Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de Cataluña núm 160/2023 del 11 de mayo del 2023

Cuestión

Revisió d'ofici instruïda per un ajuntament per a declarar la nul·litat de ple dret de la llicència de primera ocupació dels habitatges rehabilitats situats en una finca atorgada a una empresa el mes de juny de l'any 2005

Contestacion

La Comissió Jurídica Assessora, reunida l?11 de maig de 2023, amb la presidència del Sr. Jaume Vernet i Llobet, actuant com a secretària la Sra. Cristina Figueras i Bosch, amb la participació de les Sres. i els Srs. Meritxell Barnola Sarri, Agustí Cerrillo i Martínez, Lluís Maria Corominas i Díaz, Mercè Corretja i Torrens, Maria Mercè Darnaculleta i Gardella, Francesc Homs i Molist, Albert Lamarca i Marquès, Marc Marsal i Ferret, Carles Mundó i Blanch, Montserrat Peretó Garcia, i Miquel Sàmper i Rodríguez, i essent-ne ponent la Sra. Judith Gifreu i Font, ha aprovat el Dictamen següent:

ANTECEDENTS DE FET

1. El X de juny de 2005, la Junta de Govern Local d?un ajuntament va acordar concedir una llicència de primera ocupació a una empresa en relació amb nou habitatges rehabilitats en tres edificis preexistents situats en una finca d?aquest municipi.

2. El 17 de desembre de 2020, va tenir entrada en el Registre de l?Ajuntament la sol·licitud del secretari de l?Agenda Urbana i Territori de la Generalitat d?incoació d?un procediment de revisió d?ofici de l?acord municipal esmentat de X de juny de 2005. La petició es fonamentava en la concurrència de les causes de nul·litat previstes en l?article 62.1, lletres d) i f), de la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú (LRJPAC).

3. Per la Resolució d?alcaldia de X de març de 2021, es va inadmetre a tràmit la sol·licitud.

4. Contra la resolució municipal d?inadmissió, la Generalitat de Catalunya va interposar un recurs contenciós administratiu, i el X de juliol de 2022, un jutjat contenciós administratiu va dictar la Sentència X/2022, per la qual es va estimar el recurs i va disposar que l?Ajuntament havia d?iniciar el procediment de revisió d?ofici de la llicència de primera ocupació.

5. En la sessió de data X d?octubre de 2022, el Ple de l?Ajuntament va acordar incoar l?expedient de revisió d?ofici, en els termes proposats per l?Informe jurídic previ de 23 de setembre de 2022. En concret, s?acordava iniciar el procediment en execució de la Sentència X/2022 perquè es donava la causa de nul·litat de ple dret de l?article 62.1.d) de l?LRJPAC, ja que l?arquitecta municipal que va informar-ne favorablement va ser condemnada per un delicte contra l?ordenació del territori, i també es resolia atorgar el tràmit d?audiència preceptiu als interessats, per un termini de quinze dies, així com obrir un període d?informació pública, per un termini d?un mes, mitjançant un anunci al Butlletí Oficial de la Província (BOP) i a la seu electrònica del consistori. S?acrediten en l?expedient les notificacions en paper efectuades als interessats, a més de l?anunci corresponent al BOP, de X de novembre de 2022.

6. El 30 de novembre de 2022, es va registrar al consistori l?escrit d?al·legacions presentat pel lletrat de la presidenta de la comunitat de propietaris dels habitatges situats a la finca esmentada, en què s?al·legava, entre d?altres qüestions, que el procediment de revisió d?ofici de la llicència afectaria els actuals propietaris tercers de bona fe, i se sol·licitava la declaració d?inadmissibilitat de la petició de revisió de la llicència en aplicació dels límits legals previstos en l?article 110 de la Llei 39/2015, d?1 d?octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques (LPAC).

7. El 3 de gener de 2023, el lletrat assessor municipal va emetre un informe jurídic sobre la proposta de resolució de l?expedient, en què s?analitzava el procediment instruït i les al·legacions rebudes. Aquest informe concloïa que resultava procedent desestimar les al·legacions i, per tant, considerava que s?havia de dictar una proposta de resolució favorable a la declaració de nul·litat de ple dret de la llicència per existir el motiu de nul·litat de l?article 62.1.d) de l?LRJPAC, i després suspendre el termini per a resoldre el procediment amb motiu de la petició del dictamen de la Comissió Jurídica Assessora.

8. En la sessió de 10 de gener de 2023, el Ple de la corporació va acordar la proposta de desestimar les al·legacions i declarar la nul·litat de l?acte de referència, en els termes que consten en l?informe proposta de 3 de gener de 2023, així com sol·licitar que s?emetés el dictamen preceptiu de la Comissió Jurídica Assessora i suspendre el termini màxim per a resoldre. No s?acredita l?evidència de les notificacions als interessats.

9. El 13 de gener de 2023, va tenir entrada en el Departament de la Presidència, a través de la plataforma EACAT, la sol·licitud de dictamen de la Comissió Jurídica Assessora en relació amb l?expedient de revisió d?ofici de la llicència de primera ocupació.

