Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de Cataluña núm 13/2020 del 16 de enero del 2020

Cuestión

Proyecto de decreto sobre la actividad de guía de turismo de Cataluña

Contestacion

La Comissió Jurídica Assessora, reunida el 16 de gener de 2020, amb la presidència del Sr. Albert Lamarca i Marquès, actuant com a secretària la Sra. Cristina Figueras i Bosch, amb la participació de les Sres. i els Srs. Francesc Esteve i Balagué, Marta Franch i Saguer, Alfredo Galán Galán, Francesc Homs i Molist, Marc Marsal i Ferret, Carles Mundó i Blanch, Joan Pagès i Galtés, Eva Pons i Parera, Lluís Saura i Lluvià, Joan Manuel Trayter i Jiménez, i Antoni Vaquer i Aloy, i essent-ne ponent la Sra. Maria Mercè Darnaculleta i Gardella, ha aprovat el Dictamen següent:

 

ANTECEDENTS DE FET

1. El Departament d?Empresa i Coneixement ha elaborat un Projecte de decret sobre l?activitat de guia de turisme de Catalunya. La disposició projectada, en la versió que se sotmet a dictamen, consta d?un preàmbul, vint articles estructurats en set capítols, una disposició transitòria i una disposició derogatòria.

2. Amb el Projecte de decret s?adjunta un informe sobre el procés participatiu previ portat a terme a través del Portal de la Transparència, des del 27 de març fins al 15 d?abril de 2017, i un escrit del director general de l?Autoritat Catalana de la Competència de 14 de juny de 2017, en què fa constar que hi va comparèixer i va formular-hi diverses consideracions.

3. S?ha incorporat a l?expedient un correu electrònic del responsable de normativa de la Direcció General de Turisme adreçat a l?Assessoria Jurídica del Departament promotor, de 2 de juny de 2017, amb el qual s?annexa documentació prèvia relativa a la iniciativa normativa corresponent al 2015.

4. Així mateix, consta en l?expedient una memòria general inicial, elaborada pel director general de Turisme el 9 d?agost de 2017, que conté la justificació de la necessitat de la disposició i l?adequació als fins que es persegueixen; el marc normatiu en què s?insereix el Projecte de disposició reglamentària, la relació de les disposicions afectades i la taula de vigències i derogacions resultants; la competència de la Generalitat sobre la matèria; la relació motivada de les persones i les entitats a les quals s?ha d?atorgar el tràmit d?audiència; un pronunciament sobre la procedència de sotmetre el Projecte de decret a informació pública i un pronunciament sobre l?obligació de realitzar el procediment de rehabilitació i reconeixement de l?activitat de guia de turisme a través de mitjans electrònics. Aquesta memòria s?ha actualitzat el 10 d?octubre de 2017, i el 17 de gener i 29 de maig de 2019.

5. També hi consta incorporada una memòria d?avaluació de l?impacte de les mesures proposades, elaborada pel director general de Turisme el 9 d?agost de 2017, que conté un informe d?impacte pressupostari, un d?impacte econòmic i social, un d?impacte normatiu i un d?impacte de gènere; un test de pimes, que identifica la població d?empreses afectades i es pronuncia sobre la consulta al sector afectat i mesura l?impacte sobre les pimes. Aquesta memòria s?ha actualitzat el 10 d?octubre de 2017, el 19 d?abril de 2018, i el 29 de maig i l?11 de juny de 2019.

6. Al text projectat s?adjunta, així mateix, una nota de simplificació i administració electrònica, relativa a la proposta del Projecte de decret, elaborada per l?Àrea d?Organització i Administració Electrònica l?11 d?agost de 2017; un informe de la cap de l?Àrea de Subvencions i Anàlisi Pressupostària de 12 de setembre de 2017, i un informe del director general de Turisme d?11 d?octubre de 2017, valoratiu del tràmit de consulta interdepartamental.

7. El 14 de desembre de 2017, la presidenta de l?Institut Català de les Dones va emetre un informe interdepartamental d?impacte de gènere, en què formulava una recomanació que va ser valorada per un informe del director general de Turisme de 19 de desembre de 2017.

8. El 21 de desembre de 2017, l?advocada de la Generalitat i l?advocada en cap del Departament van emetre un informe jurídic preliminar conjunt, favorable al text del Projecte, però condicionat a les observacions que s?hi formulaven, que va ser valorat pel director general de Turisme mitjançant informe de 30 d?abril de 2018.

9. El 15 de juny de 2018, l?Oficina del Govern va formular-hi diverses observacions.

10. El 18 de juny de 2018, la directora general de Pressupostos va informar favorablement sobre la tramitació de la proposta de disposició, des d?un punt de vista estrictament pressupostari, amb el benentès que totes les despeses que se?n poguessin derivar serien a càrrec de les disponibilitats pressupostàries del Departament d?Empresa i Coneixement.

11. El 22 de juny de 2018, el secretari del Govern va certificar que, en la sessió del Consell Tècnic de la Generalitat de Catalunya del dia 19 de juny de 2018, va quedar ?vista? la iniciativa SIG18EMC0237 sobre el Projecte de decret per tal que en continués la tramitació.

12. A través de l?Edicte que es va publicar al Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya (DOGC) núm. 7660, de 10 de juliol de 2018, el text normatiu es va sotmetre al tràmit informació pública, en el decurs del qual es van presentar diversos escrits d?al·legacions.

13. Consta en l?expedient que, l?11 de juliol de 2018, la subdirectora general d?Ordenació i Inspecció Turística va atorgar el tràmit d?audiència a l?Associació Professional d?Informadors Turístics i a AGUICAT.

14. Així mateix, el 12 de juliol de 2018 va sol·licitar un informe a les entitats i organismes següents: Autoritat Catalana de la Competència; Ajuntament de Barcelona; Consell General de Cambres Oficials de Comerç, Indústria i Navegació de Catalunya; Direcció General del Patrimoni Cultural; Direcció General de Tributs i Joc; Oficina de Gestió Empresarial, i Oficina de Processos i Administració Electrònica.

15. Durant els tràmits d?audiència i informació pública van formular-hi al·legacions l?Associació Professional de Guies Turístics de Catalunya (AGUICAT), i el Comitè Català de Representants de Persones amb Discapacitat (COCARMI).

16. El 19 de juliol de 2018, la Direcció General de Tributs i Joc va emetre un informe en què efectuava diverses observacions relatives a la supressió i la creació de taxes.

17. El 23 de juliol de 2018, el gerent de l?Oficina de Gestió Empresarial va emetre un informe amb observacions a l?articulat.

18. El 26 de juliol de 2018, la Regidoria de Turisme, Comerç i Mercats de l?Ajuntament de Barcelona va informar sobre el Projecte de decret, en el sentit de proposar la inclusió de dos preceptes al text definitiu referents a les responsabilitats i competències pròpies dels ajuntaments. El 30 de juliol l?Ajuntament de Girona va informar-ne en el mateix sentit.

19. El 27 de juliol de 2018, COCARMI va presentar un escrit amb observacions a l?articulat.

20. El 30 de juliol de 2018, l?Associació Professional de Guies Turístics de Catalunya va presentar un escrit d?al·legacions i proposava diverses modificacions del text.

21. L?1 d?agost de 2018, l?Associació de Guies de Turisme Habilitats per la Generalitat de Catalunya (AGUICAT) va presentar un escrit en què va formular al·legacions. Posteriorment, el 5 de desembre de 2018, va presentar un segon escrit d?al·legacions.

22. El 8 d?agost de 2018, el director general de l?Autoritat Catalana de la Competència va informar sobre l?impacte competitiu del Projecte de decret i va efectuar diverses observacions relatives a la necessitat d?adaptar plenament l?activitat a la Directiva de serveis.

23. El 3 d?agost de 2018, l?analista de projectes normatius i la cap de l?Àrea de Millora de la Regulació van emetre un informe conjunt sobre el contingut de les memòries general i d?avaluació d?impacte i sobre el text del projecte de disposició reglamentària.

24. El 10 d?agost de 2018, la cap de l?Oficina de Processos i d?Administració Electrònica va emetre un informe favorable subordinat al fet que es tinguessin en compte les propostes i les recomanacions que s?hi van exposar.

25. Consta en l?expedient l?informe valoratiu del resultat del tràmit d?informació pública i d?audiència, elaborat pel director general de Turisme el 17 de gener de 2019 i un informe complementari de 29 de maig de 2019.

26. El 29 de març de 2019, el responsable de Turisme i l?advocada en cap de l?Assessoria Jurídica del Departament d?Empresa i Coneixement van emetre una nota sobre determinats aspectes previstos en el text de la norma projectada. I el 29 de maig de 2019 van emetre un informe jurídic complementari.

27. S?han incorporat a l?expedient els correus electrònics que, entre els dies 6 i 7 de juny de 2019, es van intercanviar diverses consideracions i observacions entre l?Àrea de Millora de la Regulació, l?Assessoria Jurídica, l?Oficina del Govern i l?Oficina de Gestió Empresarial (OGE), totes elles valorades pel director general de Turisme.

28. El 12 de juny de 2019, el secretari del Govern de la Generalitat de Catalunya va certificar que, en la sessió del Consell Tècnic del dia 11 de juny de 2019, va quedar ?vista? la iniciativa SIG18EM0237 sobre el Projecte de decret per tal que en continués la tramitació.

29. Mitjançant sengles oficis de 18 de juny de 2019 es va atorgar un nou tràmit d?audiència a les entitats següents: ACAVE, AGUICAT i APIT, atesos els canvis introduïts en el text de la norma projectada.

30. En igual data es va sol·licitar novament informe a l?Autoritat Catalana de la Competència; a l?Ajuntament de Barcelona; al Consell General de Cambres Oficials de Comerç, Indústria i Navegació de Catalunya; a la Direcció General del Patrimoni Cultural; a l?Oficina de Gestió Empresarial; a la Direcció General de Tributs i Joc, i a l?Oficina d?Innovació i Administració Digital.

31. A través d?un Edicte que es va publicar al Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya (DOGC) núm. 7905, de 27 de juny de 2019, el text normatiu es va sotmetre novament al tràmit d?informació pública, en el decurs del qual AGUICAT i l?Associació Professional de Guies Turístics van presentar diversos escrits d?al·legacions.

32. El 9 de juliol de 2019, la Direcció General de Tributs i Joc va emetre un segon informe sobre la nova versió del text amb caràcter favorable.

33. El mateix 9 de juliol, l?Oficina de Gestió Empresarial va emetre un segon informe en què manifestava que totes les consideracions fetes amb anterioritat havien estat incorporades o resoltes.

34. El 16 de juliol de 2019, el subdirector general del Patrimoni Arquitectònic, Arqueològic i Paleontològic va informar favorablement sobre el Projecte de decret.

35. El 17 de juliol, la Direcció dels Serveis Jurídics de l?Ajuntament de Barcelona va emetre un informe jurídic, i el 19 de juliol de 2019, la secretària general de l?Ajuntament de Barcelona va emetre, així mateix, un altre informe jurídic en què formulava algunes consideracions.

36. El 22 de juliol de 2019, el director general de l?Autoritat Catalana de la Competència va emetre un nou informe en què formulava una consideració de caràcter general i diverses consideracions a l?articulat.

37. S?han incorporat a l?expedient dos correus electrònics dels dies 22 i 26 d?agost de 2019, de l?Oficina del Govern i de l?Assessoria Jurídica del Departament.

38. El 2 de setembre de 2019, el director general de Turisme va emetre un informe valoratiu del resultat dels tràmits d?informació pública i audiència.

39. El 29 d?agost de 2019, el secretari del Govern va certificar que, en la sessió del Consell Tècnic del dia 27 d?agost de 2019, va quedar ?vista? la iniciativa SIG18EMC0237, prèviament al tràmit de sol·licitud de dictamen al Consell de Treball Econòmic i Social de Catalunya.

40. El Consell de Treball Econòmic i Social de Catalunya, en la sessió plenària del dia 30 de setembre de 2019, va aprovar el Dictamen 07/2019 sobre el Projecte de decret en qüestió, en què formulava diverses consideracions i observacions, valorades pel director general de Turisme en un informe de 9 d?octubre de 2019, data en què també va valorar les observacions presentades per la Direcció del Servei d?Ocupació de Catalunya.

41. El 16 d?octubre de 2019, el secretari del Govern va certificar que en la sessió del Consell Tècnic del dia 15 d?octubre de 2019 va quedar ?vista? la iniciativa normativa projectada amb caràcter previ a la sol·licitud de dictamen a la Comissió Jurídica Assessora.

42. El 7 de novembre de 2019 va tenir entrada a la Comissió un escrit de la consellera d?Empresa i Coneixement de sol·licitud del dictamen Comissió Jurídica Assessora.

43. En la sessió del dia 14 de novembre de 2019, el Ple de la Comissió va admetre a tràmit la petició referida i en va nomenar ponent.

 

FONAMENTS JURÍDICS

I. Objecte del Dictamen

Aquest Dictamen té per objecte el Projecte de decret sobre l?activitat de guia de turisme de Catalunya, que desplega l?article 65 de la Llei 13/2002, de 21 de juny, de turisme de Catalunya. Aquest precepte determina que l?activitat de guia de turisme és de lliure prestació a Catalunya, excepte a l?interior dels monuments declarats bé cultural d?interès nacional i dels museus inscrits al Registre de Museus de Catalunya (article 65.1 de la Llei 13/2002); que, per a establir-se a Catalunya per a desenvolupar l?activitat de guia de turisme en aquests espais, cal disposar de l?habilitació corresponent, atorgada o reconeguda per l?Administració de la Generalitat (article 65.2 de la Llei 13/2002), i que les persones guies de turisme establertes a altres comunitats autònomes de l?Estat espanyol o en altres estats membres de la Unió Europea poden exercir l?activitat de guia de turisme d?una manera temporal a Catalunya als llocs on no és de lliure prestació si formalitzen una declaració prèvia (article 65.3 de la Llei 13/2002).

La finalitat de la norma, d?acord amb les memòries que l?acompanyen, és superar la regulació vigent que desplega aquest precepte legal i que està continguda, d?una banda, en el Decret 5/1998, de 7 de gener, sobre l?activitat de guia de turisme, i que estableix que l?habilitació de guia de turisme s?obté a partir de la superació d?un examen que versa sobre diverses àrees de coneixement, i, d?una altra, en l?Ordre ICT/352/2002, de 3 d?octubre, per la qual s?estableixen els procediments de reconeixement d?habilitacions de guia de turisme expedides per altres administracions públiques, normes que deroga.

En concret, el Projecte de decret pretén simplificar el procediment per a obtenir l?habilitació per a realitzar l?activitat de guia de turisme als llocs on no és de lliure prestació mitjançant l?acreditació d?una titulació i una competència professional, i permet que les persones interessades puguin obtenir l?habilitació en qualsevol moment, sense haver d?esperar a la convocatòria de l?examen corresponent, en la línia marcada per la Directiva 2006/123/CE del Parlament Europeu i del Consell, de 12 de desembre, relativa als serveis en el mercat interior, pel que fa a la llibertat d?establiment i lliure prestació de serveis (en endavant DSMI).

