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09/02/2023
Dictamen de Abogacía del Estado relativo a Recurso de reposición. Competencia para su resolución si el acto originario se dictó por delegación de 2001
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Órgano: Abogacía del Estado
Fecha: 01/01/2001
Num. Resolución: 0025/01
Cuestión
Recurso de reposición. Competencia para su resolución si el acto originario se dictó por delegaciónResumen
Consulta sobre la competencia para resolver los recursos de reposición interpuestos contra los actos dictados por los Subdelegados del Gobierno actuando por delegación del correspondiente Delegado del Gobierno: A) Competencia originaria del Delegado del Gobierno para resolver dichos recursos; B) Indelegabilidad de la referida competenciaContestacion
25. RECURSO DE REPOSICIÓN. COMPETENCIA PARA SU RESOLUCIÓN SI EL
ACTO ORIGINARIO SE DICTÓ POR DELEGACIÓN
Consulta sobre la competencia para resolver los recursos de reposición
interpuestos contra los actos dictados por los Subdelegados
del Gobierno actuando por delegación del correspondiente
Delegado del Gobierno: A) Competencia originaria del Delegado
del Gobierno para resolver dichos recursos; B) Indelegabilidad de
la referida competencia 1.
Ha tenido entrada en esta Abogacía General del Estado-Dirección del
Servicio Jurídico del Estado el proyecto de informe que V. S. eleva a consulta
en relación con dos cuestiones planteadas por la Subdelegación del
Gobierno en S. que hacen referencia a la competencia para resolver los recursos
de reposición que puedan interponerse contra los actos dictados por
aquel órgano actuando por delegación del Delegado del Gobierno en C. y
que pongan fin a la vía administrativa. A la vista del referido proyecto y
del escrito de remisión que le acompaña, este Centro emite el siguiente informe
:
I. La primera de las cuestiones aludidas consiste en determinar ?según
los términos del citado proyecto de informe? «a quién corresponde
conocer del recurso de reposición que en su caso se interponga frente a las
resoluciones que dicta la Subdelegada del Gobierno en S., por delegación
del Delegado del Gobierno en C., conforme al art. 13 LPAC y que agotan
la vía administrativa». Se añade, con razón, en el propio proyecto de informe
que tal cuestión (como la otra cuestión que después se dirá) puede
plantearse «en términos generales a todos aquellos supuestos en que resolviendo
por delegación se agote la vía administrativa, cabiendo entonces
, con carácter potestativo, el recurso de reposición».
La respuesta que da la Abogacía del Estado consultante a esta primera
cuestión es favorable a la competencia del órgano delegante (el
Delegado del Gobierno en C., en el caso concreto que dio lugar a la
consulta), basando este criterio en lo dispuesto en el artículo 13.4 de la
Ley 3071992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en lo su-
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1 Dictamen de la Dirección del Servicio Jurídico del Estado de 11 de enero de 2001
(ref.: A. G. Servicios Jurídicos Periféricos 4/2000). Ponente: don José Luis Llorente Bragulat.
cesivo, LRJ-PAC), y añadiendo que «no puede entenderse implícita la delegación
de la competencia para resolver el recurso de reposición en el
acuerdo de delegación para dictar el acto administrativo, pues la delegación
ha de ser siempre expresa y para materia concreta».
Este Centro directivo considera correcto el criterio competencial que
acaba de mencionarse, pese a que la literalidad del artículo 116.1 de la
LRJ-PAC (en la redacción dada por la Ley 4/1999, de 13 de enero) parece
inclinar a otra solución. En efecto, aunque el citado precepto diga que
«los actos administrativos que pongan fin a la vía administrativa podrán
ser recurridos potestativamente en reposición ante el mismo órgano que
los hubiera dictado», lo que en interpretación estrictamente literal llevaría
a afirmar la competencia del órgano delegado para resolver el recurso de
reposición interpuesto contra un acto que él mismo dictó (aunque fuera
por delegación), esta conclusión debe ceder ante dos argumentos de interpretación
sistemática. El primero de ellos ?ya señalado por el órgano consultante
? reside en el inciso del artículo 13.4 de la LRJ-PAC, según el cual
«las resoluciones administrativas que se adopten por delegación... se considerarán
dictadas por el órgano delegante», por lo que al reconocer la
competencia de éste para resolver el recurso de reposición interpuesto
contra un acto que otro órgano dictó por delegación suya, no se hace otra
cosa que afirmar la competencia del propio órgano delegante para conocer
de un recurso de reposición contra un acto que legalmente se considera
dictado por él mismo. El segundo argumento en favor del criterio que
se expone deriva, en casos como el que ha originado la consulta, de la
prohibición, contenida en el artículo 13.2.c) de la LRJ-PAC, de delegar «la
resolución de recursos en los órganos administrativos que hayan dictado
los actos objeto de recurso». Ahora bien, al enunciar este argumento se incide
en la segunda cuestión planteada por el órgano consultante, que se
examinará seguidamente.
II. La segunda cuestión a que acaba de hacerse referencia es la de si,
dado que los interesados pueden promover potestativamente recurso de reposición
contra los actos administrativos dictados por delegación que pongan
fin a la vía administrativa, es posible delegar también la resolución de
dicho recurso en el órgano que (por delegación) dictó la resolución impugnada.
