Dictamen de Abogacía del Estado relativo a Suspensión de la ejecutividad de las resoluciones de reintegro de subvenciones de 2009

Cuestión

Suspensión de la ejecutividad de las resoluciones de reintegro de subvenciones

Resumen

Efectos de la suspensión de la ejecutividad de las resoluciones por las que se acuerda el reintegro de subvenciones. Examen de la procedencia de entender suspendido el acto recurrido desde que se solicita la suspensión hasta que se resuelve sobre ella, y sobre el devengo de intereses y recargos en ese interim.

Contestacion

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4/09 Suspensión de la ejecutividad de las resoluciones de reintegro

de subvenciones

Efectos de la suspensión de la ejecutividad de las resoluciones

por las que se acuerda el reintegro de subvenciones. Examen

de la procedencia de entender suspendido el acto

recurrido desde que se solicita la suspensión hasta que se

resuelve sobre ella, y sobre el devengo de intereses y recargos

en ese interim 1.

ANTECEDENTES

1.º El Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y

el Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras formuló consulta

sobre los efectos de la solicitud de suspensión de la ejecutividad de las

resoluciones por las que se acuerda el reintegro de subvenciones y, en

concreto, sobre si la resolución de reintegro ha de entenderse suspendida

mientras se resuelve sobre la solicitud de suspensión, y sobre la procedencia

de liquidar intereses de demora y recargos en el periodo comprendido

entre la solicitud de suspensión y la resolución, expresa o tácita,

sobre la misma.

2.º En aplicación de lo dispuesto en la Instrucción 2/2003, de 11

de diciembre, sobre determinados aspectos de las actuaciones consultivas

y contenciosas de las Abogacías del Estado, el Abogado del

Estado-Jefe en la Secretaría de Estado de Energía del Ministerio de

Industria, Turismo y Comercio eleva consulta a este Centro Directivo

sobre su propuesta de informe, en el que se formulan las siguientes

conclusiones:

«1.º Solicitada la suspensión del acto, la Administración no puede

proceder a la ejecución del acto durante la tramitación y hasta que sobre la

misma o sobre el fondo del asunto se pronuncie. Con la efectiva posterior

1 Dictamen de la Abogacía General del Estado de 11 de diciembre de 2009 (ref.: A.G. Industria

, Comercio y Turismo 9/09). Ponente: Raquel Ramos Vallés.

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4/09notificación de la resolución desestimatoria debe conferirse al interesado

un nuevo cómputo de los plazos para el pago de lo adeudado.

2.º El régimen de revisión de actos en vía administrativa contenido

en la LGT y en su reglamento de desarrollo, aplicable a las deudas tributarias

, se encuentra dentro de las disposiciones normativas que son objeto de

aplicación al procedimiento de reintegro, de modo que el Instituto, además

de considerar que con la efectiva notificación al interesado de la resolución

desestimatoria del recurso de reposición se inicia el cómputo de los

plazos establecidos, debe exigir, tanto en los supuestos de efectiva suspensión

como en los que esa suspensión sólo tenga virtualidad durante la tramitación

, los intereses de demora correspondientes.»

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I. Se formula consulta sobre los efectos que, con arreglo a Derecho,

corresponde atribuir a las solicitudes de suspensión de la ejecución de las

resoluciones del Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón

y el Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras que acuerdan el

reintegro de subvenciones, en el periodo de tiempo comprendido entre la

fecha de la solicitud de suspensión por el interesado y la resolución,

expresa o tácita, sobre la misma. En particular, se suscitan dos cuestiones

al respecto, relativas a: 1) procedencia de entender suspendido el acto

recurrido desde que se formula la solicitud de suspensión hasta que se

resuelve sobre la misma, y 2) procedencia de exigir, en el aludido interim,

recargos e intereses de demora.

Este Centro Directivo confirma el criterio de la Abogacía del Estado

consultante de acuerdo con los razonamientos que seguidamente se exponen.

