Dictamen de Abogacía del Estado relativo a Reversión: reforma por la Ley 38/1999 de 2002

Cuestión

Reversión: reforma por la Ley 38/1999

Resumen

Derecho de reversión. Estudio del régimen jurídico del mismo. Aplicabilidad de la reforma producida en la Ley de Expropiación Forzosa por medio de la Ley 38/1999, de ordenación de la edifi cación. Consecuencias. Improcedencia en el caso estudiado de reconocer el derecho aludido

Contestacion

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22. R EVERSIÓN: REFORMA POR LA LEY 38/1999.

Derecho de reversión. Estudio del régimen jurídico del mismo.

Aplicabilidad de la reforma producida en la Ley de Expropiación

Forzosa por medio de la Ley 38/1999, de ordenación de la edifi cación.

Consecuencias. Improcedencia en el caso estudiado de reconocer el

derecho aludido 1.

El Abogado del Estado, recibida petición de informe deducida por la

Ilma. Sra. Secretaria General de la Delegación del Gobierno en La Rioja,

acerca de la solicitud de reversión formulada por doña T. Z. C., en nombre

de doña J. S. C, de don J. y de doña S. M. S, en relación con los inmuebles

expropiados en su día a don L. M. M. y doña J. S. C. en benefi cio de

«C. U., S. A.», una vez sometida a estudio la cuestión, así como la documentación

adjunta, evacua el siguiente escrito.

ANTECEDENTES

1. Con fecha 1 de febrero de 2002 ha tenido entrada en el registro

general de la Delegación del Gobierno en La Rioja escrito en el que se

formula la petición expresada en el encabezamiento del presente informe.

Los solicitantes exponen las siguientes alegaciones en pro de su derecho.

1.º En el año 1974, los cónyuges don L. M. M. y doña J. S. C.,

eran propietarios de las siguientes fi ncas, sitas en el Barrio de Varea

(Logroño):

a) Finca sita en Carretera de Zaragoza, Barrio de Varea (Logroño),

propiedad de don L. M. M., inscrita en el Registro de la Propiedad en el

tomo 52, libro 4, folio 115, fi nca 63, inscripción 4.º a favor de don L. M.

M. y su esposa doña J. S. C., con una superfi cie de 29 áreas y 50 centiáreas,

lindante al norte, la Calleja Vieja; este, doña C. R.; sur, herederos de don

L. P.; y oeste, los de don C. S.

1 Escrito elaborado el 14 de febrero de 2002 por don Alfonso Melón Muñoz, Abogado del

Estado-Jefe en La Rioja.

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b) Finca sita en la Carretera de Zaragoza, Barrio de Varea (Logroño),

propiedad de don L. M. M., inscrita en el Registro de la Propiedad a favor

de los cónyuges don L. M. M. y doña J. S. C., en el tomo 674, libro 91

de Logroño, folio 141 vuelto, fi nca 5.178, con una extensión de 52 áreas

y 40 centiáreas, lindante al norte, con camino; sur, don L. M. M.; oeste,

herederos de doña C. M.; y este, senda y río.

2.º La sociedad mercantil «C. U., S. A.», con domicilio en Logroño,

carretera de Zaragoza, kilómetro 3, promovió ante la Comisión Provincial

de Servicios Técnicos de Logroño, expediente para hacer efectivo el

benefi cio de expropiación forzosa que le fue concedido por Orden de la

Presidencia del Gobierno de 21 de julio de 1972, publicado en el «Boletín

Ofi cial del Estado» del día 22, resolutoria del concurso convocado por la

Orden de 7 de diciembre de 1971 para la concesión de benefi cios a las

industrias que se instalasen en los Polos de Desarrollo industrial.

El citado benefi cio fue otorgado a «C. U., S. A.» para la concreta y

específi ca realización de la ampliación de su industria de construcción y

montaje de carrocerías de autobuses. Este expediente que se tramitó de

acuerdo a lo establecido en el Decreto 2864/1964, de 11 de septiembre,

sobre regulación de la expropiación forzosa en los Polos de promoción y

desarrollo industrial, ante el órgano expropiante (la Comisión Provincial

de Servicios Técnicos).

«C. U., S. A.» presentó en el referido expediente el proyecto de la

instalación a realizar y la relación detallada de los inmuebles necesarios

afectados, y entre ellos las dos fi ncas que se describen en el hecho primero

de este escrito, propiedad de don L. M. M. y doña J. S. C.

Consecuentemente, en parecer de los interesados:

a) La expropiación no fue decretada para crear un polígono industrial.

b) Fue concedida, exclusivamente, para ampliar una industria preexistente

en el mismo lugar, propiedad de «C. U., S. A.»

c) Nos encontramos en un supuesto en que el benefi cio de expropiación

fue concedido a «C. U., S. A.» intuitu personae, dado que esta

sociedad asumió, en contraprestación, una serie de obligaciones ante la

Administración expropiante.

3.º La Comisión Provincial de Servicios Técnicos que resultaba ser

el órgano expropiante, según lo dispuesto por el artículo 2 del Decreto

de 11 de septiembre de 1964, solicitó el preceptivo informe al Ministerio

de Industria, que fue emitido el 28 de mayo de 1975, confi rmando la identidad

de los terrenos a expropiar, declarando la adecuación de los mismos

para los fi nes indicados en el proyecto de instalación; estimando justifi -

cada la necesidad de ocupación.

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22 4.º Por Decreto de 3 de diciembre de 1975, el Sr. Gobernador

Civil de la Provincia de Logroño, acordó que se formulasen las hojas de

depósito del justiprecio previo a la edifi cación y que se consignase por

«C. U., S. A.» las pertinentes cantidades en la Delegación de Industria.

La valoración de las fi ncas expropiadas resultó ser de 1.822.935,75

pesetas, cifra que «C. U., S. A.» ingresó en la caja general de depósitos

de la Delegación de Hacienda de Logroño, dentro de plazo, levantándose

el 20 de diciembre de 1975 acta de ocupación de los terrenos expropiados,

tomando posesión de los mismos la repetida «C. U., S. A.»

La citada cantidad fue percibida por don L. M. M. y por su esposa

doña J. S. C., en el año 1987, tras ser desestimados todos los recursos promovidos

contra el acta de ocupación y justiprecio.

5.º Según consta en el certifi cado emitido por el Registro de la Propiedad

n.º 3 de Logroño, que se adjunta a la solicitud, las dos fi ncas expropiadas

a los peticionarios, quedaron inscritas a nombre de «C. U., S. A.»