La Abogacía del Estado en S. se pronuncia en favor de esta posibilidad,
invocando argumentos que, a su juicio, derivan de la «interpretación teleológica
, sistemática e histórica» del dato normativo que literalmente resulta contrario
a su tesis (la prohibición de delegación contenida en el ya citado
artículo 13.2.c) de la LRJ-PAC). La argumentación teleológica parte de la
distinción conceptual entre los recursos devolutivos y los no devolutivos; la
interpretación sistemática se centra en la relación entre el precepto mencionado
y el artículo 13.4 de la propia LRJ-PAC; la interpretación histórica se
apoya, en fin, en el tenor del artículo 118 de la derogada Ley de Pro-
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cedimiento Administrativo (LPA) de 17 de julio de 1958 y en ciertas resoluciones
judiciales centradas en la exégesis de dicho precepto (sentencia del
Tribunal Supremo de 16 de septiembre de 1988 y sentencia del Tribunal
Superior de Justicia de Madrid de 18 de diciembre de 1997). Debe destacarse
que este último argumento de carácter histórico constituye, en realidad, la
base fundamental en que se sustenta el criterio del órgano consultante.
Conviene añadir que algún sector doctrinal sostiene (aun después de
derogada la LPA de 1958 y modificada la LRJ-PAC por la Ley 4/1999) un
criterio análogo al resumido en el párrafo anterior, si bien con ciertos matices
y distinciones, basados, sustancialmente, en la doble alternativa de
que al tiempo de interponerse el recurso de reposición subsista o, por el
contrario, se haya extinguido la delegación conferida al órgano que dictó
el acto recurrido. En el primer caso se considera admisible indistintamente
el recurso ante el órgano delegante o ante el órgano delegado (citándose
en apoyo de esta solución las sentencias del Tribunal Supremo de 15 de
diciembre de 1961, 3 y 12 de febrero y 21 de marzo de 1962, entre otras,
todas ellas dictadas en plena vigencia de la LPA de 1958). En el segundo
caso, se entiende que la competencia para resolver el recurso corresponde
exclusivamente al órgano delegante.
Este Centro directivo no comparte los criterios expuestos en los dos
párrafos precedentes, en cuanto reconocen la competencia del órgano delegado
para resolver el recurso de reposición, basándose esta discrepancia
en las dos razones que se exponen a continuación:
A) Los aludidos criterios se apoyan en una normativa hoy derogada
(la reiterada LPA de 1958 y la Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa
?LJCA? de 27 de diciembre de 1956) y en la jurisprudencia
interpretativa de dicha normativa, no pudiéndose trasladar sin
más a la situación actual, en la que rige una legislación que presenta sensibles
diferencias con aquélla en el aspecto de que se trata (LRJ-PAC modificada
por la Ley 4/1999 y LJCA de 13 de julio de 1998).
El artículo 118 de la LPA de 1958 disponía que «no se podrán resolver
por delegación recursos de alzada o revisión contra actos dictados por el
propio órgano a quien se han conferido las facultades delegadas»; no mencionaba
, en cambio, el recurso de reposición previo al contencioso-administrativo
(entonces preceptivo ?con ciertas excepciones? conforme a los
arts. 126 de la citada LPA y 52 y 53 de la LJCA de 1956), por lo que cabía
lógicamente entender que dicho recurso de reposición no estaba incluido
en la prohibición del artículo 118 de la LPA y, por consiguiente, era posible
resolverlo por delegación conferida al propio órgano que hubiera dictado
, en ejercicio igualmente de facultades delegadas, el acto recurrido. A
este criterio respondía la jurisprudencia citada por la Abogacía del
Estado consultante y por el sector doctrinal antes aludido, que tenía su
base, se insiste, en la interpretación del tan mencionado artículo 118 de
la LPA de 1958, expresamente invocado en tal jurisprudencia.
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Ahora bien, el artículo 13.2.c) de la vigente LRJ-PAC dispone que «en
ningún caso podrán ser objeto de delegación las competencias relativas a...
la resolución de recursos en los órganos administrativos que hayan dictado
los actos objeto de recurso»; como se ve, no limita la prohibición de
delegación ?a diferencia del artículo 118 de la LPA de 1958? a los recursos
de alzada y revisión, sino que alude genéricamente a la «resolución de
recursos», por lo que cabe entender comprendido también en aquella
prohibición el recurso de reposición. Cierto es que al entrar en vigor la
LRJ-PAC (en su redacción inicial) desapareció el recurso de reposición
?suprimido por la disposición derogatoria, apartado 2.b) y c) de aquel texto
legal?, por lo que la prohibición del artículo 13.2.c) no podía referirse
entonces a aquel recurso, pero no es menos cierto que fue restablecido
(con carácter potestativo) por la Ley 4/1999, que lo introduce en la nueva
redacción de los artículos 116 y 117 de la LRJ-PAC, sin modificar, en
cambio, la redacción del artículo 13.2.c). Así las cosas, esta Dirección estima
razonable entender que al dictar la Ley 4/1999, el legislador ha considerado
o asumido implícitamente que la prohibición de delegación contenida
en el precepto últimamente citado alcanza a la resolución de los
recursos potestativos de reposición.