II. Con carácter previo al examen de las cuestiones que se suscitan

procede concretar el régimen jurídico aplicable a las subvenciones tramitadas

por el Instituto, subvenciones que, en cuanto entregas dinerarias

efectuadas por un organismo público en favor de personas públicas o privadas

para el cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de

un proyecto, la realización de una actividad o la adopción de un comportamiento

con el fin de fomentar una actividad de utilidad pública o interés

social o de promover una finalidad pública, se encuadran en el concepto

técnico de subvención recogido en el artícu lo 2 de la Ley 38/2003, de 17

de noviembre, General de Subvenciones (LGS), y en el artícu lo 2 del Real

Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de

la citada Ley (RLGS).

De acuerdo con lo dispuesto en el artícu lo 5 de la LGS, «las subvenciones

se regirán, en los términos establecidos en el artícu lo 3, por esta ley

y sus disposiciones de desarrollo, las restantes normas de derecho administrativo

y, en su defecto, se aplicarán las normas de derecho privado».

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4/09 El Título II de la LGS regula el reintegro de subvenciones que procede

por las causas enumeradas en el artícu lo 37 de dicho texto legal, y que se

extiende sobre «las cantidades percibidas y el interés de demora correspondiente

desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en

que se acuerde la procedencia del reintegro». Del artícu lo 37 parcialmente

transcrito y de otros preceptos de la LGS (artículos 38.2, 40.1) se desprende

con claridad que la obligación de reintegro de subvenciones comprende

no sólo las cantidades percibidas, sino también los intereses de

demora devengados desde el pago efectivo de la subvención hasta la fecha

en la que se acuerde la procedencia del reintegro. Siendo esto claro, interesa

destacar que la cuestión que se suscita es otra, relativa a la procedencia

o no de exigir intereses de demora durante el periodo de tiempo

comprendido entre la solicitud de la suspensión de la resolución de reintegro

formulada por el beneficiario que interpone contra la misma recurso

de reposición, y la resolución, expresa o tácita, sobre la propia solicitud de

suspensión. En otras palabras, la cuestión estriba en determinar los efectos

y el régimen jurídico aplicable a la suspensión de la ejecutividad de las

resoluciones de reintegro de subvenciones. Dado que ni la LGS ni el

RLGS establecen previsión expresa al respecto, la solución a la cuestión

apuntada ha de obtenerse integrando la regulación en materia de subvenciones

con el resto de disposiciones a las que ésta remite.

En este sentido, el artícu lo 42 de la LGS dispone que:

«El procedimiento de reintegro de subvenciones se regirá por las disposiciones

generales sobre procedimientos administrativos contenidas en

el Título VI de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico

de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo

Común, sin perjuicio de las especialidades que se establecen en esta ley y

en sus disposiciones de desarrollo».

Por su parte, el artícu lo 38 de la LGS, bajo la rúbrica de «naturaleza

de los créditos a reintegrar y de los procedimientos para su exigencia»,

establece lo siguiente:

«1. Las cantidades a reintegrar tendrán la consideración de ingresos de

derecho público, resultando de aplicación para su cobranza lo previsto en

la Ley General Presupuestaria.

(?)

4. Los procedimientos para la exigencia del reintegro de las subvenciones

tendrán siempre carácter administrativo».

Finalmente, el artícu lo 94.5 del RLGS establece que «la resolución

(de reintegro) será notificada al interesado requiriéndosele para realizar el

reintegro correspondiente en el plazo y en la forma que establece el Reglamento

General de Recaudación, aprobado por Real Decreto 939/2005,

de 29 de julio».

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4/09En consecuencia, por remisión de la normativa especial en materia de

subvenciones (LGS y su Reglamento), han de considerarse aplicables al

procedimiento de reintegro los preceptos correspondientes de la

Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones

Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJ-PAC),

de la Ley 47/2003, de 26 de diciembre, General Presupuestaria (LGP), y

del Real Decreto 939/2005, de 29 de julio, por el que se aprueba el Reglamento

General de Recaudación (RGR).

La LRJ-PAC se refiere a la suspensión de la ejecución de los actos

administrativos impugnados en su artícu lo 111, sobre el que más tarde se

volverá.

