo, es una restricción excesiva, habiendo anulado un precepto similar la STC 88/1986 (fundamento jurídico 8 d)).

Sin embargo, semejante objeción no puede ser compartida. El precepto citado como término de comparación y considerado en la Sentencia mencionada como limitativo de la libre concurrencia (el art. 17.2 de la Ley catalana 1/1983) ni por su contenido, regulador de la venta a pérdida, ni por su estructura guarda semejanza con el que ahora se examina. Este, contrariamente a lo que el actor parece creer, no prohíbe ninguna modalidad de venta promocional distinta de las contempladas en la Ley (ventas a pérdida, con prima, en rebaja, en liquidación, de saldo y por descuento), sino que se limita a establecer el régimen jurídico de las específicamente normadas en ella.

5. Los arts. 24, segundo inciso, 30.2 y 35 de la Ley aragonesa se impugnan por invadir, a criterio del recurrente, el ámbito del Derecho mercantil y obligacional, de titularidad estatal ex art. 149.1.6 y 8 C.E., pues dichos preceptos efectúan una regulación de obligaciones inter privatos.

Antes, sin embargo, de abordar el estudio de cada uno de los artículos recurridos, parece conveniente recordar que ya en la temprana STC 37/1981 declaró el Tribunal que sólo la legislación emanada de los órganos centrales del Estado puede regular la forma en que nacen y se extinguen los derechos y obligaciones a que el ejercicio de la actividad del empresario mercantil puede dar lugar y el contenido necesario de aquéllos y éstas (fundamento jurídico 3.). Por su parte, la STC 71/1982, a propósito de la regulación de lo que deba entenderse por cláusulas contractuales abusivas en perjuicio del consumidor, consideró como de pertenencia estatal la normación de las condiciones generales de contratación o de las distintas modalidades contractuales, e igualmente la de la responsabilidad por los daños originados en la adquisición, utilización o disfrute por los consumidores de bienes, medios o servicios, ya que el régimen de unas y otras materias, incardinado en la legislación civil (art. 149.1.8 C.E.), debe ser uno y el mismo para todo el territorio del Estado (fundamentos jurídicos 14 y 19). No es, claro está, que a las normas autonómicas no les quepa disciplinar determinados tipos de venta o articular dispositivos preventivos o correctores de los eventuales abusos a que ciertos contratos puedan conducir. De lo que se trata es de que a través de tales normas no se produzca un novum en el contenido contractual o, en otros términos, de que no se introduzcan derechos ni obligaciones en el marco de las relaciones contractuales privadas (STC 88/1986, fundamento jurídico 5.). Por último, aun cuando las normas autonómicas persigan, mediante el reforzamiento de las obligaciones del vendedor, la protección del consumidor y del usuario, (STC 62/1991, fundamento jurídico 4. e)).

De los citados pronunciamientos se desprende con total nitidez, por consiguiente, que la regulación autonómica de las diferentes modalidades de venta para proteger los derechos de los consumidores y reequilibrar la posición de éstos en el mercado -sobre todo cuando la adquisición de bienes tiene lugar fuera de los establecimientos comerciales o en otras circunstancias especiales- debe ceñirse al espacio de las relaciones jurídico-públicas, impidiendo o limitando las prácticas lesivas de los intereses tutelados, definiendo las conductas exigibles en congruencia con tales intereses y estableciendo las sanciones administrativas pertinentes, pero sin determinar consecuencia alguna en el ámbito de las relaciones jurídico-privadas ni imponer un contenido contractual determinado pretendidamente acorde con el fin protector perseguido, ya que eso corresponde al acervo competencial del Estado ex art. 149.1.6 y 8. C.E.

Pues bien: trasladando este criterio delimitador al examen de los preceptos de la Ley aragonesa referidos, cabe concluir lo siguiente:

- El segundo inciso del art. 24 () debe reputarse inconstitucional desde la perspectiva del orden competencial, puesto que, con independencia de que otras normas generales del ordenamiento lo conviertan en innecesario, la determinación de los supuestos de exención de las obligaciones civiles o mercantiles y, más en general, de las consecuencias inter privatos del incumplimiento de las prohibiciones legales -en relación, en este caso, con el ejercicio de una modalidad de venta condicionada expresamente excluida por la Ley autonómica- corresponde indudablemente al legislador estatal, en virtud de los títulos competenciales invocados por el recurrente. Tal se declara, además, para una hipótesis similar a la ahora contemplada, en la STC 88/1986, fundamento jurídico 8. c).

