V �nico y Orientación sobre los planes de recuperación y resiliencia

Coherencia con otras iniciativas

De conformidad con el artículo 17 del Reglamento sobre el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, todos los planes de recuperación y resiliencia, incluidas las adendas, serán coherentes con las recomendaciones específicas por país pertinentes, así como con la información incluida en los programas nacionales de reforma, los planes nacionales integrados de energía y clima y sus actualizaciones en virtud del Reglamento (UE) 2018/1999, los planes territoriales de transición justa conforme al Reglamento del Fondo de Transición Justa, los planes de ejecución de la Garantía Juvenil, los acuerdos de asociación y los programas operativos.

- En lo que respecta a la coherencia con las recomendaciones específicas por país y los programas nacionales de reforma/planes fiscales-estructurales a medio plazo pertinentes, véase la parte II, sección I de la presente Orientación relativa al Semestre Europeo.

- Las adendas también tendrán que ser coherentes con las actividades encaminadas a una economía climáticamente neutra que se hayan concebido en los planes territoriales de transición justa.

- Por último, las adendas deberán ser coherentes con los acuerdos de asociación y los programas operativos que se hayan adoptado en virtud del Reglamento sobre Disposiciones Comunes 2021-2027 desde la adopción de los planes de recuperación y resiliencia iniciales. Dado que todos los Estados miembros han adoptado sus acuerdos de asociación y casi todos los programas de la política de cohesión, deben explicar de qué forma las medidas nuevas o modificadas del plan de recuperación y resiliencia complementan la ejecución de los programas en el marco del Reglamento sobre Disposiciones Comunes 2021-2027.

Complementariedad de la financiación y prevención de la doble financiación

Los Estados miembros tienen la responsabilidad primaria de evitar la doble financiación entre el MRR y otros fondos de la UE y, por ello, tienen la obligación de verificar la ausencia de doble financiación antes de presentar cualquier solicitud de pago (sobre la base de los artículos 9 y 22 del Reglamento del MRR). Los Estados miembros deben especificar en su plan de recuperación y resiliencia modificado si han cambiado las modalidades establecidas para garantizar la complementariedad de la financiación y el cumplimiento del artículo 9 del Reglamento del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia.

El artículo 9 del Reglamento del MRR establece claramente que la financiación del MRR puede combinarse con otros fondos de la UE. «… siempre que dicha ayuda no cubra el mismo coste ». Dado que la financiación del MRR se basa en los resultados, esto requiere una delimitación ex ante clara entre las actividades y los proyectos financiados en el marco del MRR y los financiados con cargo a otros fondos de la UE, como también se aclara en la Orientación sobre el PRR de 2021. Esta delimitación ex ante sigue siendo el enfoque por defecto en el marco del MRR.

Con el objetivo conjunto de simplificar la ejecución del MRR, reducir las cargas administrativas correspondientes, fomentar la complementariedad entre los fondos de la UE e impedir que se produzca una doble financiación, cuando se determine que una delimitación ex ante de los costes no es viable o es excesivamente gravosa, es posible, como último recurso y en casos excepcionales, combinar la ayuda del MRR con otros fondos de la UE a prorrata, siempre que se cumplan todas las condiciones siguientes:

i) que la descripción de la medida en la Decisión de Ejecución del Consejo pertinente indique claramente que el MRR financia solo una parte del proyecto en combinación con otros programas o instrumentos de la Unión;

ii) que las estimaciones de costes ex ante facilitadas por el Estado miembro para todo el proyecto establezcan qué importe está financiado por el MRR y se tiene en cuenta para el cálculo de los costes del PRR, al tiempo que se señala que otros costes podrían financiarse con cargo a otros programas o instrumentos de la Unión (si es posible, con un importe indicativo para tales programas o instrumentos);

iii) que los hitos y objetivos pertinentes en cuestión se redacten de manera que solo se calcule la contribución del MRR, si es posible a través de un objetivo de ejecución presupuestaria;

iv) que el Estado miembro notifique al perceptor final el importe de la contribución del MRR que dicho perceptor final debe declarar a la entidad que ejecuta el programa o instrumento de la Unión que complementa la ayuda del MRR;

v) que la entidad que ejecute cualquier otro programa o instrumento de la Unión que complemente el apoyo del MRR pueda verificar, a nivel de proyecto, que los perceptores finales de la financiación en el marco del MRR no reciben ayuda de la Unión por más del 100 % del coste total subvencionable (19).

