Dictamen de Abogacía del Estado relativo a Incompatibilidades funcionario público o empleado laboral destinado en una Delegación de Economía y Hacienda pueda participar, como licitador, en las subastas de inmuebles de 2002

Cuestión

Incompatibilidades funcionario público o empleado laboral destinado en una Delegación de Economía y Hacienda pueda participar, como licitador, en las subastas de inmuebles

Resumen

Consulta sobre la posibilidad de que un funcionario público o empleado laboral destinado en una Delegación de Economía y Hacienda pueda participar, como licitador, en las subastas de inmuebles convocadas por aquélla. Determinación del alcance de esta prohibición a la vista de los artículos 127 y 128 del RPE, 1459.4.º del CC, 9.1 de la LCAP y 1.3, 11 y 19 de la Ley 53/84, de Incompatibilidades del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas

Contestacion

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28. I NCOMPATIBILIDADES FUNCIONARIO PÚBLICO O EMPLEADO LABORAL

DESTINADO EN UNA DELEGACIÓN DE ECONOMÍA Y HACIENDA PUEDA

PARTICIPAR, COMO LICITADOR, EN LAS SUBASTAS DE INMUEBLES

Consulta sobre la posibilidad de que un funcionario público o empleado

laboral destinado en una Delegación de Economía y Hacienda

pueda participar, como licitador, en las subastas de inmuebles convocadas

por aquélla. Determinación del alcance de esta prohibición a

la vista de los artículos 127 y 128 del RPE, 1459.4.º del CC, 9.1 de la

LCAP y 1.3, 11 y 19 de la Ley 53/84, de Incompatibilidades del Personal

al Servicio de las Administraciones Públicas 1.

ANTECEDENTES

El escrito de consulta expone los antecedentes de la cuestión planteada

en los siguientes términos:

«Por la Delegación Especial de Economía y Hacienda de Illes Balears

se ha formulado a este Centro Directivo consulta sobre la posibilidad

de que un funcionario público o personal laboral destinado en dicha

Delegación o, incluso, en la Delegación de la Agencia Tributaria pueda

participar en las subastas de inmuebles convocadas por la misma (sic).

Se informa asimismo que en una reciente subasta de inmuebles procedente

de un abintestato le fue denegado a un funcionario de la Agencia

Tributaria el derecho a participar, cuando el mencionado Organismo público

no impide con carácter general a sus funcionarios participar en las subastas

que convoca excepto a aquellos en los que concurran causas legales tasadas

de prohibición o incompatibilidad para contratar con el Estado.

Si bien es cierto que existen dos dictámenes de la Abogacía del

Estado en Baleares que amparan el criterio anteriormente expuesto

de impedir la participación en las subastas de las personas indicadas,

esta Dirección General, con el fi n de unifi car criterios e impartir las

oportunas instrucciones a la totalidad de las Delegaciones de Economía

y Hacienda sobre dicho asunto y, en su caso, evitar que puedan ser conculcados

derechos del personal al servicio de la Administración en estos

supuestos, solicita a esa Abogacía General del Estado-Dirección del

Servicio Jurídico del Estado que manifi este su opinión al respecto.»

1 Dictamen de la Abogacía General del Estado de 15 de julio de 2002 (ref.: A.H. Patrimonio

26/02). Ponente: M.ª Jesús Prieto Jiménez.

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FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I. Para resolver la cuestión planteada en la consulta, relativa a la

posibilidad de que un funcionario público o empleado laboral destinado

en determinada Delegación de Economía y Hacienda (o, en su caso, en la

Delegación de la Agencia Tributaria) pueda participar en las subastas de

inmuebles convocadas por aquella Delegación, es necesario partir de la

normativa aplicable a las referidas subastas que, de manera específi ca, está

constituida por la Ley de Patrimonio del Estado (LPE), texto articulado

aprobado por Decreto 1022/1964, de 15 de abril, y su Reglamento (RPE),

aprobado por Real Decreto 3588/1964, de 5 de noviembre, dado que se

trata de subastas públicas convocadas y celebradas por las Delegaciones

de Economía y Hacienda (aunque la literalidad del primer párrafo, in fi ne,

del escrito de consulta parece aludir a las Delegaciones de la Agencia Tributaria

) para la enajenación de bienes inmuebles del Estado de carácter

patrimonial.

De acuerdo con los artículos 63 de la LPE y 117 del RPE, la subasta

pública es el modo normal de enajenación de los bienes inmuebles del

Patrimonio del Estado, confi gurándose la enajenación directa como un

modo excepcional que procede sólo cuando así lo acuerde el Consejo de

Ministros a propuesta del de Hacienda, o el Ministro de Hacienda si se

trata de bienes de valor no superior a 2.000 millones de pesetas. Y debe

destacarse que la regulación que la LPE y el RPE realizan de estas subastas

resulta aplicable con independencia de que se trate de enajenar bienes

inmuebles procedentes de abintestatos a favor del Estado (como en el caso

de la consulta formulada a la Dirección General del Patrimonio del Estado

por la Delegación de Economía y Hacienda de Illes Baleares) o bienes de

la misma naturaleza adquiridos por cualquier otro de los medios previstos

en el artículo 19 LPE, exigiéndose en cualquier caso que el Consejo de

Ministros o el de Hacienda (también en función del valor de los bienes,

según tasación pericial) haya acordado la enajenación de los bienes en

cuestión, previa su declaración de alienabilidad.

