Dictamen de Abogacía del Estado relativo a Vías pecuarias. Coincidencia con trazado de carretera estatal de 2001

Cuestión

Vías pecuarias. Coincidencia con trazado de carretera estatal

Resumen

Deslinde de vías pecuarias: supuestos de coincidencia de trazado con una carretera estatal; prevalencia del uso del espacio físico como carretera antes que como vía pecuaria sin perjuicio de la obligación a cargo de la Administración competente sobre la carretera de soportar el coste de la expropiación de los terrenos necesarios para dar continuidad a la vía pecuaria

Contestacion

DOMINIO PÚBLICO

12. VIAS PECUARIAS. COINCIDENCIA CON TRAZADO DE CARRETERA ESTATAL

Deslinde de vías pecuarias: supuestos de coincidencia de trazado

con una carretera estatal; prevalencia del uso del espacio físico

como carretera antes que como vía pecuaria sin perjuicio de la obligación

a cargo de la Administración competente sobre la carretera

de soportar el coste de la expropiación de los terrenos necesarios

para dar continuidad a la vía pecuaria 1.

Se ha recibido en esta Abogacía del Estado solicitud de informe en relación

a los borradores de actas de deslinde de la Cañada Real Soriana

Occidental a su paso por los términos municipales de Ribota y de Santa

María de Riaza, en particular por lo que se refiere a la posible prevalencia

de la cañada sobre la carretera estatal N-110 en la parte en que coinciden sus

respectivos trazados y a las eventuales cautelas que deberían introducirse en

las citadas actas con el fin de de salvaguardar los intereses del Estado.

A la vista de la documentación aportada, esta Abogacía del Estado

considera que pueden tenerse en cuenta las siguientes observaciones:

1. La normativa vigente en materia de vías pecuarias se encuentra en

la Ley (estatal) 3/1995, de 23 de marzo, entre cuyos preceptos cabe destacar

los siguientes a los fines del presente informe:

a) Su artículo 2, que declara que «las vías pecuarias son bienes de

dominio público de las Comunidades Autónomas y, en consecuencia, inalienables

, imprescriptibles e inembargables».

b) Su artículo 6, que reconoce a favor de las Comunidades

Autónomas la competencia sobre la creación, ampliación y restablecimiento

de las vías pecuarias.

c) Su artículo 8, que regula su deslinde, cuya aprobación declara

no sólo la posesión sino también la titularidad demanial a favor de la

Comunidad Autónoma respectiva.

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1 Informe elaborado el 10 de diciembre de 2001 por don Jesús Besteiro Rivas, Abogado

del Estado-Jefe en Segovia.

d) Su artículo 13, referido a las modificaciones por la realización de

obras públicas sobre terrenos de vías pecuarias, cuyo tenor literal es el siguiente

:

«Cuando se proyecte una obra pública sobre el terreno por el que

discurra una vía pecuaria, la Administración actuante deberá asegurar

que el trazado alternativo de la vía pecuaria garantice el mantenimiento

de sus características y la continuidad del tránsito ganadero y de su

itinerario, así como los demás usos compatibles y complementarios de

aquel.

En los cruces de las vías pecuarias con líneas férreas o carreteras se

deberán habilitar suficientes pasos al mismo o distinto nivel que ganticen

el tránsito en condiciones de rapidez y comodidad para los ganados.

»

En realidad, la mencionada Ley 3/1995, de 23 de marzo, no ha venido

a introducir novedades sustanciales respecto de la normativa que existía

con anterioridad, salvo en lo relativo al carácter declarativo del dominio (y

no sólo de la posesión) que se atribuye ahora al acta de deslinde.

Así, la naturaleza de las vías pecuarias como bienes de dominio público

, y por tanto inalienables, imprescriptibles e inembargables, venía

proclamada en la Ley 22/1974, de 27 de junio (art. 1) y en su Reglamento

de ejecución, aprobado por Real Decreto 2876/1978, de 3 de

noviembre (art. 1).

De manera análoga, el artículo 7 de la citada Ley 22/1974 preveía, en

sus apartados 2 y 3, la coincidencia del trazado de las vías pecuarias con

obras públicas, estableciendo para tal supuesto lo siguiente:

«En los cruces de las vías pecuarias con líneas férreas, autopistas y

carreteras, se facilitará por la entidad titular o concesionaria de éstas el

tránsito de ganados y demás comunicaciones agrarias de interés general

, con pasos al mismo o distinto nivel (art. 35 del Reglamento).