Además de las condiciones expuestas anteriormente, este enfoque debe estar en consonancia con las disposiciones del otro instrumento de financiación de la UE en cuestión y cumplir las normas sobre ayudas estatales, incluidas las disposiciones sobre acumulación. Este enfoque no se aplica a los fondos regulados por el Reglamento sobre disposiciones comunes, dado que la condición v) es difícil de aplicar en ese contexto.

Ejecución

El marco de aplicación se evaluó como parte de los planes de recuperación y resiliencia iniciales y se supone que los Estados miembros seguirán basándose en las mismas disposiciones para aplicar su plan de recuperación y resiliencia modificado. No obstante, deberá explicarse cualquier cambio propuesto en el marco de ejecución.

En caso de que los Estados miembros hayan encontrado dificultades en la aplicación de sus planes de recuperación y resiliencia hasta el momento (por ejemplo, debido a la falta de capacidad administrativa, a un sistema informático no desarrollado o a un mandato insuficientemente claro para las autoridades responsables), se les anima a reconsiderar de forma proactiva sus acuerdos existentes para hacerlos más eficientes. También se invita a los Estados miembros a debatir con la Comisión la experiencia adquirida hasta la fecha para determinar si cualquier cambio en el marco de ejecución puede ayudar a mejorar la aplicación de las reformas y las inversiones.

Los Estados miembros deberán asegurarse de tener una capacidad administrativa suficiente para ejecutar las reformas e inversiones del plan de recuperación y resiliencia y, por ello, tener la posibilidad de incluir en el cálculo del coste de sus respectivas inversiones o reformas costes administrativos limitados de carácter temporal, siempre que estén relacionados con la ejecución de esa inversión o reforma específica.

Cuando el Estado miembro haya solicitado o tenga la intención de solicitar apoyo horizontal en virtud del instrumento de apoyo técnico en relación con la ejecución del plan de recuperación y resiliencia, por ejemplo, sobre medidas de comunicación, se le invita a indicarlo en esta sección.

Proceso de consulta

Los Estados miembros deben proporcionar un resumen del proceso de consulta realizado de conformidad con sus marcos jurídicos nacionales, que conduzca a la presentación de la versión modificada del plan de recuperación y resiliencia. El proceso de consulta debe ser proporcional a la magnitud de los cambios introducidos en los planes de recuperación y resiliencia. Dado que el alcance de las consultas en la elaboración de los planes de recuperación y resiliencia iniciales varió entre los distintos Estados miembros, teniendo cuenta, en particular, la emergencia de la COVID-19, se anima a los Estados miembros a mejorar, en general, este proceso si realizan modificaciones en sus planes de recuperación y resiliencia. Deben garantizar que las partes interesadas, incluidas las autoridades locales y regionales, los interlocutores sociales, las organizaciones no gubernamentales y, en su caso, las partes interesadas del sector agrícola, participen en el diseño, la aplicación y el seguimiento de cualquier medida nueva o revisada, en consonancia con sus marcos jurídicos nacionales, de manera oportuna y significativa.

Para la aplicación de las medidas pertinentes, puede ser conveniente que los Estados miembros incluyan condiciones relacionadas con consideraciones regionales o locales en los hitos u objetivos que impliquen una dimensión geográfica (por ejemplo, añadiendo condiciones específicas vinculadas a la consulta de las autoridades locales y regionales). También podrán incluir condiciones similares para la consulta de los interlocutores sociales y, cuando corresponda, de las partes interesadas del sector agrícola relacionadas con la ejecución de las reformas o inversiones pertinentes.

Además, el Semestre Europeo será un marco importante para debatir los avances en la ejecución de los planes de recuperación y resiliencia con las partes interesadas, en consonancia con las prácticas y tradiciones de cada Estado miembro. La ejecución de los planes de recuperación y resiliencia solo tendrá éxito con una fuerte implicación a nivel regional y local, así como con el apoyo de los interlocutores sociales y la sociedad civil.