Por su parte, el artícu lo 11.2, párrafo segundo, de la LGP establece

que «sin perjuicio de lo establecido en esta ley y en la normativa reguladora

de cada derecho, el procedimiento, efectos y requisitos de las formas

de extinción de los derechos de naturaleza pública de la Hacienda Pública

estatal se someterán a lo establecido en la Ley General Tributaria y en el

Reglamento General de Recaudación. Ello conlleva una nueva remisión a

la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT), y a sus

disposiciones de desarrollo.

A modo de recapitulación, cabe señalar que en materia de reintegro

de subvenciones resultan de aplicación, además de la LGS y de su

Reglamento, los preceptos correspondientes de la LRJ-PAC, del RGR,

de la LGP y, por remisión de ésta, de la LGT y sus disposiciones de

desarrollo.

III. Determinada la normativa aplicable en materia de reintegro de

subvenciones, procede abordar la primera de las cuestiones sobre las que

se formula consulta, relativa a la suspensión de la ejecutividad del acto de

reintegro durante el periodo de tiempo comprendido entre la formulación

de la solicitud de suspensión por el interesado y la resolución, expresa o

tácita, sobre dicha suspensión.

La aplicación directa de la LRJ-PAC al procedimiento de reintegro

(artícu lo 42 de la LGS) determina la obligación de la Administración u

organismo público concedente de la subvención de resolver expresamente

sobre la solicitud de suspensión de la resolución de reintegro (artícu lo 42.1

de la LRJ-PAC), suspensión que se entenderá acordada si transcurren

treinta días desde la fecha de entrada de la solicitud en el registro del

órgano competente para decidir sobre la misma sin que éste haya dictado

resolución expresa al respecto (artícu lo 111.3 de la citada Ley). Así las

cosas, la suspensión puede ser acordada de forma expresa (en resolución

autónoma, previa a la que decida sobre el fondo del asunto) o tácita (por el

transcurso del citado plazo de treinta días sin que haya recaído resolución

expresa al respecto), sin perjuicio de que, además, deba entenderse que

una resolución desestimatoria sobre el fondo del asunto implica la denegación

de la suspensión solicitada.

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4/09 Es tradicional en nuestro Derecho el reconocimiento del principio de

ejecutividad de los actos administrativos (artícu lo 56 de la LRJ-PAC),

que permite que éstos produzcan efectos jurídicos desde la fecha en que

se dictan (autotutela declarativa), frente al privilegio de ejecutoriedad o

autotutela ejecutiva (artículos 57 y 94 de la LRJ-PAC), que representa un

plus respecto a la ejecutividad consistente en la posibilidad de que los

actos administrativos puedan ser ejecutados de manera forzosa por la

Administración. Como señala el Tribunal Supremo (sentencia de 17 de

febrero de 1989, Ar. 1068), «el principio de ejecutividad puede enunciarse

así: por regla general, los actos administrativos son inmediatamente

ejecutivos, y la interposición de cualquier recurso no suspende la

ejecutividad de la resolución impugnada». Esta ejecutividad, que constituye

la regla general y que está basada en la presunción de legalidad de

los actos administrativos, encuentra limitaciones en los supuestos de

suspensión.

Efectivamente, el principio de ejecutividad (artícu lo 56 de la LRJPAC

), determina que los actos administrativos se presuman válidos y produzcan

sus efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se

disponga otra cosa, de tal forma que, como indica el artícu lo 111.1 de la

LRJ-PAC, «la interposición de cualquier recurso, excepto en los casos en

que una disposición establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución

del acto impugnado». El artícu lo 56 establece, pues, una regla general con

arreglo a la cual la ejecución del acto impugnado no queda suspendida por

la sola interposición de un recurso. Ahora bien, dicha regla general se

exceptúa (artícu lo 94 de la LRJ-PAC) en los supuestos en los que se

acuerde, expresa o tácitamente (artícu lo 111, apartados 2 y 3, de la LRJPAC

), la suspensión del acto recurrido.