D?una altra banda, el Projecte normatiu també adapta el reconeixement de la titulació i els requisits exigits als professionals de la resta de la Unió Europea a la Directiva 2005/36/CE, del Parlament Europeu i del Consell, de 7 de setembre, relativa al reconeixement de qualificacions professionals; a la Directiva 2013/55/UE, del Parlament Europeu i del Consell, de 20 de novembre, per la qual es modifica la Directiva 2005/36/CE esmentada; i al Reglament (UE) 1024/2012, relatiu a la cooperació administrativa a través del Sistema d?Informació del Mercat Interior (Reglament IMI); directives que distingeixen entre la regulació de la lliure prestació de serveis d?un guia d?un estat membre en el territori d?un altre estat membre, i la regulació de la llibertat d?establiment d?un guia d?un estat membre en el territori d?un altre.

La norma projectada, en la versió que se sotmet a dictamen, consta de vint articles, estructurats en set capítols, d?una disposició transitòria i d?una disposició final. El capítol 1, titulat ?Disposicions generals?, consta de tres articles dedicats, respectivament, a la definició de l?activitat de guia de turisme, a l?exercici de l?activitat i a l?habilitació de l?activitat.

El capítol 2, sota el títol ?Obtenció de l?habilitació de guia de turisme de Catalunya?, està format pels articles 4, 5, 6, 7, 8 i 9. Aquests preceptes s?ocupen de regular l?obtenció de l?habilitació de guia de turisme de Catalunya; el requisit de qualificació professional; el requisit de les competències lingüístiques; el procediment per a obtenir l?habilitació de guia de turisme de Catalunya; el procediment de comprovació de requisits formals relatius a la declaració responsable, i el procediment de comprovació de requisits materials relatius a l?activitat de guia de turisme.

El capítol 3, intitulat ?Reconeixement de les qualificacions professionals obtingudes en altres estats membres de la Unió europea? integra els articles 10, 11 i 12, destinats a regular, respectivament, els requisits per a obtenir el reconeixement de les qualificacions professionals obtingudes en altres estats membres de la Unió europea, la sol·licitud de reconeixement de les qualificacions professionals i el procediment per a obtenir el reconeixement de qualificacions professionals.

El capítol 4, amb el títol ?Exercici temporal de l?activitat de guia de turisme de Catalunya?, conté els articles 13 i 14, que versen sobre els requisits per a exercir temporalment l?activitat de guia de turisme de Catalunya i el procediment per a obtenir el permís d?exercici temporal de la professió.

El capítol 5, intitulat ?Accés a mitjans electrònics?, està format pels articles 15, 16 i 17, que regulen l?accés i la consulta a l?expedient administratiu, la identificació i signatura, i les incidències tècniques.

El capítol 6, sobre la ?Certificació de qualitat per als guies de turisme de Catalunya?, inclou un únic article, el 18, que regula el distintiu de qualitat.

Finalment, el capítol 7, sota el títol ?Obligacions i responsabilitats?, està configurat per dos articles, el 19 i el 20, que regulen, respectivament, les obligacions dels guies de turisme i els qui exerceixen temporalment, i les responsabilitats.

Clou el Projecte normatiu amb una disposició transitòria i una disposició derogatòria.

 

II. Intervenció de la Comissió Jurídica Assessora

La intervenció de la Comissió Jurídica Assessora es produeix a l?empara dels articles 69 de la Llei 26/2010, de 3 d?agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya, i 8.2.b) de la seva Llei reguladora 5/2005, de 2 de maig. Segons aquest darrer precepte, la Comissió ha de dictaminar preceptivament sobre ?Els projectes de reglaments o de disposicions de caràcter general que es dictin per a desplegar les lleis o el dret comunitari i llurs modificacions?.

En el cas examinat, com ja s?ha assenyalat, el Projecte de decret desplega l?article 65 de la Llei 13/2002, de 21 de juny, de turisme de Catalunya.

És doctrina reiterada de la Comissió que, en l?examen d?un projecte de reglament o de disposició general, l?abast de la seva intervenció comporta estudiar la competència de la Generalitat de Catalunya, l?habilitació per a dictar la norma de què es tracta; la comprovació que s?han seguit els tràmits procedimentals i, especialment, l?anàlisi de la legalitat del contingut del projecte, així com la formulació de suggeriments sobre eventuals deficiències que cal evitar o sobre possibles millores que cal introduir-hi.

 

III. Competència de la Generalitat de Catalunya

La competència de la Generalitat per a regular el projecte de decret sobre el qual es dictamina es fonamenta en l?article 171 de l?Estatut d?autonomia de Catalunya (EAC), que atribueix a la Generalitat la competència exclusiva en matèria de turisme, que inclou, en tot cas, entre d?altres: l?ordenació i la planificació del sector turístic; la promoció del turisme; la regulació i la classificació de les empreses i els establiments turístics i la gestió de la xarxa d?establiments turístics de titularitat de la Generalitat; la regulació dels drets i deures específics dels usuaris i prestadors de serveis turístics i dels mitjans alternatius de resolució de conflictes, i la fixació dels criteris, la regulació de les condicions i l?execució del control de les línies públiques d?ajut i de promoció del turisme.

Aquesta Comissió conclou, per tant, que la Generalitat de Catalunya té competència per a aprovar la norma projectada.

 

IV. Habilitació del Govern

El Govern de la Generalitat té una habilitació genèrica i una altra d?específica per a aprovar el Projecte de decret sobre el qual es dictamina:

a) El Govern és destinatari d?una habilitació genèrica per a aprovar normes reglamentàries. L?article 68.1 de l?EAC atribueix al Govern de la Generalitat, amb caràcter general, la potestat reglamentària: ?Exerceix [...] la potestat reglamentària d?acord amb aquest Estatut i les lleis.?

Així mateix, l?habilitació genèrica es deriva també de l?article 39.1 de la Llei 13/2008, de 5 de novembre, de la presidència de la Generalitat i del Govern, que estableix que ?Correspon al Govern la titularitat de la potestat reglamentària en l?exercici de les competències de la Generalitat?. És el Govern qui l?exerceix com a tal en tots aquells supòsits no atribuïts específicament al president de la Generalitat o als consellers (art. 26.e) de la mateixa Llei).

Cal recordar, a l?últim, que aquesta habilitació es reconeix en l?article 128.1 de la Llei 39/2015, d?1 d?octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques (LPAC), quan s?estableix que ?l?exercici de la potestat reglamentària correspon [?] als òrgans de govern de les comunitats autònomes, de conformitat amb el que estableixen els seus estatuts respectius?.

b) A aquesta habilitació genèrica, cal afegir l?específica que es dedueix de l?article 65.2 i 65.3 de la Llei 13/2002.

A l?empara de les habilitacions exposades i en exercici de la potestat reglamentària en els termes indicats, el Govern està habilitat per a aprovar la disposició projectada, i el rang de la norma és l?adequat.

 

V. Consideracions sobre el procediment d?elaboració del Projecte de decret

V.1. Singularitat que presenta la tramitació de la norma projectada

El procediment d?elaboració del Projecte de decret objecte d?aquest Dictamen presenta algunes particularitats.

En primer lloc, de l?expedient es desprèn que el 27 de març de 2017 es va penjar al Portal de Transparència el document de consulta pública del ?Projecte de modificació del Decret 5/1998, sobre l?activitat de guia de turisme?, en el marc del procés participatiu previ. La consulta va finalitzar el 15 d?abril de 2017. Consta incorporat a l?expedient un informe valoratiu del resultat d?aquest tràmit emès per la Direcció General de Turisme en data 2 de maig de 2017, així com un informe emès pel director general de l?Autoritat Catalana de la Competència (en endavant ACCO) de data 14 de juny de 2017, en què, entre d?altres extrems, exposava que ja s?havia pronunciat sobre la necessitat d?aprofundir en la liberalització d?aquesta activitat i modificar el Decret 5/1998, alhora que es posava a disposició de la Direcció General de Turisme per a emetre l?informe corresponent.

En segon lloc, l?altra particularitat que presenta és que el primer text que es va tramitar, ja no preveia únicament la modificació del Decret 5/1998, sinó que s?intitulava ?Projecte de decret sobre l?activitat de turisme? i regulava, juntament amb el procediment d?habilitació dels guies turístics en espais que no són de lliure prestació, els procediments de reconeixement d?habilitacions de guia de turisme expedides per altres administracions públiques, i modificava i refonia el contingut del Decret 5/1998 i de l?Ordre ICT/352/2002.

En tercer lloc, cal destacar que el text de la disposició projectada s?ha sotmès dues vegades als tràmits d?audiència, informació pública i al dels informes preceptius, com a conseqüència d?haver-se introduït canvis substancials en el text inicial. Des de l?inici de la tramitació del procediment, l?Assessoria Jurídica, en l?informe jurídic preliminar, de data 21 de desembre de 2017, es va qüestionar el model de règim d?intervenció per a exercir l?activitat de guia de turisme en els llocs esmentats en l?article 65 de la Llei 13/2002, que equivalia a una autorització administrativa. En concret, va posar en dubte que aquest règim d?autorització fos el més adequat, atès el contingut de l?article 5 de la Llei estatal 17/2009, de 23 de novembre, sobre el lliure accés a les activitats de serveis i el seu exercici, que determina que el règim d?autorització sempre ha d?establir-se d?una manera excepcional, quan es motivi la concurrència de tres condicions: la no-discriminació, la necessitat que justifiqui la imposició d?aquest règim per determinades raons i la proporcionalitat. Per aquest motiu es va considerar oportú que la unitat impulsora del Projecte de decret valorés si el règim d?intervenció d?autorització per a exercir l?activitat de guia de turisme estava prou justificat.

D?altra banda, es qüestionava la regulació proposada en el sentit que, per tal d?obtenir aquesta autorització, calia acreditar una puntuació mínima que s?hauria d?establir per una resolució del departament competent en matèria de turisme per la qual s?aprovava el model que establia els criteris per a l?habilitació. En l?Informe jurídic preliminar es considerava que, d?acord amb el que disposen els articles 40 de la Llei 13/2008, de 5 de novembre, de la presidència de la Generalitat i del Govern, i 12 de la Llei 13/1989, de 14 de desembre, d?organització, procediment i règim jurídic de l?Administració de la Generalitat de Catalunya, seria més adient fixar els criteris esmentats per a obtenir l?habilitació en una ordre del conseller competent, ja que tenia caràcter normatiu. Així mateix, es va considerar que l?habilitació no podia tenir un termini de caducitat de quatre anys com es determinava en la primera versió del Projecte, ja que contravenia l?article 7 de la Llei estatal 17/2009, que estableix, amb caràcter general, que una autorització ha de permetre l?accés a una activitat de serveis per un temps indefinit, i que només se?n pot limitar la durada en el supòsit que l?autorització es renovi automàticament o estigui subjecta al compliment continu dels requisits que es fixin, quan el nombre d?autoritzacions disponibles sigui limitat, o quan es pugui justificar aquesta limitació per l?existència d?una raó imperiosa d?interès general.

Arran del resultat del primer tràmit d?audiència i informació pública, i en vista dels informes preceptius emesos i de les al·legacions que s?hi van presentar, i, més concretament, dels informes de l?Assessoria Jurídica, de l?Oficina de Gestió Empresarial i de l?Àrea de Millora de la Regulació que qüestionaven globalment el model d?habilitació de guies de turisme previst en la versió inicial de la norma projectada, la unitat impulsora va replantejar-se el model de regulació. Aleshores va sol·licitar un informe a l?Assessoria Jurídica del Departament, que, el 29 de març de 2019, va emetre una nota en resposta a les qüestions concretes plantejades per la unitat impulsora i va advertir que, si en aquell moment de la tramitació es modificava substancialment el text del Projecte de decret, caldria tornar a sotmetre?l als tràmits d?informació pública i sol·licitar novament els informes preceptius, invocant la doctrina d?aquesta Comissió Jurídica Assessora.

De resultes d?aquestes valoracions i consideracions fetes per l?Assessora Jurídica, la Direcció General de Turisme va modificar el text del Projecte de decret, i va elaborar una nova versió, que és la que se sotmet a consideració d?aquest òrgan consultiu. Igualment es van actualitzar les memòries amb els annexos corresponents i es va portar a terme un nou procés d?informació pública i audiència i de sol·licitud d?informes.

V.2. Règim jurídic aplicable al procediment d?elaboració del Projecte de decret

Per a determinar el règim jurídic aplicable, si es pren com a data inicial la del tràmit participatiu portat a terme a través del Portal de la Transparència que es va efectuar des del 27 de març fins al 15 d?abril de 2017, en resulta que el procediment d?elaboració de la norma projectada s?ha d?ajustar a les previsions establertes en el títol IV de la Llei 26/2010. A més, cal tenir present que la tramitació del Projecte de decret ha d?observar les previsions de la Llei 19/2014, de 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern (art. 62 i 69).

Atès el moment d?inici del procediment, cal atenir-se, així mateix, a les previsions que conté l?LPAC. L?aplicació d?aquesta normativa s?ha de realitzar tot tenint en compte que, amb motiu de la Sentència 55/2018, de 24 de maig, del Tribunal Constitucional, dictada en el recurs d?inconstitucionalitat núm. 3628/2016, interposat pel Govern de la Generalitat de Catalunya, alguns dels preceptes d?aquest títol, d?una manera total o parcial, han estat declarats contraris a l?ordre constitucional de distribució de competències i, per tant, no aplicables als procediments d?elaboració de reglaments autonòmics, qüestió a la qual ja s?ha referit la Comissió en dictàmens anteriors (149/2018, 150/2018, 151/2018, 175/2018, 82/2019, 195/2019 i 356/2019, entre d?altres).

És també d?aplicació la regulació sobre la potestat reglamentària continguda en la Llei 13/2008, esmentada, en particular, en els articles del capítol VII del títol II (?Potestat reglamentària?). Segons aquesta regulació, les disposicions reglamentàries dictades pel Govern adopten forma de decret (article 40.1) i són signades pel president i pels consellers que hagin formulat la proposta (article 40.2).

V.3. Conformació de l?expedient

La conformació de l?expedient s?ajusta a l?article 63 de la Llei 26/2010, ja que la documentació està indexada, paginada, ordenada cronològicament i signada pels òrgans competents per a emetre-la i s?ha inclòs un índex de la documentació tramesa, de manera que es compleix allò previst per l?article 63 de la Llei 26/2010.