Controles y auditoría

Los sistemas de control interno en los Estados miembros son esenciales para garantizar que los planes de recuperación y resiliencia cumplan plenamente con lo dispuesto en el artículo 22 del Reglamento del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia. Su solidez es esencial para garantizar la protección de los intereses financieros de la Unión y que el uso de los fondos de la UE se ajuste a la legislación nacional y de la Unión aplicable, en particular en lo que respecta a la prevención, detección y corrección del fraude, la corrupción, los conflictos de intereses y la doble financiación. En este contexto, y a la luz de los cambios resultantes de la revisión de un plan de recuperación y resiliencia, es esencial que los Estados miembros justifiquen con precisión de qué manera siguen siendo adecuadas las estructuras de control establecidas y, cuando corresponda, cómo se reforzarán para garantizar recursos y estructuras adecuados. Los requisitos fundamentales de los sistemas de control del Estado miembro se desarrollan en mayor medida en el anexo I del acuerdo de financiación y (en su caso) de préstamo firmado entre la Comisión y el Estado miembro. En concreto, en caso de que el plan de recuperación y resiliencia modificado contenga medidas nuevas o revisadas, el Estado miembro deberá explicar y demostrar que las estructuras de control siguen siendo adecuadas, o, si procede, cómo aumentará su capacidad, en particular por lo que respecta al personal y los procesos, de forma proporcional al aumento del tamaño del plan de recuperación y resiliencia. En caso de que la Comisión necesite más garantías sobre el cumplimiento de las obligaciones descritas en el artículo 22 del Reglamento del MRR, los hitos de auditoría y control se incluirán en la propuesta de la Comisión de una decisión de ejecución del Consejo por la que se apruebe la evaluación del PRR modificado.

Al solicitar la modificación de sus planes, se pide a los Estados miembros que faciliten una explicación actualizada de los mecanismos y sistemas de control, incluido el sistema de repositorio de datos del perceptor final.

Comunicación

Los Estados miembros deben seguir aplicando su estrategia de comunicación, actualizándola en caso necesario para incluir las nuevas reformas e inversiones añadidas, a fin de garantizar la sensibilización de los ciudadanos respecto de la financiación de la Unión, de conformidad con el artículo 34 del Reglamento sobre el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, el artículo 10 de los acuerdos de financiación y, en su caso, el artículo 19 de los acuerdos de préstamo. Se invita a los Estados miembros a que, al presentar planes de recuperación y resiliencia modificados, describan las medidas que han adoptado para cumplir estas obligaciones, a fin de facilitar la supervisión por parte de la Comisión del cumplimiento de las disposiciones mencionadas.

Las campañas de comunicación deben centrarse en sensibilizar sobre las reformas e inversiones clave como parte de una respuesta europea, en particular en el contexto de REPowerEU; así como en mejorar el conocimiento de los planes de recuperación y resiliencia y su finalidad para el público en general. Se anima a los Estados miembros a centrar sus actividades de comunicación relativas al Mecanismo de Recuperación y Resiliencia en los siguientes ámbitos:

- explicar y recordar los objetivos de su plan de recuperación y resiliencia y sus beneficios para el Estado miembro;

- ilustrar con pruebas prácticas por qué las reformas e inversiones son beneficiosas para la sociedad, la recuperación de Europa, las transiciones ecológica y digital y la seguridad energética;

- garantizar que el respaldo político de alto nivel del plan de recuperación y resiliencia sea suficientemente visible;

- informar sobre proyectos emblemáticos y atribuir su ejecución al Mecanismo de Recuperación y Resiliencia;

- animar a los beneficiarios potenciales a solicitar financiación en el marco del plan de recuperación y resiliencia;

- mostrar los avances generales en la ejecución tanto de las reformas como de las inversiones, especialmente en el contexto de REPowerEU, en particular mediante intercambios periódicos con los interlocutores sociales, las comunidades afectadas y la sociedad civil en general.

La Comisión también está disponible a través de la red INFORM EU para ayudar a los Estados miembros en la ejecución de sus estrategias nacionales de comunicación, en particular para sus planes de recuperación y resiliencia modificados.