No obstante, conviene formular una observación adicional sobre el alcance
del artículo 13.2.c) de la LRJ-PAC y es que este precepto prohíbe
delegar la competencia para resolver los recursos «en los órganos administrativos
que hayan dictado los actos objeto de recurso», pero no excluye
literalmente la posibilidad de conferir aquella delegación a otros órganos
(es decir, a terceros órganos, distintos de los que dictaron los actos
recurridos). Si a esta circunstancia se une la amplitud con que, como regla
general, se configura la posibilidad de delegar competencias en el
artículo 13.1 de la LRJ-PAC (al hacer posible que los órganos de las diferentes
Administraciones Públicas deleguen el ejercicio de sus competencias
«en otros órganos de la misma Administración, aun cuando no sean
jerárquicamente dependientes», o incluso en órganos «de las entidades de
derecho público vinculadas o dependientes de aquéllas»), cabe considerar
la posibilidad de delegar la competencia para resolver el recurso de reposición
en un «tercer órgano» diferente del que, también por delegación,
dictó el acto recurrido. Este criterio podría llevar en ciertos casos a soluciones
anómalas o discutibles (v. gr. si se confiriese la delegación a un órgano
ajeno a la materia de que se trate y a la línea jerárquica que uniese,
en su caso, al órgano delegante y al autor del acto recurrido), pero en otros
supuestos podrían darse soluciones razonables, especialmente si la cuestión
se plantease entre órganos situados en diversos niveles de la misma línea
jerárquica, confiriendo la competencia para resolver el recurso de reposición
a un órgano intermedio entre el delegante y el autor del acto
recurrido (por ejemplo, un Ministro podría delegar en un Director General
de su Departamento la resolución de un asunto o clase de asuntos y en el
Secretario de Estado o Subsecretario de que dependiese directamente el
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aludido Director General la competencia para resolver los recursos de reposición
interpuestos contra actos dictados por el mismo en ejercicio de la
primera delegación aludida). De todos modos, la hipótesis últimamente
señalada no sería aplicable al caso concreto que motivó la presente consulta
, ya que entre el Delegado del Gobierno en C. (órgano delegante) y la
Subdelegada del Gobierno en S. (órgano autor, por delegación del primero
, de los actos recurribles en reposición) no existe ningún otro órgano que
ocupe un lugar intermedio en la línea jerárquica.
B) A las razones jurídicas antes expuestas en favor de la competencia
del órgano delegante para resolver los recursos de reposición de que se
trata y de la indelegabilidad de esta competencia en el órgano que hubiese
dictado el acto recurrido, puede añadirse otra razón que, sin carecer de
perfil jurídico, se basa fundamentalmente en consideraciones de prudencia
y conveniencia práctica.
Aun admitiendo, a efectos dialécticos, que la cuestión abordada en el
presente apartado de este informe resulte discutible, por existir ciertos argumentos
en pro y otros en contra de la posibilidad de delegar la competencia
para resolver el reiterado recurso de reposición en el órgano que
dictó el acto impugnado, lo que no ofrece ninguna duda es que el ejercicio
de aquella competencia por el órgano delegante ofrece la mayor seguridad
jurídica de cara a la eventual impugnación del acto resolutorio del
recurso basada en la supuesta incompetencia del órgano que lo dictase. En
efecto, la competencia del órgano delegante no podría negarse en ningún
supuesto de los comprendidos en la consulta, bien por considerarse que la
competencia para resolver el recurso es indelegable en el órgano autor del
acto recurrido, bien porque, aunque se admitiera la posibilidad de delegación
, el órgano delegante podría recuperarla en cualquier momento mediante
la revocación de la delegación conferida (art. 13.6 de la LRJ-PAC)
o mediante la avocación del conocimiento del asunto sobre el que versó la
delegación (art. 14 de la LRJ-PAC).
Por consiguiente, este Centro considera aconsejable que en todos los
casos a que se refiere el proyecto de informe sometido a consulta, el órgano
delegante retenga y ejerza por sí mismo la competencia para resolver
los recursos de reposición que se interpongan contra los actos dictados
por delegación de dicho órgano y que pongan fin a la vía administrativa.
En virtud de todo lo expuesto, esta Abogacía General del Estado formula
las siguientes
CONCLUSIONES
Primera. La competencia originaria para resolver los recursos potestativos
de reposición que se interpongan contra los actos administrativos
dictados por delegación, al amparo de lo previsto en el artículo 13 de
la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y que pongan fin a la vía adminis-
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trativa, corresponde al órgano delegante (el Delegado del Gobierno en C.,
en el caso concreto a que se refiere el proyecto de informe sometido a consulta
).
Segunda. La competencia a que se refiere la conclusión anterior no
es susceptible de delegación en el órgano que hubiese dictado los actos
objeto de recurso de reposición (la Subdelegada del Gobierno en S., en los
supuestos a que se alude en la consulta).
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PROTOCOLO
26. RÉGIMEN DE SUPLENCIA DE AUTORIDADES EN ACTOS OFICIALES. ORDENACIÓN
GENERAL DE PRECEDENCIAS DEL ESTADO
Alcance de las suplencias del Presidente de Comunidad Autónoma
en actos oficiales, a los efectos previstos en el Real Decreto
2099/1983, de 4 de agosto, sobre la Ordenación General de Precedencias
del Estado 1.
I. La consulta que se formula se circunscribe a la determinación del
orden de precedencia en actos oficiales que haya de corresponder al
Vicepresidente de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha que,
en sustitución del Presidente de la misma, asista a actos públicos en los
que también concurran autoridades de la Administración General del
Estado.
En concreto, se plantea la relación existente entre los artículos 7 de la
Ley 7/1997, de 5 de septiembre, sobre el Gobierno y el Consejo Consultivo
de Castilla-La Mancha, y el artículo 9 del Real Decreto 2099/1983,
de 4 de agosto, de Ordenación General de Precedencias del Estado.
II. Para la emisión del presente informe se adjunta, en primer lugar,
copia del informe del Subdirector del Departamento de Protocolo y Ceremonial
del Estado del Ministerio de La Presidencia del Gobierno, de 13
de junio de 2001, contestando a la consulta formulada por el Delegado del
Gobierno en Castilla-La Mancha, con relación al «alcance de las suplencias
, o para ser más precisos, la representación en actos oficiales del
Presidente de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, en su
ausencia, por el Vicepresidente Primero y en su defecto, por los Vicepresidentes
según su orden?, tal y como se recoge en el artículo 7, capítulo
11, Título 11 de la Ley 7/1997, de 5 de septiembre, sobre el Gobierno
y el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, y su conflicto con el
artículo 9 del Real Decreto 2099/1983, de 4 de agosto, sobre la Ordenación
General de Precedencias del Estado».
