Dictamen de Abogacía del Estado relativo a Compensación económica a productores de largometrajes por minoración de las ayudas concedidas de 2005

Cuestión

Compensación económica a productores de largometrajes por minoración de las ayudas concedidas

Resumen

Consulta sobre la procedencia de reconocer una compensación económica a productores de largometrajes por minoración de cuantías de las ayudas concedidas en la convocatoria de 2004 al amparo del RD 526/2002, de 14 de junio con respecto a las previstas en la normativa anterior. Se analiza el régimen de ayudas a la amortización del coste de producción de películas en la Ley 15/2001 y citado RD a la luz de la jurisprudencia sobre subvenciones, para concluir en la inexistencia de derecho o expectativa de derecho alguno al respecto, a la vista de la disposición transitoria única del RD citado, y en la imposibilidad de conceder una compensación económica a los productores por cualquiera de las otras vías sugeridas (convocatoria extraordinaria para el año 2004, asignación nominativa en los Presupuestos Generales del Estado, y modificación de la disposición transitoria única del RD 526/2002).

Contestacion

734

* Dictamen de la Abogacía General del Estado de 20 de mayo de 2005 (ref.: A. G. Cultura

1/05). Ponente: M.ª Jesús Prieto Jiménez.

SUBVENCIONES

46. Compensación económica a productores de largometrajes

por minoración de las ayudas concedidas

Consulta sobre la procedencia de reconocer una compensación

económica a productores de largometrajes por minoración de cuantías

de las ayudas concedidas en la convocatoria de 2004 al amparo

del RD 526/2002, de 14 de junio con respecto a las previstas en la normativa

anterior. Se analiza el régimen de ayudas a la amortización del

coste de producción de películas en la Ley 15/2001 y citado RD a la luz

de la jurisprudencia sobre subvenciones, para concluir en la inexistencia

de derecho o expectativa de derecho alguno al respecto, a la

vista de la disposición transitoria única del RD citado, y en la imposibilidad

de conceder una compensación económica a los productores

por cualquiera de las otras vías sugeridas (convocatoria extraordinaria

para el año 2004, asignación nominativa en los Presupuestos

Generales del Estado, y modificación de la disposición transitoria

única del RD 526/2002) *.

ANTECEDENTES

1. Por resolución de 3 de febrero de 2004, del Instituto de la Cinematografía

y de las Artes Audiovisuales (ICAA), se convocaron para el

año 2004 las ayudas para la amortización de largometrajes, de carácter

general y complementarias, previstas en el artículo 10 del Real Decreto

526/2002, de 14 de junio, de medidas de fomento y promoción de la

cinematografía y de la realización de películas en coproducción, en régimen

de concurrencia competitiva y con una dotación presupuestaria de 20

millones de euros.

2. El apartado segundo, punto 2, de dicha resolución recoge la cuantía

máxima de la ayuda general de conformidad con el artículo 10.1 del

citado Real Decreto 526/2002, «determinándose el porcentaje final aplica-

735

46ble en función de la recaudación bruta obtenida por el conjunto de las

películas concurrentes a la convocatoria».

Por su parte, el punto 3 del mismo apartado segundo de la citada resolución

de convocatoria refleja la cuantía máxima de la ayuda complementaria

de conformidad con el artículo 10.2 del citado Real Decreto

526/2002, indicando que «el porcentaje final aplicable será en función de

la inversión del productor del conjunto de las películas concurrentes a la

convocatoria».

3. El apartado cuarto, punto 1, de la repetida convocatoria define

como posibles beneficiarios de la ayuda general a «las empresas acreditadas

en el ICAA como productoras de largometrajes que cumpliendo los

requisitos previstos en el punto séptimo 1 de la Orden de 22 de julio de

2003 hubieran sido estrenados entre el 18 de julio de 2002 y el 31 de

diciembre de 2002 inclusive».

Con respecto a la ayuda complementaria, el apartado quinto, punto 1,

de la convocatoria define como posibles beneficiarios a «las empresas,

que cumpliendo los requisitos previstos en el punto séptimo 2 de la Orden

de 22 de julio de 2003, estuvieran acreditadas en el ICAA como productoras

de largometrajes realizados sin ayuda sobre proyecto de las previstas

en el artículo 11 del Real Decreto 526/2002, de 14 de junio», estableciendo

asimismo que «para concurrir a la presente convocatoria, dichos

largometrajes deberán haber sido estrenados entre el 18 de julio de 2002 y

el 31 de diciembre de 2002 y haber obtenido en España la recaudación

bruta mínima señalada en el apartado 2 del artículo 10 del Real Decreto

526/2002, de 14 de junio».

4. Los apartados y puntos indicados de la resolución de 3 de febrero

de 2004 han sido objeto de recurso contencioso-administrativo interpuesto

por la Federación de Asociaciones de Productores Audiovisuales Españoles

, hallándose en la actualidad en trámite por el procedimiento ordinario

ante la Sección 8.ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal

Superior de Justicia de Madrid bajo el núm. 444/2004?02.

5. Mediante resolución de 1 de julio de 2004 del ICAA se concedieron

ayudas para la amortización de películas de largometraje en la convocatoria

de 2004 a los productores que se relacionan en el Anexo III de la

misma por un importe total de 875.649,69 euros en concepto de ayuda

general, «resultante de aplicar el 2,158213 por 100 a la recaudación subvencionable

obtenida en el primer año de explotación comercial después

de su calificación por las películas concurrentes a la convocatoria

(40.572.904,6 euros)», y de 19.124.350,31 euros en concepto de ayuda

complementaria, resultantes de aplicar el 30 por 100 a la inversión del

productor subvencionable en las películas concurrentes a la convocatoria

(63.747.834,37 euros).