Por otro lado, conviene diferenciar estas subastas, que se celebran para

la enajenación de bienes inmuebles patrimoniales del Estado, de aquellas

otras subastas públicas dirigidas a la ejecución de los bienes embargados

al deudor en los procedimientos de apremio tramitados por la Agencia

Estatal de Administración Tributaria (AEAT), en las que, según indica el

escrito de consulta, el citado Organismo público no impide con carácter

general la participación de sus funcionarios, excepto la de aquellos en los

que concurran causas legales tasadas de prohibición o incompatibilidad

para contratar con el Estado.

En efecto, estas últimas subastas se rigen por lo establecido en el

Reglamento General de Recaudación (RGR), aprobado por Real Decreto

1684/1990, de 20 de diciembre, y no por la LPE y el RPE, dado que los

bienes a enajenar no son bienes patrimoniales del Estado, sino que siguen

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siendo propiedad del deudor incurso en apremio, procediéndose por esta

vía a la ejecución forzosa de tales bienes para el cobro de las deudas tributarias

y demás ingresos públicos cuya gestión tiene encomendada el

Organismo ejecutante.

En consecuencia, el análisis de la cuestión planteada debe centrarse en

la normativa específi camente aplicable a las subastas que se celebren para

la enajenación de bienes inmuebles del Patrimonio del Estado y, concretamente

, en las normas que determinan quiénes pueden participar en tales

subastas, sin perjuicio de que las conclusiones que se extraigan pudieran

coincidir con las sentadas por la AEAT en relación con la participación

de sus funcionarios en las subastas que se celebran en los procedimientos

de apremio tramitados por aquélla, o ser tales conclusiones aplicables no

sólo a subastas, sino también a otras formas de enajenación, como la venta

directa que contemplan tanto la LPE como el RGR, todo ello en la medida

en que tales conclusiones resulten no sólo de la normativa específi ca

aplicable a cada supuesto, sino que deriven asimismo de otras normas de

carácter general, como son las que rigen el procedimiento administrativo

común o el régimen de incompatibilidades de los funcionarios públicos,

estas últimas tomadas en consideración en los informes de la Abogacía del

Estado en Illes Balears que se acompañan a la consulta.

II. Acudiendo, pues, a la normativa específi ca reguladora de las

subastas a que se refi ere la consulta, dirigidas a la enajenación de bienes

inmuebles patrimoniales del Estado, se debe partir del artículo 127 del

RPE, que determina quiénes pueden participar en estas subastas disponiendo

lo siguiente:

«Pueden tomar parte en la subasta todas aquellas personas que tengan

capacidad para contratar, de acuerdo con las normas contenidas en

el Código Civil sobre capacidad general para toda clase de contratos y

en particular para el contrato de compraventa.

No pueden tomar parte en la subasta los incursos en procedimiento

de apremio administrativo, los declarados en suspensión de pagos,

mientras lo estuviesen, y los quebrados y concursados no rehabilitados.

»

El precepto transcrito pone de relieve, ante todo, que la capacidad

exigida para participar en subastas públicas con el fi n de adquirir bienes

inmuebles patrimoniales del Estado es la misma que se requiere para

adquirir tales bienes mediante un contrato privado de compraventa con

arreglo al Código Civil (CC), al que expresamente se remite el artículo

127 del RPE. Por consiguiente, debe reconocerse capacidad para participar

en estas subastas a todas las personas que conforme al citado Código

tienen capacidad para obligarse (art. 1457 del CC), salvo que incurran en

las prohibiciones de adquirir por compra establecidas en el artículo 1459

del mismo texto legal o en las específi cas prohibiciones que se establecen

en el párrafo segundo del artículo 127 del RPE.

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El mencionado artículo 1459 del CC dispone, a este respecto, lo

siguiente:

«No podrán adquirir por compra, aunque sea en subasta pública o

judicial, por sí ni por persona alguna intermedia:

1.º Los que desempeñen algún cargo tutelar, los bienes de la persona

o personas que estén bajo su guarda o protección.

2.º Los mandatarios, los bienes de cuya administración o enajenación

estuviesen encargados.

3.º Los albaceas, los bienes confi ados a su cargo.

4.º Los empleados públicos, los bienes del Estado, de los Municipios

, de los pueblos y de los establecimientos también públicos, de cuya

administración estuvieren encargados.

Esta disposición regirá para los Jueces y Peritos que de cualquier

modo intervinieren en la venta.

5.º Los Magistrados, Jueces, individuos del Ministerio Fiscal,

Secretarios de Tribunales y Juzgados y Ofi ciales de Justicia, los bienes

y derechos que estuviesen en litigio ante el Tribunal, en cuya jurisdicción

o territorio ejercieran sus respectivas funciones, extendiéndose esta

prohibición al acto de adquirir por cesión.

Se exceptuará de esta regla el caso en que se trate de acciones hereditarias

entre coherederos, o de cesión en pago de créditos, o de garantía

de los bienes que posean.

La prohibición contenida en este número 5.º comprenderá a los

Abogados y Procuradores respecto a los bienes y derechos que fueren

objeto de un litigio en que intervengan por su profesión y ofi cio.»

A los efectos de este informe interesa destacar la prohibición contenida

en el núm. 4 del artículo 1459 del CC, que afecta al personal de todas

las Administraciones Públicas, cualquiera que sea la naturaleza y régimen

jurídico de su relación (funcionarial o laboral) con aquéllas, impidiéndoles

adquirir por compra los bienes de tales Administraciones en la medida en

que dicho personal tenga encomendada la administración de los bienes de

cuya enajenación se trate. La prohibición es, por lo demás, independiente

de la forma o procedimiento seguido para la venta de los bienes, e incluye

expresamente la venta en subasta pública, por lo que resulta, sin duda,

aplicable a las ventas en pública subasta de bienes inmuebles patrimoniales

del Estado a las que se refi ere la consulta.