6.º Las fi ncas expropiadas, pasaron, tras diversas reparcelaciones

y agrupaciones previas, que constan en repetido certifi cado del Registro

de la Propiedad, así como declaraciones de obra nueva, a formar la fi nca

registral núm. 9.033, de la propiedad de «C. U., S. A.», con la siguiente

descripción:

Urbana: Conjunto de edifi caciones industriales y terreno libre, sito

en Logroño, en la Carretera de Zaragoza ?hoy Avenida de Aragón?,

en el Polígono Industrial La Portalada, parcelas 17 y 18. Toda la fi nca

ocupa una superfi cie de diecisiete mil setecientos cincuenta y ocho

metros cuadrados. Linda: norte, con la calle Calahorra; este, fi nca de

Estación de servicio Sr. Benes; sur, con avenida de Aragón y dicha

estación de servicio, y oeste, con fi nca de Viuda de C. S., S.A. Las

edifi caciones existentes son las siguientes: un pabellón industrial de

tres cuerpos adosados y forma rectangular ?si bien en su fachada sur

tiene un pequeño saliente también de forma rectangular?, la superfi cie

de esta nave es de 143,05 metros de larga por 39,67 metros de ancha y

el saliente de 40,50 metros por 4,90 metros, con una superfi cie total de

cinco mil ochocientos setenta y un metros cuadrados, este edifi cio en su

vértice nor-oeste, tiene una entreplanta con una superfi cie de seiscientos

veintiún metros cuadrados. Otro pabellón de una sola planta contiguo

en parte al anterior por el lindero oeste de aquel, de forma dos trapezoides

adosados, que encierran una superfi cie construida de tres mil cien

metros cuadrados, que tiene en su vértice sur-este una entreplanta de

superfi cie aproximada de setenta y cuatro metros cuadrados. Contiguo

a este pabellón por su lado norte, se adosan los siguientes edifi cios:

un pabellón de una sola planta de doscientos setenta y nueve metros

cuadrados, destinado a almacenamiento de poliester. Otro edifi cio de

dos plantas, con una superfi cie de ciento ochenta y nueve metros cuadrados

en cada planta, y adosado a este por su lado este, un pabellón

rectangular de una sola planta, de setenta y tres metros cuadrados de

superfi cie aproximada; e igualmente adosado al edifi cio de dos plantas

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por su lado norte, otro edifi cio adosado de forma rectangular con una

superfi cie en planta baja de doscientos veintiún metros cuadrados, y un

piso con una superfi cie de cuarenta y dos metros cuadrados. En la planta

baja se contiene un cuarto transformador. Y por último en el vértice

sur-oeste de la fi nca, una edifi cación de forma rectangular y de una sola

planta con una superfi cie aproximada de ciento veinte metros cuadrados.

El Grupo de edifi caciones están destinadas a Taller de Carrocerías

Industrial de Vehículos Automóviles y está dotado también de Servicios

Administrativos, lavabos, aseos, etc. El resto de la fi nca no ocupado por

la edifi cación se destina a zona libre para futuras ampliaciones. Esta

fi nca se forma por agrupación de las números 3.024 y 3.026, inscritas

en los folios 64 y 66 del libro 973, inscripciones 1.ª Sin carga. «C. U.,

S.A.», con domicilio en Logroño, inscrita en el Registro Mercantil, NIF

A26010207, es dueña de expresadas fi ncas por título de adjudicación

por compensación según las inscripciones 1.ª, a los folios y libros citados

; y representada por su Consejero-Delegado don E. U. M., mayor

de edad, soltero, industrial, vecino de Logroño, para cuyo cargo fue

nombrado y facultado mediante escritura otorgada en Logroño el 27

de julio de 1990, ante el Notario don J. D. J. E., que se inscribió en el

Registro Mercantil; manifi esta que las expresadas fi ncas constituyen físicamente

una sola, por lo que se procede a su agrupación, formando la

fi rma de este numero. Asimismo manifi esta que sobre esta fi nca, además

de las construcciones que ya fueron declaradas, y según se acredita en

certifi cación expedida en Logroño el día 5 de diciembre de 1991, por la

Gerencia Territorial de La Rioja, y antes de 1 de enero de 1990, existían

construidas las siguientes edifi caciones: Unos pabellones de planta baja,

en parte unidos a los ya existentes, y con unas entreplantas que en su

conjunto se valoran en cuarenta millones de pesetas. En virtud de las

aclaraciones a la descripción de las fi ncas agrupadas y la declaración de

obra nueva dicha, la fi nca en su totalidad y conforme a su realidad física

actual, es la expresada al principio de esta inscripción. En su virtud

inscribo el dominio de esta fi nca por títulos de agrupación y obra nueva,

a favor de «C. U., S. A» Así resulta de la escritura otorgada en Logroño

el trece de diciembre del pasado año, ante el Notario don J. I. A. D.,

cuya primera copia se presento a las 13 horas y 40 minutos del día 13 de

este mes, asiento 2.954, folio 271, diario 7. Pagado impuesto, Logroño,

dieciocho de enero de mil novecientos noventa y dos.

7.º Mediante escritura de 13 de diciembre de 1991, la fi nca registral

número 9.033, fue aportada por acuerdo del Consejo de Administración de

«C. U., S. A.», recibiendo a cambio participaciones sociales, a la sociedad

mercantil «E., S. L.», domiciliada en Logroño, Gran Vía, 4.º D, constituida

en escritura otorgada ante el Notario don J. I. A. D., el 13 de diciembre

de 1991, quedando inscrita dicha fi nca núm. 9.033, a nombre de

«E., S. L.», desde el 6 de marzo de 1992, según consta en repetida certifi cación

registral.

«E., S. L.», en dicho negocio jurídico, no asumió ?prosiguen los peticionarios

? ninguna de las obligaciones contraídas por la mercantil C. U.,

como contraprestación suya a la concesión del benefi cio de expropiación

de aquellas fi ncas.

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22 8.º Dicha aportación a «E., S. L.», no fue notifi cada a los interesados,

que han tenido conocimiento por primera vez, el día 7 de enero de 2002, de

las operaciones hipotecarias realizadas en su día por «C. U., S. A.» ?reparcelaciones

, agrupaciones, etc.? hasta crear con las fi ncas expropiadas a los

interesados, y otras, la fi nca registral núm. 9.033; y de la aportación de

dicha fi nca núm. 9.033, a «E., S. L.».

La falta de notifi cación, siempre en parecer de los comparecientes, ha

impedido a los expropiados ejercitar en 1991 su derecho de reversión, por

la desafectación de las fi ncas que fueron objeto de expropiación, de los

fi nes que justifi caron tal actuación administrativa.

9.º «C. U., S. A.» tiene como objeto social desde junio de 1992: «la

fabricación y reparación de carrocerías para autobuses, automóviles de

turismo, autocamiones, remolques, etc. Y también la reparación de toda

clase de vehículos, b) La compraventa de terrenos, su urbanización y

parcelación, la promoción y venta de los mismos, ya sea en bloque o por

partes; la compraventa de inmuebles; el alquiler de inmuebles, tanto conjunta

como separadamente por elementos, c) La tenencia, administración

y trafi co de acciones y participaciones sociales, sin cotización en Bolsa;

d) La participación en otras sociedades de idéntico o análogo objeto, para

el desarrollo del propio de esta sociedad, mediante la suscripción de acciones

o participaciones en la fundación o aumento de capital de las mismas,

o la adquisición de ellas por cualquier título».

Con anterioridad a junio de 1992, «C. U., S. A.» tenía como único

objeto social la fabricación y reparación de carrocerías para autobuses,

automóviles de turismo, autocamiones, remolques, etc.

«E., S. L.», tiene como objeto social: «La compraventa de solares, fi ncas

, edifi cios y cualquier inmueble, sean rústicos o urbanos; su urbanización

, parcelación, división o segregación. El alquiler de dichos inmuebles,

tanto conjuntamente como separadamente por elementos. La promoción

de cualquier obra o edifi cio, para su posterior venta o alquiler. La construcción

de obras nuevas de edifi cación urbana, industrial, urbanización,

saneamiento y abastecimiento de aguas, movimiento de tierras y similares

, así como su revestimiento interior y exterior, e incluso decoración.

La sociedad podrá desarrollar las actividades de su objeto social bien de

forma directa bien de forma indirecta, mediante titularidad de acciones o

participaciones sociales en otras sociedades con objeto social o análogo.

No obstante la sociedad no desarrollará ninguna actividad para las que las

leyes exijan licencias o condiciones, en tanto no dé cumplimiento exacto

de las mismas».