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1 Informe elaborado el 19 de diciembre de 2001 por doña Raquel Ramos Vallés, Abogada
del Estado en el Gabinete de Estudios.
Asimismo, se adjunta copia del dictamen emitido con fecha de 10 de
julio de 2001 por el Pleno del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha,
sobre «la regulación que de la suplencia del Presidente de la Junta de
Comunidades, en el caso de ausencia temporal, establece el artículo 7 de
la Ley 7/1997, de 5 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo
de Castilla-La Mancha y sus efectos en la aplicación del Real Decreto
2099/1983, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Ordenamiento
General de Precedencias del Estado».
En el primero de los citados informes, emitido por el Ministerio de la
Presidencia, tras analizar la doctrina constitucional (SSTC 30 de enero
de 1985 y 22 de junio de 1982) y la jurisprudencia del Tribunal Supremo
(STS 2 de diciembre de 1986), se concluye que:
«...es claro que las Comunidades Autónomas tan sólo tienen competencia
para fijar la Precedencia de sus Autoridades y Órganos en actos
oficiales conforme a su normativa propia, siempre y cuando no concurran
con Autoridades y Órganos del Estado. En este último caso,
prevalecerá la normativa establecida en el Real Decreto 2009 antes
mencionado.
Por lo tanto, el artículo 7 ?párrafo 2? Capítulo 1 ?Título 1? de la Ley
7/1997, de 5 de septiembre, de la Comunidad Autónoma de Castilla-La
Mancha tan sólo podrá ser aplicable en la Ordenación de Autoridades
en actos oficiales cuando dichos actos hayan sido organizados por la
propia Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha en su propio territorio
y no se hallen presentes Autoridades y Órganos del Estado.
En el supuesto de que autoridades y Órganos del Estado se hallen
presentes regirá el Real Decreto 2099/1983, de 4 de agosto, sobre
Ordenación General de Precedencias del Estado y, en consecuencia, su
artículo 9».
Por su parte, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, tras analizar
la normativa y la Jurisprudencia aplicables, y efectuar una interpretación
de los términos «suplencia» y «representación», concluye en el dictamen
citado lo siguiente:
«El Presidente de la Junta cuya titularidad derive de la suplencia
producida en virtud de la normativa autonómica ostenta y ejerce las
mismas competencias y funciones que el Presidente cuya titularidad derive
de su elección por las Cortes.
El Real Decreto 2099/1983, de 4 de agosto, fija en sus artículos 10
y 12 respectivamente, el orden de precedencia en los actos oficiales celebrados
en la villa de Madrid y en el territorio de las Comunidades
Autónomas y señala el que corresponde al Presidente del Consejo de
Gobierno de la Comunidad Autónoma y en su artículo 9» especifica el
puesto que le corresponde al representante del Presidente en dichos actos.
La aplicación de la norma autonómica reguladora de la suplencia
del Presidente conlleva que al titular que lo sea en aplicación del orden
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predeterminado legalmente le corresponda ocupar el orden de precedencia
que el Real Decreto 2099/1983 fija para ?el Presidente del
Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma en sus artículos 10
y 12, sin que resulte de aplicación el artículo 9?, por cuanto que con la
suplencia no se trata de ?representar a una autoridad superior?, sino de
que en dichos actos se hace presente el Presidente de la Junta, a través
de su efectivo titular y no un mero representante del Presidente que haya
sido legalmente sustituido por ausencia».
III. La determinación de la precedencia que corresponde al Vicepresidente
del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma cuando
concurra, en actos oficiales, con autoridades de la Administración General
del Estado, exige, en primer lugar, el análisis de lo dispuesto en el Real
Decreto 2099/1983, de 4 de agosto, de Ordenación General de Precedencias
en el Estado, y de la Ley 7/1997, de 5 de septiembre, reguladora
del Gobierno y Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha.
El Real Decreto 2099/1983, de 4 de agosto, distingue en su artículo 3
y a los efectos de dicho Ordenamiento, entre actos oficiales de carácter general
, ?«los organizados por la Corona, Gobierno o la Administración del
Estado, Comunidades Autónomas o Corporaciones Locales, con ocasión
de conmemoraciones o acontecimientos nacionales, de las autonomías,
provinciales o locales»?, y actos de carácter especial, «los organizados por
determinadas instituciones, organismos o autoridades, con ocasión de
conmemoraciones o acontecimientos propios del ámbito específico de sus
respectivos servicios, funciones o actividades», distinción ésta sobre la
que más adelante se volverá.
Conforme al artículo 5 del citado Real Decreto, «la precedencia en los
actos oficiales de carácter general organizados por la Corona, el Gobierno
o la Administración del Estado se ajustarán a las prescripciones del presente
Ordenamiento», mientras que «en los actos oficiales de carácter general
organizados por las Comunidades Autónomas o por la Administración
Local, la precedencia se determinará prelativamente, de acuerdo
con lo dispuesto en el presente Ordenamiento por su normativa propia y,
en su caso, por la tradición o costumbre inveterada del lugar», sin que «en
ningún supuesto pueda alterarse el orden establecido para las Instituciones
, Autoridades y Corporaciones del Estado señaladas en el presente
Ordenamiento».
Dentro del Título II, los artículos 10 y 14 regulan la precedencia de
Autoridades, e Instituciones y Corporaciones, respectivamente, en los actos
oficiales de carácter general organizados por la Corona, el Gobierno o la
Administración General del Estado en la Villa de Madrid, y el artículo 12
la precedencia aplicable en los actos celebrados en el territorio propio de
una Comunidad Autónoma.