Transparencia sobre los perceptores finales

La transparencia en el uso de los fondos del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia se ha incrementado gracias a la inclusión de una nueva obligación de transparencia en el Reglamento REPowerEU. Los Estados miembros tienen que crear un portal accesible al público y fácil de utilizar en el que publiquen datos sobre los cien perceptores finales que reciben el mayor importe de financiación para la aplicación de medidas en el marco del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia.

Por «perceptor final» debe entenderse la entidad última que recibe fondos por una medida del PRR y que no es un contratista o subcontratista. Esta noción debe distinguirse de la de «beneficiarios», que, en el marco de la gestión directa del Mecanismo, son los Estados miembros. La definición de perceptores finales se deriva directamente del artículo 22, apartado 2, letra d), del Reglamento del MRR.

Un perceptor final puede ser una persona física (por ejemplo, un ciudadano) o una persona jurídica (por ejemplo, ministerios, organismos públicos, autoridades regionales o locales, asociaciones, organizaciones benéficas o empresas). Los beneficiarios iniciales o intermediarios de la financiación (por ejemplo, ministerios u organismos que no son el poder adjudicador, sino que simplemente distribuyen fondos a otras entidades) no deben considerarse la entidad última. Para ser considerada como perceptor final, la entidad debe haber recibido una transferencia monetaria o recibir créditos de pago presupuestarios para el fin indicado en la medida del MRR, tal como se describe en la Decisión de Ejecución del Consejo. Esta información debe incluir el nombre legal del perceptor final, incluidos los nombres y apellidos si el perceptor final es una persona física, el importe de los fondos recibidos y la medida o medidas asociadas en el marco del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia para las que se ha recibido la financiación. A efectos de determinar los cien principales perceptores finales, deben tenerse en cuenta todos los fondos que han recibido para la aplicación de medidas del Mecanismo de Recuperación y Reconciliación, ya que algunas inversiones también pueden financiarse en parte a través de otra financiación pública.

A fin de garantizar la proporcionalidad y el respeto de la privacidad, cuando los perceptores finales sean personas físicas, sus datos personales deben suprimirse dos años después del final del ejercicio en el que se les haya abonado la última financiación del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia. Asimismo, por analogía, algunas excepciones a la publicación de datos, previstas en el artículo 38, apartado 3, del Reglamento Financiero, se han hecho aplicables a dicho Mecanismo. Se trata de los siguientes casos:

- ayudas a la educación abonadas a personas físicas y cualquier otra ayuda directa abonada a las personas físicas más necesitadas, como los desempleados y los refugiados [artículo 191, apartado 4, letra b), del Reglamento Financiero];

- contratos de muy escasa cuantía adjudicados a expertos seleccionados en función de su capacidad profesional (artículo 237, apartado 2, del Reglamento Financiero), así como contratos de muy escasa cuantía inferiores a 15 000 EUR (importe mencionado en el punto 14.4 del anexo I del Reglamento Financiero);

- las ayudas financieras prestadas a través de instrumentos financieros cuyo importe sea inferior a 500 000 EUR;

- los casos en los que la publicación pudiera comprometer los derechos y libertades de las personas o entidades en cuestión, tal como los protege la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, o perjudicar los intereses comerciales de los perceptores.

Habida cuenta de los importes de que se trata en el marco del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, es poco probable que las excepciones establecidas en los tres primeros apartados se apliquen a los cien principales perceptores. Tampoco se prevé que resulte de aplicación generalizada la cuarta excepción. Dado que la publicación de datos solo afecta a los grandes perceptores, la mayoría de los cuales cabe esperar que sean personas jurídicas, cualquier preocupación relativa a la privacidad de las personas físicas debe sopesarse con la necesidad de transparencia en el gasto de los fondos de la UE. Por otra parte, cabe señalar que la referencia al artículo 38, apartado 3, del Reglamento Financiero reflejará cualquier modificación futura de dicha disposición.

Además de publicar la información en los portales de los Estados miembros, la Comisión centraliza estos datos junto con los enlaces a los portales de los Estados miembros en el cuadro de indicadores de recuperación y resiliencia. Dichos datos deberán actualizarse dos veces al año, y la Comisión tratará de armonizar el calendario de las actualizaciones con los informes semestrales existentes de abril y octubre. La Comisión publicará también un mapa interactivo que muestre las distintas medidas y su ubicación en los Estados miembros.