Del contenido de los objetos sociales certifi cados por el Registrador

Mercantil de La Rioja se desprende ?en el criterio de los pretendientes? que

«E., S. L.» no tiene dentro de su objeto social incluida ninguna actividad de

«fabricación y reparación de carrocerías para autobuses y automóviles», objeto

social que justifi có la acción expropiatoria promovida por «C. U., S. A.».

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2210.º «E., S. L.», prosiguen las alegaciones de los solicitantes, destina

la referida fi nca a su alquiler a terceros; destino «totalmente distinto» al

fi jado como causa expropiandi, en el procedimiento expropiatorio.

11.º Consideran, por fi n, que las modifi caciones introducidas en el

artículo 54 de la Ley de Expropiación Forzosa, por la disposición adicional

5.ª de la Ley 28/1999 (sic), de 5 de noviembre, de Ordenación de la

Edifi cación no son de aplicación al presente caso, «para evitar el derecho

de reversión», por cuanto, en primer lugar, cuando se aportaron las fi ncas

expropiadas a «E., S. L.», no habían transcurrido veinte años desde

la toma de posesión de ellas por «C. U., S. A.»; y, en segundo término,

porque la ley de Ordenación de la Edifi cación de noviembre de 1999, no

tiene declarados efectos retroactivos, por lo que, al presente supuesto sería

de aplicación lo dispuesto por el artículo 2.2 del Código Civil y 9.3 de la

Constitución Española.

12.º Se acredita, por fi n, la condición de sucesores de los interesados

solicitantes.

2. Con fecha 6 de febrero de 2002 se ha recibido en la Abogacía del

Estado en La Rioja la solicitud del presente informe, que se evacua por

medio de este escrito, dentro del plazo establecido en el artículo 83 de la

Ley 30/1992, de 26 de noviembre, reguladora del régimen jurídico de las

Administraciones Públicas y procedimiento administrativo común.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

I. La valoración en Derecho de la petición deducida ante el Excmo.

Sr. Delegado del Gobierno en La Rioja aconseja realizar un estudio relativamente

detallado del derecho que se pretende ejercitar, así como del

régimen aplicable al supuesto que motiva la emisión de este dictamen. Se

procederá, en consecuencia, al análisis de la confi guración normativa de

aquél, con examen de los efectos de la misma sobre la hipótesis jurídicofáctica

sometida a consideración de esta Abogacía.

El derecho de reversión constituye dentro del régimen expropiatorio

español, a favor del expropiado o de sus causahabientes, la garantía última

que el sistema legal exige en benefi cio de aquél o de estos, manifestándose

con posterioridad a la íntegra consumación de la expropiación y concretándose

en la facultad de recuperar el bien o derecho objeto de ataque

expropiatorio en caso de que concurra alguna de las circunstancias normativamente

previstas. Se pretende, con el mismo, garantizar al afectado

por la medida de privación singular coactiva de la propiedad la restitución

en su situación patrimonial anterior, en el supuesto de desaparición de la

causa expropiandi. Se confi gura así el concurso de los supuestos habilitantes

de la reversión como una causa de invalidez sucesiva sobrevenida

de la previa expropiación forzosa, en expresión de García de Enterría. Se

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22 trata, en defi nitiva, de una reexpropiación o revocación de la expropiación

y de sus efectos (Sentencia del Tribunal Supremo ?en adelante, TS? 28 de

abril de 1995).

El derecho examinado responde al tipo de derecho real de adquisición,

sobre la cosa, oponible a tercero, protegido por acciones reales y regido en

cuanto a su prescripción extintiva por las reglas aplicables a tales derechos.

Como tal puede acceder al Registro de la Propiedad. Respecto del mismo

ha de tenerse en cuenta lo siguiente.

1.º Es un derecho de confi guración legal entregado a la disposición

del legislador ordinario (no orgánico). Carece de rango constitucional, al

no haberse incluido por la Constitución vigente entre los requisitos de la

expropiación comprendidos en su artículo 33.3, limitándose a la concurrencia

de causa justifi cada de utilidad pública o interés social, indemnización

no necesariamente previa y conformidad a lo dispuesto en las

leyes. En consecuencia, cabe afi rmar que no toda expropiación tiene que

reconocer el derecho de reversión en su plena intensidad, debiendo estarse

a la normativa sectorial de aplicación (Sentencia del Tribunal Constitucional

?en adelante, TC? 67/1988, de 18 de abril; TS 30 de noviembre

de 1965, 18 de abril de 1988, 30 de septiembre de 1991, 15 de marzo de 1993,

20 de diciembre de 1994; Sentencia del Tribunal Superior de Justicia

?en adelante, TSJ? La Rioja 12 de junio de 1997).

2.º Es un derecho autónomo respecto del originario dominio o propiedad.

Por ello. a) No es un ius retrocessionis del primitivo derecho de

propiedad, por lo que el ejercicio del derecho de reversión no entraña la

afi rmación de una acción reivindicatoria civil derivada del derecho de propiedad. b) No puede concebirse como una condición resolutoria, pues en

tal caso no sería preciso proceder a una nueva tasación de los bienes afectados

, a efecto de fi jar el importe que debe abonar el reversionista, sino que

habría de estarse al precio en su día pagado (Consejo de Estado, Dictamen

?en adelante, Dict.? 3.095, de 10 de diciembre de 1947). c) Tampoco es

derecho de tanteo o retracto, ya que su ejercicio no depende de la previa

decisión de venta del bien que en su día fue objeto de expropiación.

La autonomía del derecho estudiado en relación con la propiedad o

titularidad expropiada es afi rmación fundamental en el supuesto presente,

como se expondrá más adelante.

3.º Desde el plano positivo, entraña una opción cualifi cada de

compra, legalmente reconocida, para el caso de haberse desvinculado de

la expropiación el objeto expropiado (Consejo de Estado, Dict. 46.395,

de 14 de mayo de 1984).

4.º Se rige siempre por la norma jurídica vigente al tiempo en que

sobreviene la causa de su nacimiento o al tiempo en que se ejercita (si

es diverso el régimen en vigor en el momento del ejercicio respecto del

vigente al tiempo de aparición del presupuesto de la reversión), incluso

en el caso de que al tiempo de llevarse a efecto la expropiación, la norma

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22vigente no lo reconociera. En este sentido la jurisprudencia es constante.

Últimamente, TS 20 de enero de 1998.

Esto supone, en relación con la reforma de la Ley de Expropiación

Forzosa (en adelante, LEF), artículos 54 y 55, operada por la Ley 38/1999,

de 5 de noviembre (disp. ad. 5.ª; trans. 2.ª), que toda reversión cuya solicitud

de ejercicio se produzca a partir de la entrada en vigor de ésta ?7 de

noviembre de 1999? se somete a la misma (Sentencia Audiencia Nacional

22 de noviembre de 2000). Incluso el derecho que se ejerza después de

esa fecha, con presupuesto habilitante anterior, se somete al nuevo régimen.

Esta afi rmación también tiene importancia capital en el supuesto en

estudio.

5.º Son complejas e interesantes sus relaciones con el principio hipotecario

de fe pública registral, respecto de las que hay que distinguir entre

el régimen sometido a la regulación anterior a Ley 38/1999 y el posterior.

La cuestión es de gran relevancia en cuanto a las eventuales transmisiones

a terceros registrales de los inmuebles afectados.

Sin embargo, no se considera oportuno detenerse en este aspecto, dada

la no existencia de consecuencias directas derivadas del mismo en la situación

considerada en este informe.