Procede, por tanto, determinar cuál sea el personal afectado por la

prohibición de adquirir por compra establecida en el núm. 4 del precepto

citado. A estos efectos conviene precisar, en primer lugar, que esta prohibición

no alcanza al personal de todas las Administraciones Públicas

respecto de toda subasta de bienes públicos, sino sólo al vinculado a la

Administración titular de los bienes de cuya enajenación se trate. Ello

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permite realizar una primera delimitación del personal afectado por esta

prohibición en relación con las subastas de inmuebles patrimoniales del

Estado, en el sentido de que, en principio, sólo puede ser personal de la

Administración del Estado y no de otras Administraciones Públicas, como

la Autonómica o Local.

En segundo lugar, tampoco se aplica la prohibición del artículo

1459.4.º del CC a todo el personal de la Administración titular de los

bienes por el mero hecho de serlo, esto es, por estar vinculados a dicha

Administración mediante una relación de servicios funcionarial o laboral,

sino únicamente a aquellos empleados de la Administración en cuestión

que tengan encomendadas las funciones de administración de tales bienes,

lo que permite excluir del ámbito del reiterado artículo 1459.4.º del CC y,

en consecuencia, admitir la participación como licitadores en las subastas

de bienes patrimoniales del Estado del personal funcionario o laboral al

servicio de la Administración del Estado que no tenga encomendadas las

funciones de administración de los bienes que se subastan.

Y en tercer lugar, es razonable entender que la prohibición alcanza a

los empleados públicos de la Administración propietaria de los bienes en

venta que tengan encargada la administración de los mismos, y no la de

cualesquiera otros bienes de la misma Administración, extendiéndose la

prohibición a quienes, sin ser personal de la Administración que enajena

sus bienes, intervienen en la venta como Jueces o Peritos (cfr. párrafo

segundo del art. 1459.4.º del CC). Es, por tanto, la relación directa que

determinados empleados públicos mantienen con los bienes objeto de

subasta, en cuanto encargados de la administración de dichos bienes, lo

que justifi ca la prohibición legal de adquirirlos, similar a la establecida

en el apartado 2.º del mismo artículo 1459 del CC para los mandatarios

respecto a los bienes de cuya administración o enajenación estuvieren

encargados (y no respecto de otros bienes que sean propiedad del mismo

mandante).

De acuerdo con la interpretación expuesta del artículo 1459.4.º del CC,

aplicable, como queda señalado, a las subastas a que se refi ere la consulta,

sólo los empleados públicos estatales que tienen encomendada la administración

de los bienes inmuebles patrimoniales del Estado que se pretenden

enajenar a través de las subastas de que se trata resultan afectados por

la prohibición de participar en las mismas como licitadores, prohibición

que no alcanza al resto de los empleados públicos estatales que no tengan

atribuidas tales funciones (entre ellos, los de la AEAT, a los que específi -

camente alude la consulta), como tampoco al personal al servicio de otras

Administraciones Públicas o a cualesquiera otras personas con capacidad

para obligarse con arreglo al CC, a menos que intervengan en la venta

como Jueces o Peritos.

III. Para determinar cuáles son los empleados públicos que, por

tener encomendada la administración de los bienes inmuebles patrimoniales

del Estado que se enajenen mediante subasta pública, incurren en

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la prohibición legal de participar como licitadores en estas subastas por

aplicación del artículo 1459.4.º del CC (al que se remite el art. 127 del

RPE, como queda expuesto), se debe previamente precisar cuáles son los

órganos administrativos que tengan atribuida tal competencia, cuestión

ésta que resuelve el artículo 3 de la LPE, disponiendo lo siguiente:

«La administración del Patrimonio del Estado compete al Ministerio

de Hacienda, que la ejercerá normalmente por medio de la Dirección

General del Patrimonio del Estado y de las Secciones del Patrimonio de

las Delegaciones y Subdelegaciones de Hacienda.

El Ministro de Hacienda podrá proponer al Gobierno que, en determinados

casos, dichas facultades sean transferidas a otros Organismos

de la Administración del Estado.»

Por su parte, el Real Decreto 1330/2000, de 13 de julio, que desarrolla

la estructura orgánica básica del Ministerio de Hacienda, integra

la Dirección General del Patrimonio del Estado en la Subsecretaría del

Departamento (art. 13.5), de la que también dependen orgánicamente las

Delegaciones de Economía y Hacienda (art. 13.11), sin perjuicio de su

dependencia funcional de los órganos superiores o directivos competentes

por razón de la materia objeto de la actuación (art. 18.1).

El artículo 15 del citado Real Decreto encomienda a la Dirección

General del Patrimonio del Estado el ejercicio de «las funciones que le

atribuyen las disposiciones reguladoras del Patrimonio del Estado y demás

disposiciones vigentes» y, en particular, entre otras, «la administración,

explotación, defensa, investigación, inventario y demás actuaciones previstas

en la normativa reguladora de los bienes del Patrimonio del Estado»

[letra a) del art. 15.1], funciones que se ejercen por la Subdirección

General del Patrimonio del Estado [art. 15.2.a) del mismo Real Decreto

1330/2000].