V.4. Planificació normativa

Quant a la planificació normativa, l?article 132 de l?LPAC determina que les administracions públiques, anualment, ?han de fer públic un pla normatiu que contingui les iniciatives legals o reglamentàries que s?hagin d?elevar per a la seva aprovació l?any següent? (apartat primer). I afegeix: ?Una vegada aprovat, el pla anual normatiu s?ha de publicar al Portal de la Transparència de l?Administració pública corresponent.?

El Projecte de decret que se sotmet a dictamen està inclòs en el Pla normatiu de l?Administració de la Generalitat per als anys 2019-2020, aprovat per Acord del Govern de la Generalitat de 24 d?abril de 2019.

Cal advertir, però, que la Sentència 55/2018 esmentada ha declarat la totalitat d?aquest article contrari a l?ordre constitucional de competències i, per tant, no aplicable als procediments reglamentaris de l?Administració de la Generalitat.

Sobre aquesta qüestió, relativa a la planificació normativa, la Comissió ha reiterat la seva posició posterior a la Sentència 55/2018, esmentada, i ha considerat que es tracta d?un instrument de bona pràctica al servei de la seguretat jurídica en els termes següents: La Sentència 55/2018, en declarar no aplicable el precepte de l?article 132 de l?LPAC, determina la referència necessària a la regulació dels instruments de planificació normativa de què es doti, si escau, la Generalitat.

En aquest sentit, l?article 62.1 de la Llei 19/2014 ja preveu que la iniciativa normativa s?ha d?exercir ?de manera que el marc normatiu resultant sigui previsible, tan estable com sigui possible i fàcil de conèixer i comprendre per als ciutadans i els agents socials?, i, en general, la planificació normativa s?ha de considerar un instrument al servei de la seguretat jurídica ?tal com recullen les millors pràctiques en aquesta matèria presents en l?ordenament europeu i el dret comparat?; principi que no solament implica generar confiança sobre el que diu la normativa vigent, sinó també sobre l?evolució raonable de l?ordenament jurídic, tal com es reconeix d?una manera expressa en l?article 62 de la Llei catalana 19/2014, que preveu la necessitat que la iniciativa normativa s?exerceixi de tal manera que el marc normatiu resultant sigui previsible.

En aquest context, aquesta Comissió valora molt positivament que, donant compliment al principi de seguretat jurídica recollit en l?article 62.1 de la Llei 19/2014, i seguint la línia de les bones pràctiques incorporades per la Unió Europea i el dret comparat, el Govern de la Generalitat de Catalunya, mitjançant l?Acord de Govern de 24 d?abril de 2019, hagi aprovat el Pla normatiu de l?Administració de la Generalitat de Catalunya per als anys 2019-2020.

V.5. Consulta pública prèvia

L?article 133.1 de l?LPAC estableix que, amb caràcter previ a l?elaboració d?un projecte de reglament, s?ha de substanciar una consulta pública a través del portal web de l?Administració competent en la qual s?ha de demanar l?opinió dels subjectes i de les organitzacions més representatives potencialment afectats per la futura norma.

De l?expedient examinat es desprèn, com ja s?ha dit, que el 27 de març de 2017 es va publicar al Portal de la Transparència del web del Departament d?Empresa i Coneixement un document per a la consulta pública sobre el Projecte normatiu. D?acord amb l?informe elaborat per la unitat impulsora, dins del termini establert es van rebre cinc aportacions, dues de persones físiques privades, dues del sector afectat i una de l?ACCO.

a) Una professora de cicles formatius de turisme va mostrar conformitat amb la iniciativa i va proposar que, en la valoració dels mèrits per a poder realitzar l?activitat, s?atorgués una puntuació significativa als aspirants provinents dels estudis de cicles formatius de guia de turisme, per considerar que disposen d?una formació més específica que els que provenen dels estudis de grau superior.

b) L?Associació Professional de Guies de Turisme de Catalunya (APIT) també va valorar positivament la iniciativa. Alhora va efectuar diverses propostes sobre la caducitat de l?habilitació, el règim transitori dels guies ja habilitats i l?aplicació del sistema de qualitat a aquells guies que procedeixen d?altres estats membres de la Unió Europea i d?altres comunitats autònomes.

c) L?Escola d?Hoteleria i Turisme de Barcelona va sol·licitar una màxima puntuació per al títol de Guia, Informació i Assistència Turística equivalent a l?assignada al grau en Turisme.

d) Finalment l?ACCO va trametre un escrit en què reiterava la necessitat d?aprofundir en la liberalització de l?activitat de guia de turisme de Catalunya. Les consideracions de l?ACCO van més enllà fins i tot de l?àmbit propi del Projecte de decret, ja que afecten també el contingut de l?article 65 de la Llei 13/2002, en considerar que no està justificada en termes de competència una reserva de l?activitat per a l?exercici de la prestació de serveis de guia de turisme a l?interior dels monuments declarats bé cultural d?interès nacional i dels museus inscrits al Registre de Museus de Catalunya.

V.6. Iniciació i tramitació del procediment normatiu

a) Iniciació del procediment

Segons disposa l?article 61.1 de la Llei 26/2010, ?El procediment d?elaboració d?un projecte de disposició reglamentària s?inicia a proposta del departament competent en la matèria del projecte. Si es tracta de matèries de competència de més d?un departament, la proposta ha de ser conjunta o del titular o la titular del Departament de la Presidència?.

En el cas examinat, la competència per a tramitar el Projecte de decret correspon al Departament d?Empresa i Ocupació, d?acord amb el Decret 200/2010, de 27 de desembre, de creació, denominació i determinació de l?àmbit de competència dels departaments de l?Administració de la Generalitat de Catalunya (article 3.11, subapartat 3). Les competències sobre turisme atribuïdes a l?esmentat Departament corresponen en l?actualitat al Departament d?Empresa i Coneixement, d?acord amb el que disposa el Decret 26/2018, de 2 de juny, de modificació del Decret 1/2018, de 19 de maig, de creació, denominació i determinació de l?àmbit de competència dels departaments de l?Administració de la Generalitat de Catalunya (article 3.10, subapartat 3).

b) Tramitació del procediment

Segons l?article 62.1 de la Llei 26/2010, ?La tramitació d?un projecte de disposició reglamentària correspon a la unitat directiva corresponent del departament proposant i, en els casos de tramitació conjunta, a les unitats directives designades pels departaments?.

En el cas examinat, la unitat instructora és la Direcció General de Turisme del Departament d?Empresa i Ocupació, d?acord amb les competències que en aquell moment li atorgaven els articles 130 i següents del Decret 63/2015, de 28 d?abril, de reestructuració del Departament d?Empresa i Ocupació, actualment previstes en els articles 57 i següents del Decret 282/2018, de 20 de desembre, de reestructuració del Departament d?Empresa i Coneixement.

V.7. Memòries

Segons l?article 64.1 de la Llei 26/2010, ?Els projectes de disposicions reglamentàries han d?anar acompanyats sempre d?una memòria general, d?una memòria d?avaluació de l?impacte de les mesures proposades?. A més, segons afegeix l?article 64.5 de la mateixa Llei, ?L?expedient ha d?incloure una memòria de les observacions i les al·legacions presentades en els tràmits de consulta interdepartamental, audiència, informació pública i informes, si escau, i també de les raons que han dut a desestimar-les, si és el cas?.

En l?expedient que s?analitza, consten les memòries següents:

a) Memòria general

La memòria general inicial, signada pel director general de Turisme, és de data 9 d?agost de 2017 i ha estat actualitzada en dates 10 d?octubre de 2017, 19 d?abril de 2018, 17 de gener i 29 de maig de 2019. Inclou els continguts establerts en l?article 64 de la Llei 26/2010 i justifica que la nova regulació pretén adaptar-se al canvi normatiu derivat de la Directiva de serveis. Assenyala que la nova ordenació dels guies de turisme es basa en el sistema de qualitat turística dels serveis i no en la convocatòria de proves per a l?habilitació. En aquesta s?indica que, per al disseny del nou sistema d?habilitació de guies de turisme, es va constituir un grup de treball des del final de 2016 amb personal de les direccions generals de Turisme i de Patrimoni Cultural, i amb representants de les associacions de guies a Catalunya (APIT i AGUICAT). També hi van participar representants de les universitats catalanes perquè contribuïssin a compondre el sistema que havia d?estar basat en l?acreditació de l?excel·lència i no en la superació d?un examen, i les escoles que imparteixen el cicle formatiu de grau superior de Guia, informació i assistència turístiques.

L?actualització de la memòria respon en quatre ocasions al resultat dels tràmits realitzats en el procediment i s?ajusta perfectament a la naturalesa i funcions i, en concret, al caràcter dinàmic de les memòries, el contingut de les quals, d?acord amb la doctrina d?aquesta Comissió Jurídica Assessora, ?pot anar-se ampliant per tal de recollir tots els incidents de la tramitació? (Dictamen 34/2009) i per a valorar ?l?elecció a favor d?una opció o d?una altra de les que es presenten al Govern? (dictàmens 240/2012, 65/2014, 17/2016 i 169/2017, entre d?altres).

b) Memòria d?avaluació de l?impacte de les mesures proposades

Els projectes de disposicions reglamentàries han d?adjuntar sempre una memòria d?avaluació d?impacte (article 64.1 de la Llei 26/2010). El contingut mínim d?aquesta memòria es determina en l?article 64.3 de la Llei 26/2010: informe d?impacte pressupostari, informe d?impacte econòmic i social, informe d?impacte normatiu i informe d?impacte de gènere.

En l?expedient examinat, hi consta la memòria d?avaluació d?impacte de les mesures proposades, la versió inicial de la qual és de 9 d?agost de 2017 i va ser elaborada pel director general de Turisme. Aquesta memòria ha estat actualitzada en dates 10 d?octubre de 2017, 19 d?abril de 2018, 29 de maig de 2019 i 11 de juny de 2019. La memòria inicial, doncs, s?ha anat actualitzant d?acord amb el resultat dels tràmits efectuats en el procediment d?elaboració de la norma, i reflecteix així el caràcter dinàmic que ha de tenir aquest document. Conté els aspectes exigits per l?article 64.3 de la Llei 26/2010.

En l?anàlisi del context i la identificació de les opcions de regulació, introduït en la versió de data 19 d?abril de 2018 i en la versió final de data 11 de juny de 2019, s?assenyalava que la norma projectada pretén superar l?habilitació existent que s?obté després de superar uns exàmens, que comportava que les persones interessades no podien optar a presentar-se a l?examen en qualsevol moment, sinó que havien d?esperar a la convocatòria corresponent per tal de poder-s?hi presentar, i no garantia el reciclatge de coneixements de les persones habilitades, ja que, un cop obtinguda l?habilitació de guia, es renovava automàticament. Segons la memòria, amb la proposta normativa, es dissenya una nova regulació basada en l?acreditació que es disposa d?un conjunt de coneixements, habilitats i actituds per a exercir l?activitat, a la qual es pot accedir en qualsevol moment sense necessitat d?esperar la convocatòria d?exàmens i fomenta el reciclatge i la formació periòdica a cada renovació.

En definir la proporcionalitat de la intervenció administrativa, aquestes darreres memòries justifiquen, d?acord amb el canvi de model introduït durant la tramitació, que la presentació d?una declaració responsable i el posterior control ex post dels requisits assegura un nivell de protecció adequat amb el menor impacte econòmic possible. Totes les versions de la memòria d?impacte incorporen un test de pimes i la quantificació de les càrregues administratives i, les dues finals, incorporen també la taula d?acarament entre les obligacions d?informació de la normativa vigent i les que imposa el Projecte de decret.

D?altra banda, aquesta memòria incorpora els informes previstos legalment: d?impacte pressupostari, d?impacte econòmic i social, d?impacte normatiu i d?impacte de gènere.

L?informe d?impacte pressupostari analitza les diverses opcions d?actuació des del punt de vista d?ingressos a favor de l?Administració i la repercussió pressupostària. S?hi fa constar que aquesta norma, atès el nou sistema d?habilitació implantat, suposa un estalvi per als pressupostos de la Generalitat, atès que es redueixen els costos d?execució en no preparar ni realitzar les proves, que suposaven una despesa des del punt de vista de recursos materials i personals. No obstant això, desapareixen les taxes pels drets d?inscripció a les proves, però no s?ha quantificat l?impacte d?ingrés, atès que feia anys que no es convocaven.

L?informe d?impacte econòmic i social contingut en la memòria analitza l?impacte de la norma projectada i assenyala que és més respectuosa amb els principis de la competència, ja que facilita l?entrada de nous operadors al mercat en qualsevol moment i, per tant, facilita l?accés a l?activitat i la competència. S?adequa, doncs, la finalitat d?avaluar els costos i els beneficis que implica per als seus destinataris i per a la realitat social i econòmica.

L?informe d?impacte normatiu en termes de simplificació i reducció de càrregues administratives incorporat a la memòria compleix la finalitat d?avaluar la incidència de les mesures proposades per la norma projectada en termes d?opcions de regulació, de simplificació administrativa i de reducció de càrregues administratives per als ciutadans i les empreses.

L?informe d?impacte de gènere assenyala que el Projecte de decret no conté expressions pròpies d?un llenguatge sexista i remet a la normativa de creació de l?Institut Català de les Dones perquè n?emeti l?informe, que es va sol·licitar el 5 de desembre de 2017 i va ser emès el 14 de desembre de 2017.

Finalment, la memòria incorpora tres annexos, relatius al test de pimes, a la quantificació de les càrregues administratives i a una taula amb l?acarament entre les obligacions d?informació de la normativa vigent i les que imposa el Projecte de decret.

c) Memòria de valoració de les observacions i les al·legacions presentades

En l?expedient no s?ha incorporat una memòria final de valoració dels tràmits de participació que preveu l?article 64.5 de la Llei 26/2010, que disposa que ?L?expedient ha d?incloure una memòria de les observacions i les al·legacions presentades en els tràmits de consulta interdepartamental, audiència, informació pública i informes, si escau, i també de les raons que han dut a desestimar-les, si és el cas?. En l?expedient consten deu informes valoratius dels diversos tràmits que s?han portat a terme i que efectuen una valoració de les diverses al·legacions i observacions presentades en temps real o cronològic. Així, hi consten dos informes valoratius del tràmit de consulta interdepartamental de dates 19 de desembre de 2017 i 12 de juliol de 2018; un que valora l?informe de l?ICD de data 19 de desembre de 2017; l?informe valoratiu del primer tràmit d?informació pública i audiència de data 17 de gener de 2019; un informe complementari del tràmit d?informació pública i audiència de data 29 de maig de 2019, i nou informe valoratiu del segon tràmit d?informació pública i audiència de data 2 de setembre de 2019; un informe valoratiu de les observacions presentades per l?Oficina del Govern, l?Àrea de Millora de la Regulació i l?Oficina de Gestió Empresarial (sense data); un informe valoratiu del dictamen emès pel CTESC de data 9 d?octubre de 2019, i un darrer informe valoratiu de les observacions presentades per la Direcció del Servei d?Ocupació de Catalunya (SOC) i d?altres modificacions.