6. La anterior resolución ha sido objeto de diversos recursos contencioso-administrativos

interpuestos por determinados productores a los

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46 que, como consecuencia del prorrateo, se conceden ayudas en cuantía

inferior a la máxima prevista en la convocatoria, a su vez, inferior a las que

les habrían correspondido con arreglo a la normativa anterior (Real

Decreto 1039/1997, de 27 de junio), cuya aplicación invocan, y a cuyo

amparo habrían ejercitado la opción por una de las dos modalidades de

ayudas complementarias que en ella se contemplaban. Estos recursos

están siendo desestimados por las correspondientes sentencias, según se

indica en la consulta, que acompaña, entre otras, la sentencia de 30 de

diciembre de 2004, dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso?

Administrativo núm. 1 en el recurso núm. PO 59/04.

7. En oficio de 15 de marzo de 2005, la Subsecretaría de Cultura ha

solicitado informe de la Abogacía del Estado del Departamento señalando

que:

«Como quiera que la entrada en vigor de la nueva regulación y la

aplicación de la misma a las producciones en curso está claramente

determinada en la disposición transitoria del Real Decreto citado, y no

cabe, en su virtud, aplicar el régimen anterior a las películas estrenadas

con posterioridad a la entrada en vigor, se plantea la búsqueda de una

fórmula jurídica que permita compensar económicamente a los productores

por la minoración de su expectativa de subvención en relación con

el régimen derogado.

En concreto, se ruega se informe acerca de las posibilidades de

alcanzar tal objetivo mediante una convocatoria extraordinaria con

cargo a créditos del presupuesto corriente (2005) o bien mediante la

modificación del Real Decreto citado o si, por el contrario, se requeriría

la aprobación de una norma con rango superior.»

8. Tras exponer los antecedentes y las consideraciones jurídicas

oportunas, la Abogacía del Estado del Ministerio de Cultura expresa en el

escrito de consulta su parecer sobre la cuestión planteada, partiendo de

señalar que «no existe el presupuesto básico, que es ese derecho o expectativa

que justifique la reclamación de los productores por una minoración

de las subvenciones», y rechazando a continuación las tres alternativas

planteadas por la Subsecretaría por las razones que se indican en el mismo,

no obstante lo cual, «teniendo en cuenta la voluntad política de las autoridades

de este Ministerio de buscar alguna fórmula», solicita de este Centro

Directivo «pronunciamiento sobre la existencia o no de derecho alguno

o expectativa de derechos de los productores que pudiera dar lugar a la

citada compensación económica, y el análisis de las alternativas planteadas

o la sugerencia de alguna otra».

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I. La consulta formulada por la Abogacía del Estado en el Ministerio

de Cultura cuestiona, en primer lugar, la existencia de derechos o

expectativas de derechos de los productores cinematográficos que pudie-

737

46ran dar lugar a la compensación económica que reclaman por la minoración

de la cuantía de las ayudas para la amortización de largometrajes que

les han sido concedidas en la convocatoria de 2004, conforme al régimen

vigente, con respecto a la cuantía máxima prevista en la propia convocatoria

y a la que les habría correspondido con la normativa anterior, cuya

aplicación invocan y a cuyo amparo habrían ejercitado la opción por una

de las modalidades de ayuda complementaria a la amortización de largometrajes

que en la misma se contemplaban.

Para resolver esta cuestión conviene, ante todo, recordar que, en materia

de subvenciones, el Tribunal Supremo tiene reiteradamente declarado,

entre otras, en sentencias de 19 de enero de 1991, 5 de marzo de 1993, 28

de julio de 1997, 3 de noviembre de 1998 (Ar. 9590) y 25 de noviembre de

2003 (Ar. 1164): «a) que la Administración puede o no crearlas, pero una

vez creadas y convocadas ha de concederlas en los términos anunciados;

b) que quienes soliciten la subvención y reúnan las condiciones de la convocatoria

de la subvención, tienen derecho a obtenerla en las condiciones

establecidas; y c) que la obligación de la Administración que crea y convoca

la subvención y el derecho de que quienes la soliciten, están delimitados

por la cuantía fijada en la convocatoria o en los presupuestos a que

la misma se remite».

En el caso de las ayudas a la amortización de largometrajes a que se

refiere la consulta, el derecho de los productores y la correlativa obligación

de la Administración están delimitados, de acuerdo con la jurisprudencia

expuesta, de un lado, por la normativa creadora de esta línea de

ayudas, constituida por la Ley 15/2001, de 9 de julio, de Fomento y Promoción

de la Cinematografía y el Sector Audiovisual; el Real Decreto

526/2002, de 14 de junio, que la desarrolla; y la Orden ECD/2240/2003,

de 22 de julio, dictada en su aplicación. Y de otro lado, por la convocatoria

de las ayudas para el ejercicio 2004, realizada por la resolución del ICAA

de 3 de febrero de 2004 que, como subraya el escrito de consulta, no tiene

naturaleza normativa, sino que es un acto administrativo que inicia el procedimiento

de concesión, aunque no por ello deja de ser vinculante para la

Administración que lo dicta y para los interesados que solicitan subvenciones

a su amparo, conforme a la jurisprudencia expuesta, sin perjuicio

de la posibilidad de impugnación de la misma (que, de hecho, se ha producido

), y de las consecuencias que de la resolución judicial que se dicte se

deriven sobre los actos posteriores del procedimiento de concesión de las

ayudas y sobre la propia resolución del mismo.