Entre las funciones atribuidas a la Dirección General del Patrimonio

del Estado se incluyen, entre otras, la propuesta al Ministro de Hacienda

de la declaración previa de alienabilidad de los bienes a enajenar (art. 115

del RPE) y, en caso de ser competencia del citado Ministro en función

del valor de los bienes, la del acuerdo de enajenación, así como la aprobación

de la tasación de los bienes formulada por el Perito designado por

el Delegado de Economía y Hacienda (art. 124 del RPE), y la propuesta

de aprobación de la subasta cuando ésta sea competencia del Ministro

(art. 132 del RPE).

Finalmente, el artículo 128 del RPE prevé la constitución de la Mesa

ante la que se celebra la subasta, que presidirá el correspondiente Delegado

de Economía y Hacienda, formando parte, además, de aquélla un

Abogado del Estado (adscrito a la circunscripción territorial de que se

trate), el Interventor y el Jefe de la Sección del Patrimonio del Estado de la

Delegación de Economía y Hacienda competente.

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De conformidad con estas normas de atribución de competencia, debe

considerarse incurso en la prohibición de adquirir por compra del artículo

1459.4.º del CC en relación con el artículo 127 del RPE, respecto de los

bienes inmuebles patrimoniales que se enajenen mediante subasta pública

por las Delegaciones Especiales o Provinciales de Economía y Hacienda,

el personal adscrito a la Sección del Patrimonio del Estado de la respectiva

Delegación o a la Subdirección General del Patrimonio del Estado, los

titulares de los órganos directivos y superiores de los que dependen jerárquicamente

aquellas Secciones en el ejercicio de sus funciones (Delegado

Especial o Provincial de Economía y Hacienda, Director General del Patrimonio

del Estado, Subsecretario de Hacienda y Ministro de Hacienda), el

Perito que haya efectuado la tasación de los bienes, el Abogado del Estado

y el Interventor de la Delegación de Economía y Hacienda que forman

parte de la Mesa, todos ellos en su respectivo ámbito territorial, así como

cualquier otra persona, sea o no funcionario, que intervenga de un modo u

otro en la enajenación.

Por el contrario, este Centro Directivo entiende que la prohibición de

adquirir los bienes en cuestión no alcanza a los empleados públicos de las

Secciones del Patrimonio del Estado de las Delegaciones de Economía y

Hacienda distintas de la que realiza la subasta en cada caso, ni a los demás

Delegados Especiales y Provinciales de Economía y Hacienda, como tampoco

al resto del personal estatal que desempeñe sus servicios en los órganos

territoriales o centrales del Ministerio de Hacienda o de otros Departamentos

Ministeriales u Organismos públicos estatales (incluida, entre

éstos, la AEAT) ni a los empleados de otras Administraciones Públicas,

salvo que intervinieran de uno u otro modo en la enajenación (formando

parte, se entiende, del órgano enajenante o colaborando en las funciones

propias del mismo).

IV. La conclusión sentada en el fundamento anterior con base en la

normativa examinada debe mantenerse también si se contemplan otras normas

de Derecho Administrativo que pudieran entenderse de aplicación al

caso, como la legislación de contratos de las Administraciones Públicas o la

que regula el régimen de incompatibilidades de los empleados públicos.

Por lo que se refi ere a la prohibición de contratar con la Administración

del Estado que contiene el artículo 20.e) del Texto Refundido de la

Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (LCAP), aprobado por

Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, en cuanto afecta (entre

otros) al personal incurso en los supuestos previstos en la Ley 53/1984,

de 26 de diciembre, sobre Incompatibilidades del Personal al Servicio de

las Administraciones Públicas (aplicable con independencia de la naturaleza

jurídica funcionarial o laboral de la relación de empleo, conforme a

su art. 2.2.), y que alcanza igualmente a los cónyuges, personas vinculadas

con análoga relación de convivencia afectiva y descendientes de aquéllos,

debe tenerse en cuenta, ante todo, que, a juicio de este Centro Directivo,

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dicha prohibición sólo es aplicable a los contratos privados de la Administración

del Estado en defecto de normas administrativas específi cas.

Así resulta del artículo 9.1 de la LCAP, que es del siguiente tenor:

«1. Los contratos privados de las Administraciones Públicas se

regirán en cuanto a su preparación y adjudicación, en defecto de normas

administrativas específi cas, por la presente Ley y sus disposiciones de

desarrollo y en cuanto a sus efectos y extinción, por las normas de derecho

privado. A los contratos de compraventa, donación, permuta, arrendamiento

y demás negocios jurídicos análogos sobre bienes inmuebles,

propiedades incorporales y valores negociables se les aplicarán, en

primer lugar, en cuanto a su preparación y adjudicación, las normas

de la legislación patrimonial de las correspondientes Administraciones

Públicas».

No cabe duda, a la vista del precepto transcrito, del carácter contractual

y la naturaleza privada de la enajenación de los inmuebles patrimoniales

del Estado mediante subasta pública, pero debe destacarse que, conforme

al mismo precepto, el régimen jurídico de la preparación y adjudicación de

estos contratos privados viene determinado, ante todo, por la legislación

patrimonial del Estado, que constituye su normativa administrativa específi ca, siendo la LCAP aplicable sólo con carácter supletorio.

En consecuencia, al existir una previsión expresa en la legislación

patrimonial del Estado sobre quiénes pueden celebrar estos contratos

participando en las subastas como licitadores (previsión que integra las

normas del Código Civil aplicables al contrato de compraventa en virtud

de la remisión expresa del citado artículo 127 del RPE, así como las prohibiciones

de participar en la licitación que contiene este último precepto),

cabe entender que no son aplicables a los contratos de enajenación de

inmuebles patrimoniales del Estado las prohibiciones de contratar del

artículo 20 de la LCAP.