Pues bien, parece lógico entender que, entre tanto no se resuelva sobre

la suspensión solicitada, la Administración, que es quien únicamente

puede pronunciarse sobre la misma, debe abstenerse de ejecutar el acto

recurrido, so pena de desvirtuar y vaciar completamente de contenido la

propia solicitud de suspensión, prejuzgando además el sentido de la resolución

que haya de dictarse sobre el fondo del asunto.

Efectivamente, una interpretación con arreglo a la cual el principio de

ejecutividad permitiría ejecutar el acto recurrido aunque el interesado haya

solicitado su suspensión y antes de que la Administración haya resuelto

sobre la misma, produciría los siguientes efectos:

1.º En primer lugar, privaría de toda eficacia a la solicitud que en tal

sentido formulase el interesado, desnaturalizándola, pues lo lógico, ante la

formulación de una solicitud de suspensión, es que la Administración, en

tanto no resuelva sobre la misma, se abstenga preventivamente de ejecutar

el acto cuya suspensión se ha solicitado.

2.º En segundo lugar, podría entenderse que, con esa ejecución, la

Administración está prejuzgando el resultado del recurso, siendo así que

59

4/09los principios de eficacia y de economía procedimental aconsejan no ejecutar

el acto cuya suspensión se ha solicitado si el recurso interpuesto

contra el mismo va a ser finalmente estimado.

3.º En tercer lugar, tal conducta implicaría la realización, de facto,

de una actuación de la Administración contraria al sentido positivo que la

Ley (artícu lo 111.3 de la LRJ-PAC) quiere atribuir, en caso de falta de

resolución expresa, al silencio administrativo. Como ya se ha indicado, la

Administración tiene obligación de resolver la solicitud expresamente

(artícu lo 42 de la LRJ-PAC). Cuando el artícu lo 111.3 de la LRJ-PAC

establece que la suspensión se entenderá acordada transcurridos 30 días

desde la fecha de entrada de la solicitud de suspensión en el registro del

órgano competente sin que éste haya dictado resolución expresa al efecto,

está atribuyendo al silencio administrativo un carácter positivo que quedaría

desvirtuado si la Administración, antes de que transcurra el referido

plazo de 30 días y sin resolver expresamente sobre la suspensión solicitada

, optase por ejecutar el acto recurrido amparándose en una mal entendida

aplicación del principio de ejecutividad de los actos administrativos.

4.º Finalmente, tal actuación de la Administración puede lesionar

los derechos e intereses del administrado. Como ha señalado el Tribunal

Constitucional (sentencia 78/1996, de 20 de mayo), «la ejecución inmediata

de un acto administrativo es relevante desde la perspectiva del artícu-

lo 24.1 de la Constitución Española», y puede reputarse contrario al

principio de confianza que la Administración proceda a ejecutar el acto

impugnado estando solicitada la suspensión (sentencia del Tribunal

Supremo de 23 de marzo de 1998, Ar. 3033).

En fin, una cosa es que la Ley consagre el principio de ejecutividad de

los actos administrativos, y otra que dicho principio sea absoluto, siendo

así que la suspensión del artícu lo 111 de la LRJ-PAC opera precisamente

como excepción al principio de ejecutividad, lo que impide a la Administración

ejecutar el acto impugnado mientras tramita la solicitud de suspensión.

En la medida en que la suspensión del artícu lo 111 de la LRJ-PAC

opera como una excepción al principio de ejecutividad de los actos administrativos

, la Administración debe abstenerse de ejecutar el acto impugnado

en tanto no resuelva expresamente sobre la suspensión solicitada.

IV. La segunda de las cuestiones sobre las que se solicita informe se

refiere a la posibilidad de exigir recargos e intereses de demora por el

tiempo en el que la ejecutividad del acto impugnado haya estado suspendida

, en caso de que finalmente recaiga resolución desestimatoria del

recurso de reposición interpuesto, cuestión que tampoco se aborda expresamente

ni en la LGS ni en su Reglamento.