De especial trascendencia, a los efectos que nos ocupan, es la previsión
contenida en el artículo 9, con el que finaliza el Título I, conforme al
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cual «La persona que represente en su cargo a una autoridad superior a la
de su rango no gozará de la precedencia reconocida a la autoridad que representa
y ocupará el lugar que le corresponde por su propio rango, salvo
que ostente expresamente la representación de Su majestad el Rey o del
Presidente del Gobierno». A la interpretación de este precepto se aludirá
posteriormente con detalle.
Por su parte, la Ley 7/1997, de 5 de septiembre, por la que se regula el
Gobierno y el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, atribuye en su
artículo 1 al Presidente de la Junta de Comunidades de dicha Comunidad
Autónoma «la superior representación de la Región», con reconocimiento
expreso, en el artículo 2.1, al derecho a «los honores y tratamiento que en
razón a la dignidad de su cargo le corresponden».
Su artículo 5 dispone que «Como superior representante de la Región,
corresponde al Presidente: a) Ostentar la representación de la Junta de
Comunidades en sus relaciones con el Estado, las demás Comunidades
Autónomas y las Corporaciones Locales en la Región».
Añade el artículo 7, especialmente relevante a efectos del presente informe
, que «1. En los supuestos de fallecimiento o incapacidad total y
permanente del Presidente de la Junta de Comunidades será sustituido,
hasta la elección del nuevo Presidente, por los Vicepresidentes por su orden,
a falta de ellos, por el Consejero más antiguo que ostente la condición de
Diputado Regional, y si ninguno lo fuera, por el más antiguo, y a igualdad
entre ellos, el de más edad. 2. El mismo orden de suplencia se observará
en los supuestos de ausencia, enfermedad o impedimento temporal del
Presidente. 3. En los supuestos previstos en los apartados anteriores la
suplencia deberá ser comunicada a las Cortes Regionales».
Finalmente, el artículo 22 establece que «El Vicepresidente o Vicepresidentes
suplen, por su orden, al Presidente y ejercen las funciones que les
atribuya el Decreto de su nombramiento o que les delegue el Presidente.
No podrán atribuirse ni delegarse las funciones que los artículos 5 y 6 de
esta Ley asignan al Presidente, excepto las de representación institucional
y firma de convenios o acuerdos con otras Comunidades Autónomas y coordinación
entre las distintas Consejerías».
IV. Resulta necesario abordar, siquiera sucintamente, el análisis de la
doctrina jurisprudencial en materia de ordenación de precedencias del
Estado, doctrina a la que se refieren igualmente los informes a los que se
ha aludido en el punto II del presente dictamen.
La Sentencia del Tribunal Constitucional 12/1985, de 30 de enero, por
la que se resuelven dos conflictos de competencia positivos con relación a
determinados preceptos del Real Decreto 2099/1983, de 4 de agosto, reiterando
el criterio anteriormente expresado en la Sentencia de 22 de junio
de 1982, considera en su Fundamento Jurídico 3 que la competencia controvertida
(ordenación de precedencias en actos oficiales) «con carácter
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general corresponde al Estado. Solución que es lógica, pues concebido
también el Estado en la Constitución como una institución compleja, de
que forman parte las Comunidades Autónomas, resulta necesario convenir
que la regulación de la precedencia de las autoridades y órganos de distinto
orden en los actos oficiales ha de corresponder a los órganos generales
o centrales del Estado», concluyendo que «Es titularidad estatal la
competencia controvertida en este conflicto con referencia al Real Decreto
2099/1983, de 4 de agosto, que aprobó el Reglamento de Ordenación
General de Precedencias del Estado, bien que con pleno reconocimiento
de las competencias de las Comunidades Autónomas para ordenar sus
propias autoridades y órganos en actos por ellas organizados y a los que
no concurran con las del Estado».
En suma, corresponde al Estado, ?siendo aplicable el Real Decreto
2099/1983, de 4 de agosto, o la norma que lo sustituya?, la ordenación
de precedencias entre las Autoridades del Estado y las de las Comunidades
Autónomas, circunscribiéndose la competencia de las Comunidades
Autónomas a la ordenación de precedencias en los actos oficiales organizados
por ellas a los que no concurran Autoridades distintas de las propias.
Por su parte, la sentencia del Tribunal Supremo de 2 de diciembre
de 1986, que resuelve un recurso contencioso-administrativo interpuesto
por la Generalidad de Cataluña contra el Real Decreto 2099/1983, de 4 de
agosto, estima parcialmente dicho recurso modificando la ordenación establecida
en los artículos 10 y 12 del Real Decreto en cuanto se refiere a los
Presidentes de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas,
que la norma posponía respecto a los ex-Presidentes del Gobierno, sobre la
argumentación de que «...ya en la Exposición de Motivos del impugnado
Real Decreto se establece que la proyección de signo democrático y social
del Estado hace corresponder mejor valencia a las investiduras electivas y
de representación que a las definidas por designación», pareciendo «jurídicamente
viable la pretensión de la Corporación recurrente, de que los
Presidentes de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas,
en cuanto ostentan la suprema representación de la respectiva Comunidad
y la ordinaria del Estado en aquélla..., deben ocupar el puesto núm. 13 y no
el 14..., situando en el puesto que dichos Presidentes de los Consejos de
Gobierno ocupaban en el aludido precepto a los ex-Presidentes del
Gobierno, al carecer estos últimos de la representación institucional que los
antes mencionados tienen».
En suma, el criterio al que el Estado ha de ajustar el ejercicio de la
competencia que le corresponde en materia de ordenación de precedencias
es el de atribuir mayor valor a las investiduras electivas y de representación
que a las definidas por designación.