La disposición legal creadora de esta línea de ayudas es la Ley

15/2001, de 9 de julio, de Fomento y Promoción de la Cinematografía y el

Sector Audiovisual, que no se limita a habilitar la actividad administrativa

de fomento de la producción cinematográfica mediante la concesión de

ayudas y subvenciones (como hacía el art. 4 de la anterior Ley 17/1994,

de 19 de junio, que deroga), sino que, tras disponer en su artículo 4 que

«El Gobierno establecerá, dentro de los límites presupuestarios aprobados

738

46 en cada ejercicio, medidas de fomento para la producción de películas

[...]», anticipa en su artículo 5 algunas notas del régimen jurídico de estas

ayudas a la producción, entre ellas, las ayudas a la amortización a que se

refiere la consulta (apartado 1), disponiendo lo siguiente:

«1. El fomento de la producción cinematográfica se realizará por

la concesión anual de ayudas a empresas productoras para la amortización

del coste de producción de las películas, teniendo en cuenta criterios

objetivos de carácter automático, como la aceptación de los

espectadores en el período de proyección en salas de exhibición cinematográfica

, y la recaudación obtenida por las mismas durante el

tiempo que reglamentariamente se determine. Estas ayudas contemplarán

incentivos complementarios acordes a la difusión entre los espectadores

, a la utilización de técnicas que posibiliten el acercamiento de las

personas con discapacidades, y al conocimiento de la obra cinematográfica

o audiovisual, así como en razón de cualidades como incorporación

de nuevos profesionales, bajo presupuesto o utilización de alguna

lengua oficial española propia de una Comunidad Autónoma [...]»

El mismo apartado 1 define, entre otros requisitos para la obtención de

estas ayudas, un límite cuantitativo de las mismas (el 50 por 100 del costo

de las películas producidas, con posibles excepciones), remitiéndose por

lo demás a los que reglamentariamente se establecerán, que deberán ser

«límites totales y porcentuales para la percepción de las mismas, en todo

caso dentro de los límites de las dotaciones presupuestarias». El apartado

3 del citado artículo 5 dispone, por su parte, que «la convocatoria de las

ayudas previstas en el presente artículo y su concesión se publicarán en el

Boletín Oficial del Estado».

Con esta regulación, la Ley 15/2001 responde a las observaciones

realizadas por este Centro Directivo en el informe de 24 de mayo de 1999

(ref.: A.G. Educación y Cultura 3/99) que se acompaña al escrito de consulta

y que, en relación con el régimen normativo anterior de las ayudas a la

amortización de largometrajes (constituido por el Real Decreto 1039/1997,

de 27 de junio, que desarrollaba la Ley 17/1994, y por la Orden ministerial

de 4 de mayo de 1998), llegaba a las siguientes conclusiones:

«Tercera. La circunstancia de que el Real Decreto 1039/1997 no

disponga que la concesión de las reiteradas ayudas se efectúe mediante

convocatoria pública, así como la de que dicha disposición no fije los

criterios con arreglo a los cuales deban otorgarse aquéllas, resultan contrarias

a los principios de publicidad y concurrencia a que se refiere el

artículo 81.6, párrafo primero, del Texto Refundido de la Ley General

Presupuestaria.

Cuarta. El cumplimiento de los mencionados principios exige

que la concesión de las ayudas a que se refiere el artículo 10.2, a) y b)

del Real Decreto 1039/1997 se efectúe mediante la oportuna convocatoria

pública en la que se fijen los criterios con arreglo a los cuales

deban otorgarse las ayudas. La conveniencia, en aras de la debida claridad

de las normas aplicables en la materia y de la evitación de posibles

739

46impugnaciones, de que el citado Real Decreto prevea y regule expresamente

aquellas cuestiones aconsejan, y así se sugiere que se haga, la

modificación del reiterado Real Decreto en el sentido de disponer

expresamente en el mismo que la concesión de las repetidas ayudas se

efectúe mediante convocatoria pública, fijándose además los criterios

que se estimen más oportunos para decidir sobre el otorgamiento de las

ayudas.»

II. La Ley 15/2001 no derogó, sin embargo, el Real Decreto 1039/1997,

de 27 de junio, dictado en desarrollo de la anterior Ley 17/1994, ni tampoco

la Orden de 4 de mayo de 1998, de aplicación de aquél, sino que

mantuvo expresamente vigentes estas normas reglamentarias en cuanto no

se opusieran a la nueva ley y en tanto no fueran expresamente derogadas o

sustituidas por otras (disposición final primera). La derogación y sustitución

se llevó a cabo por el actual Real Decreto 526/2002, que completa la

normativa reguladora de esta línea de ayudas a la producción en su capítulo

III, dedicando el artículo 10 a las ayudas para la amortización. La

letra A) de este artículo 10 distingue los tipos de ayuda, disponiendo lo

siguiente:

«A) Tipos de ayuda:

1. Los productores de largometrajes que hayan cumplido las obligaciones

establecidas en el artículo 8 de este Real Decreto percibirán,

dentro de los límites anuales presupuestarios, en concepto de ayuda,

con carácter general, una cantidad equivalente hasta el 15 por 100 de la

recaudación bruta de taquilla que obtenga la película afectada durante

los doce primeros meses de su exhibición comercial en España, realizada

con posterioridad a la fecha de calificación, hasta un importe

máximo de 901.518 euros.

2. Los productores de largometrajes que hubiesen cumplido las

obligaciones del citado artículo 8 y que realicen la película sin acogerse

a las ayudas sobre proyecto percibirán, además de la prevista en el apartado

anterior, una ayuda complementaria por una cantidad equivalente

hasta el 33 por 100 de la inversión del productor, siempre que la película

obtenga durante los doce primeros meses de su exhibición comercial

en España, realizada con posterioridad a la fecha de calificación,

una recaudación bruta de taquilla superior a 330.557 euros. Dicha cantidad

no podrá superar los 601.012 euros por película beneficiaria. En el

caso de que la recaudación bruta de taquilla durante los doce primeros

meses sea superior a 390.658 euros, el límite para la ayuda complementaria

se establece en 661.113 euros [...]»