6.º Dada la confi guración legal del derecho de reversión, es discutible

su transmisibilidad por actos inter vivos. Sin embargo, se admite en

general por la jurisprudencia (TS 14 de junio de 1997, Ar. 6269; 27 de

noviembre de 1978; 30 de noviembre de 1965) y por la doctrina legal

del Consejo de Estado (Dict. 46.395, de 14 de junio de 1984). No parece

susceptible de ser adquirido por prescripción adquisitiva o usucapión, al

no ser poseíble.

En el caso de transmisión mortis causa a favor de una comunidad

hereditaria ?o en el caso de transmisión entre vivos a una comunidad de

tipo romano? es discutible si el ejercicio del derecho de reversión requiere

la autorización de todos los integrantes de la comunidad (si se considera

que la satisfacción del precio del bien que revierte es una carga; TS 21 de

noviembre de 1979) o si cualquiera de los coherederos o comuneros puede

ejercitar por sí mismo el derecho (si se considera que la recuperación de

bien expropiado, mediante su ejercicio, es benefi cioso para la comunidad;

TS 30 de septiembre de 1991; 14 de julio de 1992). En este segundo

supuesto, siempre que no conste la discrepancia de algún partícipe.

En el caso examinado en este informe, si se considerara nacido y existente

el derecho de reversión (sobre lo que más adelante se ahondará), se

habría producido una transmisión de una parte del mismo a favor de los

sucesores (la correspondiente al difunto en la liquidación de su sociedad

de gananciales) y de la otra (la propia del cónyuge supérstite) a favor de

éste.

Por ello, sería de titularidad compartida de los integrantes de la comunidad

hereditaria. También por tanto de doña M. C. M. S., a la que se

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22 califi ca en el escrito de solicitud como «ausente» (sin concreción alguna

acerca del signifi cado de este término ?ya ausencia legal, ya mera no

comparecencia en el procedimiento bajo la representación de los restantes

interesados?), indicando sin embargo su domicilio.

La oposición de doña M. C. (sin renuncia a la herencia de su causante)

podría impedir el ejercicio del derecho de continua mención, si hubiera

nacido. Se considera procedente, en fi n, dar audiencia a la indicada señora,

que tiene la condición de interesada, a los efectos oportunos y con carácter

previo a la resolución.

7.º Por fi n, en relación con su nacimiento y existencia, se sigue un

criterio antiformalista. Se reconoce el derecho de reversión al margen

formalmente de expedientes expropiatorios previos, en casos de cesiones

obligatorias gratuitas de terrenos ?normalmente, destinados a viales

? cuando se incumple el destino que legitima la cesión, al tratarse de

supuestos materialmente expropiatorios (TS 3 de noviembre de 1999; 4 de

diciembre de 1991).

II. Presupuesto. 1.º Según queda indicado, el nacimiento y el ejercicio

del derecho estudiado exigen como requisito previo la desaparición

de la causa expropiandi, desaparición que se concreta en los supuestos

específi cos que se enumeran infra. La interpretación que del concurso de

esta causa debe hacerse no tiene que ser excesivamente rígida y estricta,

limitándola exclusivamente a un tipo concreto y específi co de actividad,

obra o servicio, y excluyendo otros semejantes.

En efecto, la razón de la privación singular de la propiedad que constituye

la expropiación forzosa no es otra que la satisfacción del interés

público, genéricamente entendido, bien que concretado en ciertas fi nalidades

específi cas. Estos objetivos específi cos que confi guran lo que

podríamos llamar causa próxima de expropiación, deben ser valorados en

conjunción con la causa más amplia pero intrínseca al instituto expropiatorio

, de forma que no toda modifi cación de la fi nalidad específi ca supone

alteración de la causa expropiandi, y por ende, no legitima la reversión o

retrocesión. Ello conduce a rechazar valoraciones tan rígidas de la repetida

causa que conduzcan a extremos inaceptables, y cuya admisión permitiría

el ejercicio de la retrocesión de manera contraria al interés público que

presidió la expropiación misma. En este sentido, es oportuna la cita de

TSJ La Rioja 12 de juio de 1997 ?recientemente confi rmada por TS 12

de noviembre de 2001?, que rechaza los criterios «reduccionistas» para

apreciar la persistencia o desaparición de la afectación.

Asimismo, deben apreciarse las circunstancias espacio-temporales

y de contexto que concurrían en el momento de expropiar y las que se

dan en el tiempo en que se ejercita o se pretende ejercitar el derecho de

reversión. Sólo así se puede inferir concretamente cuál fue la razón de la

privación coactiva de la propiedad o derecho afectado y si tal razón

pervive sufi cientemente, evitando la invalidez sucesiva sobrevenida que

273

22constituye la reversión. Cabe citar la línea jurisprudencial del Tribunal

Supremo que no considera producida la desafectación de los bienes expropiados

, cuando no obstante algunas alteraciones, subsiste sustancialmente

la causa de la expropiación. Así, TS 23 de febrero de 1987, Ar. 3356; 30 de

junio de 1977, Ar. 3008; 17 de julio de 1984, Ar. 4254; 3 de julio de 1986,

Ar. 3854. Según ésta, la modifi cación de la afectación inicial a un nuevo

destino previsto en el proyecto legitimador no implica desafectación.

Es indiferente, a los efectos de nacimiento del derecho de reversión,

que el cambio de destino haya venido impuesto por alteraciones normativas

; fundamentalmente, por modifi caciones del planeamiento urbanístico

(TS 2 de diciembre de 1996).

Asimismo, como ha reconocido la jurisprudencia, no cabe «petrifi car»

la actividad constitutiva de la causa de expropiación, sino que ésta ha de

poder acomodarse a las vicisitudes derivadas del paso del tiempo. En relación

con lo cual, es también relevante destacar que la necesaria fl exibilidad

en la apreciación de la subsistencia de la afectación impone atender a la

real actividad desarrollada, con independencia del título jurídico en virtud

del cual en los concretos inmuebles se continúe desarrollando el tipo genérico

de actividad de interés público o utilidad social para cuya satisfacción

se expropiaron aquellos.

De ahí que no quepa considerar producida desafectación por el mero

hecho de mediar enajenación de los bienes a tercero (TS 29 de junio

de 1998).

2.º Por fi n, es importante referir que al margen de cualesquiera

otras circunstancias, el derecho no surge, entre otros supuestos, cuando

no cabe restitución del bien in natura; es decir, con iguales características

esenciales respecto de las que tenía en el momento de la expropiación

(REF, art. 66). La alteración que impide la restitución in natura puede ser

física ?p. ej.: por haberse edifi cado en los terrenos expropiados? o jurídica

(TS 10 de marzo de 1997; 7 de febrero de 1989; AN 22 de noviembre

de 2000). Es importante insistir en que la imposibilidad de restitución

puede ser física o jurídica (Dict. Dirección Servicio Jurídico del Estado 12

de mayo de 2000; TS 12 de diciembre de 1996, Ar. 1070).

En caso de que no cuente con dichas características, por haberse

producido alteraciones en el bien, no nace el derecho de reversión. En tal

caso han de distinguirse dos supuestos: 1. Si las alteraciones pueden considerarse

indebidas, procederá indemnizar al expropiado por vía del procedimiento

de responsabilidad patrimonial de la Administración expropiante

(TSJ País Vasco 7 de octubre de 1999, Ar. 3270). 2. Si las alteraciones no

son indebidas, no se genera responsabilidad alguna.