En aquest sentit, si bé les al·legacions i observacions formulades han estat degudament valorades per la unitat proposant en diversos informes de valoració que s?han identificat, aquesta Comissió s?ha pronunciat en dictàmens anteriors sobre la necessitat de complir formalment amb la indicada exigència legal i realitzar aquesta tasca d?avaluació i motivació no d?una manera dispersa, en diverses notes i informes valoratius, sinó concentrada en un únic document complet i actualitzat, en garantia d?un resultat més clar i coherent i, en definitiva, a favor de la seguretat jurídica.

V.8. Tràmit de consulta interdepartamental

Segons l?article 66.1 de la Llei 26/2010, ?si l?aprovació de la disposició reglamentària correspon al Govern, la iniciativa s?ha de posar en coneixement dels diferents departaments perquè formulin, si escau, les observacions que considerin convenients prèviament als tràmits d?audiència i d?informació pública?. L?apartat segon del mateix article 66 afegeix que la consulta interdepartamental s?instrumenta per mitjans electrònics.

En el present cas, es va realitzar el tràmit de consulta interdepartamental. D?acord amb el que consta en l?expedient, en data 4 de juny de 2018 el Projecte normatiu amb les memòries i l?informe jurídic preliminar es van incorporar al fòrum SIGOV, juntament amb l?informe d?impacte de gènere emès per l?ICD el 14 de desembre de 2017 i els dos informes valoratius, respectivament. El 19 de juny de 2018, la iniciativa va ser vista pel Consell Tècnic segons va certificar el secretari del Govern, per tal que en continués la tramitació. Posteriorment, la nova versió del text ha estat objecte de consulta interdepartamental.

V.9. Informes

Segons l?article 64.1 de la Llei 26/2010, ?Els projectes de disposicions reglamentàries han d'anar acompanyats sempre [...] dels informes preceptius i els que sol·liciti l'òrgan instructor?. En el cas examinat, consten en l?expedient els informes següents en relació amb el Projecte de decret:

a) Informes jurídics

Els projectes de disposicions reglamentàries ?s?han de sotmetre a informe jurídic de la unitat departamental corresponent o de la central, del Gabinet Jurídic de la Generalitat? (art. 65.1 de la Llei 26/2010). En aquest sentit, l?article 4.1.a) de la Llei 7/1996, de 5 de juliol, d?organització dels serveis jurídics de la Generalitat de Catalunya, atribueix als advocats de la Generalitat l?assessorament sobre ?Els projectes i els avantprojectes de disposicions de caràcter general?.

D?acord amb el que exigeix l?article 65.1 de la Llei 26/2010, l?expedient incorpora un informe jurídic preliminar de 21 de desembre de 2017; una nota de l?Assessoria Jurídica de data 29 de març de 2019; un informe complementari, i un informe jurídic final de data 9 d?octubre de 2019.

Cal destacar la importància de la nota de l?Assessoria Jurídica, perquè es va emetre per a donar resposta a diverses qüestions jurídiques que li va plantejar la unitat promotora que havien sorgit pel contingut i la tramitació de la norma projectada i que requerien un pronunciament jurídic específic.

Les qüestions plantejades es poden resumir en les següents: a) Adequació a la legalitat del règim d?intervenció previst al decret; b) Inclusió de la regulació del sistema de mèrits en el mateix decret; c) Viabilitat de les exigències per al reconeixement de la qualificació professional de guies de turisme de fora el territori català; d) Possibilitat que les habilitacions tinguessin caràcter temporal i haguessin de renovar-se periòdicament, i e) Afectació de la introducció dels canvis anteriors en el procés de tramitació del decret.

En les conclusions de la referida nota jurídica de l?Assessoria Jurídica, signada conjuntament per l?advocada en cap i pel responsable de Turisme, es va determinar, en síntesi, el següent: a) L?article 65 de la Llei de turisme permet regular un règim de comunicació o de declaració responsable, i no és imprescindible un règim autoritzatori; b) Raons de tècnica i simplificació normativa aconsellen incloure tots els requisits i criteris dels quals depengui l?accés a la professió de guia de turisme en un sol text normatiu i no en dos; c) Les habilitacions de guia de turisme dictades per una autoritat o comunitat autònoma tenen eficàcia només en el territori d?aquesta, però la qualificació professional de guia de turisme és comuna a tot l?Estat, la qual cosa fa innecessari que se sotmetin al procediment de reconeixement de qualificacions professionals, cosa que sí que han de fer els professionals nacionals d?un estat membre de la UE; d) No es pot limitar la durada de l?habilitació atorgada a un guia de turisme de Catalunya, i e) La introducció en la nova versió del text del Projecte de modificacions substancials requeria modificar la memòria general i tot seguit efectuar de nou els tràmits participatius.

Arran d?aquesta nota de l?Assessoria Jurídica, la Direcció General de Turisme va modificar el text i, seguint la recomanació de l?Assessoria Jurídica, el nou text es va tornar a sotmetre a informació publica, audiència i informes. El 29 de maig de 2019, l?Assessoria Jurídica va emetre un informe jurídic complementari sobre el nou text en què va destacar les principals modificacions que s?hi havien introduït. Finalment, el 9 d?octubre de 2019, es va emetre l?informe jurídic final amb caràcter favorable, en què es va pronunciar sobre la tramitació seguida i la documentació que integrava l?expedient i va realitzar una anàlisi del text del Projecte de decret, que va considerar correcte jurídicament.

b) Informe de la Direcció General de Pressupostos del Departament d?Economia i Coneixement

En el cas examinat, aquesta Direcció General de Pressupostos va emetre un informe el 18 de juny de 2018, en el qual es va pronunciar favorablement des del punt de vista estrictament pressupostari, amb el benentès que totes les despeses que es puguin derivar del Projecte de decret han de ser a càrrec de les disponibilitats pressupostàries del Departament d?Empresa i Coneixement.

c) Informe de la Direcció General de Tributs i Joc, emès de conformitat amb l?article 67 del Decret 40/2017, de 2 de maig, de reestructuració del Departament de la Vicepresidència i d?Economia i Hisenda

Aquesta Direcció General va emetre informe el 19 de juliol de 2018 i va efectuar-hi diverses consideracions des del punt de vista tributari, que van ser recollides per l?òrgan promotor. Posteriorment, el 9 de juliol de 2019, va emetre un altre informe de resultes dels canvis en el text inicial. Atès que el nou Projecte no preveia cap taxa per a cobrir despeses dels processos d?habilitació, la Direcció General va manifestar que no trobava cap obstacle al nou text, però va advertir que calia derogar la regulació de les taxes vigents.

d) Informe de la Direcció General del Patrimoni Cultural, d?acord amb les competències atribuïdes al Departament de Cultura en l?article 3.9.2 del Decret 2/2016, de 13 de gener, de creació, denominació i determinació de l?àmbit de competència dels departaments de l?Administració de la Generalitat de Catalunya

En data 16 de juliol de 2019, aquest Departament va emetre l?informe sobre el nou text amb caràcter favorable tot i que va formular-hi algunes observacions.

e) Informe de l?Oficina de Gestió Empresarial (OGE), emès d?acord amb l?article 16.d) del Decret 106/2008, de 6 de maig, de mesures per a l?eliminació de tràmits i la simplificació de procediments per facilitar l?activitat econòmica

En el cas examinat s?incorpora un informe de l?OGE de 23 de juliol de 2018, sobre la primera versió del text, en què es van proposar alguns canvis al Projecte adreçats a la implementació de la finestreta única empresarial i a la reducció de càrregues i simplificació administrativa. En aquest primer informe es va suggerir substituir el règim d?autorització previst en el text inicial per una comunicació prèvia per a l?exercici de l?activitat, en la línia del que va indicar l?informe jurídic preliminar. En data de 9 de juliol de 2019, l?Oficina va emetre un nou informe en què va indicar que la nova proposta de decret havia estat treballada juntament amb la unitat promotora i que en el tràmit de consulta interdepartamental al Fòrum SIGOV s?hi van fer diverses consideracions que havien estat totes elles incorporades en el nou Projecte de decret o bé resoltes.

f) Informe d?impacte de gènere emès per l?Institut Català de les Dones, de conformitat amb l?article 3.g) de la Llei 11/1989, de 10 de juliol, de creació de l?Institut Català de les Dones, segons el qual correspon a aquest òrgan la funció ?elaborar i emetre els informes d?impacte de gènere i, en tot cas, els informes a què fan referència [?] l?article 64.3.d de la Llei 26/2010?

En el cas examinat, s?incorpora un informe, emès el 14 de desembre de 2017, en què es va ressaltar que el Projecte normatiu no inclou cap terme androcèntric i en les conclusions del qual va efectuar una recomanació a l?article 5, regulador del registre d?activitat, en què proposava l?addició d?un paràgraf amb la finalitat que el registre esmentat incorporés la variable del sexe en tota la recollida de dades.

g) Informe de l?Autoritat Catalana de la Competència, emès en virtut dels articles 2.4 i 8.1.b) de la Llei 1/2009, del 12 de febrer de l?Autoritat Catalana de la Competència

D?acord amb aquests preceptes aquesta autoritat exerceix, entre d?altres, ?les funcions d?informe de regulació, que consisteixen a informar ?ex ante o ex post? sobre l?adequació de la regulació i l?actuació sectorials als principis de lliure competència?. En relació amb aquesta funció, correspon a l?entitat ?informar, durant la tramitació, sobre els projectes de llei, els decrets o les ordres que, per llur contingut econòmic, puguin incidir, a criteri de l?òrgan impulsor de la norma, en les condicions de competència en el mercat, inclosos els obstacles i les càrregues administratives innecessàries?.

En el cas examinat, l?ACCO va emetre dos informes: un primer informe en data 8 d?agost de 2018 i un segon informe el 22 de juliol de 2019. En ambdós, l?Autoritat ha posat de manifest la necessitat d?efectuar una reforma integral de l?activitat de guia de turisme de manera que esdevingués de lliure prestació globalment, sense necessitat de sotmetre-la a cap tipus d?habilitació per a actuar en determinats indrets. L?ACCO insisteix en el fet que l?exigència d?una habilitació per a desenvolupar l?activitat esdevé una autorització administrativa per a accedir al mercat que no està justificada d?acord amb els principis de necessitat, proporcionalitat i mínima distorsió. Considera imprescindible reiterar la necessitat de modificar l?article 65 de la Llei 13/2002 i adoptar una normativa de desplegament que afavoreixi la competència.

En relació amb la darrera versió del Projecte de decret, tot i que va exposar que el nou model d?habilitació, basat en una declaració responsable, suposava una millora en termes de competència respecte a la versió inicial del Projecte, manifesta que l?establiment d?una habilitació per a poder prestar els serveis de guia de turisme en determinats indrets comporta una reserva d?activitat a favor de determinats professionals i una barrera d?entrada al mercat injustificada.

En les conclusions d?aquest informe, l?ACCO reitera que considera necessari efectuar una reforma integral de la regulació de l?activitat a la Llei 13/2002. Amb tot, considera positiu el canvi en el procediment d?habilitació basat en la declaració responsable, atès que facilita d?una manera significativa l?accés a l?activitat i, per tant, és més respectuós amb els principis de competència. Així mateix, pel que fa als requisits de qualificació professional, considera injustificadament restrictiu l?establiment d?una llista acotada de títols formatius que permetin l?accés al mercat. Addicionalment, considera que és positiva l?eliminació del termini de vigència de l?habilitació obtinguda. Finalment, entén que establir l?exigència de determinats requisits i efectuar una declaració prèvia abans del primer desplaçament per a la prestació temporal de l?activitat per part de professionals d?altres comunitats autònomes resulta contrari al principi d?eficàcia nacional.

h) Informe de l?Àrea d?Organització i Administració Electrònica, emès de conformitat amb l?article 12.b) del Decret 282/2018, de 20 de desembre, de reestructuració del Departament d?Empresa i Coneixement, que li atribueix les funcions de ?revisar les propostes normatives del Departament en relació amb els processos administratius i amb les càrregues administratives sobre la ciutadania i les empreses, i assessorar el Departament en aquesta matèria?.

En el cas examinat, en data d?11 d?agost de 2017, aquesta Àrea va emetre un informe sobre el Projecte de decret i va formular determinades observacions a l?articulat, algunes de les quals es van acceptar.

i) Informe de l?Àrea de Subvencions i Anàlisi Pressupostària, d?acord amb les funcions atribuïdes en l?article 19 del Decret 282/2018, de 20 de desembre, de reestructuració del Departament d?Empresa i Coneixement

Aquesta Àrea va emetre un informe el 12 de setembre de 2017, en què efectuava consideracions, algunes de les quals es van atendre.

j) Informe de l?Oficina del Govern, d?acord amb el que establia l?article 21.1.c) del Decret 266/2016, de 5 de juliol, de reestructuració del Departament de la Presidència

En el cas examinat, el 6 de juny de 2019, l?Oficina del Govern va trametre observacions a la norma projectada relatives al preàmbul, a l?article 8 i a la disposició derogatòria, entre d?altres. Totes es van acceptar.

k) Servei d?Ocupació de Catalunya (SOC)

El 29 d?agost de 2019, el SOC va respondre a determinades qüestions que li va plantejar la unitat promotora.

Entre la informació proporcionada per aquest Servei, destaca la següent: La qualificació professional de guia de turistes i visitants actualment només es troba en un títol de grau superior de Guia, Informació i Assistències Turístiques, i no pertany a cap certificat de professionalitat. Algunes de les unitats de competències que s?estableixen en la qualificació professional tenen correspondència amb unitats de competències de dos certificats de professionalitat ?HOTI0108 i HOTG 0108?. Per aquesta raó el SOC va proposar afegir a l?article 6 que, entre les acreditacions que habiliten a l?exercici de la professió, es prengués en consideració el certificat de professionalitat de nivell 3 HOTI0108, de promoció turística local i informació al visitant. També va proposar que s?especifiqués que l?activitat objecte d?habilitació és de guia de turisme de Catalunya.

l) Informes de l?Àrea de Millora de la Regulació, d?acord amb l?establert en l?article 28 del Decret 20/2019, de 29 de gener, de reestructuració del Departament de la Presidència

En el tràmit de consulta pública prèvia, l?Àrea de Millora de la Regulació va formular diverses observacions i va trametre les recomanacions sobre la memòria d?avaluació de l?impacte de les mesures proposades.

El 3 d?agost de 2018 va emetre un informe en què formulava observacions sobre la memòria d?avaluació, en el sentit que calia completar-ne el contingut, i també va formular observacions sobre el text proposat; concretament, sobre l?article 7, l?article 9, l?article 10 i l?article 14.

Posteriorment, a través d?un correu electrònic del dia 1 de febrer de 2019, va advertir que, malgrat que la unitat promotora manifestava haver acceptat el suggeriment efectuat per l?OGE, l?establiment d?un règim de comunicació no s?acabava de reproduir en el nou text.

