El Supremo permite cancelar la carga modal en inmuebles del Estado

La Sala de lo Civil del Tribunal Supremo, en la STS n.º 1257/2026, de 21 de julio, ECLI:ES:TS:2026:3383, ha estimado un recurso de casación y declarado extinguida la carga modal que gravaba un solar donado al Estado en 1950 para instalar servicios de farmacia militar y construir viviendas destinadas al personal de ese cuerpo.

La resolución interpreta el apartado 4 del artículo 21 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas (LPAP) . Conforme a este precepto, la afectación permanente impuesta sobre un bien adquirido gratuitamente puede entenderse cumplida y consumada cuando el inmueble haya servido al destino previsto durante treinta años y deje de hacerlo por circunstancias sobrevenidas de interés público.

Una donación destinada a farmacia y viviendas militares

El litigio tiene su origen en la donación al Estado de un solar en Zaragoza. El donante impuso que el edificio construido sobre el terreno se dedicara exclusivamente a dependencias de farmacia militar y a pabellones o viviendas para el personal del correspondiente cuerpo militar.

El inmueble fue construido en 1954. La farmacia permaneció en funcionamiento hasta 2012, cuando cerró como consecuencia de un plan de racionalización y modernización de la red de farmacias del Ejército de Tierra aprobado en 2009. Las viviendas también se destinaron desde 1955 al uso fijado en la donación, aunque algunas continuaban ocupadas al plantearse el procedimiento.

El organismo público titular solicitó judicialmente que se declarase extinguida la carga y se autorizase su cancelación registral. Tanto el juzgado como la Audiencia Provincial rechazaron inicialmente la pretensión al considerar que no se había acreditado una circunstancia sobrevenida de interés público suficiente y que la finalidad real era vender el inmueble.

El artículo 21.4 de la LPAP completa el Código Civil

El Tribunal Supremo parte de que se trata de una donación modal: un negocio jurídico en el que el donante impone al beneficiario una carga, obligación o destino determinado. Su régimen general se encuentra en el artículo 647 del Código Civil, que permite revocar la donación si el donatario deja de cumplir la carga.

La jurisprudencia civil caracteriza el modo como una obligación accesoria que puede consistir en determinadas conductas o en destinar el bien donado a una finalidad concreta. Su incumplimiento puede dar lugar a la revocación prevista en el artículo 647 del Código Civil.

Cuando la donación se realiza a favor del Estado, la Sala entiende que esa regulación debe completarse con el apartado 4 del artículo 21 de la LPAP. El precepto no permite liberar automáticamente el bien por el mero transcurso de treinta años: además, la desaparición del destino debe responder a circunstancias sobrevenidas de interés público.

La regla también resulta aplicable a donaciones anteriores a la entrada en vigor de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, siempre que previamente no se hubiera ejercitado la correspondiente acción revocatoria, según su disposición transitoria segunda.

El cambio legislativo constituye un interés público sobrevenido

Para el Supremo, los dos requisitos del apartado 4 del artículo 21 de la LPAP concurren en este caso. En primer lugar, tanto la farmacia como las viviendas estuvieron destinadas durante más de treinta años a la finalidad fijada por el donante.

En segundo lugar, la imposibilidad de mantener ese uso no responde a una mera decisión patrimonial orientada a obtener liquidez. Deriva del cambio de política legislativa introducido por la Ley 26/1999, de 9 de julio, de medidas de apoyo a la movilidad geográfica de los miembros de las Fuerzas Armadas.

Esta norma sustituyó el sistema basado en un parque propio de viviendas por otro articulado principalmente mediante ayudas económicas vinculadas a la movilidad geográfica del personal militar. También estableció un régimen específico para la enajenación de las viviendas militares y demás inmuebles, con determinadas excepciones para las viviendas no enajenables situadas, entre otros lugares, en bases o acuartelamientos. 

La Sala considera que esa transformación responde a fines públicos valorados directamente por el legislador: la profesionalización y modernización de las Fuerzas Armadas, la atención a la movilidad obligatoria de sus integrantes y la financiación del nuevo modelo de apoyo. Por tanto, el interés relevante no es el beneficio individual de quienes puedan adquirir las viviendas, sino la finalidad general perseguida por la Ley 26/1999, de 9 de julio.

El hecho de que algunas viviendas siguieran ocupadas tampoco impide apreciar la extinción. La ley preserva determinados derechos de uso adquiridos bajo la normativa anterior, pero ello no supone que las viviendas puedan continuar integradas indefinidamente en el antiguo sistema.

Fallo y consecuencias registrales

El Tribunal Supremo casa la sentencia de la Audiencia Provincial, estima la demanda y declara extinguida la carga modal. Como consecuencia, acuerda su cancelación en las inscripciones de las fincas registrales afectadas.

La sentencia también distingue la revocación de una donación modal de la reversión vinculada a una condición resolutoria. En el supuesto analizado, el destino impuesto constituía una carga en el sentido del artículo 647 del Código Civil, mientras que la pretensión ejercitada buscaba declarar judicialmente su cumplimiento y consumación conforme al apartado 4 del artículo 21 de la LPAP.

Impacto práctico

La resolución ofrece un criterio relevante para Administraciones, entidades públicas, propietarios, herederos y operadores registrales: treinta años de cumplimiento no bastan por sí solos para cancelar una carga modal, pero permiten hacerlo cuando el abandono posterior del destino venga exigido por un cambio sobrevenido de interés público suficientemente acreditado.

En particular, una modificación legislativa que sustituya el modelo público para el que se recibió el bien puede justificar la extinción de la carga. Será necesario analizar en cada caso la duración efectiva del destino, la norma aplicable, la existencia de una finalidad pública concreta y la eventual interposición previa de una acción revocatoria.