Por ejemplo. No cabe restitución in natura y no nace el derecho de

reversión (derivado de la expropiación de una fi nca urbana dotada de

aprovechamiento urbanístico), respecto de un porción sobrante de la fi nca

expropiada, cuando dicha porción no alcanza la superfi cie mínima esta-

274

22 blecida por la ordenación urbanística vigente para ser considerada como

parcela mínima a efectos de atribución de aprovechamiento urbanístico

(TS 25 de mayo de 1999, Ar. 5076).

Las circunstancias concurrentes en el presente supuesto y sometidas

a la consideración de esta Abogacía del Estado permiten, en la hipótesis

valorada, afi rmar que no es posible la restitución indicada de los bienes

en su día expropiados. Lo que conduce a reputar no nacido el derecho

de reversión que se pretende sea reconocido por la Administración del

Estado.

III. Supuestos. Ha de distinguirse al respecto entre los previstos en

la normativa general y los especifi cados en la Ley 6/1998, de Régimen del

Suelo y Valoraciones. Nos centramos en los primeros, al no ser de aplicación

esta última al caso presente.

Conforme a LEF artículo 54 y a REF artículo 63, en el supuesto de no

ejecutarse la obra o no establecerse el servicio que motivó la expropiación,

así como si hubiera alguna parte sobrante de los bienes expropiados, o en

el supuesto de que desaparezca la afectación de los bienes o derechos a

las obras o servicios que motivaron la expropiación, el primitivo dueño o

sus causahabientes podrán recobrar la totalidad o la parte sobrante de lo

expropiado, abonando a la Administración su justo precio.

Se entenderá no ejecutada la obra o no establecido el servicio cuando

no habiéndolo sido de hecho manifestare la Administración su propósito

de no llevarla a efecto o de no implantarlo, bien sea por notifi cación directa

a los expropiados (efectuada en los términos prevenidos en el artículo 59

de la Ley 30/1992), bien por declaraciones o actos administrativos que

impliquen la inejecución de la obra que motivó la expropiación o el no

llevar a cabo el establecimiento del servicio (64.1 REF).

En esta última hipótesis concurre un acto administrativo tácito, para

cuya efectividad no es precisa la exigencia de certifi cación de acto presunto.

En todo caso, según 64.2 REF transcurridos cinco años desde que

los bienes o derechos expropiados quedaron a disposición de la Administración

(fecha de la ocupación) sin que se hubiere iniciado la ejecución

de la obra o establecido el servicio o dos años desde la fecha prevista a

este efecto (si hubiere previsión al respecto y fuere anterior a cinco años

desde la fecha de ocupación), los titulares de aquellos bienes o derechos

o sus causahabientes, podrán advertir a la Administración expropiante

?mediante la denominada advertencia o preaviso? su propósito de ejercitar

la reversión, pudiendo ejercitarla efectivamente si transcurrieren otros dos

años desde la fecha del aviso sin que se hubiere iniciado la ejecución de

la obra o establecido el servicio. En cualquier caso, no es preciso que en

tales plazos se haya concluido la obra sino que se haya iniciado la ejecución

(TS 14 de diciembre de 1984).

275

22Para reversiones cuya solicitud se produzca el 7 de noviembre de 1999

?fecha de entrada en vigor de la Ley 38/1999, que reforma la LEF, artículos

54 y 55? o posteriormente (como es el supuesto aquí estudiado),

no habrá derecho de reversión, sin embargo, en los casos siguientes.

a) Cuando simultáneamente a la desafectación del fi n que justifi có la

expropiación se acuerde justifi cadamente una nueva afectación a otro

fi n que haya sido declarado de utilidad pública o interés social. En este

supuesto la Administración dará publicidad a la sustitución, pudiendo

el primitivo dueño o sus causahabientes alegar cuanto estimen oportuno

en defensa de su derecho a la reversión, si consideran que no concurren

los requisitos exigidos por la ley, así como solicitar la actualización del

justiprecio si no se hubiera ejecutado la obra o establecido el servicio inicialmente

previstos. b) Cuando la afectación al fi n que justifi có la expropiación

o a otro declarado de utilidad pública o interés social se prolongue

durante diez años desde la terminación de la obra o el establecimiento del

servicio (LEF, art. 54.2).

En defecto de notifi cación por la Administración del presupuesto habilitante

, el derecho de reversión podrá ejercitarse por el expropiado y sus

causahabientes en los casos y con las condiciones siguientes. a) Cuando

se hubiera producido un exceso de expropiación o la desafectación del

bien o derecho expropiados y no hubieran transcurrido veinte años desde

la toma de posesión de aquéllos (en nuestro caso, la fecha de toma de

posesión es 20 de septiembre de 1975, como resulta incluso del escrito de

solicitud de reversión). Regla ésta introducida por la Ley 38/1999, siendo

aplicable a solicitudes de reversión formuladas desde el 7 de noviembre

de 1999. b) Cuando hubieran transcurrido cinco años desde la toma de

posesión del bien o derecho expropiados sin iniciarse la ejecución de la

obra o la implantación del servicio. c) Cuando la ejecución de la obra o

las actuaciones para el establecimiento del servicio estuvieran suspendidas

más de dos años por causas imputables a la Administración o al benefi ciario

de la expropiación sin que se produjera por parte de éstos ningún acto

expreso para su reanudación.

En relación con la advertencia o preaviso (art. 64.2 REF), que resulta

de aplicación a toda reversión, con solicitud anterior o posterior a la

entrada en vigor la Ley 38/1999 (disp. adic. 5.ª), hay que tener en cuenta

lo siguiente.

a) Es un presupuesto normativo de carácter sustantivo exigible para

el ejercicio de la acción de retrocesión, no un presupuesto procesal cuya

ausencia genera inadmisibilidad de la demanda (TS 14 de febrero de 1992,

Ar. 811).

b) El contenido del artículo 64.2 LEF tiene una doble proyección,

por cuanto, de un lado, por vía de la advertencia previa que exige, tiende

a la fi nalidad de estimular a la Administración para el cumplimiento de la

fi nalidad expropiatoria, estableciendo un límite a la inactividad administrativa

; y, de otro, marca el presupuesto necesario y el momento en que

276

22 surge en el expropiado, o sus causahabientes, el derecho al ejercicio de

la acción de retrocesión de los bienes expropiados. No es pues, en consecuencia

, un requisito de carácter puramente formal, sino, como se indica,

un presupuesto normativo para que surja con plena efectividad material el

derecho de reversión en la esfera dispositiva del expropiado o sus causahabientes

(TS 17 de mayo de 1999, Ar. 6149).

c) La jurisprudencia del Tribunal Supremo entiende que el escrito

formulando el preaviso o advertencia no ha de revestir, por no requerirlo

el artículo citado, específi cas formalidades y menos con carácter de ad

solemnitatem, bastando con que a través del mismo se manifi este el propósito

de instar la retrocesión del bien expropiado. Pues siempre podrá

la Administración interpretar la petición de reversión cuando se dirige al

mismo Organismo que ha de ejecutar la obra como interpelación y advertencia

, haciéndoselo saber así al peticionario (TS 17 de octubre de 1979,

Ar. 3505; 21 de marzo de 1991, Ar. 2060).

d) Debe efectuarse una interpretación fi nalista del requisito del preaviso

pues su falta no vicia necesariamente el ejercicio de la reversión. La

razón es que si, una vez solicitada directamente la reversión (sin preaviso),

se deniega por la Administración y este acto denegatorio es impugnado en

sede contencioso-administrativa, procede reputar innecesario el preaviso

cuando al tiempo de resolverse defi nitivamente la cuestión en sede judicial

ha transcurrido un plazo igual o superior al de dos años del que dispone la

Administración para satisfacer la causa expropiandi desde que se efectuó

el preaviso (TS 21 de mayo de 1994; 15 de junio de 1996; 10 de mayo

de 1999).

e) En cualquier caso, el interesado puede optar por esperar a la notifi cación por parte de la Administración (con el límite máximo de veinte

años desde la fecha de la ocupación, si es de aplicación la Ley 38/1999).