La letra B) del artículo 10 regula los límites totales y porcentuales de

las ayudas cuya determinación reglamentaria exige el artículo 5 de la Ley

15/2001, y la letra D) se ocupa de las convocatorias, estableciendo lo

siguiente:

«D) Convocatorias:

10. Las ayudas previstas en este artículo se convocarán anualmente

mediante resolución del Director general del Instituto de la Cine-

740

46 matografía y de las Artes Audiovisuales, que se publicará en el Boletín

Oficial del Estado, y en la que se determinarán los plazos, períodos de

estrenos que comprende y dotación presupuestaria destinada para su

concesión. Los productores de largometrajes que hayan cumplido los

requisitos establecidos en los artículos 8 y 10 del presente Real Decreto

podrán solicitarlas en los plazos que fijen las correspondientes convocatorias

, una vez estrenada la película y reconocido por el ICAA su coste

de producción.

Para establecer el importe de la ayuda general para la amortización

se tendrá en consideración la disponibilidad presupuestaria destinada a

estas ayudas, el volumen de solicitudes existentes para cada convocatoria

y la totalidad de la recaudación de las películas que concurren a la

misma.

Para establecer el importe de la ayuda complementaria a la amortización

se tendrá en consideración la disponibilidad presupuestaria destinada

a estas ayudas, el volumen de solicitudes existentes para cada

convocatoria y la totalidad de la inversión de los productores de todas

las películas que concurren a la misma.

Todo ello a fin de que las ayudas a la amortización se establezcan

teniendo en cuenta criterios objetivos de carácter automático y sean

proporcionales a la recaudación bruta de taquilla y a la inversión del

productor, respectivamente, según la ayuda a la amortización de que se

trate.»

Como puede verse, el Real Decreto 526/2002 responde también a las

observaciones realizadas en el informe de este Centro Directivo de 24 de

mayo de 1999, pues si bien no contempla una selección de los largometrajes

con arreglo a criterios de valoración que permitan su comparación

(como es propio de la concesión de ayudas en régimen de concurrencia

competitiva conforme al art. 22 de la vigente Ley 38/2003, de 17 de

noviembre, General de Subvenciones, LGS), sí refleja, de acuerdo con la

Ley 15/2001, lo que califica como un criterio automático de selección que,

en definitiva, supone el prorrateo de la dotación global de la ayuda entre

los solicitantes que reúnan los requisitos para su concesión (entre otros, el

de aceptación del público medido por la recaudación en taquilla), siendo

el prorrateo admisible, siquiera sea con carácter excepcional, en el procedimiento

de concesión tramitado en régimen de concurrencia competitiva

(art. 22 de la LGS citado).

La Orden ECD 2240/2003, de 22 de julio, completa el régimen normativo

de estas ayudas, a las que se refiere específicamente su punto

séptimo que, en sus apartados 1 y 2, regula las ayudas general y complementaria

a la amortización detallando las condiciones para acceder a las

mismas y los distintos trámites del procedimiento de concesión (solicitud

, plazo, importe de la ayuda y resolución), que puede ser conjunto

conforme al apartado 8.

III. Al amparo de la normativa expuesta, la resolución de 3 de

febrero de 2004 del ICAA (cfr. antecedentes 1.º a 4.º) realizó la convoca-

741

46toria de ayudas para la amortización de largometrajes en el citado ejercicio

a la que concurrieron los productores que, por haber obtenido ayudas de

cuantía inferior a la que les habría correspondido con arreglo al anterior

Real Decreto 1039/1997 y a la máxima prevista en la convocatoria 2004,

impugnaron sin éxito la resolución de la misma, de fecha 1 de julio del

mismo año (cfr. antecedente 5.º).

Sin embargo, como han apreciado las sentencias hasta ahora recaídas

en los correspondientes recursos contencioso-administrativos (cfr. antecedente

6.º), la invocación de la normativa anteriormente aplicable a las

ayudas para la amortización de largometrajes no podía prosperar a la vista

de la disposición transitoria única del Real Decreto 526/2002 que, bajo la

rúbrica «Adaptación de regímenes anteriores», establece lo siguiente:

«1. A las películas que hayan sido estrenadas comercialmente en

España con anterioridad a la entrada en vigor del presente Real Decreto

se les aplicarán las normas del Real Decreto 1039/1997, de 27 de

junio.

2. Asimismo, las películas que a la entrada en vigor del presente

Real Decreto no hubieran sido estrenadas generarán, en su caso, a su

empresa productora las ayudas a la amortización previstas en el mismo,

en la forma y condiciones en él establecidas.

3. Los productores de las películas contempladas en el apartado 2

que deseen acceder a las ayudas a la amortización previstas en el presente

Real Decreto deberán solicitarlas en la forma y plazos que determine

la correspondiente convocatoria, con independencia de que

anteriormente hubieran manifestado su opción entre las previstas en el

artículo 10.2 del Real Decreto 1039/1997, de 27 de junio.»

La claridad de la disposición transcrita es meridiana, por lo que tratándose

de películas estrenadas con posterioridad a la entrada en vigor del Real

Decreto 526/2002 (que se produjo a los veinte días de su publicación en

el BOE de 28 de junio de 2002, n.º 154, esto es, el 18 de julio de 2002, conforme

a los arts. 2.1 y 5.2 del Código Civil), los productores no pueden

invocar la aplicación del Real Decreto 1039/1997, derogado por la nueva

norma reglamentaria reguladora de este tipo de ayudas, que pueden solicitar

y tienen derecho a percibir si cumplen los requisitos establecidos al efecto y

las solicitan en la forma y plazo establecidos en la convocatoria (como de

hecho hicieron), pero siempre dentro de los límites presupuestarios establecidos

en la misma y en la normativa reguladora de la subvención, sin que la

Administración tenga obligación ni los beneficiarios ostenten por ello derecho

alguno a la concesión de la subvención en la cuantía prevista en la normativa

anterior derogada, aunque hubieran ejercitado la opción por una de

las modalidades de ayuda complementaria que contemplaba el artículo 10.2

del Real Decreto 1039/1997, como expresamente dispone el apartado 3 de

la disposición transitoria del Real Decreto 526/2002.