En efecto, tales prohibiciones se justifi can plenamente en contratos en

los que es la Administración la que efectúa el gasto económico y recibe la

prestación que constituye su objeto, pero no resultan aplicables cuando es

el adjudicatario quien va a efectuar el pago del precio a la Administración

que vende, interesada en la mayor participación posible de licitadores en

la subasta para obtener un mejor precio de remate, por lo que la legislación

patrimonial aplicable solamente exige la capacidad de obrar común para

el comprador civil, completándose la regulación de esta materia con las

prohibiciones legales aplicables en virtud del artículo 1.459 del CC y las

específi cas del artículo 27 del RPE.

V. Una vez razonada la inaplicación de las prohibiciones de contratar

del artículo 20 de la LCAP a los supuestos de que trata este informe, resta

por examinar la posible aplicación de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre,

de Incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones

públicas, a los empleados públicos incluidos en su ámbito de aplicación

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(que es independiente de la naturaleza jurídica funcionarial o laboral del

vínculo de empleo, conforme al artículo 2.2) que pretendan participar en

las subastas a que se refi ere la consulta, aunque la aplicación de esta Ley

no traiga causa de la prohibición del artículo 20.e) de la LCAP ni conlleve,

en consecuencia, la nulidad de la venta que se pudiera haber concluido, sin

perjuicio de las consecuencias disciplinarias que pudieran derivarse para

el empleado público adquirente.

En particular, debe tenerse en cuenta la previsión contenida en el

artículo 1.3 de la Ley 53/84, que dispone lo siguiente:

«En cualquier caso, el desempeño de un puesto de trabajo por el

personal incluido en el ámbito de aplicación de esta Ley será incompatible

con el ejercicio de cualquier cargo, profesión o actividad, público

o privado, que pueda impedir o menoscabar el estricto cumplimiento de

sus deberes o comprometer su imparcialidad o independencia.»

Este supuesto de incompatibilidad se reitera en el artículo 11.1 de la

misma Ley, que especifi ca el alcance de dicho supuesto, prohibiendo

«(...) ejercer, por sí o mediante sustitución, actividades privadas, incluidas

las de carácter profesional, sean por cuenta propia o bajo la

dependencia o al servicio de Entidades o particulares, que se relacionen

directamente con las que desarrolle el Departamento, Organismo o Entidad

donde estuviera destinado.»

De la prohibición reseñada se exceptúan únicamente «las actividades

particulares que, en ejercicio de un derecho legalmente reconocido, realicen

para sí los directamente interesados» (art. 11.2), y «las derivadas de la

administración del patrimonio personal o familiar» (art. 19).

A la vista de estos preceptos, la Abogacía del Estado en Illes Balears

consideró, en sus informes de 12 de enero de 1989 y 29 de febrero de 1996

obrantes en el expediente, que la prohibición de participar, como licitadores

, en las subastas que se celebran por la correspondiente Delegación

de Economía y Hacienda alcanza a «los funcionarios públicos y personal

laboral que estén destinados en la Delegación de Economía y Hacienda

de esta provincia o desempeñen puestos de trabajo o presten servicios

en otros Organismos de este Departamento (Hacienda) en Baleares (...)»

(cfr. el segundo de los informes citados), en vez de limitar el alcance de

la prohibición en los términos expuestos en el fundamento jurídico III del

presente informe.

No es este, sin embargo, el criterio de este Centro directivo, pues

aunque se admitiera que existe la relación directa exigida por el artículo

11.1 de la Ley 53/1984 entre las funciones que competen al Ministerio

de Hacienda en materia de administración de los bienes del Patrimonio del

Estado y la actividad de sus empleados públicos consistente en la participación

como licitadores en las subastas celebradas para la enajenación de

bienes inmuebles de aquella naturaleza, no puede olvidarse que el citado

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artículo 11.1 desarrolla o concreta la regla general del artículo 1.3 de la

mencionada Ley, antes transcrito.

En consecuencia, se debe entender, a juicio de esta Dirección, que

la aludida relación directa entre la actividad pública desarrollada por el

Departamento en cuestión y la privada que se prohíbe a su personal presupone

o lleva implícita la valoración legal de que el ejercicio de esta actividad

privada «puede impedir o menoscabar el estricto cumplimiento de

(los) deberes o comprometer (la) imparcialidad o independencia» de aquel

personal, según los términos del artículo 1.3 de la Ley 53/1984. Partiendo

de este planteamiento, no parece razonable sostener que la participación

de un empleado del Ministerio de Hacienda, como licitador, en una subasta

convocada por el órgano territorial competente del Departamento para la

enajenación de inmuebles patrimoniales pueda en modo alguno afectar al

estricto cumplimiento de sus deberes o comprometer su imparcialidad o

independencia, en la medida en que tal participación sea aislada u ocasional

, y siempre que el empleado en cuestión no esté destinado o adscrito a

los órganos centrales o territoriales del Departamento competentes para el

ejercicio de las funciones públicas con las que las que se relaciona directamente

la actividad de participación en la subasta de que concretamente

se trate (esto es, los competentes para la administración del Patrimonio del

Estado en el ámbito territorial correspondiente).