Més endavant, mitjançant un correu electrònic de 7 de juny de 2019, va suggerir uns canvis en la memòria d?avaluació publicada al SIGOV en data 29 de maig de 2019, relatius a la quantificació de les càrregues administratives.

m) Dictamen del Consell de Treball, Econòmic i Social de Catalunya

De conformitat amb l?article 2.1.a) de la Llei 7/2005, de 8 de juny, del Consell de Treball, Econòmic i Social de Catalunya, correspon a aquest òrgan, d?acord amb la seva naturalesa, la funció d??Emetre dictamen amb caràcter preceptiu, no vinculant i previ a la tramitació corresponent, sobre: [?] Segon. Els projectes de decret del Govern que regulen matèries socioeconòmiques, laborals i d?ocupació, segons que es determini en les disposicions administratives que es dictin per al desenvolupament reglamentari d?aquesta llei?.

En el cas examinat aquest Consell va emetre el Dictamen 7/2019, aprovat en la sessió plenària de 30 de setembre, en què va formulava diverses consideracions, valorades pel director general de Turisme en data 9 d?octubre de 2019.

n) Informe de l?Ajuntament de Barcelona, emès d?acord amb l?article 3 del Reglament de la Comissió Mixta Generalitat de Catalunya - Ajuntament de Barcelona.

L?Ajuntament de Barcelona va emetre un informe en què proposava afegir un nou article que regulés l?exercici de responsabilitats i competències pròpies per part dels ajuntaments. Pel que fa específicament a l?activitat dels guies turístics, proposava regular alguns aspectes de l?activitat que es porta a terme en espais en els quals aquesta és de lliure prestació i, en concret, a la via pública, i proposava el següent: limitar el nombre màxim de persones que poden integrar-se en cada un dels grups organitzats de persones usuàries del servei de guia de turisme; fixar els espais d?espera i establir punts d?inici i els llocs d?aturada, i establir obligacions específiques per a evitar molèsties a la resta de persones que usen la via pública. Així mateix, proposava que es garantís que l?activitat no perjudiqués la resta d?usos ciutadans i econòmics de l?espai públic i la lliure circulació dels vianants i vehicles, i conèixer i complir la normativa aplicable a l?exercici de la seva activitat, inclosa la d?àmbit municipal de la localitat on exerceix la seva activitat.

V.10. Participació ciutadana i transparència

a) El tràmit de participació de l?article 69.1 de la Llei 19/2014, de 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern

Cal posar de manifest que en cap de les cinc versions de la memòria general es fa referència al tràmit participatiu que preveu l?article 69.1 de la Llei 19/2014, mentre que sí que es recull que el Projecte de decret s?ha sotmès a la consulta pública prèvia de l?article 133 de l?LPAC.

D?acord amb allò previst en l?article 69 de la Llei 19/2014, ?les persones tenen el dret de participar, per mitjà de la presentació de propostes i suggeriments, en les iniciatives normatives que promou l?Administració pública. Aquest dret es pot exercir amb relació a les iniciatives normatives en què, per la importància que tenen o per la matèria que regulen, l?Administració pública considera pertinent obrir aquest procés participatiu des de l?inici de la tramitació del procediment administratiu?.

Aquesta Comissió Jurídica Assessora s?ha pronunciat (Dictamen 299/2017) en el sentit que el tràmit de consulta pública prèvia previst en l?article 133.1 de l?LPAC i el tràmit de participació ciutadana de l?article 69 de la Llei de transparència són dos tràmits que tenen una regulació clarament diferenciada. La consulta pública prèvia de l?article 133.1 de l?LPAC és un tràmit de caràcter imperatiu que s?ha de substanciar a través de mitjans electrònics (?a través del portal web de l?Administració competent?) en un moment anterior a l?elaboració del text normatiu (?amb caràcter previ a l?elaboració del projecte o avantprojecte de llei o de reglament?). A diferència d?aquesta consulta, el tràmit de participació previst en l?article 69.1 de la Llei 19/2014 és un tràmit que es pot obrir en relació amb ?les iniciatives normatives en què, per la importància que tenen o per la matèria que regulen, l?Administració pública considera pertinent obrir aquest procés participatiu des de l?inici de la tramitació del procediment administratiu?, en el qual es valora el contingut de ?la versió inicial del projecte normatiu? (article 69.2 de la Llei 19/2014). Com ja ha indicat la Comissió Jurídica Assessora en diverses ocasions, entre d?altres, en els dictàmens 224/2016, 241/2016 i 30/2017, correspon a l?Administració determinar en cada cas la pertinència o no d?obrir, des de l?inici del procediment, aquest tràmit de participació ciutadana, mitjançant una valoració que el departament impulsor ha d?incloure a la memòria general.

Convé recordar, així mateix, en aquest punt, que la Comissió Jurídica Assessora ha deixat palesa ?la necessitat que a la memòria general es realitzi una exposició de les raons que justifiquen que, en cada cas concret, es dugui a terme, o no, el tràmit participatiu al qual es refereix l?article 69.1 de la Llei 19/2014? (dictàmens 281/2018, 10/2019 i 356/2019, entre d?altres).

En conseqüència, en el cas sobre el qual es dictamina cal incorporar en l?expedient una justificació singularitzada de les raons per les quals aquest tràmit no s?ha realitzat.

b) El tràmit d?audiència

L?article 67.1 de la Llei 26/2010 estableix l?obligatorietat de sotmetre els projectes de disposicions reglamentàries al tràmit d?audiència dels interessats. El termini no pot ser inferior a quinze dies hàbils, malgrat que es pot reduir fins a un mínim de set dies hàbils per raons justificades i degudament motivades (art. 67.4 de la Llei 26/2010).

En el cas examinat, la unitat impulsora de la iniciativa ha obert dos tràmits d?audiència a les entitats més representatives del sector dels guies de turisme, és a dir, a l?Associació de Guies Habilitats per la Generalitat de Catalunya per a un Turisme Responsable i de Qualitat (AGUICAT) i a l?Associació Professional de Guies de Turisme de Catalunya (APIT). Aquestes associacions hi han formulat al·legacions en les dues ocasions, tal com s?indica en els antecedents, i han posat de manifest el seu interès a contribuir a prestigiar l?activitat de guia de turisme a Catalunya i les persones que l?exerceixen. Entre les observacions presentades en relació amb el Projecte de decret objecte de dictamen, destaquen les que pretenen desvirtuar els arguments de l?ACCO sobre la necessitat de liberalitzar completament l?activitat. Aquestes associacions defensen la compatibilitat de l?article 65 de la Llei 13/2002 de turisme amb la Directiva 2006/123/CE de serveis i posen en valor la base legal que dona cobertura al Projecte de decret i l?àmbit de decisió política del Govern en aquest àmbit. En aquesta línia, insisteixen, no només en la necessitat de desplegar reglamentàriament l?article 65.2 de la Llei 13/2002, sinó també en el manteniment de la tècnica d?intervenció prevista en la primera versió del Projecte de decret, que consisteix en un control previ a l?inici de l?activitat en forma d?autorització per tal d?evitar l?intrusisme professional i protegir el valor immaterial del patrimoni cultural. En un altre ordre de consideracions, també proposen modificar la definició de guia de turisme, destacant que un guia no és merament un informador, sinó un prestador de ?serveis d?interpretació del patrimoni de manera habitual i retribuïda?, que transmet ?coneixement i valors en matèria cultural, artística i geogràfica i ecològica?.

Tanmateix, el gruix de les observacions formulades per les dues associacions representatives del sector té per finalitat elevar el nivell d?exigència acadèmica i professional per a obtenir l?habilitació per a realitzar l?activitat de guia turístic en els indrets on aquesta activitat no és de lliure prestació ?augmentant els requisits de formació, elevant el nivell d?exigència de les competències lingüístiques o incrementant el temps necessari d?exercici de l?activitat per a acreditar experiència professional?, i establir més control dels guies estrangers o dels guies establerts en altres comunitats autònomes que exerceixen l?activitat temporalment a Catalunya, als quals proposen també limitar temporalment l?habilitació per a exercir l?activitat de guia de turisme a Catalunya als llocs on no és de lliure prestació, d?acord amb el que disposa l?article 65.3 de la Llei 13/2002. En relació amb el control posterior a l?obtenció de l?habilitació, reclamen la creació d?una comissió avaluadora, participada per representants del sector dels guies de turisme, encarregada de vetllar pel compliment dels requisits establerts en el Projecte de decret. També proposen un major nivell de detall en la relació de les obligacions i responsabilitats dels guies turístics i una major concreció de les conseqüències jurídiques derivades del seu incompliment. Finalment, posen en relleu la necessitat d?incorporar la norma europea EN 15565 sobre requisits per a la prestació de formació i qualificació professional de guies de turisme.

c) El tràmit d?informació pública

L?article 68.1 de la Llei 26/2010 estableix la possibilitat de sotmetre els projectes de disposicions reglamentàries a informació pública per un termini no inferior a quinze dies, que es pot reduir fins a un mínim de set dies, si raons degudament motivades així ho justifiquen.

La norma projectada va ser sotmesa a dos tràmits d?informació pública. El primer tràmit es va substanciar per edicte, publicat al DOGC núm. 7660, de 10 de juliol de 2018.

El segon tràmit d?informació pública es va portar a terme per edicte publicat al DOGC núm. 7905, de 27 de juny de 2019.

Les observacions formulades en sengles tràmits d?audiència i d?informació pública consten incorporades a l?expedient i han estat degudament valorades per la unitat proposant en els documents de dates 17 de gener, 2 de febrer i 29 de maig de 2019.

V.11. Obligacions de publicitat activa

La Llei 19/2014, en aplicació del principi de transparència, exigeix que l?Administració faci pública la informació relativa a les decisions i actuacions amb rellevància jurídica, entre les quals s?inclouen els procediments normatius en curs, amb la indicació de l?estat de la tramitació en què es troben, així com les memòries i els documents justificatius de la tramitació dels projectes o avantprojectes normatius i els diversos textos de les disposicions (article 10.c) i d) de la Llei 19/2014). D?aquests preceptes es desprèn que, ja des de l?inici del procediment i al llarg de la tramitació, s?han de fer públics els documents indicats. Així mateix, de conformitat amb l?article 5 de la Llei 19/2014, la informació subjecta al règim de transparència s?ha de fer pública a través del Portal de la Transparència, instrument bàsic i general de gestió de documents públics per a donar compliment a les obligacions de transparència, i a través de les seus electròniques i llocs web dels subjectes obligats. És el que s?ha anomenat empremta normativa.

En el cas examinat, es constata que, al web del Departament impulsor, com a disposició en tràmit, figura el Projecte de decret sobre el qual ara es dictamina, cosa que permet afirmar que s?ha satisfet l?obligació de difondre la informació que assenyala la normativa de transparència, i que s?ha donat a conèixer a la ciutadania el procediment normatiu, l?estat de la tramitació i la data de l?actualització, així com les memòries i altres documents justificatius de la tramitació.

D?acord amb tot l?anterior, cal concloure que, en termes generals, el Projecte conté la documentació preceptiva escaient i s?ha tramitat correctament des de la perspectiva de la legalitat vigent. La unitat promotora ha donat una resposta adequada a totes les qüestions plantejades al llarg de la tramitació, prenent en consideració la complexitat jurídica de la matèria regulada i garantint d?una manera adequada, mitjançant la repetició dels tràmits participatius, la participació dels interessats en el procediment.

Únicament es troba a faltar el tràmit d?intervenció de les entitats locals previst en l?article 70 de la Llei 26/2010, que estableix que ?l?òrgan responsable de la tramitació d?un projecte de disposició reglamentària ha d?adoptar les mesures necessàries per a fer possible la participació de les entitats locals de Catalunya en el procediment d?elaboració quan el projecte de disposició reglamentària les afecti de manera específica?, atès que, segons l?article 66.3.e) del text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya ?TRLMRLC, els municipis tenen competències en matèria de patrimoni historicoartístic i, segons l?article 3 de la Llei 9/1993, de 30 de setembre, del patrimoni cultural català, ?l?Administració de la Generalitat, els consells comarcals i els ajuntaments han de vetllar per la integritat del patrimoni cultural català?, establint, per tant, la necessitat de col·laboració interadministrativa en aquesta matèria.

La intervenció de les entitats locals en el procediment d?elaboració i aprovació de les normes reglamentàries de la Generalitat es pot articular jurídicament de diverses maneres.

D?entrada, a través de la Comissió de Govern Local, regulada en el TRLMRLC. Adscrita al departament competent, aquesta Comissió es configura legalment ?com a òrgan permanent de col·laboració entre l?Administració de la Generalitat i les administracions locals? (article 192.1). De composició paritària, està integrada ?per un nombre igual de representants de l?Administració de la Generalitat i dels ens locals?, sempre ?sota la presidència del conseller o consellera de Governació i Relacions Institucionals? (article 192.2). De conformitat amb l?article 193.1.a), correspon a la Comissió de Govern Local de Catalunya la funció d?emetre informe sobre els avantprojectes de llei i els projectes de reglament que afectin el règim local. No consta en l?expedient que la Comissió de Govern Local hagi informat sobre la disposició general objecte de dictamen.

Una altra forma d?intervenció del món local és mitjançant el Consell de Governs Locals. Es tracta d?una institució estatutària, definida com ?l?òrgan de representació de municipis i vegueries en les institucions de la Generalitat? i que ?ha d?ésser escoltat en la tramitació parlamentària de les iniciatives legislatives que afecten de manera específica les administracions locals i en la tramitació de plans i normes reglamentàries de caràcter idèntic? (article 85 de l?EAC). El desplegament d?aquest mandat estatutari ha tingut lloc a través de la Llei 12/2010, de 19 de maig, del Consell de Governs Locals. Entre les seves funcions es troba la participació en la tramitació de plans i normes reglamentàries que afecten d?una manera específica les administracions locals (articles 3.2.a) i 22.2); participació que ?es porta a terme per mitjà del tràmit d?audiència o de l?emissió d?un dictamen? (article 22.2). No consta en l?expedient cap justificació per a no haver dut a terme el tràmit d?informe preceptiu del Consell de Governs Locals; circumstància que convindria motivar (dictàmens 10/2019, 27/2019 i 82/2019). És notori, i a aquesta Comissió Jurídica Assessora li consta, que el Consell de Governs Locals no s?ha constituït amb posterioritat a la celebració de les eleccions municipals de 2015 (ni de les darreres de 2019) i, per tant, la manca de l?informe preceptiu es pot justificar, com s?ha dit en el Dictamen 297/2019, mitjançant un certificat emès pel secretari general sobre la impossibilitat d?emetre l?informe esmentat per aquesta circumstància, tal com s?ha fet en altres projectes de disposicions generals.