Y no puede reconocerse en estos casos siquiera una mera expectativa

de derecho que, de existir, no sería indemnizable en modo alguno, porque

742

46 el criterio del estreno comercial utilizado en la norma transitoria para delimitar

el régimen aplicable en el período intertemporal que regula no constituía

una novedad para los productores que no hubieran podido conocer

cuando planificaron su inversión y realizaron el rodaje, ya que este criterio

(al igual que la posibilidad reglamentaria de disminución de los porcentajes

de ayudas) había sido introducido por la Ley 55/1999, de 29 de diciembre

, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, cuyo

artículo 70 incorporó una disposición transitoria única a la entonces

vigente Ley 17/1994 del siguiente tenor literal:

«Todos los productores de las películas españolas de largometraje

estrenadas comercialmente en España hasta el 31 de diciembre del año

2000, tendrán derecho a percibir las ayudas para la amortización acordadas

por el Gobierno en aplicación de las medidas de fomento previstas

en el artículo 4 de esta Ley, con los límites y condiciones previstos

en los correspondientes Reales Decretos que sean de aplicación.

El Gobierno, en caso necesario, podrá limitar los porcentajes de

ayuda establecidos a partir del 1 de enero del año 2001.»

Posteriormente, el artículo 79 de la Ley 14/2000, de 29 de diciembre,

de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, modificó el

texto de la anterior disposición transitoria única de la Ley 17/1994 en los

siguientes términos:

«Los productores de las películas españolas de largometraje estrenadas

comercialmente en España hasta el 31 de diciembre del año 2001

podrán percibir las ayudas para la amortización acordadas por el

Gobierno en aplicación de las medidas de fomento contenidas en el

artículo 4 de esta Ley, con los límites y condiciones previstos en los

correspondientes Reales Decretos que sean de aplicación y del crédito

presupuestario disponible. No obstante, las películas que se estrenen

con posterioridad al 31 de diciembre de 2000 sólo darán derecho a las

ayudas previstas en dichos Reales Decretos, si su estreno fuese anterior

a la entrada en vigor de una nueva norma con rango de Ley en la que se

establezca un nuevo sistema de ayudas a la cinematografía.

A partir del 1 de enero de 2001 el Gobierno podrá limitar los porcentajes

de ayuda establecidos.»

De acuerdo con estas previsiones legales, los productores conocían el

criterio que debía delimitar en las oportunas normas transitorias el régimen

normativo aplicable a las ayudas para la amortización de largometrajes

tanto si se producía una limitación reglamentaria de los porcentajes de

ayuda conforme a la habilitación legal conferida al Gobierno a estos efectos

como si tenía lugar el cambio de su régimen jurídico que también se

anunciaba, todo ello con bastante anterioridad a la aprobación de la Ley

15/2001, de 9 de julio, y del Real Decreto 526/2002, de 14 de junio, que

redujeron los porcentajes y demás límites de la cuantía de las ayudas previstos

en la normativa anterior que se derogaba.

743

46Por todo ello, no cabe sino confirmar la inexistencia de derecho o

expectativa de derecho alguno de los productores a la concesión de las

ayudas para la amortización de largometrajes solicitadas al amparo de la

convocatoria 2004 en la cuantía prevista en la normativa anteriormente

vigente, superior a la que les ha sido otorgada por el ICAA en su resolución

de 1 de julio de 2004, dentro de las limitaciones presupuestarias

establecidas en la convocatoria del citado ejercicio, cuya dotación de 20

millones de euros agota y prorratea entre los beneficiarios de acuerdo con

los criterios fijados en la propia convocatoria y en la normativa reguladora

de la subvención.

Y tampoco puede invocarse derecho alguno de los productores al otorgamiento

de ayudas por la cuantía porcentual máxima prevista en la convocatoria

para el 2004, tanto en el concepto de ayuda general (hasta un 15

por 100 de la recaudación bruta de taquilla en los 12 primeros meses de

exhibición comercial) como en el de ayuda complementaria (hasta un 33

por 100 de la inversión del productor), pues de acuerdo con la jurisprudencia

antes citada, tal derecho está delimitado por la dotación máxima prevista

en la convocatoria y las condiciones establecidas en la misma para la

distribución de esta dotación global entre los solicitantes que cumplan los

requisitos establecidos y resulten por ello beneficiarios, lo que conduce a

un necesario prorrateo de esta dotación global entre los mismos en función

de los criterios establecidos en la convocatoria (recaudación bruta e

inversión del productor, referidas al conjunto de las películas concurrentes

a la convocatoria), todo ello de acuerdo con las consideraciones que se

realizaban por este Centro Directivo en el anterior informe de 24 de mayo

de 1999 y con las actuales previsiones de la LGS.

IV. Sentado en los fundamentos anteriores el régimen jurídico aplicable

a la concesión de ayudas a la amortización de largometrajes estrenadas

con posterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto 526/2002, y

confirmada la inexistencia de derecho o expectativa de derecho alguno a la

obtención por los productores de estas películas de las ayudas que establecía

el anterior Real Decreto 1039/1997 o de la cuantía máxima de las que

contemplaba la convocatoria del 2004 a la que concurrieron, resta por

analizar si, de acuerdo con la voluntad política del Departamento, es jurídicamente

posible arbitrar una fórmula que permita a la Administración

compensar económicamente a estos productores que reclaman por la

minoración de las ayudas percibidas.