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(1) Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de febrero de 2021, por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (DO L 57 de 18.2.2021, p. 17).

(2) Reglamento (UE) 2023/435 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de febrero de 2023, por el que se modifica el Reglamento (UE) 2021/241 en lo relativo a los capítulos de REPowerEU en los planes de recuperación y resiliencia (DO L 63 de 28.2.2023, p. 1).

(3) A precios de 2022.

(4) Ya sea monetario o en especie.

(5) Reglamento (UE) 2024/795 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de febrero de 2024, por el que se crea la Plataforma de Tecnologías Estratégicas para Europa (STEP) (DO L, 2024/795, 29.2.2024, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2024/795/oj).

(6) https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-8868-2024-INIT/es/pdf

(7) Dado el control estricto de la evaluación de la Comisión vinculada a las solicitudes de pago periódicas (que pueden realizarse hasta dos veces al año), las etapas adicionales de seguimiento previstas en el anexo II no han demostrado ser importantes para mejorar el control de la Comisión sobre la aplicación del instrumento. En los casos en que el anexo II del acuerdo operativo contenga etapas de seguimiento relacionadas con la presentación de información sobre la ejecución de instrumentos financieros (que se beneficien de un ámbito de intervención climática), estas etapas se reflejarán en una nueva cláusula del acuerdo operativo.

(8) SWD(2021)12 final, Guidance to Member States, Recovery and Resilience Plans (Orientación sobre los planes de recuperación y resiliencia de los Estados miembros), disponible en: https://commission.europa.eu/system/files/2021-01/document_travail_service_part1_v2_en.pdf

(9) Comunicación de la Comisión «Orientación sobre los planes de recuperación y resiliencia en el contexto de REPowerEU», 2023/C 80/01 (DO C 80 de 3.3.2023, p. 1).

(10) Estos ejemplos tienen un carácter meramente ilustrativo y no prejuzgan en modo alguno la apreciación de la Comisión sobre la justificación presentada por el Estado miembro.

(11) Cuando un Estado miembro firma un convenio de contribución con el fin de transferir fondos de su PRR al compartimento de los Estados miembros de InvestEU, a dicha garantía adicional se aplican, además de los requisitos en el marco del MRR, las normas de InvestEU. En particular, el artículo 13, apartado 7, del Reglamento InvestEU [Reglamento (UE) 2021/523 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de marzo de 2021, por el que se establece el Programa InvestEU y se modifica el Reglamento (UE) 2015/1017] establece el plazo para la firma de las operaciones subyacentes a finales de 2028.

(12) C(2024) 3148 final.

(13) Comunicación de la Comisión «Orientación sobre los planes de recuperación y resiliencia en el contexto de REPowerEU», 2023/C 80/01 (DO C 80 de 3.3.2023, p. 1).

(14) Como parte del ciclo ordinario del Semestre Europeo, la Comisión suele proponer recomendaciones específicas por país hacia finales de mayo o principios de junio, refrendadas por el Consejo Europeo y adoptadas finalmente por el Consejo a principios de julio.

(15) SEC(2022) 70 final - SWD(2022) 19 final - SWD(2022) 20 final.

(16) Disponible en el siguiente enlace: https://competition-policy.ec.europa.eu/state-aid/legislation/rrf-guiding-templates_en [actualizado en 2023 para tener en cuenta las revisiones del RGEC, de las Directrices sobre ayudas estatales en materia de clima, protección del medio ambiente y energía y del Marco Temporal de Crisis y Transición (MTCT)].

(17) Especialmente para las pymes.

(18) En consonancia con las orientaciones de la parte I, sección II, esto hace referencia a «la determinación de una alternativa mejor o de los casos en que determinados requisitos de un hito, objetivo o descripción de la medida sean innecesariamente detallados o causen cargas administrativas injustificadas, ya que no contribuyen a alcanzar el objetivo u objetivos de la medida».

(19) En los casos en que la otra financiación de la UE no reembolse los costes (Fondo de Innovación), sino que también funcione sobre la base de una estimación de costes ex ante, esta comprobación se sustituye por una comparación de las dos estimaciones de costes ex ante del MRR y de otros fondos de la UE para garantizar que no se haya asignado más del 100 % de la estimación de costes ex ante total.