- En cuanto al art. 30.2, establece que . Esta previsión, sin embargo, supone un exceso del Parlamento autonómico en el desenvolvimiento de la competencia sobre defensa del consumidor y del usuario (art. 36.1 c) del Estatuto), ya que claramente incide en el contenido de los contratos, lo que, como se ha dicho, únicamente cumple regular al Estado, de acuerdo con el art. 149.1.6 y 8 C.E. (STC 62/1991, fundamento jurídico 4. b) y e)). Precisamente el Estado, para incorporar al Derecho español la Directiva del Consejo de las Comunidades Europeas 85/577, de 20 de diciembre, sobre protección de los consumidores en los contratos negociados fuera de los establecimientos mercantiles, ha tenido que utilizar la forma de ley -se dice en la Exposición de Motivos de la Ley 26/1991, de 21 de noviembre-, dado que en la misma , preceptos entre los que se halla el art. 5, que reconoce al consumidor el derecho de poder revocar su declaración de voluntad, sin necesidad de alegar causa alguna, hasta pasados siete días contados desde la recepción del producto adquirido.

- El art. 35, por último, según el cual , también concierne a una materia de titularidad estatal, como es la referente al carácter de la responsabilidad obligacional, como ya se ha declarado respecto a un supuesto similar en la STC 71/1982, fundamento jurídico 17, pues . En consecuencia, este precepto y los anteriormente analizados en el presente fundamento jurídico deben ser declarados inconstitucionales.

6. Impugna el Abogado del Estado, asimismo, la Disposición transitoria cuarta, según la cual:

.

Respecto de esta disposición, el actor considera, en primer lugar, que infringe el principio de autonomía municipal constitucionalmente proclamado, tal como se concreta en los arts. 2.1 y 25.2 d) -éste en cuanto a la competencia municipal sobre gestión y ejecución urbanística- de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local. Ello porque la licencia especial prevista en la norma se otorga por un órgano en el que no necesariamente se integra el Ayuntamiento en cuyo territorio se habría de instalar el centro comercial precisado de autorización. Participan en este órgano de composición plural, en efecto, representantes de la Administración autonómica, de los Ayuntamientos, de la Cámara Oficial de Comercio e Industria, de las organizaciones de comerciantes más representantivas, de los consumidores y de las organizaciones sindicales, más otros miembros designados entre personas de reconocido prestigio en el campo de los equipamientos comerciales (art. 16.2). El Abogado del Estado no cuestiona esta composición, pero sostiene que en el otorgamiento de una licencia especial para un centro comercial debe intervenir necesariamente, por exigencias de la autonomía municipal, el Ayuntamiento afectado.

Tal razonamiento, sin embargo, no resulta convincente. El que, sin perjuicio de la concesión de las licencias de apertura de los establecimientos comerciales por parte de los Ayuntamientos -que la Ley reconoce (art. 13)-, haya, además, en el caso de las grandes superficies, una autorización especial que compete dispensar a órganos de la Administración autonómica obedece al carácter supramunicipal de los intereses concernidos por la instalación de un centro de esta especie. Tal carácter hace que el legislador aragonés disponga que (art. 14.2), obviamente de vigencia en todo el territorio de la Comunidad Autónoma. Es, por tanto, perfectamente lógico y razonable que las comisiones provinciales de equipamiento comercial, llamadas a participar en la elaboración y seguimiento del referido Plan (art. 16.1), tengan atribuida la potestad autorizatoria señalada, sin que en ello pueda verse atentado alguno a la autonomía municipal, dada la dimensión territorial de los intereses en presencia.

Pero la misma previsión de la autorización repetida es también discutida por el Abogado del Estado, que entiende que con ella, y en oposición al art. 149.1.1 C.E., se introduce una restricción inexistente en el resto del territorio nacional. Esta restricción -añade- no va acompañada de una regulación material mínimamente suficiente, diseñando la Ley unos criterios amplios e imprecisos de muy difícil control jurisdiccional. Criterios que son, además, más bien propios del ejercicio de la libertad de empresa, en tanto que esencialmente criterios de mercado, y que desdibujan las necesarias garantías de los empresarios comerciales para su establecimiento, convirtiendo el futuro otorgamiento o denegación de la licencia en algo realmente difícil de predecir.