En este sentido, hay que recordar que, tras la prohibición genérica

del apartado 1, el artículo 11 de la Ley 53/1984 contiene en su apartado

2 una habilitación reglamentaria en cuya virtud «El Gobierno, por Real

Decreto, podrá determinar, con carácter general, las funciones, puestos o

colectivos del sector público, incompatibles con determinadas profesiones

o actividades privadas, que puedan comprometer la imparcialidad o independencia

del personal de que se trate, impedir o menoscabar el estricto

cumplimiento de sus deberes o perjudicar los intereses generales».

El alcance y contenido del artículo 11.2 de la Ley 53/1984 han sido

fi jados por el Tribunal Constitucional en su sentencia 178/1989, de 2 de

noviembre, recaída en el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra

aquella Ley, estableciéndose en el fundamento de derecho séptimo de

dicha sentencia, en síntesis, que los criterios o principios que han de inspirar

la reglamentación que se encomienda al Gobierno se cumplen por el

artículo 11.2 de la Ley con el sufi ciente detalle como para que la remisión

no pueda considerarse incondicionada o carente de límites, concretando

dicho precepto que puede declarar la incompatibilidad con actividades

públicas o privadas en los casos en que éstas puedan: a) comprometer

la imparcialidad o independencia del personal al servicio de la Administración

Pública; b) impedir o menoscabar el estricto cumplimiento de sus

deberes, y c) perjudicar los intereses generales.

Los mencionados criterios, que la ley fi ja para ser tenidos en cuenta

en su desarrollo reglamentario, son los mismos que inspiran la regulación

legal, tanto en la declaración genérica del artículo 11.1 como en los espe-

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cífi cos supuestos de actividades que la propia Ley 53/1984 enumera en

el artículo 12 y respecto de las que prohíbe en todo caso su ejercicio por

el personal comprendido en su ámbito de aplicación. Y entre estas actividades

se incluye, en la letra a), «el desempeño de actividades privadas,

incluidas las de carácter profesional, sea por cuenta propia o bajo la dependencia

o al servicio de Entidades o particulares, en los asuntos en que esté

interviniendo, haya intervenido en los dos últimos años o tenga que intervenir

por razón del puesto público», supuesto en el que sin duda deben

entenderse incluidos, a los efectos de que trata este informe, los empleados

públicos destinados en los órganos centrales o periféricos (del respectivo

ámbito territorial) del Ministerio de Hacienda que tengan atribuidas las

competencias de administración del Patrimonio del Estado, además de

los titulares de los órganos superiores jerárquicos, pero no el resto de los

empleados del mencionado Departamento, aun destinados en el mismo

ámbito territorial del órgano que celebra la subasta, coincidiendo así el

ámbito de la prohibición de participar, como licitadores, en las subastas

para la enajenación de bienes de esta naturaleza que deriva de la legislación

civil y patrimonial con el que podría resultar de la Ley 53/1984.

La solución expuesta se refi ere, como ya se indicó, a los supuestos

de participación aislada u ocasional en las subastas a las que se refi ere la

consulta, pero no incluye los supuestos en que el empleado público de que

se trate desarrolle una actividad empresarial por cuenta propia o al servicio

de otra persona o entidad cuyo objeto fuera la compraventa de inmuebles,

pues tal supuesto sí impediría al aludido empleado público participar en

las subastas celebradas para la enajenación de inmuebles patrimoniales

del Estado.

En apoyo de este criterio puede citarse, como argumento indirecto

o analógico, el artículo 11.5 del Real Decreto 598/1985, de 30 de abril,

que efectúa el anteriormente aludido desarrollo reglamentario del artículo

11.2 de la Ley 53/1984, al disponer aquel precepto que «(...) no podrá

reconocerse compatibilidad para el desempeño de las actividades privadas

que en cada caso se expresan al personal que se enumera en los apartados

siguientes: (...) 5. El personal destinado en unidades de contratación o

adquisiciones, con el desempeño de actividades en empresas que realicen

suministros de bienes, prestación de servicios o ejecución de obras gestionados

por dichas unidades».

Cabe considerar, en consecuencia, que la participación aislada u ocasional

de un empleado del Ministerio de Hacienda, como licitador, en una

subasta celebrada por el órgano competente de dicho Departamento para

la enajenación de inmuebles patrimoniales no es una actividad incompatible

salvo cuando el empleado en cuestión preste servicios en los órganos

centrales o periféricos (del ámbito territorial correspondiente) competentes

para la administración del Patrimonio del Estado (y en consecuencia

pudiera eventualmente intervenir en el ejercicio de estas funciones públicas

) o cuando se dedique habitualmente a la actividad de administración

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de inmuebles en el ámbito privado, por cuenta propia o al servicio de otra

persona o entidad.

En favor de esta conclusión se puede alegar, por otra parte, que la

actividad privada consistente en la adquisición ocasional o aislada de un

inmueble constituye un acto de administración del propio patrimonio, y

por ello exceptuada expresamente del régimen de incompatibilidades por

el artículo 19 de la Ley 53/1984. En este sentido, no comparte este Centro

el criterio de la Abogacía del Estado en Illes Balears de considerar,

a efectos del citado precepto de la Ley 53/1984, que la adquisición de

un inmueble no es acto de administración, sino de disposición del propio

patrimonio, porque si bien esta distinción puede y debe sostenerse a

determinados efectos civiles (vgr. cuestiones sobre capacidad contractual,

en general, y alcance de las facultades de los apoderados, tutores, padres

respecto de los bienes de sus hijos menores, capacidad de los menores

emancipados, etc., en particular), resulta muy discutible aplicar el mismo

criterio a los efectos del artículo 19 de la Ley 53/1984, en el que, a juicio

de este Centro, lo razonable es entender el término «administración» en un

sentido amplio o extensivo, como equivalente a gestión del propio patrimonio.