Si la línea férrea, autopista o carretera se construyese sobre terrenos

de una vía pecuaria siguiendo el eje de la misma, se adquirirán por la

entidad titular o concesionaria de la obra pública los terrenos limítrofes

necesarios para mantener la vía pecuaria en las mismas condiciones que

antes tenía» (art. 52 del Reglamento).

A su vez, la Ley 22/1974 no hacía sino recoger las previsiones del

Decreto de 23 de diciembre de 1944, cuyo artículo 1 se refería al carácter de

bienes de dominio público de las vías pecuarias y cuyo artículo 22 determinaba

la obligación de la entidad constructora de la carretera de adquirir los

terrenos limítrofes necesarios para que no quedara interrumpido el tránsito de

ganados cuando la misma coincidiera en su trazado con la vía pecuaria.

Es más, en este Decreto se preveía expresamente que «por las carreteras

construidas sobre vías pecuarias podrán transitar libremente los ganados

, excepto cuando se hubieren agregado a la vía pecuaria y en su mis-

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ma dirección los terrenos limítrofes necesarios para conservar con su anchura

legal, en cuyo caso los ganados transitarán por la vía pecuaria y no

por la carretera» (art. 22, último párrafo). A diferencia de las anteriores,

esta previsión, presumiblemente por razones obvias de seguridad vial, no

ha sido reproducida en la normativa posterior.

2. Una vez puestos de manifiesto los principales aspectos de la normativa

aplicable, pueden destacarse las siguientes circunstancias relevantes

a los efectos del presente informe:

a) Según resulta de la propia documentación remitida, por Orden ministerial

de 23 de septiembre de 1968 se clasificó la Cañada Real Soriana

Occidental, determinándose su anchura en 20 metros en la parte que discurre

colindante con la carretera N-110 a su paso por el término municipal

de Ribota en su trazado antiguo (anterior a las obras de condicionamiento

realizadas en 1989). La misma anchura tendría la citada vía

pecuaria a su paso por el término municipal de Santa María de Riaza, en

la parte coincidente con la carretera N-110, según proyecto de clasificación

aprobado por Orden ministerial de 1 de julio de 1974.

b) La Comunidad Autónoma de Castilla y León asumió, en virtud

del Real Decreto 154/1984, de 8 de febrero, la competencia sobre las funciones

atribuidas a la Administración del Estado en materia de vías pecuarias

(con excepción de la enajenación de terrenos sobrantes en aquéllas

cuyo itinerario sobrepase el territorio de la Comunidad Autónoma de

Castilla y León).

c) Con fecha 14 de diciembre de 2000 se suscribió el Convenio específico

de colaboración entre el Ministerio de Medio Ambiente, de la

Administración General del Estado, y la Consejería de Medio Ambiente,

de la Junta de Castilla y León, para la ejecución del proyecto de deslinde,

amojonamiento y señalización de la Cañada Real Soriana Occidental en

su trayecto Ayllón-Villacastín (Segovia). Este Convenio fue publicado en

el «BOCyL» del día 1 de febrero de 2001.

d) En octubre de 2001 se han desarrollado los trabajos de campo del

expediente de deslinde de la cañada referida en los términos municipales señalados

, incluyendo la parte de la vía pecuaria que discurre colindante o

coincidente, según el punto en concreto, con la carretera N-110 en su trazado

antiguo (anterior a las obras de acondicionamiento realizadas en 1989).

De estas circunstancias, así como de la normativa aplicable tanto en el

momento en que se ejecutaron las obras de acondicionamiento de la

N-110 como en el momento actual, resulta de forma clara la obligación de

la Administración del Estado, en cuanto Administración actuante sobre la

carretera, de dar cumplimiento a la previsión contenida en el artículo 13.1

de la Ley 3/1995, de 23 de marzo, en el sentido de asegurar un trazado alternativo

a la vía pecuaria que garantice el mantenimiento de sus características

y la continuación del tránsito ganadero y de su itinerario.