Tot i l?anterior, en l?expedient no hi ha constància de cap intervenció ni participació de les entitats locals de Catalunya en el procediment d?elaboració de la norma, més enllà de l?informe emès per l?Ajuntament de Barcelona d?acord amb l?article 3 del Reglament de la Comissió Mixta Generalitat de Catalunya - Ajuntament de Barcelona i les al·legacions dels ajuntaments de Barcelona i de Girona presentades en el tràmit d?informació pública. D?acord amb el que s?ha exposat es constata que no s?ha respectat el que disposa l?article 70 de la Llei 26/2010, i és necessari que aquesta mancança s?esmeni amb caràcter previ a l?aprovació del Projecte de decret, en la mesura que aquest afecta d?una manera específica les entitats locals catalanes.

 

VI. Marc normatiu en què s?insereix la proposta normativa

La professió de guia de turisme és una professió regulada de competència autonòmica, de manera que el marc normatiu en el qual s?insereix la proposta està format, d?una banda, per la regulació general de reconeixement de les qualificacions professionals obtingudes en altres estats membres de la Unió europea i, d?una altra, per la regulació relativa a l?exercici de l?activitat de guia de turisme a Catalunya.

La professió de guia de turisme ha estat tradicionalment considerada com una professió regulada en diversos estats membres de la Unió europea, entre els quals es troba l?Estat espanyol, i el seu exercici se supedita, en funció dels estats o del lloc de prestació, a diversos requisits per tal d?obtenir l?habilitació corresponent per a realitzar l?activitat. Aquesta regulació s?ha anat veient afectada per la jurisprudència del Tribunal de Justícia de la Unió Europea (TJUE) i, més endavant, per la Directiva 2005/36/CE del Parlament Europeu i del Consell, de 7 de setembre, relativa al reconeixement de qualificacions professionals, i per la Directiva 2006/123/CE del Parlament Europeu i del Consell, de 12 de desembre, relativa als serveis de mercat interior.

Entre la jurisprudència del TJUE, destaca la Sentència del Tribunal de Justícia de les Comunitats Europees ?TJCE? 38/1994, de 22 de març (Assumpte C-375/1992), en què el tribunal va considerar que Espanya, durant la vigència de l?Ordre de 31 de gener de 1964, per la qual es va aprovar el Reglament per a l?exercici de les activitats turísticoinformatives privades, incomplia, entre d?altres, les obligacions contingudes en l?article 59 del Tractat de la Comunitat Econòmica Europea (CEE), relatiu a la lliure prestació de serveis, per sotmetre l?accés a la professió de guia turístic i de guia-intèrpret a la superació d?uns exàmens reservats únicament a ciutadans espanyols, i que incomplia també les obligacions contingudes en l?article 52 del Tractat CEE, que impedeix l?establiment d?un règim especial per als estrangers, per no establir un procediment d?examen i comparació de la formació adquirida per un ciutadà comunitari que estigués en possessió d?un títol de guia turístic o de guia-intèrpret expedit en un altre estat membre en relació amb l?exigit a Espanya.

Aquesta darrera qüestió es regula actualment en el Reial decret 581/2017, de 9 de juny, pel qual s?incorporen a l?ordenament jurídic espanyol la Directiva 2013/55/UE del Parlament Europeu i del Consell, de 20 de novembre, per la qual es modifica la Directiva 2005/36/CE, relativa al reconeixement de qualificacions professionals, i el Reglament UE 1024/2012, relatiu a la cooperació administrativa a través del Sistema d?Informació del Mercat Interior (IMI). Cal tenir en compte que aquest Reial decret 581/2017 modifica el Reial decret 1837/2008, de 8 de novembre, que va incorporar a l?ordenament jurídic espanyol la Directiva 2005/36/CE, del Parlament Europeu i del Consell, de 7 de setembre, i la Directiva 2006/100/CE, del Consell, de 20 de novembre, relatives al reconeixement de qualificacions professionals, i elimina les referències contingudes a la professió de guia de turisme.

Aquesta regulació relativa al reconeixement de professions es complementa amb la regulació autonòmica relativa a l?exercici de l?activitat de guia de turisme. En el cas de Catalunya, l?activitat de guia de turisme està actualment regulada en el Decret 5/1998, de 7 de gener, que es pretén modificar, i que és anterior a l?actual versió de l?article 65 de la Llei 13/2002, de 21 de juny. Aquest Decret va ser modificat pel Decret 120/2000, de 20 de març, pel qual es modifica l?article 11 del Decret 5/1998, i es complementa amb l?Ordre ICT 352/2002, de 3 d?octubre, que va establir el procediment per al reconeixement d?habilitacions de guia de turisme expedides per altres administracions públiques.

Segons l?article 1 del Decret 5/1998, ?L?activitat de guia de turisme és aquella que té per objecte la prestació de manera habitual i retribuïda de serveis d?informació en matèria cultural, artística, històrica i geogràfica o ecològica, prestats a turistes en les seves visites amb la finalitat d?informar-los dels recursos turístics?. D?acord amb els articles 2 i 3 del Decret 5/1998, les activitats de guia de turisme que es desenvolupen en els recintes de museus, monuments i conjunts històrics que hagin estat declarats béns culturals d?interès nacional estan subjectes a una habilitació administrativa prèvia atorgada pel Departament d?Indústria, Comerç i Turisme. L?article 4 del Decret 5/1998 estableix que, per a obtenir l?habilitació de guia de turisme de Catalunya, ?cal superar l?examen que periòdicament convoqui el Departament d?Indústria, Comerç i Turisme?. La resta de l?articulat d?aquest Decret estableix els requisits i la durada de l?habilitació, l?estructura de l?examen, el reconeixement d?habilitacions atorgades per altres administracions públiques, els drets de les persones usuàries del servei de guia de turisme i els drets i les responsabilitats de les persones que exerceixen l?activitat de guia de turisme.

La regulació establerta en aquest Decret no es va veure afectada per l?aprovació de la Llei 13/2002, de turisme de Catalunya, en la mesura que l?article 65, relatiu a les guies de turisme, en la redacció inicial, establia que: ?Per poder prestar els serveis d?informació turística en els recintes de museus, monuments i conjunts històrics que hagin estat declarats béns culturals d?interès nacional cal estar en possessió de l?habilitació de guia de turisme atorgada per l?administració turística competent?, i que ?Les condicions d?accés, l?àmbit d?actuació i la resta de requisits relatius a l?exercici de la professió de guia de turisme s?han de determinar per reglament?.

Ara bé, com s?ha avançat, aquest marc legal s?ha vist afectat per la Directiva 2006/123/CE del Parlament Europeu i del Consell, de 12 de desembre, relativa als serveis de mercat interior, i per la legislació estatal i autonòmica de transposició d?aquesta, principalment per la Llei 17/2009, de 23 de novembre, sobre el lliure accés a les activitats de serveis i el seu exercici, i, en el cas de Catalunya, per la Llei 16/2015, de 21 de juliol, de simplificació de l?activitat administrativa de l?Administració de la Generalitat i dels governs locals de Catalunya i d?impuls de l?activitat econòmica.

En termes generals, aquestes normes estableixen que tant l?accés com l?exercici d?una activitat econòmica o d?una professió es regeixen pel principi de llibertat, de manera que el sotmetiment a un control administratiu previ, en forma d?autorització, llicència o habilitació administrativa, ha d?estar justificat degudament per raons imperioses d?interès general, degudament motivades, i que les mesures de control establertes han de ser necessàries, proporcionades i congruents amb l?interès general que es vol protegir. Cal tenir en compte que la professió de guia de turisme es pot exercir per compte d?altri o per compte propi, tenint en aquest cas la consideració d?una prestació de serveis de caràcter econòmic. Segons la Directiva 2006/123/CE, el sotmetiment a una autorització administrativa per a l?inici d?una activitat té caràcter excepcional. En concret, segons l?article 9 de la Directiva 2006/123/CE, els estats membres només poden supeditar l?accés a una activitat de serveis i el seu exercici a un règim d?autorització si es donen les tres condicions següents: a) el règim d?autorització no és discriminatori per al prestador de què es tracta; b) la necessitat d?un règim d?autorització està justificada per una raó imperiosa d?interès general, i c) l?objectiu perseguit no es pot assolir mitjançant una mesura menys restrictiva, en concret perquè un control a posteriori es produiria massa tard per a ser realment eficaç.

La relació de les ?raons imperioses d?interès general?, que justifiquen la necessitat d?un règim d?autorització, es defineix en l?article 3.11 de la Llei 17/2009 com a ?raó definida i interpretada per la jurisprudència del Tribunal de Justícia de les Comunitats Europees, limitades les següents: l?ordre públic, la seguretat pública, la protecció civil, la salut pública, la preservació de l?equilibri financer del règim de seguretat social, la protecció dels drets, la seguretat i la salut dels consumidors, dels destinataris de serveis i dels treballadors, les exigències de la bona fe en les transaccions comercials, la lluita contra el frau, la protecció del medi ambient i de l?entorn urbà, la sanitat animal, la propietat intel·lectual i industrial, la conservació del patrimoni històric i artístic nacional i els objectius de la política social i cultural?.

Així, doncs, la conservació del valor immaterial dels monuments que formen part del patrimoni històric i artístic podria justificar l?establiment per part del legislador sectorial d?un control administratiu previ per a l?exercici de l?activitat de guia turística en determinats casos, especialment si es té en compte que el patrimoni cultural, en els termes definits en la Llei 9/1993, de 30 de setembre, del patrimoni cultural català, forma part també el patrimoni històric.

Aquesta interpretació estava recolzada per la jurisprudència del TJUE sobre aquesta matèria i, en concret, per les sentències del TJCE, de 26 de febrer de 1991, Comissió de les Comunitats Europees contra la República hel·lènica (Assumpte C-198/89), Comissió de les Comunitats Europees contra la República italiana (Assumpte C-180/89) i Comissió de les Comunitats Europees contra la República francesa (Assumpte C-154/89), en les quals el Tribunal va considerar que els estats membres no poden sotmetre la prestació de serveis de guies de turisme que acompanyen un grup de turistes procedent d?un altre estat membre a la possessió d?una llicència emesa pel país d??acollida?, quan els serveis en qüestió es refereixin a la guia d?aquests turistes a llocs diferents dels museus o monuments històrics que només poden visitar-se amb un guia especialitzat. En sentit invers, no es considerava una vulneració del dret de la Unió europea la regulació d?una habilitació especial per a exercir la professió de guia de turisme en determinats espais i monuments reservats. Això no obstant, aquesta jurisprudència es basava en la Directiva 89/48, derogada per la Directiva 2005/36/CE.

Actualment, l?exigència d?una habilitació administrativa per a l?exercici de l?activitat de guies de turisme en determinats monuments no es pot aplicar als guies turístics d?altres estats membres, perquè vulneraria el títol II de la Directiva 2005/36/CE, que estableix les condicions que poden exigir-se en matèria de qualificacions per a la prestació temporal de serveis. El títol II estableix que en aquests casos només es pot exigir al prestador d?un altre estat membre una declaració prèvia i, si escau, la seva inscripció en el col·legi professional corresponent. El títol II de la Directiva 2005/36/CE no permet, per tant, requerir una habilitació especial, diferent del reconeixement de la seva titulació, als guies turístics d?altres estats membres que es desplacen en lliure prestació de serveis per a exercir la seva professió d?una manera puntual en espais i monuments reservats.

Tenint en compte que, en cas de conflicte, aquesta Directiva de reconeixement de les qualificacions professionals preval sobre la reguladora del mercat interior, tal com estableix l?article 3 de la Directiva 2006/123/CE, l?establiment d?un règim autoritzatori a l?àmbit intern pot presentar problemes de legalitat. Cal recordar en aquest punt que, d?acord amb l?article 10 de la Directiva 2006/123/CE i l?article 5 de la Llei 17/2009, l?establiment d?un règim d?autorització per a l?exercici d?una activitat s?ha de motivar suficientment en la llei que estableixi aquest règim i només es pot establir si hi concorren les condicions de no discriminació, necessitat i proporcionalitat, en els termes establerts en aquests preceptes. Així, doncs, si bé es pot justificar l?exigència d?una habilitació per a prestar l?activitat en determinats monuments per raons de conservació del patrimoni cultural, cal veure en cada cas si aquesta exigència resulta o no proporcionada.

En concret, atès que el tractament que cal donar als guies turístics d?altres estats membres en aquests casos és el règim de declaració responsable, resulta desproporcionat requerir als guies turístics habilitats en altres comunitats autònomes de l?Estat espanyol una segona autorització per a poder exercir l?activitat en una part del territori de l?Estat espanyol diferent d?aquella per a la qual han rebut habilitació. Per les mateixes raons, en existir altres possibilitats d?intervenció que no comporten un control previ, correspon al legislador valorar la necessitat i la proporcionalitat de sotmetre a un règim autoritzatori només els guies de turisme de Catalunya.

En aquesta línia i deixant parcialment oberta aquesta qüestió, el Decret legislatiu 3/2010, de 5 d?octubre, per a l?adequació de normes amb rang de llei a la Directiva 2006/123/CE, del Parlament i del Consell, de 12 de desembre, relativa als serveis en el mercat interior, va adequar el contingut de l?article 65 de la Llei 13/2002 a les previsions de la Directiva de Serveis de 2006. En la redacció vigent, aquest precepte estableix el següent: ?1. L?activitat de guia de turisme és de lliure prestació excepte a l?interior dels monuments declarats bé cultural d?interès nacional i dels museus inscrits al Registre de Museus de Catalunya. Les vies o espais públics de lliure circulació són sempre espais de lliure prestació de serveis de guia de turisme. 2. Per establir-se a Catalunya per desenvolupar l?activitat de guia de turisme als llocs on no és de lliure prestació, cal disposar de l?habilitació corresponent, atorgada o reconeguda per l?Administració de la Generalitat en els termes que preveu la normativa. Tant l?habilitació per a l?exercici de l?activitat com el seu reconeixement comporten la inscripció d?ofici al Registre de Turisme de Catalunya. 3. Les persones guies de turisme establertes a altres comunitats autònomes de l?Estat espanyol o en altres estats membres de la Unió Europea poden exercir l?activitat de guia de turisme de forma temporal a Catalunya als llocs on no és de lliure prestació si formalitzen una declaració prèvia, en els termes que preveu la normativa.?