De seguirse la interpretación contraria antes citada, el artículo 11.1

de la Ley 53/1984 impediría a los empleados públicos, como actividades

incompatibles, no sólo adquirir o enajenar inmuebles, sino también acciones

u otros valores mobiliarios, vehículos y demás elementos que pudieran

componer su patrimonio, en la medida en que tales actuaciones de adquisición

o enajenación se relacionaran directamente con las desarrolladas por

el Departamento, Organismo o Entidad en que estuvieran destinados. No

parece que sea éste el sentido de la ley.

En defi nitiva, la exigencia de relación directa entre las actividades

pública y privada no puede tampoco obviarse, a efectos de la legislación

sobre incompatibilidades, como tampoco la necesidad de que esta relación

directa impida o menoscabe el cumplimiento de los deberes o comprometa

la imparcialidad e independencia del funcionario, pues es esta misma

relación directa con los bienes que se enajenan la que tiene en cuenta

el artículo 1.459 del Código Civil para prohibir su compra por parte de

las personas en quienes concurran los distintos supuestos que el mismo

enumera, entre las que fi gura el de los empleados públicos que tengan

encomendada la administración de los bienes (apartado 4.º), personas cuya

imparcialidad o independencia en el desempeño de sus funciones públicas

se pueden ver comprometidas si adquieren los bienes con los que tales

funciones se relacionan directamente.

VI. Finalmente, esta Dirección estima oportuno señalar que el criterio

sentado en los fundamentos precedentes con respecto a la participación

de funcionarios públicos en las subastas celebradas para la enajenación de

bienes inmuebles patrimoniales del Estado se considera asimismo aplicable

a las subastas que se celebren en el ámbito de los procedimientos

administrativos de apremio para la ejecución forzosa de los bienes del

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deudor, como son las celebradas por la Agencia Estatal de Administración

Tributaria con arreglo a la normativa que le es específi camente aplicable.

En efecto, a estas subastas no les son aplicables ni la legislación patrimonial

del Estado (por no enajenarse bienes de esta naturaleza, sino bienes

propiedad del deudor apremiado) ni la contractual de las Administraciones

públicas (por la misma razón de no enajenarse bienes del Estado, sino del

propio deudor, que es quien ha de otorgar la escritura de compraventa,

conforme al art. 151 del más arriba citado RGR), aunque la participación

como licitadores de funcionarios o personal laboral de la Agencia Tributaria

sólo será posible en la medida en que no les afecte impedimento o restricción

legal (cfr. art. 147 del RGR), como son las que pudieran derivarse

del régimen de incompatibilidades de la Ley 53/1984 o del Código Civil.

En este sentido, el dictamen de este Centro directivo de 13 de febrero

de 1992 (ref.: A.G. Servicios Jurídicos Periféricos 1/92), evacuado en consulta

relativa a los posibles impedimentos legales para que los funcionarios

o personal laboral que intervengan en la tramitación de un procedimiento

administrativo de apremio concurran a las subastas, concursos y demás

enajenaciones que pudieran tener lugar en dicho procedimiento, llegó a la

conclusión de que «no pueden participar como licitadores o adquirentes

en las enajenaciones que se realicen en los procedimientos de apremio

previstos en el Reglamento General de Recaudación los funcionarios o el

personal laboral de las Dependencias Regionales, Dependencias y Servicios

de Recaudación aludidos en el citado fundamento (los de la AEAT

en la circunscripción territorial de que se trate), ni tampoco los superiores

jerárquicos de aquéllos».

Para llegar a la mencionada conclusión, el referido dictamen analizó

las prohibiciones legales de adquirir por compra recogidas en los apartados

2.º, 4.º y 5.º del artículo 1.459 del CC, que entendió aplicables a las

subastas celebradas por la AEAT, afi rmando lo siguiente:

«Cabría considerar que las tres prohibiciones transcritas son aplicables

al supuesto objeto de consulta, bien por estimar que en los procedimientos

de apremio existe un tácito mandato legal de venta de los

bienes embargados, bien por apreciar que el apartado 4.º utiliza en sentido

amplio (y parcialmente impropio) la expresión ?bienes del Estado?,

de modo que ha de abarcar no sólo los que estén en su patrimonio, sino

también los embargados por él para hacer efectivos los créditos a su favor

o, en fi n, porque dada la identidad de razón del supuesto contemplado

en el apartado 5.º con los procedimientos de apremio administrativo

podría considerarse que también comprende estos últimos.»

También se examinaron en el dictamen mencionado las causas legales

de abstención de los funcionarios públicos y, concretamente, la de «tener

interés personal en el asunto» [art. 20.2.a) de la entonces vigente Ley de

Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 y art. 28.2.a) de la

vigente Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las

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Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común],

considerando que en el caso analizado «se produciría la situación inversa,

en el sentido de que un funcionario que ha intervenido, o puede intervenir,

en un procedimiento de apremio administrativo ya iniciado pasa a tener un

interés en el mismo desde el momento en que se presenta como licitador

en uno de sus trámites, cual es la subasta del bien embargado», y concluyendo

que:

«No puede admitirse que el funcionario incurra voluntariamente

en esta causa de abstención ?sobrevenida? ?por denominarla de alguna

forma?, pues el teórico apartamiento de la tramitación del expediente ya

no sería efi caz, dado que el perjuicio a la apariencia de moralidad que

debe presidir las actuaciones públicas y que fundamenta la abstención y

la recusación se produciría de todas formas por el mero hecho de intervenir

el funcionario o contratado laboral como licitador.