10. El 7 de març de 2023, es va requerir a l?Ajuntament la documentació necessària, la qual es va trametre, mitjançant EACAT, el 14 de març de 2023. De la documentació aportada, es destaca, d?una banda, una relació dels antecedents de l?expedient, que s?aporten indexats, ordenats cronològicament i paginats; l?informe jurídic signat relatiu a la proposta de resolució, i la nota de conformitat per part del secretari municipal, de data 14 de març de 2023. Pel que fa a la notificació als interessats de l?acord del Ple de 10 de gener de 2023, l?Ajuntament manifesta que està cursant actualment les notificacions als interessats de l?acord de sol·licitud de dictamen i de suspensió del termini màxim per a resoldre.

11. El 4 d?abril de 2023, el tècnic, amb els vistiplaus del responsable de Patrimoni de les Entitats Local i del subdirector general d?Assistència Jurídica i d?Innovació a l?Administració Local, va emetre un informe favorable sobre la tramesa de l?expedient a la Comissió Jurídica Assessora.

12. El 5 d?abril de 2023, va entrar a la Comissió Jurídica Assessora la petició de dictamen tramesa pel secretari de Governs Locals i de Relacions amb l?Aran, per delegació, d?acord amb la Resolució PRE/3588/2022, de 7 de novembre, de delegació de competències de la persona titular del Departament de la Presidència (DOGC núm. 8797, de 21 de novembre). A la petició, s?adjuntava una còpia de l?expedient administratiu.

13. En la sessió de 13 d?abril de 2023, el Ple de la Comissió Jurídica Assessora va admetre a tràmit la petició i en va designar ponent.

FONAMENTS JURÍDICS

I. Objecte del Dictamen

Se sotmet a dictamen d?aquest òrgan consultiu el procediment de revisió d?ofici instruït per un ajuntament per a declarar la nul·litat de ple dret de la llicència de primera ocupació dels habitatges situats en una finca atorgada a una empresa per l?Acord de X de juny de 2005 de la Junta de Govern Local.

Les causes que la Secretaria de l?Agenda Urbana i Territori invoca són les previstes en l?article 62.1, lletres d) i f), de l?LRJPAC.

II. Intervenció de la Comissió Jurídica Assessora

La intervenció de la Comissió es fonamenta en els articles 8.3.c) de la Llei 5/2005, de 2 de maig, de la Comissió Jurídica Assessora, i 72 de la Llei 26/2010, de 3 d?agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya. Aquests articles estableixen que el dictamen de la Comissió és preceptiu en els procediments de revisió d?ofici d?actes nuls de ple dret i de disposicions reglamentàries que instrueixin l?Administració de la Generalitat i l?Administració local.

Així mateix, en l?article 106.1 de l?LPAC es disposa que les administracions públiques, en qualsevol moment, per iniciativa pròpia o bé a sol·licitud de la persona interessada, i amb el dictamen previ favorable de l?òrgan consultiu corresponent, han de declarar d?ofici la nul·litat dels actes administratius que hagin posat fi a la via administrativa o que no hagin estat objecte de recurs en el termini corresponent, en els supòsits de nul·litat de ple dret que es recullen en l?article 47.1 de l?LPAC.

El dictamen de l?òrgan consultiu té caràcter obstatiu en el cas de pronunciar-se en sentit desfavorable a la revisió i habilitant en el cas que es pronunciï en sentit favorable a la revisió, en el sentit que, únicament en aquest darrer cas, l?Administració pot acordar la nul·litat dels actes.

La normativa sectorial urbanística també preveu la intervenció d?aquest òrgan consultiu en els procediments de revisió d?ofici de llicències urbanístiques, en disposar l?article 131.1 del Reglament sobre protecció de la legalitat urbanística, aprovat pel Decret 64/2014, de 13 de maig, que ?Les administracions públiques, en qualsevol moment i amb l?informe favorable de la Comissió Jurídica Assessora, han de declarar d?ofici la nul·litat dels títols administratius habilitants que hagin posat fi a la via administrativa o que no hagin estat recorreguts en el termini corresponent, quan siguin nuls de ple dret?.

III. Normativa aplicable en matèria de revisió d?ofici

És doctrina de la Comissió Jurídica Assessora que en la determinació de la normativa aplicable a la revisió d?ofici s?ha de diferenciar el règim procedimental del règim material. Tal com ha reiterat aquesta Comissió, la tramitació del procediment de revisió s?ha d?ajustar a la normativa vigent en el moment d?incoar-se. En canvi, des d?una perspectiva material o substantiva, el règim de les causes de nul·litat de ple dret és l?establert en la normativa vigent en el moment en que? es va dictar l?acte o es va aprovar la resolució objecte de revisió (entre d?altres, dictàmens 304/2020, 240/2021 i 70/2022).