V. De la normativa aplicable y de la doctrina jurisprudencial expuesta
se desprenden, en principio, dos conclusiones:
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1. La ordenación de las precedencias en actos oficiales a los que
concurran simultáneamente Autoridades estatales y autonómicas es competencia
del Estado y en el presente momento se rige por el Real Decreto
2099/1983, de 4 de agosto, siendo competencia exclusiva de las
Comunidades Autónomas la ordenación de precedencias en actos organizados
por ellas a los que no asistan Autoridades estatales.
2. Conforme a la Ley 7/1997, de 5 de septiembre, corresponde al
Presidente del Consejo de Gobierno las funciones de representación de la
Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, previendo el artículo 7 su
sustitución (en realidad, y aunque se utiliza este término, la Ley se refiere
a suplencia), por los Vicepresidentes en casos de ausencia, enfermedad o
impedimento temporal del Presidente.
En consecuencia, y partiendo de las premisas anteriores, la determinación
de la precedencia que corresponde al Vicepresidente que sustituye al
Presidente del Consejo de Gobierno en actos oficiales en los que asisten
autoridades estatales junto a las autonómicas, será la establecida en el
Real Decreto 2099/1983, de 4 de agosto, y concretamente en su artículo 9,
a cuyo tenor «La persona que represente en su cargo a una autoridad superior
a la de su propio rango no gozará de la precedencia reconocida a la
autoridad que representa y ocupará el lugar que le corresponda por su propio
rango, salvo que ostente expresamente la representación de su
Majestad el Rey o del Presidente del Gobierno».
VI. El Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha considera que
«determinar quién es el Presidente y quién es eventualmente su representante
son cuestiones ajenas a la normativa estatal reguladora de las precedencias
», y que los términos «suplencia» y «representación» no son coincidentes
, pues «el Presidente puede hacerse representar aunque no está
ausente, y puede atribuir su representación sin estar constreñido por las
normas imperativas que regulan la suplencia y el orden de la misma», de
forma que «al Presidente suplente le corresponde el mismo lugar en el orden
de precedencia que al Presidente cuya titularidad deriva de la elección
, y que viene señalado en los artículos 10 y 12 de reglamento estatal»,
conclusión que considera «plenamente acorde con una interpretación literal
del mismo y con su precedente normativo», pues «en relación a lo primero
, los artículos 10 y 12 no hacen respecto a los Presidentes autonómicos
, a los que señala un lugar en el orden de precedencia, distinción alguna
por razón de la causa en virtud de la cual hayan accedido a la titularidad
(elección o suplencia) o de su provisionalidad (en funciones, temporalidad
)... y respecto a lo segundo... el vigente Reglamento ha evitado acudir
a esa fórmula de ?sustitución legal? (que puede dar cabida a diversas técnicas
), y ha concretado en su artículo 9 que la ?representación? de una
?autoridad superior? no le otorga al representante el ?rango? y el orden de
precedencia de la autoridad representada..., de modo que queda claro que
el supuesto de hecho y legal al que se aplica el precepto es el de ?representación?
y no el de ?suplencia?».
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Planteada así la cuestión, el problema se circunscribe a la interpretación
que haya de efectuarse del artículo 9 del Real Decreto 2099/1983, de 4 de
agosto, y concretamente de los términos «suplencia» y «representación».
A los efectos anteriores parece lógico punto de partida el artículo 3 del
Código Civil, que, como es sabido, establece los criterios de interpretación
de las normas admisibles en nuestro Derecho, al disponer que «las
normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación
con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad
social del tiempo en que hayan de ser aplicadas, atendiendo principalmente
al espíritu y finalidad de aquéllas».
El precepto enumera, por tanto, los criterios de interpretación literal,
sistemático, histórico, social y teleológico o finalista, cuya aplicación se
procederá a efectuar a continuación.
Así, conforme a una interpretación literal del artículo 9 del Real
Decreto 2099/1983, de 4 de agosto, hay que entender, dada la claridad de
los términos en que aparece redactado el precepto, que, salvo en casos de
representación de Su Majestad el Rey o del Presidente del Gobierno, la
persona que represente en su cargo a una autoridad superior en rango ocupará
la precedencia que le corresponda por su propio rango, y no la que
correspondiese a la autoridad representada.
Aplicando, en segundo lugar, el criterio de interpretación sistemática, cabe
señalar que el artículo 9 del Real Decreto 2099/1983 está ubicado en el
Capítulo II, «Normas de precedencia», del Título I, siendo por su ubicación
un precepto de ámbito general, dado el título del capítulo en el que se inserta
, aplicable a las concretas normas de precedencia que se desarrollan en el
Título II («Precedencia de autoridades en los actos oficiales de carácter general
organizados por la Corona, el Gobierno o la Administración del
Estado»), y en el Título III («Ordenación de Instituciones y Corporaciones
en los actos oficiales de carácter general organizados por la Corona, el
Gobierno o la Administración del Estado»), tanto, en ambos casos, en la Villa
de Madrid como en el territorio de una Comunidad Autónoma.
Y en cuanto a la interrelación de las normas integrantes de los ordenamientos
estatal y autonómico en el caso concreto que nos ocupa, conforme
a la doctrina jurisprudencial expuesta, la determinación de las precedencias
en actos oficiales en los que concurran autoridades estatales y autonómicas
es competencia del Estado, rigiéndose en la actualidad por el Real Decreto
2099/1983, sin que su aplicación, y concretamente la de su artículo 9,
pueda eludirse invocando la aplicación de normas autonómicas como el
artículo 7 de La Ley 7/1997, de 5 de septiembre, del Gobierno y del Consejo
Consultivo de Castilla-La Mancha, cuando, como es el caso, concurren
a los actos oficiales autoridades estatales junto a las autonómicas.