De los textos legales que, conforme a lo indicado, resultan aplicables,

por remisión directa o indirecta de la LGS o de su Reglamento, al procedimiento

de reintegro de subvenciones, cabe señalar que ni la LRJ-PAC ni la

LGP contienen normas que se refieran a la cuestión que se examina. Sí exis-

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4/09 ten preceptos que regulan esta materia en la LGT y en sus disposiciones de

desarrollo, concretamente, en el Real Decreto 520/2005, por el que se

aprueba el Reglamento general de desarrollo de la Ley 58/2003, de 17 de

diciembre, General Tributaria, en materia de revisión en vía administrativa.

Así, con carácter general dispone el artícu lo 26.2 de la LGT lo

siguiente:

«2. El interés de demora se exigirá, entre otros, en los siguientes

supuestos:

a) Cuando finalice el plazo establecido para el pago en período

voluntario de una deuda resultante de una liquidación practicada por la

Administración o del importe de una sanción, sin que el ingreso se hubiera

efectuado.

b) Cuando finalice el plazo establecido para la presentación de una

autoliquidación o declaración sin que hubiera sido presentada o hubiera

sido presentada incorrectamente, salvo lo dispuesto en el apartado 2 del

artícu lo 27 de esta Ley relativo a la presentación de declaraciones extemporáneas

sin requerimiento previo.

c) Cuando se suspenda la ejecución del acto, salvo en el supuesto de

recursos y reclamaciones contra sanciones durante el tiempo que transcurra

hasta la finalización del plazo de pago en período voluntario abierto

por la notificación de la resolución que ponga fin a la vía administrativa.

d) Cuando se inicie el período ejecutivo, salvo lo dispuesto en el

apartado 5 del artícu lo 28 de esta Ley respecto a los intereses de demora

cuando sea exigible el recargo ejecutivo o el recargo de apremio reducido.

e) Cuando el obligado tributario haya obtenido una devolución

improcedente.»

Y el artícu lo 224 de la LGT, bajo la rúbrica de «suspensión de la ejecución

del acto recurrido en reposición», declara que:

«1. La ejecución del acto impugnado quedará suspendida automáticamente

a instancia del interesado si se garantiza el importe de dicho acto,

los intereses de demora que genere la suspensión y los recargos que pudieran

proceder en el momento de la solicitud de suspensión, en los términos

que se establezcan reglamentariamente.

(?)»

Por su parte, el artícu lo 25 del Reglamento aprobado por Real

Decreto 520/2005 establece lo siguiente:

«(?)

10. Si en el momento de solicitarse la suspensión la deuda se encontrara

en período voluntario de ingreso, con la notificación de su denegación

se iniciará el plazo previsto en el artícu lo 62.2 de la Ley 58/2003,

de 17 de diciembre, para que dicho ingreso sea realizado.

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4/09De realizarse el ingreso en dicho plazo, procederá la liquidación de los

intereses de demora devengados a partir del día siguiente al del vencimiento

del plazo de ingreso en período voluntario hasta la fecha del

ingreso realizado durante el plazo abierto con la notificación de la denegación.

De no realizarse el ingreso, los intereses se liquidarán hasta la fecha

de vencimiento de dicho plazo, sin perjuicio de los que puedan devengarse

con posterioridad conforme a lo dispuesto en el artícu lo 26 de la

Ley 58/2003, de 17 de diciembre.

Si en el momento de solicitarse la suspensión la deuda se encontrara

en período ejecutivo, la notificación del acuerdo de denegación implicará

que deba iniciarse el procedimiento de apremio en los términos previstos

en el artícu lo 167.1 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, de no haberse

iniciado con anterioridad a dicha notificación.»

De lo expuesto se desprende que la normativa tributaria establece una

regulación específica en materia de devengo de intereses y recargos

durante la suspensión del acto impugnado, regulación que, en virtud de la

remisión que el artícu lo 38.1 de la LGS efectúa a la LGP, que, a su vez,

remite en su artícu lo 11 a la LGT y a sus disposiciones de desarrollo,

resultaría aplicable al procedimiento de reintegro de subvenciones.