Aquesta Llei estableix, doncs, que, amb caràcter general, l?activitat de guia de turisme és de lliure prestació i només preveu l?existència d?un règim d?intervenció per a l?activitat que es du a terme a l?interior dels monuments declarats bé cultural d?interès nacional i dels museus inscrits al Registre de Museus de Catalunya. Aquest règim d?intervenció, per als guies de turisme establerts en altres estats membres o en altres comunitats autònomes, no és un règim autoritzatori, sinó un règim de ?declaració prèvia?, tal com preveu la Directiva 2005/36/CE. Per als guies turístics que exerceixen d?una manera habitual l?activitat a Catalunya s?exigeix una habilitació, però no s?indica si aquesta es configura, excepcionalment, com una autorització administrativa o com un altre instrument d?intervenció dels previstos en la legislació ?declaració responsable o comunicació prèvia?. Per aquest motiu, malgrat la insistència de l?ACCO en la necessitat de modificar aquest precepte, per considerar que no es troba justificada en termes de competència una reserva de l?activitat per a l?exercici de la prestació de serveis de guia de turisme a l?interior dels monuments declarats bé cultural d?interès nacional i dels museus inscrits al Registre de Museus de Catalunya, escau interpretar que l?article 65 de la Llei 13/2002 no és contrari al dret de la Unió europea, en la mesura que no imposa un règim autoritzatori i, per tant, el desplegament reglamentari no presenta tampoc cap problema de legalitat, en els termes que s?indiquen en aquest Dictamen. Amb tot, aquesta Comissió constata que en el Pla normatiu del Govern figura l?Avantprojecte de llei de modificació de la Llei de turisme de Catalunya. En el moment de redactar aquest Dictamen, no es coneix el contingut i l?abast de la modificació, ni si aquesta introduirà canvis en l?article 65, que el Projecte de decret que ara se sotmet a dictamen desplega.

L?article 65.2 de la Llei 13/2002 sotmet l?activitat de guia de turisme realitzada a l?interior dels monuments declarats bé cultural d?interès nacional i dels museus inscrits al Registre de Museus de Catalunya a una habilitació. El règim d?intervenció previst en la llei, tal com argumenta correctament la nota de l?Assessoria Jurídica, no equival necessàriament a un control previ ni, per tant, a una autorització administrativa. L?article 65.2 es refereix expressament a una habilitació ?atorgada o reconeguda per l?Administració de la Generalitat?. Podria tractar-se, consegüentment, d?una habilitació administrativa i, per tant, d?una autorització atorgada per l?Administració, un cop aquesta ha dut a terme un control previ corresponent (supòsit recollit en la primera versió del Projecte de decret i que plantejaria dubtes quant a la proporcionalitat de la mesura en els termes exposats), o d?una habilitació atorgada directament pel legislador i, per tant, reconeguda per l?Administració, un cop presentada la declaració responsable o la comunicació prèvia corresponent (supòsit previst en la darrera versió del Projecte de decret objecte d?aquest Dictamen). En aquest sentit, cal tenir en compte que l?article 13.3 de la Llei 16/2015 estableix que ?La presentació de la declaració responsable o la comunicació prèvia [...] habilita de manera immediata per a l?exercici de l?activitat sota la responsabilitat del seu titular, i alhora faculta l?Administració per a dur a terme qualsevol actuació de comprovació?.

Atesa la redacció del precepte i en aplicació de la normativa que transposa a l?ordenament jurídic vigent la Directiva de serveis, cal entendre que aquesta habilitació s?ha d?articular preferentment en forma de declaració responsable o de comunicació prèvia. En concret, cal tenir en compte que l?article 5 de la Llei 16/2015 estableix que ?els mecanismes d?intervenció administrativa en l?exercici de l?activitat econòmica són, amb caràcter general, la declaració responsable i la comunicació prèvia? (article 5.2), i que ?les administracions públiques de Catalunya, en l?exercici de llurs competències respectives d?intervenció de l?activitat econòmica dels ciutadans i les empreses, només poden exigir l?obtenció d?una única llicència o autorització, o un altre mitjà d?intervenció preventiu, en els supòsits establerts per la legislació sectorial aplicable? (article 5.4). ?L?establiment de mitjans d?intervenció preventius sobre una mateixa activitat econòmica ha d?estar justificat per l?interès general que es vol protegir? (article 5.5), i ?Les modificacions dels règims d?intervenció han d?ésser proporcionades i congruents amb l?interès general que es vol protegir? (article 5.6).

Per tant, el règim d?intervenció administrativa pel qual ha optat el Govern en la segona versió del Projecte de decret resulta perfectament ajustat al marc jurídic vigent. Així mateix, tal com es posa de manifest en la memòria general (en la versió de 29 de maig de 2019), la iniciativa d?aquesta nova regulació és coherent amb l?objectiu previst en l?apartat 2.4 del Pla de Govern (XII legislatura) de ?Consolidar Catalunya com a destinació turística de qualitat, fonamentada en un turisme d?alt valor afegit i una oferta diversificada?, mitjançant la revisió del marc jurídic de turisme per tal de simplificar-lo i adaptar-lo al model turístic de competitivitat sostenible. En aquest sentit, el Pla estratègic de turisme de Catalunya (PETC) 2018-2022, aprovat per l?Acord GOC/10/2019, de 29 de gener, estableix dins de l?eix d?actuació número 1 la necessitat de millorar la qualitat dels serveis, i en l?eix d?actuació número 5, millorar les condicions competitives i impulsar el marc legal regulador del turisme a les necessitats del sector.

 

VII. Observacions sobre el contingut del Projecte de decret

VII.1. Consideracions generals

La norma projectada, després de les diverses modificacions sofertes al llarg de la tramitació, no planteja problemes de legalitat. Entre les modificacions introduïdes arran de la tramitació del Projecte de decret, destaca, sens dubte, la modificació en el règim d?intervenció administratiu per a accedir a l?activitat de guia de turisme. En la primera versió del Projecte de decret, l?habilitació s?articulava a través d?un control administratiu previ, i s?exigia, per tant, una autorització, mentre que en la versió sotmesa a dictamen s?aconsegueix l?habilitació mitjançant la presentació, per via telemàtica, d?una declaració responsable, d?acord amb les observacions formulades en els informes de l?Àrea de Millora de la Regulació, de 3 d?agost de 2018; de l?Oficina de Processos i d?Administració Electrònica, de 10 d?agost de 2018, i de l?Oficina de Gestió Empresarial, de 23 de juliol de 2018.

Juntament amb aquesta modificació, el Projecte de decret sotmès a dictamen també s?ha modificat en altres aspectes rellevants en relació amb la versió inicial. Entre aquestes modificacions destaquen les següents:

a) Inclusió en el text del Decret de tots els criteris que han de determinar l?habilitació de guia de turisme de Catalunya

En la primera versió del Projecte, es configurava un model en el qual l?habilitació es basava en l?acreditació que es disposava d?un seguit de mèrits, que consistien en coneixements, habilitats i aptituds per a exercir l?activitat, i que determinaven una puntuació mínima, la concreció de la qual s?havia d?establir per resolució del conseller competent en matèria de turisme.

En l?informe jurídic preliminar i en l?informe de l?Àrea de Millora de la Regulació emesos durant la tramitació, es va fer avinent que un instrument en el qual es fixaven els criteris de puntuació dels mèrits per a accedir a l?activitat de guia de turisme i mitjançant el qual es desplegava el decret regulador tindria un contingut clarament normatiu que no es podia articular a través d?una resolució, sinó que calia que adoptés la forma d?ordre. Com a complement d?aquestes consideracions, l?Assessoria Jurídica, en l?informe de data 29 de maig de 2019, va manifestar que no tenia sentit regular l?accés a l?activitat de guia de turisme en un decret, d?acord amb uns criteris que es recollien en una ordre del conseller, i va proposar incloure tota la regulació en el mateix text.

b) Addició d?una certificació de qualitat per als guies de turisme a Catalunya ja habilitats

Una novetat important en el text definitiu ha estat la d?introduir una referència a la futura regulació d?una certificació de qualitat a la qual podran accedir d?una manera voluntària els guies de turisme de Catalunya que ho desitgin.

c) Caràcter permanent de l?habilitació de guia de turisme de Catalunya

En la versió inicial es preveia que l?habilitació tingués una caducitat de cinc anys i es preveia el procediment per a renovar-la. En la versió que se sotmet a dictamen, s?ha suprimit la temporalitat de l?habilitació, de manera que la persona que compleix els requisits pot exercir sense cap límit temporal.

d) Modificació de la regulació del procediment de reconeixement de qualificacions professionals i de la declaració prèvia per a exercir la professió d?una manera temporal o ocasional, per a adequar-los al Reial decret 581/2017, pel qual s?incorporen a l?ordenament jurídic espanyol la Directiva 2013/55/UE del Parlament Europeu i del Consell, de 20 de novembre, per la qual es modifica la Directiva 2005/36/CE, relativa al reconeixement de qualificacions professionals, i el Reglament UE 1024/2012, relatiu a la cooperació administrativa a través del Sistema d?Informació del Mercat Interior (IMI)

En termes generals, la norma objecte de dictamen està ben estructurada i els articles estan redactats d?una manera comprensible, són curts i estan ben numerats i ordenats. Tanmateix, es formulen diverses observacions de tècnica legislativa, relacionades amb la redacció i la sistemàtica del preàmbul i de l?articulat.

VII.2. Títol del Projecte de decret

La versió del Projecte de decret que se sotmet a dictamen inclou, en relació amb versions anteriors, la referència a Catalunya. Així, el títol de la norma projectada és ?sobre l?activitat de guia de turisme de Catalunya?. Aquest canvi obeeix a una observació que va formular el SOC en l?informe de data 29 d?agost de 2019 i es va acceptar. Es vol assenyalar que la majoria de les normes reglamentàries d?altres comunitats autònomes de l?Estat també identifiquen el territori de la comunitat autònoma corresponent.

VII.3. Preàmbul

El contingut del preàmbul de la disposició projectada compleix les finalitats que li són pròpies, atès que identifica l?objecte i la finalitat que es persegueix amb la norma projectada, així com el marc normatiu en què s?insereix. D?altra banda, el preàmbul també conté un resum del contingut de la disposició i de l?estructura de la norma.

Així mateix, figura en el preàmbul una valoració específica de l?adequació de la disposició normativa als principis de bona regulació i millora de la qualitat normativa, de conformitat amb el que disposa l?article 129 de l?LPAC. Així, pel que fa als principis de necessitat i seguretat jurídica, s?indica que el Decret és coherent amb l?ordenament jurídic vigent, que desplega l?article 65 de la Llei 13/2002, que preveu l?habilitació de l?activitat de guia de turisme quan es desenvolupa en l?interior de monuments declarats bé cultural d?interès nacional i dels museus inscrits al Registre de Museus de Catalunya. Aquesta habilitació es justifica per a la protecció, la conservació, la difusió i el foment del patrimoni català, davant de persones viatgeres que visiten Catalunya, a més de difondre el patrimoni immaterial, oferir informació veraç i vetllar pels interessos dels visitants. L?habilitació es considera proporcional a l?objectiu que es vol assolir, que és garantir el compliment, des de l?inici, de tots els requisits necessaris per a obtenir l?habilitació; és eficaç perquè permet acreditar el compliment dels requisits per a obtenir l?habilitació, i és eficient perquè el compliment de la norma es portarà a terme amb els recursos públics estrictament necessaris.

També inclou una referència al fet que s?han acomplert tots els tràmits de transparència i participació pública.

A banda de l?anterior, únicament amb l?objectiu d?una millora tècnica, es formulen els suggeriments següents:

En el paràgraf quart del preàmbul, en què s?indica que el Decret estableix una nova regulació del ?procediment per obtenir l?habilitació? per a l?exercici de l?activitat de guia de turisme en els espais en els quals no és de lliure prestació, es podria afegir que la nova regulació s?elabora en desplegament, precisament, de l?article 65 de la Llei 13/2002. En aquest mateix paràgraf, cal suprimir les referències al ?procediment? quan es parla de l?habilitació per a l?exercici de l?activitat. Cal tenir en compte que, en la versió inicial del Projecte de decret, sí que es regulava un procediment autoritzatori per a obtenir l?habilitació, però en la versió final s?ha replantejat aquest model i l?ha transformat en una declaració responsable. Es pot considerar que el procediment habilitador pròpiament dit ha desaparegut, en tant que control previ, tot i que es manté el procediment de comprovació dels requisits, en forma de control posterior.

Finalment, quant a la fórmula promulgatòria continguda en el darrer paràgraf del preàmbul, un cop emès el dictamen, caldrà substituir la fórmula ?vist/d?acord? per la que sigui adequada. De conformitat amb l?article 38.1 del Reglament aprovat pel Decret 69/2006, d?11 d?abril, d?organització i funcionament de la Comissió Jurídica Assessora, les disposicions que es dictin amb posterioritat al dictamen preceptiu de la Comissió han d?expressar que es dicten ?d?acord amb el dictamen? quan s?hi ajustin en els punts essencials ?com és aquest cas, en la mesura que no es detecten observacions essencials? o, si escau, que es dicten després d?haver-lo ?vist?, quan aquest dictamen contingui observacions obstatives a la legalitat de la disposició que no hagin estat tingudes en compte per l?òrgan que ha de resoldre.

VII.4. Part dispositiva del Projecte de decret

Es formulen les observacions següents en relació amb la part dispositiva del Projecte de decret:

Capítol 1. Disposicions generals

Aquest capítol conté tres articles, que regulen, respectivament, la definició de l?activitat de guia de turisme (art. 1), l?exercici de l?activitat (article 2) i l?habilitació de l?activitat (article 3).

Aquest articulat està redactat en paral·lel a la regulació establerta en el Decret 5/1998, de 7 de gener, sobre l?activitat de guia de turisme, que és una de les normes que es modifiquen. Amb tot, l?objecte del Projecte de decret sobre el qual es dictamina és més ampli. Per aquest motiu es recomana afegir-hi un article 1, previ a l?actual, en el qual es defineixi l?objecte de la norma reglamentària, i que indiqui que aquesta norma regula l?exercici de l?activitat de guia de turisme, el reconeixement de les qualificacions professionals obtingudes en altres estats membres de la Unió europea, l?exercici temporal de l?activitat de guia de turisme de Catalunya i la certificació de qualitat per als guies de turisme de Catalunya.

L?article 1 defineix quina és l?activitat de guia de turisme, i diu que té per objecte la prestació d?una manera habitual i retribuïda de serveis d?informació i divulgació de coneixements en matèria cultural, artística, històrica i geogràfica o ecològica, prestats a turistes en les seves visites, amb la finalitat d?informar-los dels recursos turístics.

La redacció d?aquest precepte no introdueix cap variació a la continguda en l?article 1 del Decret 5/1998, i es correspon a la definició de guies de turisme adoptada per la Federació Mundial d?Associacions de Guies de turisme (World Federation of Tourist Guide Associations).

Els articles 2 i 3 són els que han suscitat qüestions substancials importants al llarg de tot el procediment d?elaboració de la norma i són els que despleguen els apartats 1 i 2 de l?article 65 de la Llei 13/2002, que estableix el següent: ?1. L?activitat de guia de turisme és de lliure prestació excepte a l?interior dels monuments declarats bé cultural d?interès nacional i dels museus inscrits al Registre de Museus de Catalunya. Les vies o espais públics de lliure circulació són sempre espais de lliure prestació de serveis de guia de turisme?, i ?2. Per establir-se a Catalunya per desenvolupar l?activitat de guia de turisme als llocs on no és de lliure prestació, cal disposar de l?habilitació corresponent, atorgada o reconeguda per l?Administració de la Generalitat en els termes que preveu la normativa. Tant l?habilitació per a l?exercici de l?activitat com el seu reconeixement comporten la inscripció d?ofici al Registre de Turisme de Catalunya.?