La conclusión negativa no puede derivar, entonces, de la inexistencia

de derecho de los productores y, consecuentemente, de la correlativa obligación

de la Administración de conceder ayudas en cuantía superior a la

acordada por la resolución de 1 de julio de 2004. Por el contrario, resulta

necesario examinar si es jurídicamente admisible que la Administración

acuerde la compensación económica pretendida por alguna de las vías

propuestas en la consulta o por otra alternativa, a cuyo efecto no cabe sino

reiterar de nuevo la doctrina jurisprudencial expuesta al inicio de este

744

46 informe y recordar las consideraciones que se realizaban en el anterior

informe de 24 de mayo de 1999 de este Centro Directivo.

Efectivamente, como declaraba el Tribunal Supremo en las sentencias

citadas en el fundamento jurídico I de este informe, en materia de subvenciones

, es doctrina jurisprudencial reiterada: «a) que la Administración

puede o no crearlas, pero una vez creadas y convocadas ha de concederlas

en los términos anunciados; b) que quienes soliciten la subvención y

reúnan las condiciones de la convocatoria de la subvención, tienen derecho

a obtenerla en las condiciones establecidas; y c) que la obligación de

la Administración que crea y convoca la subvención y el derecho de que

quienes la soliciten, están delimitados por la cuantía fijada en la convocatoria

o en los presupuestos a que la misma se remite».

Así las cosas, no cabe duda de que el ICAA no podía conceder ayudas

para la amortización de largometrajes en la convocatoria de 3 de febrero

de 2004 por cuantía superior a la máxima prevista por obra y productor ni

tampoco por importe total superior a la dotación global de ayudas establecida

en la misma de acuerdo con sus disponibilidades presupuestarias.

Ahora bien, si tales disponibilidades presupuestarias del ejercicio 2004 no

se agotaron con la dotación global de 20 millones de euros fijada en la

aludida convocatoria, el ICAA habría podido ampliar esta dotación global

con cargo a sus créditos del mismo ejercicio o, de ser insuficientes, haber

solicitado un crédito extraordinario o un suplemento de crédito a efectos

de resolver la referida convocatoria, modificando la misma antes de su

resolución y dentro del oportuno ejercicio presupuestario, de modo que

las ayudas finalmente concedidas lo hubieran sido por las cuantías máximas

previstas en la convocatoria, de las que se aleja sensiblemente la

ayuda general otorgada (el 2,158213 por 100 de la recaudación subvencionable

frente al 15 por 100 previsto como máximo) y, en menor medida (el

30 por 100 de la inversión subvencionable frente al 33 por 100 previsto

como máximo), la ayuda complementaria.

Esta posibilidad no subsiste, sin embargo, una vez resuelta la convocatoria

del ejercicio 2004, sin que resulte jurídicamente admisible realizar en

el presente ejercicio una convocatoria extraordinaria de la que serían

beneficiarios los mismos que lo fueron de la anterior y que debería coexistir

con la convocatoria anual del 2005 prevista en la normativa legal y

reglamentaria reguladora de estas ayudas, que no habilita al ICAA para

realizar convocatorias extraordinarias [conforme se desprende de los

arts. 5.1 de la Ley 15/2001 y 10.D) del Real Decreto 26/2002], como tampoco

para otorgar este tipo de ayudas en régimen de concesión directa,

esto es, al margen de una convocatoria pública en régimen de concurrencia

competitiva, conforme a lo expuesto, soluciones ambas que exigirían

una norma de rango legal.

En este sentido, el informe de 24 de mayo de 1999 consideró que el

régimen normativo establecido en el Real Decreto 1039/1997 anterior

vulneraba los principios de publicidad y concurrencia establecidos por el

745

46artículo 81 del entonces vigente Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria

(TRLGP, aprobado por Real Decreto legislativo 1091/1988, de

23 de septiembre), señalando al efecto lo siguiente:

«El artículo 31.2 de la Constitución dispone que ?el gasto público

realizará una asignación equitativa de los recursos públicos, y su programación

y ejecución responderán a criterios de eficiencia y economía?;

por su parte, y como medidas instrumentales para el cumplimiento, en el

ámbito de las subvenciones y ayudas públicas, del mandato constitucional

de asignación equitativa de los recursos públicos mediante el gasto

público, el artículo 81.6, párrafo primero, de la LGP establece los principios

de publicidad y concurrencia, así como el de objetividad.

Si el principio de publicidad no tiene otra finalidad que la de posibilitar

el conocimiento de la existencia de subvenciones o ayudas a los

posibles interesados en su obtención para que puedan solicitarlas, el

principio de concurrencia actúa de forma diversa según la clase de subvención

de que se trate, como a continuación se indicará.