En suma, si bien «determinar quién es el Presidente y quién es eventualmente
su representante son cuestiones ajenas a la normativa estatal re-
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guladora de las precedencias», como entiende el Consejo Consultivo de
Castilla-La Mancha, determinar la precedencia del representante, cuando
concurra a actos oficiales con autoridades estatales, es competencia estatal
y se ha de regir por las normas estatales dictadas al efecto.
Una interpretación histórica del precepto exige tomar en consideración
los antecedentes normativos del Real Decreto 2099/1983, de 4 de agosto,
concretamente el Decreto de 27 de junio de 1968. Tal y como se indica en
el informe del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, el precedente del
vigente Real Decreto disponía que «la persona que legalmente sustituya a
cualquier autoridad goza de la misma precedencia reconocida al titular».
Dos son los cambios que el nuevo Reglamento introduce con respecto
a su precedente: de un lado, se alude a «sustitución», cuando la norma vigente
, efectivamente, habla de «representación»; y en segundo lugar, se
modifica el alcance de dicha sustitución o representación, pues la regla del
derogado Reglamento, de que el sustituto ocupase la misma precedencia
que correspondería al titular sustituido, se invierte en el vigente Real Decreto
, de forma que el representante ocupe la precedencia que le corresponda
por su propio rango, y no la que correspondería al representado,
con las únicas excepciones de que éste sea Su Majestad el Rey o el Presidente
del Gobierno.
El Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha considera que las anteriores
modificaciones implican un cambio de criterio del legislador, de
forma que el término «sustitución» es reemplazado por otro distinto y más
restrictivo, el de «representación», al que se circunscribe la aplicación de
un criterio distinto al recogido en la derogada norma de 1968, que, como
se ha indicado, atribuía al sustituto la precedencia correspondiente al sustituido
, de forma que el cambio normativo implicaría, a juicio del citado
Consejo Consultivo, la voluntad del autor de la norma de que tan sólo en
los supuestos de «representación» se aplique la consecuencia prevista en
el artículo 9 del Real Decreto 2099/1983, de que el representante, como
regla general y salvo las excepciones taxativamente previstas en el precepto
, ocupe la precedencia que corresponde a su propio rango y no la del
representado.
La cuestión que se suscita depende, en definitiva, de la interpretación
que haya de hacerse de los términos «representación», «sustitución» y
«suplencia».
Prescindiendo de regulaciones sectoriales o especiales, la regulación
general de «suplencia» es la contenida en el artículo 17 de la Ley 30/1992,
de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, conforme al cual,
«1. Los titulares de los órganos administrativos podrán ser suplidos temporalmente
en los supuestos de vacante, ausencia o enfermedad por quien
designe el órgano competente para el nombramiento de aquéllos. Si no se
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designa suplente, la competencia del órgano administrativo se ejercerá por
quien designe el órgano administrativo inmediato de quien dependa.
2. La suplencia no implicará alteración de la competencia».
El artículo 12.1 de la citada Ley 30/1992 dispone que «la encomienda
de gestión, la delegación de firma y la suplencia no suponen alteración de
la titularidad de la competencia, aunque sí de los elementos determinantes
de su ejercicio que en cada caso se prevén».
Por su parte, el artículo 23.2 de la misma Ley, ubicado entre las normas
destinadas a regular el funcionamiento de los órganos colegiados, dispone
que «En casos de vacante, ausencia, enfermedad u otra causa legal,
el Presidente será sustituido por el Vicepresidente que corresponda, y en
su defecto, por el miembro del órgano colegiado de mayor jerarquía, antigüedad
y edad, por este orden, de entre sus componentes».
Esta regulación general de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, se reproduce
o desarrolla, con mayor o menor amplitud, en las distintas normas
reguladoras del funcionamiento de órganos administrativos (v. gr., art.
13 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y normas autonómicas
reguladoras de sus respectivos órganos de gobierno).
La Ley 7/1997, de 5 de septiembre, reguladora del Gobierno y del
Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, se refiere en su artículo 7 a la
suplencia, si bien de una forma ambivalente, pues se emplean de forma indistinta
en el mismo precepto los términos de «sustitución» y «suplencia».
Procede a continuación examinar el alcance y extensión del término
«representación» y determinar si es o no coincidente con el término «suplencia
», para lo cual se acudirá nuevamente a los criterios interpretativos
enumerados en el artículo 3 del Código Civil:
? Conforme a una interpretación literal, basada en el sentido propio de
las palabras, y prescindiendo de disquisiciones doctrinales acerca del muy
confuso concepto de la representación y de sus clases, ?representación directa
e indirecta?, puede decirse que «representar» es actuar en nombre y
por cuenta de otro. La representación sería aquel supuesto en el que una
persona, el representante, celebra un negocio o acto jurídico en lugar del
representado, de forma que los efectos jurídicos del negocio o del acto en
cuestión se producen en la esfera jurídica del representado, como si él
mismo los hubiera realizado.
El representante actúa, en suma, en lugar del representado, que es lo
que también hace el suplente.
Desde este punto de vista la representación sería un concepto más amplio
que la suplencia, pues todo suplente «representa» al sustituido. En suma
, el que suple siempre representa, aunque no todo representante es suplente
, pues efectivamente, una persona puede hacerse representar aunque
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no está ausente, y puede atribuir su representación sin estar constreñido por
las normas imperativas que regulan la suplencia y el orden de la misma.
? Cabe sostener fundadamente que el artículo 9 de Real Decreto
2099/1983 emplea la expresión «representar» de forma deliberada, por
ser ésta la función que regula el Real Decreto. Se trataría, en suma, de una
expresión ajustada el contexto propio del Reglamento en el que se inserta.