Dicha notifi cación será personal siempre que el interesado no sea desconocido

(TS 4 de febrero de 1997, Ar. 1210; 2 de noviembre de 1993,

Ar. 8181), sin que se pueda ver sustituida por el anuncio de la enajenación

del bien expropiado en pública subasta (TS 16 de junio de 1986, Ar. 3249)

o por la aprobación o modifi cación de un plan urbanístico (21 de marzo

de 1991, Ar. 2060) o por actuaciones semejantes que puedan suponer la

desaparición de la causa expropiandi.

Pues bien, aplicado lo anterior al supuesto presente, resulta que no

ha mediado notifi cación alguna cursada por parte de la Administración

expropiante a los expropiados y que éstos no han preavisado de su intención

de ejercitar el derecho de reversión. Lo que, con independencia

de cualesquiera otras circunstancias, conduce a afi rmar que ha vencido

ampliamente el límite temporal máximo de veinte años antes expuesto, de

aplicación al caso. Lo que conduce a rechazar por este motivo, con independencia

de otros, a la petición deducida.

277

22IV. Plazos. Han de distinguirse claramente los plazos expuestos

anteriormente, determinantes para el nacimiento del derecho (en unión a

los supuestos de hecho expresados), del plazo para el ejercicio del derecho

de reversión ya nacido, una vez surgido el poder de hacerlo efectivo.

En efecto, el plazo para que el primitivo dueño o sus causahabientes

puedan ejercer la reversión será el de un mes, computado en la siguiente

forma.

a) Derechos de reversión sometidos al régimen precedente a la

Ley 38/1999 (LEF, antiguo 55 ?actual 54?; REF, artículo 67.2. a.1) En

caso de que la Administración hubiera notifi cado la inejecución, terminación

o desaparición de la obra o servicio público, desde el día siguiente a

la notifi cación del acto que diere lugar a la reversión. Concurre aquí una

especialidad respecto de las reglas generales de cómputo de plazos, contenidas

en CC, artículo 5, y Ley 30/1992, artículo 48, conforme a las cuales

los plazos señalados por meses se computan de fecha a fecha a partir del

día de la notifi cación. Tal especialidad debe entenderse subsistente, tanto

por la aplicación del principio de especialidad (lex specialis derogat lex

generalis) cuanto por la cláusula inicial de ambos preceptos, conforme a

la cual el régimen común de computación rige siempre que no se exprese

o establezca otra cosa. a.2) En el supuesto de que el particular comparezca

en el expediente dándose por notifi cado, desde que el interesado

se persone efectivamente, dándose por notifi cado de las declaraciones,

disposiciones o actos administrativos que implicaren la inejecución de la

obra o el no establecimiento del servicio que motivó la expropiación. No

se indica aquí si el día inicial del plazo es el de personación o el siguiente.

Sin embargo, ante el silencio de la norma, habrá de acudirse al criterio

general, reputando dies a quo aquel en el que tenga lugar la comparecencia

en el procedimiento. Ésta tendrá lugar en la forma establecida con carácter

genérico en las disposiciones contenidas en el Título VI de la Ley 30/1992,

en concreto en su artículo 70 y concordantes.

b) Para reversiones sujetas a la nueva regulación se establece que el

plazo para que el dueño primitivo o sus causahabientes puedan solicitarlas

será el de tres meses (plazo de caducidad, como lo es el anteriormente aplicable

de un mes), a contar desde la fecha en que la Administración hubiera

notifi cado el exceso de expropiación, la desafectación del bien o derecho

expropiados o su propósito de no ejecutar la obra o de no implantar el

servicio. En caso de comparecencia del particular en el expediente, dándose

por notifi cado, resulta de aplicación lo dicho en el párrafo anterior

El ejercicio del derecho de reversión mediante el oportuno preaviso, es

decir, sin notifi cación del concurso del presupuesto cursada al interesado por

la Administración, y sin comparecencia en el expediente (REF art. 64.2):

a) Si se somete al régimen anterior a la Ley 38/1999, no está sujeto

a plazo de prescripción o caducidad, sin que ello suponga que la acción

de reversión quede vinculada a la omnímoda libertad del expropiado y

278

22 sus causahabientes, con la consiguiente indefi nición acerca del destino del

bien o derecho objeto de retrocesión; pues en todo caso está en poder de la

Administración expropiante notifi car al expropiado o sus causahabientes

el concurso del supuesto habilitante, emplazándoles para que en el plazo

de un mes ejerciten el derecho, que decaerá en otro caso (TS 18 de abril

de 1997; 5 de febrero de 1998; Ar. 1345; 10 de mayo de 1999; Ar 4915;

19 de octubre de 1999 Ar. 9247).

b) Si se sujeta al régimen de la Ley 38/1999, en caso de desafectación

o exceso de expropiación, se establece un plazo máximo de veinte

años desde la expropiación (ocupación), con carácter absoluto, al que ya

se ha hecho referencia con anterioridad.

Al ejercicio preavisado es equiparable la afi rmación del derecho sin

previa notifi cación por parte de la Administración expropiante del concurso

de las circunstancias de hecho habilitantes, como sucede en el caso

aquí estudiado.

V. Entrega. Precio. Una vez nacido y ejercitado el derecho real de

reversión, se invierten las posiciones que Administración y propietario

han ocupado en el seno del expediente expropiatorio en cuanto a entrega

forzosa del bien o derecho y en cuanto a abono de precio. Por tal se estimará

el valor que tenga la fi nca, bien o derecho afectado en el momento

en que se solicite su recuperación, para cuya determinación se atenderá a

las reglas de valoración establecidas en la LEF y en la normativa de preferente

aplicación. La fi jación del precio que habrá de abonar el ejerciente

del derecho podrá alcanzarse por vía de mutuo acuerdo ?de conformidad

con el artículo 24 LEF? o, en caso de disenso, por medio del oportuno

criterio del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa cuya resolución

causará estado en vía administrativa. Resolución que emanará del órgano

autonómico equivalente, en caso de que exista en la Comunidad Autónoma

en cuyo territorio se hubiera actuado la potestad expropiatoria y, además,

en caso de que la Administración obligada a restituir sea dicha Comunidad

o una entidad local sita en ella.