Cuando se trate de subvenciones o ayudas públicas en las que no

exista limitación del número de beneficiarios, en el sentido de que la

concesión de la ayuda a unos solicitantes no implica que se deniegue a

los restantes, el principio de concurrencia no implicará otra cosa que la

simple pluralidad o coincidencia de solicitantes; en estos casos, la

Administración decide sobre el otorgamiento de las subvenciones o

ayudas a medida que se presenten las oportunas peticiones. Tal acontece

con las subvenciones a que se refiere el artículo 81.6.a).dos de la

LGP, según el cual ?no será necesaria publicidad cuando las ayudas o

subvenciones tengan asignación nominativa en los Presupuestos Generales

del Estado o su otorgamiento y cuantía resulten impuestos para la

Administración en virtud de normas de rango legal?. Aunque este precepto

contempla las subvenciones a que alude como supuestos de

excepción al principio de publicidad, en rigor, también constituyen

excepciones al principio de concurrencia en el sentido al que más adelante

se hará referencia (competencia o competición entre los candidatos

a las subvenciones). En efecto, en el caso de subvenciones o ayudas

que tengan asignación nominativa en la Ley de Presupuestos Generales

del Estado los beneficiarios no tienen que competir (término más

correcto, a los efectos de que se trata, que el de ?concurrir?) entre ellos,

dada la designación ?nominativa? de los mismos en aquélla (los únicos

beneficiarios son los designados nominativamente por la Ley de Presupuestos

) ni existe, en realidad, el condicionamiento que implica la

existencia de disponibilidades presupuestarias, por cuanto que la propia

ley de Presupuestos, al tiempo que designa en la forma indicada a los

beneficiarios, autoriza los créditos con los que han de hacerse efectivas

las ayudas. Lo propio ocurre en el caso de subvenciones o ayudas cuyo

?otorgamiento y cuantía resulten impuestos para la Administración en

virtud de normas de rango legal? (v. gr., las previstas en la Ley 35/1995,

de 11 de diciembre, de Ayudas y Asistencia a las Víctimas de Delitos

Violentos y contra la Libertad Sexual), desde el momento en que, al

establecerse e imponerse no sólo el otorgamiento de las ayudas, sino

también la cuantía de las mismas, por norma con rango de ley, no existe

limitación del número de beneficiarios, pues las ayudas han de otor-

746

46 garse a todos los solicitantes que se encuentren en el supuesto de hecho

previsto por la ley, ni entra en juego la regla del artículo 60 de la LGP,

con las consecuencias que de ella se derivan; puesto que la ayuda la

otorga directamente la ley a quienes se encuentren en el supuesto de

hecho previsto por la misma, y dado que el acto administrativo de aplicación

de la ley se limita a la mera subsunción de la situación del posible

beneficiario en el supuesto de hecho previsto por aquélla, la

hipotética falta de crédito presupuestario no daría lugar a que no

pudiera dictarse el acto por el que se reconociese la ayuda ni a que

dicho acto fuese nulo de pleno derecho, pues ello equivaldría a dejar sin

efecto el mandato de una norma con rango de ley, sino que simplemente

ocasionaría el retraso en el cumplimiento de la obligación de la Administración

(en tanto se habilitase el instrumento presupuestario necesario

para su efectividad). Habida cuenta de que en los casos a que ahora

se alude no existe limitación del número de posibles beneficiarios, el

otorgamiento de este tipo de ayudas se efectúa por el sistema de concesión

directa, previa solicitud de los interesados, sin que sea necesaria,

por la razón indicada, la previa convocatoria pública (cfr. art. 4.2 del

Reglamento de procedimiento para la concesión de subvenciones públicas

aprobado por Real Decreto 2225/1993, de 17 de diciembre ?RSP?).

Cuando se trate, por el contrario, de subvenciones o ayudas públicas

en las que, por actuar como condicionante de su concesión las disponibilidades

presupuestarias de la Administración concedente, el

número de beneficiarios sea limitado, el principio de concurrencia no

implica mera pluralidad de beneficiarios, sino que adquiere la significación

competitiva a que más arriba se aludió (el art. 1.3 del RSP

define, en este sentido, el concepto de ?subvención en régimen de concurrencia

competitiva?). Puesto que en estos casos la limitación que

comportan las disponibilidades presupuestarias para el otorgamiento

de las ayudas determina (o puede determinar) que la concesión de éstas

a unos solicitantes tenga por consecuencia necesaria la denegación a

otros, el referido principio exige seleccionar, de entre todos los posibles

beneficiarios, aquellos a los que deba concederse la ayuda, selección

que, por exigencia del artículo 81.6, párrafo primero, de la LGP,

ha de efectuarse con arreglo a criterios objetivos. Partiendo de esta

premisa, y dado que las subvenciones o ayudas públicas no tienen otra

razón de ser que la de fomentar actividades de utilidad pública o interés

social para promover la consecución de un fin público [cfr.

art. 81.2.a) de la LGP], debe entenderse que los criterios aludidos han

de ser criterios referidos a la actividad que se pretende fomentar y, por

tanto, propios e inherentes a la misma, pues sólo así se podrán valorar,

dentro del género o clase de actividad que se trata de estimular, las

concretas y particulares actuaciones que sean más idóneas o adecuadas

para recibir las ayudas hasta el límite impuesto por las disponibilidades

presupuestarias. Teniendo en cuenta esta circunstancia y la limitación

del número de posibles beneficiarios, no tendría sentido y sería

contrario al principio de asignación equitativa de los recursos públicos

que establece el artículo 31.2 de la Constitución que las ayudas se otorgasen

, por no aplicarse criterios adecuados para el estímulo de la actividad

que se fomenta, a actuaciones que desde la perspectiva de esa

actividad no fuesen las más idóneas y, en cambio, se denegasen a otras

747

46que lo fuesen. En suma, puesto que se parte del supuesto de que el

número de posibles beneficiarios es limitado, el otorgamiento de esta

clase de ayudas debe efectuarse mediante la oportuna convocatoria

pública, aplicando aquellos criterios que permitan determinar, de entre

las solicitudes que se presenten, las que sean más idóneas o merecedoras

de las ayudas (cfr. art. 1.3 del RSP).»