Tal com s?ha indicat, i en els termes que va posar de manifest l?Assessoria Jurídica en la nota jurídica de data 29 de març de 2019, el terme habilitació emprat en la Llei 13/2002 no impedeix que els guies de turisme iniciïn l?activitat mitjançant una comunicació prèvia o una declaració responsable. És a dir, una interpretació sistemàtica de l?article 65 de la Llei 13/2002 amb la Directiva 2006/123/CE i la Llei 16/2015 indica que el terme habilitació emprat en la llei no equival necessàriament a una autorització administrativa, sinó que pot indicar l?existència de qualsevol altre instrument d?intervenció menys restrictiu de la llibertat d?accés a l?exercici de l?activitat. El mitjà d?intervenció escollit en la versió final del Projecte de decret, en l?article 3, és el d?una declaració responsable.

Com s?ha indicat, aquest model d?intervenció és coherent amb la Directiva 2006/123/CE de serveis en el mercat interior, que determina que per a iniciar una activitat, només excepcionalment es podrà requerir una autorització administrativa i amb la legislació que ha incorporat la Directiva a l?ordenament jurídic vigent i, en concret, amb l?article 5 de la Llei 16/2015 regula el règim general de la intervenció administrativa en l?exercici de l?activitat econòmica que també estableix que el règim autoritzatori és excepcional i que els mecanismes d?intervenció administrativa en l?exercici de l?activitat econòmica són, amb caràcter general, la declaració responsable i la comunicació prèvia.

D?entre totes dues vies, la norma projectada ha optat, a instància dels diversos informes de l?Assessoria Jurídica i de l?Àrea de Millora de la Regulació i de l?OGE, per eliminar l?autorització prèvia administrativa i per introduir el mecanisme de la declaració responsable. Aquesta opció s?ajusta als mandats legals exposats i específicament a l?article 13 de la Llei 16/2015, ja que es tracta d?una activitat econòmica innòcua, i aquesta mena d?activitats, d?acord amb l?article 13.1.a) estan subjectes a declaració responsable.

Tal com s?ha indicat, aquest règim suposa que, un cop presentada la declaració responsable, l?habilitació per a exercir l?activitat deriva de la llei i no de la voluntat de l?Administració. No es tracta, en conseqüència, d?una habilitació administrativa. Cal, per tant, suprimir el terme ?administrativa? que adjectiva l?habilitació en l?article 3.1.

Pel que fa a la relació entre l?article 2 i l?article 3, a diferència del Decret 5/1998 i del text de la primera versió del Projecte de decret, el text normatiu objecte de dictamen regula en l?article 2 els monuments en els quals es requereix l?habilitació i en l?article 3 el règim d?intervenció previst per a obtenir l?habilitació. Per aquesta raó, la referència a ?l?article següent? incorporada en l?article 3.1, per indicar els monuments i museus en els quals es requereix l?habilitació s?ha de modificar per ?l?article anterior?.

D?altra banda, l?article 3.2 regula les excepcions a l?obligació d?obtenir l?habilitació, que afecten les persones que es dediquen a l?ensenyament quan d?una manera ocasional acompanyen els seus alumnes a l?interior dels monuments o dels museus establerts en l?article 2; al personal al servei de l?Administració quan en les visites institucionals, d?una manera ocasional acompanyen visitants a l?interior dels monuments o dels museus establerts en l?article 2, i al personal que presta els seus serveis a l?interior dels museus o monuments que en faciliten informació i els serveis educadors pedagògics. Per a poder gaudir d?aquesta excepció es requereix com a element d?excepció que no rebin cap retribució per aquests serveis ( excloent els de la lletra c).

Les dues primeres excepcions, en la mesura que es refereixen a casos en els quals l?activitat es du a terme sense que existeixi cap retribució econòmica, no plantegen problemes de legalitat. La tercera excepció, relativa al personal que presta els serveis a l?interior dels museus o monuments ha estat controvertida en l?expedient, on s?ha posat de manifest que la gestió i explotació de molts monuments ha estat externalitzada i és prestada mitjançant règim de concessió.

En aquest cas la unitat promotora de la norma ha optat per confiar el control de la qualificació professional per a l?exercici de l?activitat a les empreses concessionàries encarregades de la gestió del patrimoni, en comptes d?exigir que els guies de turisme que contractin o subcontractin compleixin els mateixos requisits que els que porten a terme l?activitat per compte propi.

Capítol 2. Obtenció de l?habilitació de guia de turisme de Catalunya

Aquest capítol s?ocupa de regular l?obtenció de l?habilitació de guia de turisme de Catalunya (article 4); els requisits de qualificació professional (article 5); els requisits de les competències lingüístiques (article 6); el procediment per a obtenir l?habilitació de guia de turisme de Catalunya (article 7); el procediment de comprovació de requisits formals relatius a la declaració responsable (article 8), i el procediment de comprovació de requisits materials relatius a l?activitat de guia de turisme (article 9).

Els articles 4, 5 i 6 s?ajusten, després del nou model adoptat en fase de tramitació, al règim d?accés a les activitats previstos a la Directiva de serveis i a la Llei 16/2015. Així mateix, aquest model és respectuós amb la Directiva UE 2018/958 del Parlament Europeu i del Consell, de 28 de juny, relativa al test de proporcionalitat prèvia a l?adopció de noves regulacions de les professions, que encara no ha estat transposada a l?ordenament jurídic vigent.

Això no obstant, les expressions ?obtenir l?habilitació? contingudes en dues ocasions en l?article 4 i en l?encapçalament de l?article 7 han de substituir-se per ?accedir a l?habilitació?, ja que, com s?ha indicat, no s?està davant una habilitació atorgada per l?Administració. També es proposa millorar la redacció del segon punt de l?article 4.b), i iniciar la frase amb la indicació següent: ?La possibilitat d?obtenir l?habilitació igualment s?estén a [?]?.

També es proposa eliminar la referència al ?procediment? en relació amb el mecanisme previst per a obtenir l?habilitació de guia de turisme de Catalunya en l?article 7. Atès que el règim d?intervenció previst és el de la declaració responsable, es proposa suprimir aquest referència i referir-se únicament en el títol a ?Habilitació de guia de turisme de Catalunya?. En canvi els articles 8 i 9 sí que estan ben intitulats, ja que la comprovació ex post requereix un procediment. També està ben rubricat l?article 12, ja que el procediment per a l?obtenció del reconeixement de qualificacions professionals ho és veritablement.

En la mesura que els articles 4,5 i 6 del Projecte de decret regulen els requisits per a accedir a l?habilitació, sense distingir entre els que tenen caràcter formal i els que tenen caràcter material, no s?entén la distinció entre els procediments de comprovació establerts en els articles 8 i 9. Tot indica que en l?article 8 es pretén dissenyar un control previ a l?inici de l?activitat, el qual no s?ajusta al règim de declaració responsable. Es proposa unificar els dos preceptes, suprimint l?article 8.2, que resulta reiteratiu amb el que estableix l?article 9.1.

En el text de la norma s?incorporen en diverses ocasions ?com ara en els articles 7.2, 11.1, 14.1 i 15? remissions a determinats llocs o pàgines web, en concret, al web del Canal empresa. Com ha indicat aquest Comissió en reiterades ocasions (dictàmens 115/2017, 208/2017, 226/2017 i 227/2017), des d?un punt de vista de tècnica normativa, la inclusió d?un lloc web en un text normatiu el fa part de la norma i, per tant, la modificació de l?adreça del lloc web requeriria una modificació normativa. En qualsevol cas, aquesta inclusió requereix que els esmentats llocs web existeixin, estiguin actualitzats i que no hi hagi discrepàncies, si escau, entre les versions catalana i castellana. Pel que fa a aquestes consideracions, se suggereix que en la redacció només figuri la indicació que es podrà consultar a través de la pàgina web del departament competent en la matèria o del Canal empresa, sense indicar-ne l?adreça.

Capítol 3. Reconeixement de les qualificacions professionals obtingudes en altres estats membres de la Unió europea

Aquest capítol regula els requisits per a obtenir el reconeixement de les qualificacions professionals obtingudes en altres estats membres de la Unió europea (articles 10, 11, 12 i 13).

El contingut s?adapta a les previsions de la normativa europea i, en concret, a les previsions del Reial decret 581/2017, pel qual s?incorporen a l?ordenament jurídic espanyol la Directiva 2013/55/UE del Parlament Europeu i del Consell, de 20 de novembre de 2013, per la qual es modifica la Directiva 2005/36/CE, relativa al reconeixement de qualificacions professionals, i el Reglament UE 1024/2012, relatiu a la cooperació administrativa a través del Sistema d?Informació del Mercat Interior (IMI).

Capítol 4. Exercici temporal de l?activitat de guia de turisme de Catalunya

Els articles 13 i 14 regulen, respectivament, els requisits per a exercir l?activitat i el procediment per obtenir-ne el permís, quan l?exercici és amb caràcter temporal. La regulació proposada s?ajusta a l?article 65.3 de la Llei de turisme, que preveu una declaració prèvia. Cal tenir en compte que aquest precepte utilitza la terminologia emprada en l?article 7 de la Directiva 2005/36/CE, que es refereix a la ?declaració prèvia? en cas de desplaçament del prestador de serveis.

Els capítols 5, 6 i 7, que regulen, respectivament, l?accés a mitjans electrònics, la certificació de qualitat per als guies de turisme de Catalunya i les obligacions i responsabilitats dels guies de turisme, no plantegen qüestions a destacar, a excepció dels articles 18 i 20.

L?article 18 es remet a ?un procediment voluntari? al qual poden accedir les persones habilitades per a l?exercici de l?activitat de guia de turisme, per a ?l?obtenció d?una distinció de qualitat que es regularà en el si del sistema català de qualitat turística?. Aquesta previsió té escassa densitat normativa i no pot convertir-se en una remissió en blanc, menys encara si es té present que, d?acord amb la jurisprudència del TJUE, els sistemes de qualitat, si no tenen abast territorial europeu, poden esdevenir mesures d?efecte equivalent. Per tal d?evitar-ho, tal com proposen les associacions representatives del sector, el sistema de qualitat es podria basar en la norma europea EN 15565 sobre requisits per a la prestació de formació i qualificació professional de guies de turisme.

L?article 20 regula les responsabilitats dels guies de turisme que exerceixen la seva activitat en llocs on no és de lliure prestació sense disposar de l?habilitació pertinent, i estableix que ?l?exercici de l?activitat de guia de turisme a l?interior dels monuments declarats bé cultural d?interès nacional i dels museus inscrits al Registre de Museus de Catalunya, d?acord amb l?article 65 de la Llei 13/2002, de 21 de juny, de turisme de Catalunya, sense disposar de l?habilitació pertinent, dona lloc a les responsabilitats corresponents de conformitat amb la legislació vigent?.

En aquest sentit, l?article 88 a) de la Llei de turisme estableix com a infracció greu exercir l?activitat sense complir les obligacions que estableix l?article 36.a), o sense disposar de l?habilitació a què fa referència l?article 65. Es recomana substituir la referència genèrica a la ?legislació vigent? per una referència concreta a aquesta llei. Tot i això, es constata que l?article 20 del Projecte de decret no té contingut normatiu propi, en la mesura que no fa sinó recordar les responsabilitats previstes en la llei, sense incorporar-ne de noves. En canvi, el Projecte de decret ha optat per no incorporar cap referència a les eventuals responsabilitats en què incorren els guies de turisme que infringeixen la resta d?obligacions regulades en l?article 19 del Projecte de decret i que, en tant que obligacions envers els usuaris del servei i, per tant, consumidors, són sancionables d?acord amb el que estableix el Codi de consum de Catalunya. Per a completar el contingut de l?article, no resultaria sobrer incloure-hi aquesta referència.

En definitiva, el nou model a què s?ha optat com a conseqüència de la tramitació de la norma projectada és ajustat a la legalitat, concretament al que disposa l?article 65 de la Llei de turisme actualment vigent, a les directives europees de reconeixement de qualificacions professionals i de serveis i a la normativa estatal i autonòmica de transposició d?aquestes.

Disposició transitòria

Aquesta disposició inclou el règim de dret transitori i estableix que les persones habilitades d?acord amb la normativa vigent fins ara han de demanar la nova identificació en el termini màxim de dos anys, la qual els serà lliurada sense necessitat d?efectuar cap altre tràmit.

En les primeres versions de la norma projectada hi havia un article que regulava la identificació, i indicava que la Direcció General de Turisme emetria una identificació a les persones habilitades. En la darrera versió, correspon lliurar aquesta identificació a l?OGE, emprant les solucions corporatives habilitades per la Finestreta única. En tot cas, resultaria menys costós per a les persones ja habilitades que fos la mateixa Administració qui els enviés la nova identificació, ja que coneix qui són els habilitats. Atès que no requereix cap més tràmit, fora més favorable per als interessats afectats que l?Administració els procurés d?ofici les noves identificacions.

Disposició derogatòria

Segons aquesta disposició, es deroguen, a més de les normes expressament afectades pel Projecte de decret, les normes que regulen les agències de viatges i, en concret, les següents: Decret 168/1994, de 30 de maig, de reglamentació de les agències de viatges; Decret 158/2012, de 20 de novembre, pel qual es modifica el Decret 168/1994, de 30 de maig, de reglamentació de les agències de viatges; i Decret 210/1995, d?11 de juliol, pel qual es modifica el Decret 168/1994, de 30 de maig, de reglamentació de les agències de viatges.

En l?expedient no consta cap referència a les raons que motiven la derogació d?aquestes normes, que, d?altra banda, ja es preveu també en el Projecte de decret del Reglament de turisme de Catalunya. Així, doncs, si bé és cert que la derogació expressa de normes derogades tàcitament dona compliment als principis de seguretat jurídica i simplificació administrativa, cal posar en relleu que resulta del tot innecessària la derogació expressa de normes ja derogades expressament.

A l?últim, s?observa que la disposició projectada no inclou cap previsió expressa sobre la seva entrada en vigor, per la qual cosa és d?aplicació la regla general de vacatio legis de l?article 111-10 del Codi civil de Catalunya, que fixa un termini de vint dies des de la publicació.

 

CONCLUSIÓ

Un cop valorades les observacions efectuades en aquest Dictamen, la consellera d?Empresa i Coneixement pot sotmetre a l?aprovació del Govern el Projecte de decret sobre l?activitat de guia de turisme de Catalunya.

Acceda al PDF oficial en el botón de Descarga

Acceda al PDF oficial en el botón de Descarga