No obstante, para reversiones sujetas al régimen normativo anterior a

la Ley 38/1999, en caso de que entre la ocupación administrativa del bien

o derecho y la reversión prevista en el artículo 54 LEF o 40 Ley 6/1998,

no hayan transcurrido más de 2 años, se entenderá que el precio debe ser

el inicial, salvo que en el objeto expropiado se hubieren realizado mejoras

o producido daños que afecten a dicha valoración. Al respecto han de

tenerse en consideración las siguientes precisiones:

a) El plazo de dos años, que se computará de fecha a fecha por aplicación

del artículo 5 CC y 48 de la Ley 30/1992, queda fi jado claramente

en cuanto su momento inicial ?el de la ocupación del bien o derecho por

parte de la Administración expropiante, lo que tendrá lugar al levantarse

el acta de ocupación prevista en LEF artículo 53 y REF artículo 55? mas

no así en su momento fi nal. El artículo 54 se refi ere sin más a la reversión,

279

22sin especifi car si por tal ha de entenderse el momento en que se solicita

la misma o si ha de estarse al tiempo en que se consuma el ejercicio del

derecho de reversión mediante la entrega del bien o derecho.

b) La realización de mejoras o la concurrencia de daños que afecten

a la valoración deberá acreditarse por quien así lo sostenga. Por un lado

por aplicación de la regla contenida en el CC. artículo 1.214 (la prueba de

las obligaciones incumbe al que reclama su cumplimiento y la de su extinción

al que la opone). Conforme al mismo, en interpretación doctrinal y

jurisprudencial secular (TS 25 de abril de 1990 RJ. 2802, 13 de diciembre

de 1989 RJ. 8828, 12 de noviembre de 1988 RJ. 9035, 5 de junio de 1987

RJ. 4040...), la carga de probar los hechos constitutivos de la pretensión o

acción actuada pesa sobre el que la afi rma, mientras que la de acreditar los

impeditivos, extintivos o excluyentes recae sobre el que se opone a aquélla.

Por otra parte, en el repetido artículo 54 LEF se contiene una presunción

legal de que el precio que ha de abonar el reversionista debe ser idéntico

al que recibió como expropiado en la hipótesis de no haber transcurrido

dos años entre ocupación y reversión. Esto supone que el onus probandi se

atribuye íntegramente al que pretenda desvirtuar tal regla presuntiva.

El Jurado Provincial u órgano equivalente sólo intervendrá en caso

de disenso entre el reversionista y la Administración expropiante o el

benefi ciario en cuanto a las mejoras o los daños, según lo dispuesto en

artículo 68 REF.

Para expropiaciones sometidas al régimen introducido por L 38/1999,

se establecen las siguientes reglas.

a) Es presupuesto (necesariamente previo) del ejercicio del derecho

de reversión la restitución de la indemnización expropiatoria percibida por

el expropiado, actualizada conforme a la evolución del índice de precios

al consumo en el período comprendido entre la fecha de iniciación del

expediente de justiprecio y la de ejercicio del derecho de reversión. La

determinación de este importe se efectuará por la Administración en el

mismo acuerdo que reconozca el derecho de reversión.

b) Por excepción, si el bien o derecho expropiado hubiera experimentado

cambios en su califi cación jurídica que condicionaran su valor o

hubieran incorporado mejoras aprovechables por el titular de aquel derecho

o sufrido menoscabo de valor, se procederá a una nueva valoración del

mismo, referida a la fecha de ejercicio del derecho, fi jada con arreglo a las

normas contenidas en LEF en relación con la fi jación del justiprecio. El

Jurado de Expropiación sólo interviene en tales casos, como sucedía en el

régimen precedente.

c) Desaparece la división del régimen de fi jación del precio en

función de que hayan transcurrido más o menos de 2 años desde la ocupación.

d) La toma de posesión del bien o derecho revertido no podrá tener

lugar sin el previo pago o consignación del importe resultante conforme

280

22 a los apartados anteriores. Dicho pago o consignación deberá tener lugar

en el plazo máximo de 3 meses desde su determinación en vía administrativa

, bajo pena de caducidad del derecho de reversión y sin perjuicio de la

interposición de recurso contencioso-administrativo. En este último caso,

las diferencias que pudieran resultar de la sentencia que se dicte deberán,

asimismo, satisfacerse o reembolsarse, según proceda, incrementadas con

los intereses devengados al tipo de interés legal desde la fecha del primer

pago en el plazo de tres meses desde la notifi cación de la sentencia bajo

pena de caducidad del derecho de reversión en el primer supuesto.

En caso de que resulte imposible la ejecución de la sentencia en la

que se reconozca el derecho de reversión (sea cual sea la norma a la que

se someta), por concurrir alguno de los supuestos de inejecución previstos

en la legislación procesal, procederá abonar al reversionista una indemnización

sustitutoria cuya cuantía será equivalente al importe del premio de

afección, calculado sobre el valor de la fi nca en el momento de la solicitud

de la reversión (STSJ Madrid 23 de octubre de 1998).

VI. Competencia. Resta por analizar la cuestión relativa a cuál sea el

órgano administrativo competente para conocer de la petición deducida.

Para ello hay que atender a REF, artículo 67, según el cual los expropiados

o sus causahabientes podrán solicitar del Gobernador Civil la

declaración de procedencia de la reversión, siempre que estimen que concurre

cualquiera de los supuestos habilitantes. Con arreglo a tal precepto,

el Gobernador resolverá, previo informe de la Administración interesada y

previas las comprobaciones que estime oportunas, contra cuya resolución

cabrá recurso de alzada ante el Ministro competente por razón de la materia

, contra cuyo acuerdo será admisible el recurso contencioso?administrativo.

Si la Administración no notifi care la decisión de la petición o del

recurso en el plazo de tres meses, podrán entenderse denegados en forma

y con los requisitos previstos en el artículo 38 LJCA. Al respecto, ha de

tenerse en cuenta lo siguiente:

En la actualidad, la referencia al Gobernador Civil debe entenderse

hecha al Delegado del Gobierno en la Comunidad Autónoma de que se

trate, por virtud de lo establecido en la disposición adicional cuarta de la

Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización de la Administración General

del Estado, ?LOFAGE? que afi rma que las competencias atribuidas por

las leyes a los Gobernadores Civiles se entenderán propias, a partir de su

entrada en vigor, de los Delegados del Gobierno. La razón es la supresión

de aquella fi gura por obra de la disposición derogatoria de la LOFAGE.

La intervención del Delegado del Gobierno, a pesar de lo dicho en la

norma, sólo se produce en caso de que la Administración expropiante sea

la del Estado. No las Comunidades Autónomas o las Corporaciones Locales.

En efecto, a partir de la entrada en vigor de la vigente Constitución,

se diseña en España un sistema de organización territorial del Estado en el

que las entidades territoriales gozan, en el esquema normativamente esta-

281

22blecido y dentro de los límites que resultan del mismo, de autonomía para

la gestión de sus respectivos intereses.

En tal sentido, el artículo 137 de aquella norma expone que «El Estado

se organiza territorialmente en municipios, provincias y en las Comunidades

Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía

para la gestión de sus respectivos intereses». Surge así la autonomía,

como derecho de las Comunidades Autónomas que se han constituido, y la

autonomía local como pilar básico de la estructura jurídico administrativa

del Estado, con reconocimiento en sede constitucional. De esta forma, la

inteligencia de las normas y preceptos preexistentes a la entrada en vigor

de la Norma Suprema debe acomodarse a los mandatos de ésta y atender

al máximo respeto a los preceptos constitucionales, esencialmente los que

establecen lo que se han denominado garantías institucionales, cual es la

autonomía, consagrada en el artículo 137 antes transcrito, sólo limitada

en cuanto suponga invasión o injerencia en competencias de otra entidad

territorial.

Expuesto lo antecedente, la LEF ha de interpretarse de conformidad

con tales criterios. Por ello, cualquier precepto que en la misma pueda

suponer ?en su interpretación literal rígida? una lesión de la autonomía

local o de las Comunidades Autónomas, deberá ser valorado a la luz de

las nuevas circunstancias jurídico institucionales; algo que, por demás

permite el artículo 3.1 del Código Civil, relativo a la interpretación de las

normas. De manera que la referencia al Gobernador Civil que se incorpora

en el artículo 67 REF, como autoridad competente para conocer de las

pretensiones de ejercicio de derecho de reversión, ha de reputarse decaída

tras la entrada en vigor de la Constitución de 1978.