Ello no obstante, cabría cuestionar la aplicabilidad de los preceptos

tributarios citados al ámbito de las subvenciones públicas, por cuanto que

tanto el artícu lo 224 de la LGT como el artícu lo 25 del Reglamento aprobado

por Real Decreto 520/2005 resultan específicamente aplicables al

recurso de reposición contra los actos dictados en materia tributaria y susceptibles

de reclamación económico-administrativa (así se declara en el

art. 222 de la LGT, y así se desprende del art. 21.1 del Reglamento aprobado

por el citado Real Decreto 520/2005). La especificidad del recurso

de reposición en el ámbito tributario permitiría cuestionar la aplicación de

los citados preceptos al procedimiento de reintegro de subvenciones, y si

dicha materia ha de considerarse en este punto sujeta a las normas generales

del procedimiento administrativo, en cuyo caso, al no disponer nada la

LRJ-PAC en materia de devengo de intereses y recargos durante la tramitación

de la solicitud de suspensión, podría concluirse que no procede la

liquidación de ninguno de dichos conceptos en el procedimiento de reintegro.

Dicho en otras palabras, la falta de regulación expresa en este punto

en la LGS y en el Reglamento para su ejecución determina la necesidad de

acudir a aquellas otras normas a las que ésta remite, dándose la circunstancia

de que la norma general en materia de procedimientos administrativos

(condición que se atribuye expresamente a los procedimientos de reintegro

de subvenciones en el art. 38.4 de la LGS), esto es, la LRJ-PAC, contiene

en su artícu lo 111 un régimen de suspensión general en el que nada

se prevé sobre el devengo de intereses y recargos, mientras que la normativa

tributaria a la que la LGS remite indirectamente (en concreto, los

arts. 26 y 224 de la LGT y el art. 25 del Reglamento aprobado por Real

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4/09 Decreto 520/2005) contiene una regulación detallada al respecto que, en

principio, se circunscribiría al recurso de reposición en materia tributaria.

Pues bien, este Centro Directivo aprecia fundamento jurídico suficiente

para entender que el régimen de suspensión del procedimiento de

reintegro de subvenciones ha de integrarse en este punto con los preceptos

tributarios anteriormente citados. Y ello por cuanto que:

1.º La remisión que el artícu lo 42 de la LGS efectúa, al referirse al

procedimiento de reintegro, a la LRJ-PAC, lo es al Título VI de este último

texto legal, en el que no se incluye el artícu lo 111 de continua referencia,

que se inserta en el Título VII de la citada Ley. En consecuencia, este

último precepto ha de considerarse aplicable con carácter general (como

el resto de los preceptos de la LRJ-PAC), al procedimiento de reintegro, en

virtud de las remisiones genéricas a las normas de Derecho Administrativo

recogidas en los artículos 5 y 38.4 de la LGS, pero no cabe considerar que

el artícu lo 111 de la LRJ-PAC sea un precepto que excluya la aplicación

de disposiciones especiales (como es el caso de los preceptos de la LGT y

de sus normas de desarrollo) a las que remite, directa o indirectamente, la

LGS.

2.º La cuestión que se examina (posible devengo de intereses y

recargos en el procedimiento de reintegro de subvenciones), está directamente

relacionada con la reclamación de cantidades que constituyen, por

expreso mandato del artícu lo 38.1 de la LGS, ingresos de Derecho público,

para cuya cobranza se declaran aplicables preceptos tributarios bien directamente

(el RGR, al que remite expresamente el art. 94.5 del RGLS), bien

indirectamente (la LGT y sus disposiciones de desarrollo, en virtud de lo

dispuesto en el art. 11 de la LGP, a la que remite expresamente el art. 38.1

de la LGS). Pues bien, ante la especificidad de la cuestión que se examina

y el silencio, en este punto, de la LRJ-PAC, procede considerar aplicables

los preceptos de Derecho Tributario a los que, en definitiva, remite la propia

normativa de subvenciones.

3.º En el caso de los intereses de demora, la ratio o fundamento que,

conforme a reiterada jurisprudencia, ampara su reclamación en el ámbito

tributario (la necesidad de resarcir a la Administración por el perjuicio

económico derivado de la falta de disposición de la suma de dinero que,

durante la sustanciación de la solicitud de suspensión, retiene el deudor),

concurre igualmente en el caso de las suspensiones acordadas en el seno

de un procedimiento de reintegro de subvenciones.