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3. Por el contrario, por lo que se refiere a la cuestión más general de

la atribución de la titularidad dominical sobre el concreto espacio físico en

que coinciden una vía pecuaria y una carretera estatal, y teniendo en cuenta

tanto la normativa legal referida como las circunstancias expuestas,

debe aclararse, con carácter previo, que no puede afirmarse que la vía pecuaria

, en cuanto uso público que justifica la calificación del bien como

demanial (de titularidad de la Comunidad Autónoma de Castilla y León),

prevalezca sobre la carretera, también en cuanto uso público que justifica

igualmente la calificación del mismo bien como demanial (de titularidad

de la Administración del Estado).

Antes bien, del examen de la normativa referida se desprende que de

poder afirmarse la prevalencia a favor de alguno de los usos públicos referidos

éste sería el propio de la carretera, y no el de la vía pecuaria, por

cuanto que la regla en los supuestos de coincidencia física de una vía pecuaria

y una carretera es que sea aquélla, la vía pecuaria, la que modifique

su itinerario, sin perjuicio de que el coste de tal modificación deba asumirse

por la Administración actuante en la construcción de la carretera y

no por la Administración autonómica titular de la vía pecuaria.

En el mismo sentido, merece la pena llamar la atención que, tanto en

la Ley de 1974 como en la actualmente vigente, desaparece la previsión

expresa y específica que contenía el Decreto de 1944 sobre la circulación

libre del ganado por la carretera en caso de coincidencia con una vía pecuaria.

Tal desaparición parece obedecer, de manera obvia, al cambio radical

de las circunstancias existentes en la actualidad en materia de seguridad

vial, en particular, por lo que se refiere al crecimiento tanto de la red de

carreteras como del parque automovilístico, en comparación con las que

se daban en 1944.

En consecuencia, el hecho de que en los borradores de actas de deslinde

pueda declararse la coincidencia parcial del trazado de la Cañada

Real Soriana Occidental con el de una carretera de competencia estatal,

así como el hecho de que como consecuencia de tales actas se declare con

carácter general, en el acto administrativo aprobatorio del expediente de

deslinde, la titularidad de la Administración autonómica sobre la vía pecuaria

ya delimitada, no empece en modo alguno a la titularidad de la

Administración del Estado sobre la citada carretera en los términos previstos

en la legislación específica (Ley 25/1988, de 29 de julio, y Real

Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre).

Esto significa que, sin perjuicio de la declaración de la titularidad demanial

de la vía pecuaria por parte del órgano competente de la

Administración autonómica como consecuencia de la aprobación del deslinde

, tal declaración general, en la parte específicamente referida al tramo

o tramos coincidentes con el trazado de una carretera estatal, debería

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salvaguardar la titularidad y competencias que corresponden a la

Administración del Estado sobre la carretera, dejándose constancia en el

expediente de deslinde de tal coincidencia parcial y, en su caso, de la previsión

de la aplicación de lo contemplado en el primer párrafo del artículo

13 de la Ley 3/1995, de 23 de marzo, sobre la necesidad de habilitar, a

cargo de la Administración competente sobre la carretera (en este caso, la

Administración del Estado) un trazado alternativo a la vía pecuaria cuyo

itinerario se ve interrumpido por dicha obra pública.

Efectuada tal salvedad no habría obstáculo para que el expediente de

deslinde continuase hasta su aprobación final.

A título de borrador, se ofrece la siguiente propuesta de redacción de

esta cláusula de salvaguardia, con el fin de interesar su inclusión en el

acta de deslinde (para su inclusión, a su vez y en su caso, en el acuerdo

aprobatorio del mismo):

«El efecto declarativo no sólo de la posesión sino también de la propiedad

que tiene atribuido legalmente el acto aprobatorio del deslinde, de

conformidad con lo previsto en el artículo 8,3 de la Ley 3/1995, de 23 de

marzo, se entiende sin perjuicio de la titularidad demanial y posesión que

corresponde a la Administración del Estado sobre las carreteras estatales

en los tramos en que existe coincidencia de éstas con las vías pecuarias,

de acuerdo con la normativa específica en materia de carreteras. En tales

supuestos, y una vez acreditado en el expediente de deslinde la referida

coincidencia, procederá, en su caso, la aplicación de lo previsto en

artículo 13.1 de la misma Ley 3/1995, de 23 de marzo.»