Es más, en determinados casos cabría apreciar incluso responsabilidad

penal conforme al artículo 401 del [entonces vigente] Código

Penal, que sanciona con las penas de inhabilitación especial y multa de

tanto al triplo del interés tomado en el negocio al ?funcionario público

que, directa o indirectamente, se interesase en cualquier clase de contrato

u operación en que deba intervenir por razón de su cargo?.

De los argumentos expuestos se infi ere que, a juicio de este Centro,

el ordenamiento vigente es contrario a la intervención, en calidad de

licitadores, de los funcionarios y personal laboral relacionados con la

actividad recaudadora en las enajenaciones de bienes embargados en

procedimientos de apremio administrativo».

Y, por último, examinando la cuestión de si esta prohibición de tomar

parte las enajenaciones se debe entender referida tan sólo al personal que

intervenga en el concreto procedimiento de apremio en que tiene lugar

el trámite de licitación o debe extenderse a todos aquellos que potencialmente

pueden intervenir en tales procedimientos, el reiterado dictamen

de este Centro de 13 de febrero de 1992 contiene las siguientes consideraciones

:

«Habida cuenta de que el fundamento de esta prohibición no es

sólo la protección de los intereses económicos de la Hacienda Pública

y del apremiado ?pues a ambos les interesa que el bien embargado se

adjudique por el mayor precio posible y que ello no se vea frustrado por

maquinaciones indebidas?, sino también el mantenimiento del prestigio

y buen nombre de la Administración Pública, evitando toda sospecha de

corrupción, o parcialidad, parece lo más adecuado considerar incursas

en esta prohibición a todas las personas que potencialmente pudieren

intervenir en los procedimientos de apremio en cuestión.

El número 101 de la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda

de 27 de diciembre de 1991 «BOE» de 31 del mismo mes), por el que

se desarrollan nuevas unidades de la Agencia Estatal de Administración

Tributaria, ha creado las Delegaciones Especiales, las Delegaciones y

las Administraciones de la citada Agencia, que asumen, en relación con

las funciones atribuidas a la misma, ?la estructura, ámbito territorial y

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competencias? de las Delegaciones de Hacienda Especiales, Delegaciones

de Hacienda y Administraciones de Hacienda.

Por consiguiente, la prohibición se habrá de extender a todo el

personal que preste servicios en las Dependencias Regionales, Dependencias

y Servicios de Recaudación, integrados respectivamente en

las antes aludidas Delegaciones y Administraciones de la Agencia, así

como a los superiores jerárquicos del personal de referencia.

Esta solución es similar a la propugnada por el Tribunal Supremo

en Sentencia de 2 de julio de 1976, que extiende la prohibición del número

5.º del artículo 1.459 CC no sólo al Juzgado que esté conociendo

del litigio, sino también a ?los funcionarios que presten sus servicios en

Tribunales de la misma jurisdicción? cuando existan en el lugar varios

de dichos órganos judiciales.

Por no tener, en principio, la posibilidad de intervenir en el expediente

de apremio no parece que deba extenderse la prohibición al

personal de las restantes Dependencias o Servicios de la Delegación o

Administración de que se trate, ni tampoco al personal, incluso con funciones

recaudatorias, de las Delegaciones o Administraciones de otras

circunscripciones territoriales.»

Estas consideraciones coinciden, como se ve, con las formuladas en el

presente informe, con relación a las subastas para la enajenación de bienes

inmuebles patrimoniales del Estado, por aplicación del artículo 1.459.4.º

del CC y de la Ley 53/1984, de Incompatibilidades del Personal al servicio

de las Administraciones Públicas.

En virtud de todo lo expuesto se formulan las siguientes

CONCLUSIONES

Primera. No pueden participar como licitadores en las subastas

para la enajenación de bienes patrimoniales del Estado que se celebren

por las Delegaciones Especiales o Provinciales de Economía y Hacienda

el personal funcionario o laboral adscrito a la Sección del Patrimonio del

Estado de la respectiva Delegación o a la Subdirección General del Patrimonio

del Estado, los titulares de los órganos directivos y superiores de

los que dependen jerárquicamente aquellas Secciones en el ejercicio de

sus funciones (Delegado Especial o Provincial de Economía y Hacienda,

Director General del Patrimonio del Estado, Subsecretario de Hacienda

y Ministro de Hacienda), el perito que haya efectuado la tasación de los

bienes, el Abogado del Estado y el Interventor de la Delegación de Economía

y Hacienda que forman parte de la Mesa, todos ellos en su respectivo

ámbito territorial, así como cualquier otra persona, sea o no funcionario,

que, colaborando en las funciones del órgano enajenante, intervenga de un

modo u otro en la enajenación.

Segunda. La prohibición a que se refi ere la conclusión anterior no

alcanza a los funcionarios o empleados de las Secciones del Patrimonio

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del Estado distintas de la que celebra la subasta en cada caso, ni a los

demás Delegados Especiales y Provinciales de Economía y Hacienda,

como tampoco al resto del personal estatal que desempeñe sus servicios en

los órganos territoriales o centrales del Ministerio de Hacienda o de otros

Departamentos Ministeriales u Organismos públicos estatales, incluyendo

entre éstos a la Agencia Estatal de Administración Tributaria, ni a los

empleados de otras Administraciones públicas, salvo que intervengan en

la enajenación de algún modo de los aludidos en la conclusión anterior.

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