Efectivamente, es reiterada la jurisprudencia que distingue entre los

intereses de demora propiamente dichos, que forman parte de la deuda

tributaria conforme al artícu lo 58.2.a) de la LGT y que se devengan desde

que la deuda es líquida, vencida y exigible, y los intereses suspensivos del

artícu lo 26.2.c) de la citada Ley, que se vinculan a la suspensión de la

correspondiente liquidación cuando ésta se impugna en vía administrativa

o jurisdiccional. Así, la sentencia del Tribunal Supremo de 28 de noviem-

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4/09bre de 1997, al resolver un recurso de casación en interés de Ley, declara

que estos últimos, intereses suspensivos, «no forman parte de la deuda

tributaria, sino que son consecuencia legal y lógica de la suspensión de la

deuda tributaria, por impugnación de ésta y, por tanto, se giran y calculan

sobre el importe de la deuda tributaria líquida (cuota, más intereses de

demora del artícu lo 58 de la LGT, más las sanciones) objeto de suspensión

(o sea, frente al interés puramente moratorio del artícu lo 58 de la LGT se

alza, como un concepto distinto, el interés suspensivo, que tiene una evidente

naturaleza compensatoria)», y ello por cuanto que «la Administración

sufre un claro perjuicio por el retraso en el cobro que sólo puede ser

indemnizado mediante el abono de los intereses devengados durante la

suspensión acordada a petición del propio deudor; intereses que representan

la contraprestación que el acreedor tiene derecho a percibir por los

rendimientos de la suma de dinero que retiene el deudor (?). Y ello

demuestra que, al igual que cabe que el particular pida intereses a la Administración

en caso de no suspensión del acto?, la Administración puede

pedir al particular los intereses en caso de suspensión» (Sentencia del Tribunal

Supremo de 18 de septiembre de 2001.

Y se añade en las sentencias citadas que «este ?interés de demora suspensivo?

sigue, indefectiblemente, las vicisitudes del acto administrativo

cuya ejecución se haya suspendido por interposición de recursos administrativos

o jurisdiccionales, de modo que, si se anula el acto administrativo

y, en consecuencia, debe practicarse uno nuevo y distinto, se reabre necesariamente

un nuevo plazo de ingreso de dicha nueva liquidación, razón

por la que, entonces, no ha lugar a exigir intereses de demora suspensivos

(aunque la modificación del acto administrativo haya sido insignificante

)».

El fundamento de la exigibilidad de los intereses de demora suspensivos

radica en la circunstancia de que, mientras estuvo en vigor la suspensión

, el recurrente tuvo a su disposición las cantidades adeudadas con las

ventajas financieras que ello supone y el correlativo perjuicio para la

Administración por las mismas causas y periodo, de donde deriva la exigibilidad

«de los intereses de demora por todo el tiempo que dure la suspensión

, si se desestimaren totalmente los recursos interpuestos» (sentencia

del Tribunal Supremo de 18 de diciembre de 2008.

Pues bien, el fundamento de los intereses suspensivos previstos en la

normativa tributaria resulta íntegramente trasladable al procedimiento de

reintegro de subvenciones, dirigido a la cobranza por la Administración de

cantidades que tienen la consideración de ingresos de derecho público y

cuyos rendimientos, en caso de suspensión de la ejecución por la interposición

de un recurso, quedan entre tanto a disposición del recurrente, con

el correlativo perjuicio económico para la Administración.

Por las razones expuestas, cabe concluir que, a falta de previsión

expresa en la LGS y en el Reglamento para su ejecución, el régimen de

suspensión aplicable al procedimiento de reintegro de subvenciones será

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4/09 el previsto con carácter general en el artícu lo 111 de la LRJ-PAC completado

, en todo lo no expresamente previsto, por las normas de la LGT y sus

disposiciones de desarrollo, resultando de ellos que:

A) En materia de recargos, y conforme a lo dispuesto en el artícu-

lo 25.10 del Reglamento aprobado por Real Decreto 520/1995, si al tiempo

de solicitarse la suspensión la deuda se encontrase en periodo voluntario

de ingreso, con la notificación de su denegación se iniciará el plazo previsto

en el artícu lo 62.2 de la LGT para que dicho ingreso sea realizado.