Las anteriores consideraciones subsisten a la vista de la actual LGS,

que derogó los artículos 81 y 82 del TRLGP a que se refería el informe

parcialmente transcrito pero que mantiene la exigencia de los principios

de publicidad y concurrencia que, junto con el de objetividad [art. 8.3.a)

de la LGS], siguen presidiendo la concesión de subvenciones públicas por

exigencias del principio constitucional de asignación equitativa de los

recursos públicos, reflejado asimismo en el artículo 8.3 de la LGS a través

de los principios de transparencia, igualdad y no discriminación [letra a)],

eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados por la Administración

otorgante [letra b)] y eficiencia en la asignación de los recursos públicos

[letra c)]. Y de acuerdo con los aludidos principios, la concesión se debe

realizar, como regla general, en régimen de concurrencia competitiva

(art. 22 de la LGS), en el que admite, si bien con carácter excepcional, el

prorrateo de la dotación máxima entre los solicitantes, como se ha indicado

reiteradamente ?aunque en puridad el prorrateo no constituya un

criterio de selección de los beneficiarios, que exige la comparación de

solicitudes y su valoración conforme a los criterios de la convocatoria,

como también se ha indicado.

La nueva LGS mantiene la posibilidad de otorgar por concesión

directa las subvenciones con asignación nominativa en los Presupuestos

Generales del Estado (o de las Comunidades Autónomas y Entidades

Locales) o aquellas cuyo otorgamiento o cuantía venga impuesto a la

Administración por una norma con rango legal y, con carácter excepcional

, aquellas otras subvenciones en que se acrediten razones de interés

público, social, económico o humanitario u otras debidamente justificadas

que dificulten su convocatoria pública; pero ninguna de estas posibilidades

podría aplicarse a la concesión directa de las ayudas para la amortización

de largometrajes a que se refiere la consulta, que constituiría una

medida singular, no sólo carente de causa legitimadora, como subraya la

Abogacía del Estado en el Ministerio de Cultura, sino también discriminatoria

y contraria al principio constitucional de equitativa asignación de los

recursos públicos y a los principios que rigen la gestión de subvenciones

públicas, en cuanto favorecedora de los productores beneficiados por la

misma frente a los que, en la misma o en sucesivas convocatorias, obtendrían

únicamente las ayudas procedentes conforme a las normas legales y

reglamentarias reguladoras de estas ayudas con carácter general.

Por la misma razón, tampoco parece jurídicamente admisible que,

como vía para solucionar la situación que motiva la consulta, se decidiera

modificar la normativa general para sustituir el régimen normal de concu-

748

46 rrencia competitiva en la concesión de estas ayudas ?impuesto por la previsión

legal de su concesión mediante convocatoria pública y dentro las

disponibilidades presupuestarias del ejercicio, aunque dulcificado por la

aplicación del prorrateo? por un régimen de concesión directa basado en

el reconocimiento legal del derecho y correlativa obligación de la Administración

a su otorgamiento y cuantía, posibilidad que implicaría la generalización

de la medida dirigida en su origen a resolver un problema

singular y que, por ello, no sería admisible.

La modificación de la disposición transitoria del Real Decreto 526/2002

encuentra idénticos obstáculos jurídicos, además de los derivados de su propia

naturaleza, ya que, como norma de derecho intertemporal, no tiene

vocación de aplicación indefinida, sino limitada en el tiempo al periodo en

que pueden coexistir situaciones jurídicas a caballo entre la normativa que

se deroga y la que se aprueba, transcurrido el cual agota su virtualidad, por

lo que difícilmente podría justificarse la modificación de esta disposición

transitoria para extraer del ámbito de aplicación del Real Decreto 526/2002

los largometrajes que se quieran subvencionar conforme al Real Decreto

1039/1997 que aquél derogó cuando ya han transcurrido casi tres años

desde que se produjo el cambio normativo, modificación a la que, además,

habría que atribuir carácter retroactivo para, a su amparo, dejar sin efecto la

convocatoria y resolución de ayudas del 2004, excluyendo de la misma los

largometrajes que debieran quedar sometidos al Real Decreto 1039/1997,

respecto de los que habría que realizar una convocatoria específica habilitada

por la propia modificación reglamentaria.

De todo lo cual resulta, en definitiva, que ninguna de las fórmulas

jurídicas analizadas sería conforme a Derecho.

En virtud de todo lo expuesto, la Abogacía General del Estado-Dirección

del Servicio Jurídico del Estado somete a su consideración las

siguientes

CONCLUSIONES

Primera. No cabe reconocer derecho o expectativa de derecho

alguno de los productores a la concesión de las ayudas para la amortización

de largometrajes solicitadas al amparo de la convocatoria 2004 en la

cuantía prevista en el Real Decreto 1039/1997, superior a la que les ha

sido otorgada por el Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales

en su resolución de 1 de julio de 2004, dentro de las limitaciones

presupuestarias establecidas en la convocatoria del citado ejercicio.

Segunda. Tampoco cabe reconocer derecho alguno de los productores

al otorgamiento de ayudas por la cuantía porcentual máxima prevista

en la convocatoria para el 2004, tanto en el concepto de ayuda general

(hasta un 15 por 100 de la recaudación bruta de taquilla en los 12 primeros

meses de exhibición comercial) como en el de ayuda complementaria

749

46(hasta un 33 por 100 de la inversión del productor), estando su derecho

delimitado por la dotación máxima prevista en la convocatoria y las condiciones

establecidas en la misma para el prorrateo de esta dotación global

entre los mismos en función de los criterios establecidos en la convocatoria

(recaudación bruta e inversión del productor, referidas al conjunto de

las películas concurrentes a la convocatoria).

Tercera. Los principios de publicidad y concurrencia que, junto con

el de objetividad [art. 8.3.a)] de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre,

General de Subvenciones, siguen presidiendo la concesión de subvenciones

públicas por exigencias del principio constitucional de asignación

equitativa de los recursos públicos, reflejado asimismo en el artículo 8.3

de la LGS a través de los principios de transparencia, igualdad y no discriminación

[letra a)], eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados

por la Administración otorgante [letra b)] y eficiencia en la asignación de

los recursos públicos [letra c)], impiden arbitrar una fórmula que permita

a la Administración compensar económicamente a los productores que

reclaman por la minoración de las ayudas percibidas.