Ahora bien, el establecimiento por los legisladores autonómicos de estas licencias o autorizaciones especiales no ha merecido reproche alguno de inconstitucionalidad en los supuestos hasta ahora examinados por este Tribunal: el de la Ley valenciana 8/1986, de 29 de diciembre, de Ordenación del Comercio y Superficies comerciales (STC 225/1993) y el de la Ley catalana 3/1987, de 9 de marzo, de Equipamientos comerciales (STC 227/1993). A lo entonces considerado procede, pues, remitirse (cfr., especialmente, los fundamentos jurídicos 4. y 5. de la segunda de las Sentencias citadas). Resta, sin embargo, examinar si los criterios que han de presidir el otorgamiento de la autorización prevista en la Disposición transitoria cuarta de la Ley aragonesa vulneran, por su amplitud e imprecisión, el derecho constitucional a la libertad de empresa (o, podría añadirse, la reserva de la Ley en materia de comercio interior, configurada por el art. 51.3 C.E.). También en las Sentencias referidas se aborda el mismo problema.

7. El art. 56 de la Ley aragonesa tipifica como infracciones administrativas en materia de actividad comercial una serie de conductas contrarias a lo establecido en las disposiciones anteriores del mismo cuerpo legal. El Abogado del Estado impugna, por conexión, los apartados b), k), l) y r).

El apartado b), referente al -es decir, la relativa a la limitación de los horarios comerciales- debe, en efecto, declararse inconstitucional, dada su conexión con el art. 6.2 de la Ley.

El apartado k), atinente a es, en cambio, constitucionalmente legítimo, congruentemente con la licitud de la regulación del primer inciso del precepto con el que se corresponde.

El apartado l), concerniente al resulta conforme con la Constitución, pues ningún reproche merece el precepto con el que se conecta.

Por último, el apartado r), relativo al , sólo puede declararse inconstitucional por conexión con las letras a) y b) del art. 39, lo que implica que dicho apartado, redactado en términos más amplios, no cabe que sea declarado nulo.

FALLO

En atención a todo lo expuesto, el Tribunalo Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,

Ha decidido

Estimar parcialmente el presente recurso de inconstitucionalidad y, en consecuencia:

1. Declarar la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de los arts. 6.2, 24 (último inciso: ), 30.2, 35, 39.3 a) y b) y 56 b) de la Ley de las Cortes de Aragón 9/1989, de 5 de octubre, de Ordenación de la Actividad Comercial en Aragón.

2. Declarar que el art. 56 r) de dicha Ley es inconstitucional sólo en su conexión con los apartados a) y b) del art. 39.3.

3. Desestimar el recurso en todo lo demás.

Publíquese esta Sentencia en el .

Dada en Madrid, a veintidós de julio de mil novecientos noventa y tres.-Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, Luis López Guerra, Fernando García-Mon y González-Regueral, Carlos de la Vega Benayas, Eugenio Díaz Eimil, José Gabaldón López, Rafael de Mendizábal Allende, Julio Diego González Campos, Pedro Cruz Villalón, Carles Viver Pi-Sunyer.-Firmado y rubricado.

Voto particular que formula el Magistrado don Carles Viver Pi-Sunyer a la Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 138/90, al que se adhieren los Magistrados don Carlos de la Vega Benayas, don José Gabaldón López y don Rafael de Mendizábal Allende

Mi disentimiento con la presente Sentencia se refiere, fundamentalmente, a la aceptación del carácter básico del art. 5.1 del Real Decreto-ley 2/1985 (que proclama la libertad de horarios comerciales) y la consiguiente declaración de inconstitucionalidad y nulidad del art. 6.2 de la Ley de las Cortes de Aragón 9/1989, de 5 de octubre, de Ordenación de la Actividad Comercial en Aragón.

Los motivos de mi discrepancia son, en esencia, los mismos que los que ya expuse en el Voto Particular a la Setencia dictada en los recursos de inconstitucionalidad acumulados núms. 418/87 y 421/87 y en las cuestiones de inconstitucionalidad núms. 1.902/91 y 1.904/91. Dada la publicidad formal de la que gozan las Sentencias y los Votos Particulares de este Tribunal, no es necesario reproducir ahora lo que allí se dijo. Basta, pues, con remitirse en bloque a lo que se expone en el Voto Particular citado.

Dado en Madrid, a veintidós de julio de mil novecientos noventa y tres.-Firmado: Carles Viver Pi-Sunyer, Carlos de la Vega Benayas, José Gabaldón López, Rafael de Mendizábal Allende.-Rubricado.