4. Además de la observación general que se acaba de exponer, pueden

tenerse en cuenta las siguientes aclaraciones o correcciones particulares:

a) En relación al acta de deslinde de la cañada a su paso por el término

municipal de Ribota: la única observación que merece la pena destacar

se refiere al contenido de la página cuarta del borrador de acta, en el

cual se proponen las siguientes modificaciones:

? En el segundo párrafo («la Ingeniero Operador de conformidad con

todos los asistentes al acto...»), añadir el siguiente inciso al final: «... sin

perjuicio de la aplicación de la previsión contenida en el primer párrafo

del artículo 13 de la Ley 3/1995, de 23 de marzo».

? Suprimir los tres siguientes párrafos.

Estas modificaciones se fundamentan en los siguientes motivos:

? Según se ha expuesto, la atribución de la titularidad de la vía pecuaria

a favor de la Administración autonómica como consecuencia de la

aprobación del deslinde debe entenderse sin perjuicio de la titularidad y

competencias que sobre la carretera N-110 corresponden a la Administración

del Estado, sin que sea posible afirmar, a estos efectos, la prevalencia

, en los tramos coincidentes, del uso público de dicho bien como caña-

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da sobre su uso público como carretera. La solución a los conflictos derivados

de tales coincidencias viene regulada expresamente en el citado

artículo 13,1 de la Ley 3/1995, de 23 de marzo.

? Los tres párrafos cuya supresión se propone aluden a la regulación

vigente, así como a la circunstancia de que las obras de acondicionamiento

de la carretera N-110 se han llevado a cabo con posterioridad a la clasificación

de la vía pecuaria como cañada. La mención de tales circunstancias

se considera innecesaria en la medida en que la obligación legal

contemplada en el artículo 13 de la vigente Ley 3/1995, de 23 de marzo,

venía ya recogida en la normativa anterior, al menos desde 1944.

? A mayor abundamiento, y aunque sea con carácter formal, merece

la pena advertir que no corresponde al Técnico encargado de realizar las

operaciones de campo del deslinde «determinar la recuperación de la anchura

de la vía pecuaria» sino tan sólo señalar su itinerario y anchura en

cada punto, señalando, en su caso, las intrusiones existentes, correspondiendo

adoptar tal decisión de recuperación al órgano competente para

dictar el acto aprobatorio del expediente de deslinde.

b) En relación al acta de deslinde la Cañada a su paso por el término

municipal de Santa María de Riaza: pueden tenerse en cuenta las siguientes

observaciones (más que observaciones son reflexiones sobre su redacción

):

? Merece la pena llamar la atención de la circunstancia de que, en la

página segunda de este borrador de acta, a diferencia de lo que sucede en

el acta relativo al término municipal de Ribota, sí se alude de forma expresa

a la «coincidencia de dominios públicos», refiriéndose, por un lado,

a la vía pecuaria, por otro, a una carretera comarcal (parrafo tercero). En

el mismo sentido, en la página cuarta se señala que «sobre la vía pecuaria

está construida la carretera N-110» (parrafo sexto). Es más, en la misma

página cuarta del borrador de acta se menciona expresamente la necesidad

de expropiación de terrenos colindantes con el fin de dar continuidad a la

vía (parrafo noveno).

? En la página décimotercera del borrador de acta se reproducen análogas

consideraciones a las expuestas en la precedente letra «A)», si bien

ahora, tras incluirse el inciso anteriormente objeto de comentario específico

(relativo a que «la Ingeniero Operador determina recuperar la anchura

de la vía pecuaria...») se alude expresamente a la solución que, como

antes se indicaba, ofrece la normativa vigente para los supuestos de coincidencia

(«el recorrido en que coinciden la N-110 y la Cañada se considera

necesario se proceda a la expropiación de terrenos colindantes con el

fin de dar continuidad a la vía en el tramo de la estaca 7 bis a la 9, continuidad

interrumpida actualmente por el tránsito de vehículos a gran velocidad

»). Por lo tanto, entendemos que si finalmente se incluyera en este

borrador de acta la consideración general señalada en la observación ter-

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cera del presente informe quedarían salvaguardadas la titularidad y competencias

de la Administración del Estado sobre la carretera N-110, sin

que se aprecie la necesidad o conveniencia de introducir otras modificaciones

en este caso.

Evidentemente, este informe ha de entenderse sin perjuicio de las correcciones

de carácter puramente técnico que pudieran resultar necesarias

a la vista de la descripción pormenorizada de los límites de la vía pecuaria

, en particular, en relación a la carretera N-110.

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