De realizarse el ingreso en este plazo, procede la liquidación de los intereses

de demora devengados a partir del día siguiente al del vencimiento del

plazo de ingreso en período voluntario hasta la fecha del ingreso realizado

durante el plazo abierto con la notificación de la denegación; de no realizarse

el ingreso, los intereses se liquidarán hasta la fecha de vencimiento

de dicho plazo. En este supuesto ?que al tiempo de solicitarse la suspensión

la deuda se encuentre en periodo voluntario de ingreso? no se devengan

recargos.

Si, por el contrario, en el momento de solicitarse la suspensión la

deuda se encontrara en periodo ejecutivo, la notificación del acuerdo de

denegación implicará que deba iniciarse el procedimiento de apremio en

los términos previstos en el artícu lo 167.1 de la LGT, de no haberse iniciado

con anterioridad a dicha notificación, por lo que, en este segundo

supuesto, la iniciación del procedimiento de apremio da lugar a que se

originen los recargos asociados al mismo.

B) En materia de intereses, de acuerdo con el citado artícu lo 25.10

del Real Decreto 520/1995, si al tiempo de solicitarse la suspensión la

deuda se encontrase en periodo voluntario de pago, con la notificación de

su denegación se inicia el plazo previsto en el artícu lo 62.2 de la LGT,

para que dicho ingreso sea realizado. Como se ha dicho antes, de realizarse

el ingreso en dicho plazo, procederá la liquidación de los intereses

de demora devengados a partir del día siguiente al del vencimiento del

plazo de ingreso en periodo voluntario hasta la fecha del ingreso realizado

durante el plazo abierto con la notificación de la denegación. De no realizarse

el ingreso, los intereses se liquidarán hasta la fecha del vencimiento

de dicho plazo, sin perjuicio de los que puedan devengarse con posterioridad

conforme a lo dispuesto en el artícu lo 26 de la LGT.

En consideración a lo expuesto, este Centro Directivo formula las

siguientes

CONCLUSIONES

Primera. En materia de reintegro de subvenciones resultan de aplicación

, además de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones

, y del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se

aprueba el Reglamento de la citada Ley, los preceptos correspondientes de

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4/09la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones

Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, del Reglamento

General de Recaudación, aprobado por Real Decreto 939/2005,

de 29 de julio, de la Ley 47/2003, de 26 de diciembre, General Presupuestaria

y, por remisión de ésta, de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General

Tributaria y sus disposiciones de desarrollo, entre las que se incluye el

Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo, de desarrollo de la Ley 58/2003

en materia de revisión en vía administrativa.

Segunda. Por las razones expuestas en el fundamento jurídico III

del presente informe, y en la medida en que la suspensión del acto impugnado

actúa como excepción del principio de ejecutividad de los actos

administrativos, el Instituto para la Reestructuración de la Minería del

Carbón y el Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras debe abstenerse

de ejecutar el acto impugnado en tanto no resuelva expresamente

sobre la suspensión solicitada.

Tercera. A falta de previsión expresa en la Ley 38/2003 y en el

Reglamento para su ejecución, el régimen de suspensión aplicable al procedimiento

de reintegro de subvenciones será el previsto con carácter

general en el artícu lo 111 de la Ley 30/1992 completado, en todo lo no

expresamente previsto, por las normas de la Ley 58/2003 y sus disposiciones

de desarrollo, siendo aplicable, en materia de devengo de recargos e

intereses de demora durante la fase de suspensión lo dispuesto en los

artícu los 26.2 y 224 de la citada Ley 58/2003, y 25.10 del Reglamento

aprobado por Real Decreto 520/2005, en los términos indicados en el fundamento

jurídico IV del presente informe.