Por lo demás, la propia Ley 7/997, de 5 de septiembre, de Castilla-La
Mancha, emplea en numerosos preceptos el término «representar» (arts. 1,
5, 22), y en ocasiones junto al de «suplencia» (art. 22).
? El artículo 9 del Real Decreto 2099/1983 se refiere textualmente a
«la persona que represente en su cargo a una autoridad superior», luego
está aludiendo a una representación institucional, no a una representación
particular, como parece entender el Consejo Consultivo en su informe. Se
circunscribe el ámbito de aplicación del precepto a los supuestos en los
que, por tener un cargo, una persona representa a otra persona, que es lo
que ocurre en el caso del Vicepresidente del Consejo de Gobierno de
Castilla-La Mancha, que por razón de su cargo está llamado a representar
al Presidente.
? Finalmente, cabe entender que la modificación normativa que el
artículo 9 del Real Decreto 2099/1983 introduce con respecto a su antecedente
, el Decreto de 1968, obedece al propósito deliberado de introducir
un cambio de criterio en materia de representación, de forma que con
claridad se altera la regla general a la que tan sólo se reconocen dos excepciones
expresas (representación de Su Majestad el Rey o del
Presidente del Gobierno). El artículo 9 del Real Decreto 2099/1983 no estaría
aludiendo a un supuesto distinto al contemplado en su antecedente
normativo, sino al mismo supuesto, definido con mayor amplitud («representación
» frente a «sustitución»), al que se desea atribuir una consecuencia
o efecto jurídico distinto al previsto en la norma precedente.
De todo lo expuesto en este punto cabe concluir que, siendo admisible
la distinción conceptual entre «suplencia» y «representación», dicha distinción
no permite excluir la aplicación del artículo 9 del Real Decreto
2099/1983 a supuestos como el que nos ocupan, pues el alcance del término
«representación» es más amplio que el de «suplencia».
Por otra parte, tampoco parece admisible una interpretación que conduzca
a un resultado contrario al que se desprende de la lectura de un precepto
que, como el artículo 9 del Real Decreto 2099/1983, es claro en la
redacción de sus términos y en su contenido.
Por lo demás, dados los términos en que aparece redactado el párrafo
segundo del artículo 12.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, anteriormente
aludido «la encomienda de gestión, la delegación de firma y la
suplencia no suponen alteración de la titularidad de la competencia, aun-
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que sí de los elementos determinantes de su ejercicio que en cada caso se
prevén», no puede compartirse la conclusión a que llega el Consejo
Consultivo de Castilla-La Mancha en su dictamen de referencia, en el sentido
de que no resulte de aplicación el artículo 9 del Real Decreto
2099/1983 «por cuanto con la suplencia no se trata de ?representar a
una autoridad superior?, sino que en dichos actos se hace presente el Presidente
de la Junta, a través de su efectivo titular y no un mero representante
del Presidente que haya sido legalmente sustituido por ausencia»;
efectivamente, no parece admisible la distinción que en dicho dictamen se
efectúa entre ?el Presidente de la Junta cuya titularidad derive de la suplencia?
y el ?Presidente cuya titularidad derive de su elección por las
Cortes?». El cargo de Presidente de la Junta recae en el Presidente electo,
que es quien ostenta la titularidad del mismo, sin que la suplencia, conforme
al artículo 12 de la Ley 30/1992, suponga alteración de dicha titularidad
, sino tan sólo las condiciones de su ejercicio. En suma, no hay dos
Presidentes titulares, uno electo y otro suplente, sino un único Presidente
titular, el electo, al que el suplente sustituye y representa.
VII. Debe añadirse, en fin, que las consideraciones que anteceden
pueden verse modificadas en caso de que se trate de determinar la precedencia
entre Autoridades estatales y autonómicas en actos oficiales de carácter
especial, esto es, «los organizados por determinadas instituciones,
organismos o autoridades con ocasión de conmemoraciones o acontecimientos
propios del ámbito específico de sus respectivos servicios, funciones
y actividades», pues en tales casos la precedencia, conforme al
artículo 6 del Real Decreto 2099/1983, «se determinará por quien los organice
, de acuerdo con su normativa específica y, en su caso, con los criterios
establecidos en el presente Ordenamiento».
De todo cuanto se ha expuesto cabe extraer las siguientes
CONCLUSIONES
Primera. Conforme a la normativa aplicable y a la Jurisprudencia
dictada en interpretación de la misma, el Estado tiene competencia para
ordenar las precedencias en los actos oficiales en los que concurran autoridades
estatales y autonómicas, en la actualidad conforme al Real
Decreto 2099/1983, de 4 de agosto, teniendo las Comunidades Autónomas
competencia exclusiva para ordenar las precedencias en los actos oficiales
a los que asistan autoridades autonómicas y no concurran autoridades
estatales.
Segunda. Por aplicación del artículo 9 del Real Decreto 2099/1983,
el Vicepresidente que sustituya al Presidente de la Junta en actos oficiales
a los que también asistan autoridades estatales ocupará la precedencia que
le corresponda por su propio rango, y no la de la autoridad que representa
, esto es, la del Presidente de la Junta.
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Tercera. La aplicación de los criterios de interpretación admisibles
en nuestro derecho no desvirtúa la conclusión anterior, ni permite excluir
la aplicación del artículo 9 del Real Decreto 2099/1983 a los casos de suplencia
del titular, siendo el término «representación» más amplio que el
de «suplencia».
Cuarta. El alcance de las conclusiones anteriores podrían verse modificado
en caso de actos oficiales de carácter especial, en cuyo caso, conforme
al artículo 6 del Real Decreto 2099/1983, para la ordenación de las
precedencias serían de aplicación preferente respecto del Real Decreto
2099/1983 las normas específicas de la institución, organismo o autoridad
organizadora del acto.
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