Todo ello lleva a rechazar ?en caso de que la Administración expropiante

no sea la del Estado? la intervención del Delegado del Gobierno en

ciertos trámites o fases del procedimiento expropiatorio. Así lo ha entendido

en diversas ocasiones el Tribunal Supremo, que afi rma que «si un

Ayuntamiento decidió efectuar una expropiación para determinadas obras,

ha de ser exclusivamente ante él donde se debe efectuar la pretensión de

reversión.» (TS 9 de febrero de 1984; 10 de mayo de 1988).

Para reversiones sometidas al régimen introducido por L 38/1999

(como la que aquí interesa), la competencia para resolver sobre la reversión

corresponderá a la Administración en cuya titularidad se halle el bien

o derecho en el momento en que se solicite aquélla o a la que se encuentre

vinculado el benefi ciario de la expropiación, en su caso, titular de los

mismos (LEF art. 54. 4). En supuestos de ausencia de vinculación directa

de éste a una Administración debe sostenerse que la resolución sobre la

procedencia o improcedencia del derecho de reversión es de competencia

de la Administración expropiante; y, dentro de ella, del órgano que actuó

la potestad expropiatoria. Lo que lleva a afi rmar la competencia del Delegado

del Gobierno en La Rioja en el caso presente.

282

22 En efecto. Siendo el órgano expropiante la extinta Comisión Provincial

de Servicios Técnicos (art. 3 del Decreto de 11 de septiembre

de 1964), integrada en el Gobierno Civil de Logroño, ha de considerarse

órgano competente para conocer de la pretensión actuada el Delegado del

Gobierno en La Rioja, por aplicación de las normas citadas anteriormente.

La resolución que, en su caso, se dicte no agotará la vía administrativa,

siendo susceptible de recurso de alzada ante el Ministro del ramo.

VII Una vez expuesto con extensión sufi ciente el régimen jurídico

del derecho de reversión, procede verter el mismo sobre las circunstancias

concurrentes en el supuesto aquí estudiado, a los efectos de concluir cuál

deba ser la suerte de lo pretendido por los administrados solicitantes.

1.º En primer término, no cabe considerar nacido el derecho de reversión

de las fi ncas en su día expropiadas a don L. M. M. y doña J. S. C.

Efectivamente, como resulta del expediente e incluso de las alegaciones

actoras, las 2 fi ncas ocupadas en septiembre de 1975 por la mercantil

C. U. han sufrido tanto alteración física como jurídica. Fueron, así, agrupadas

y posteriormente objeto de reparcelación con otras, siendo sustituidas

por una fi nca registral nueva y diversa, no totalmente coincidente con las

anteriores: la fi nca registral 9033 (Registro de la Propiedad núm. 3 de

Logroño). Sobre esta fi nca se levantan además edifi caciones anteriormente

no existentes.

Tales alteraciones impiden actualmente la restitución de los terrenos

de los que se privó coactivamente a los antiguos propietarios, por lo que no

surge derecho de reversión sobre los mismos.

2.º En segundo lugar, en defecto de lo anterior, hemos indicado con

anterioridad que la necesaria fl exibilidad en la apreciación de la subsistencia

de la afectación impone atender a la real actividad desarrollada,

con independencia del título jurídico en virtud del cual en los concretos

inmuebles se continúe desarrollando el tipo genérico de actividad de interés

público o utilidad social para cuya satisfacción se expropiaron aquellos.

En relación con lo cual, es claro que la mera enajenación a tercero

de las fi ncas expropiadas no supone la desafectación de las mismas al fi n

perseguido con el negocio expropiatorio.

De manera que, en el supuesto presente, la venta de los inmuebles

sobre los que se pretende concretar la aspiración reversionista a un tercero

(«E., S. L.») cuyo objeto social es diverso no implica de por sí desaparición

de la causa de la expropiación. Tanto más cuanto que en los mismos

haya seguido desarrollándose actividad industrial, aunque en régimen de

arriendo.

En suma, no hay que entender desaparecida la afectación en la fecha

de 1991 invocada por los reclamantes.

3.º El régimen normativo de aplicación a la solicitud deducida es el

vigente en la fecha de presentación de la misma (1 de febrero de 2002). Lo

283

22que supone que ha de tomarse en consideración la reforma operada en los

artículos 54 y 55 LEF por la Ley 38/1999, cuya entrada en vigor tuvo lugar

el 7 de noviembre de 1999.

4.º En cuarto lugar, es claro que la actividad para cuya realización se

expropiaron en su día los terrenos de referencia, se ha mantenido durante

diez años al menos. Incluso en la fecha de la enajenación a «E., S. L.», ya

se habría cumplido el citado plazo; el cual, vencido, impide absolutamente

la reversión.

5.º Por fi n, resulta también claro a partir de los datos de hecho

resultantes de la documentación remitida que desde la fecha de toma de

posesión por la benefi ciaria «C. U., S. A.» hasta la de presentación de la

solicitud de reconocimiento del eventual derecho de reversión, sin previa

notifi cación por parte de la Administración expropiante de la concurrencia

de presupuesto alguno habilitante, han transcurrido más de 20 años.

Todo ello lleva a considerar que no procede reconocer el derecho de

reversión en los términos pretendidos.

En defi nitiva, en virtud de lo expuesto pueden extraerse las siguientes

CONCLUSIONES

Primera. Es competente el Excmo. Sr. Delegado del Gobierno en

La Rioja para resolver sobre la reversión que origina este dictamen, deducida

por doña T. Z. C., en nombre de doña J. S. C., de don J. y de doña S.

M. S., en relación con los inmuebles expropiados en su día a don L. M. M.

y doña J. S. C., en benefi cio de «C. U., S. A.».

Segunda. La solicitud de reversión se somete al régimen normativo

resultante de la Ley 38/1999, de Ordenación de la Edifi cación, que dio

nueva redacción a los artículos 54 y 55 de la Ley de Expropiación Forzosa.

Ello en la medida en que la petición que implica el ejercicio del derecho

ha efectuado el 1-2-2002, con posterioridad a la entrada en vigor de la

citada Ley.

Tercera. No ha nacido el derecho de reversión sobre los inmuebles

en su día expropiados, en la medida en que no es posible proceder a la

restitución in natura de los mismos, que han sido objeto de sucesivas operaciones

de agrupación, reparcelación y edifi cación.

Cuarta. En defecto de lo precedente, si se considerara realizable la

restitución de los mismos, no cabría acceder a la pretensión de los reversionistas

en la medida en que:

? en el momento de la solicitud, que se formula por causa de desafectación

, ha transcurrido el plazo máximo absoluto de veinte años desde la

fecha de la ocupación por el benefi ciario «C. U., S. A.» (20 de septiembre

de 1975);

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22 ? en dicho tiempo, se había cumplido igualmente el plazo de 10 años

de mantenimiento de la afectación inicial (en todo caso no iniciado este

plazo más tarde de 18-1-1992);

? las operaciones de enajenación, agrupación y reparcelación de las

fi ncas expropiadas, cuya titularidad actual corresponde a «E., S. L.» no

suponen por sí mismas (si no impidieran la restitución in natura) la desaparición

de la causa expropiandi;

? la interpretación de ésta debe evitar criterios reduccionistas, como

los alegados por los solicitantes.

Quinta. No obstante lo expuesto, y en adición a ello, se considera

procedente dar audiencia a doña M. C. M. S., que tiene la condición de

interesada, a los efectos oportunos y con carácter previo a la resolución.

Es todo cuanto, en relación con la consulta planteada, es oportuno

manifestar.