Consta en l?expedient que ha estat l?Ajuntament el que ha reprès el procediment de revisió d?ofici mitjançant l?Acord de X d?octubre de 2022 del Ple, en execució de la Sentència X/2022, de X de juliol, del Jutjat Contenciós Administratiu, per la qual es va revocar la resolució municipal d?inadmetre la petició de revisió d?ofici de la llicència de primera ocupació de X de juny de 2005, instada pel secretari de l?Agenda Urbana i Territori el 17 de desembre de 2020.

D?acord amb la doctrina d?aquesta Comissió el fet que hi hagi una sentència que ordeni la tramitació del procediment no altera el fet que aquest s?hagi de considerar iniciat a instància de part i que la data a tenir en compte a l?efecte de determinar la legislació aplicable sigui la del moment en què es va formular la sol·licitud (dictàmens 26/2018 i 123/2019, entre d?altres).

Per tant, si s?ha de prendre com a data la de la sol·licitud inicial, 17 de desembre de 2020, la normativa administrativa reguladora del procediment és l?LPAC (art. 106 i les disposicions generals reguladores del procediment administratiu previstes en els articles 75 i següents de l?LPAC), així com les regles procedimentals previstes en la Llei 26/2010.

Pel que fa als aspectes de fons o substantius, la resolució d?atorgament de la llicència que és objecte de revisió es va adoptar el X de juny de 2005. Per tant, el règim jurídic material relatiu a la invalidesa i, en concret, de les causes de nul·litat de ple dret són les previstes en l?article 62 de l?LRJPAC, atès que era la normativa vigent en el moment en què es va dictar l?acte objecte de revisió. En qualsevol cas, cal advertir que les causes de nul·litat previstes en l?article 62.1 de l?LRJPAC són coincidents amb les previstes actualment en l?article 47.1 de l?LPAC.

En el cas concret de les administracions locals, l?article 173 del text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya, aprovat pel Decret legislatiu 2/2003, de 28 d?abril (TRLMRLC), reconeix la potestat dels ens locals per a revisar llurs disposicions, actes i acords en els termes que estableix la legislació reguladora del procediment administratiu comú. Al seu torn, en l?article 208.1 del text refós de la Llei d?urbanisme, aprovat pel Decret legislatiu 1/2010, de 3 d?agost (TRLU), s?estableix que ?Les llicències i les ordres d?execució el contingut de les quals sigui contrari a les determinacions d?aquesta Llei, dels plans urbanístics o de les ordenances urbanístiques municipals han d?ésser revisades seguint el procediment pertinent entre els que estan establerts per a la revisió dels actes en via administrativa?.

IV. Consideracions formals

IV.1. L?inici del procediment de revisió

Amb caràcter previ, escau assenyalar que les llicències de primera utilització i ocupació d?edificis i construccions van ser eliminades de l?ordenament jurídic urbanístic per la Llei 3/2012, de 22 de febrer, de modificació del text refós de la Llei d?urbanisme, aprovat pel Decret legislatiu 1/2010, de 3 d?agost, i van ser substituïdes per un règim de comunicació prèvia. Fins aleshores, i en el marc d?aplicació temporal de la llicència objecte de la revisió d?ofici, la competència per a atorgar-les corresponia, ex articles 21.1.q) de la Llei 7/1985, de 2 d?abril, reguladora de les bases del règim local (LRBRL), i 53.1.r) del TRLMRLC, a l?alcalde. En aquest cas, l?atorgament el va acordar la Junta de Govern Local, sense que en consti la delegació.

Els articles 4.1.g) ?i amb el mateix contingut l?article 8.1.g) del TRLMRLC? i 53 de l?LRBRL reconeixen la potestat de l?Administració local de revisar d?ofici llurs actes i acords. Aquesta revisió, conformement amb l?article 173 del TRLMRLC, s?ha de realitzar en els termes establerts per la legislació reguladora del procediment administratiu comú, sens perjudici de supòsits específics establerts per la legislació bàsica de règim local. A aquests efectes, l?article 106.1 de l?LPAC estableix que el procediment de revisió d?ofici es pot iniciar per iniciativa pròpia de l?Administració o bé a sol·licitud de la persona interessada.

En els casos en què l?Administració ha desestimat la sol·licitud de revisió i la impugnació de l?interessat s?ha estimat judicialment, aquesta Comissió Jurídica Assessora considera que el procediment s?ha iniciat a instància de part. En aquest sentit, convé citar el Dictamen 161/2021:

?En el cas que s?examina, l?interessat va presentar la sol·licitud de revisió d?ofici per correu certificat el 18 de març de 2011 i va tenir entrada en el Registre del Departament el 21 de març següent. I és que, malgrat que, en un primer moment, aquesta sol·licitud es va inadmetre a tràmit per la Resolució de 15 de juny de 2011, de l?aleshores conseller d?Agricultura, Ramaderia, Pesca, Alimentació i Medi Natural, va ser impugnada per l?interessat, la qual cosa va donar lloc al recurs contenciós administratiu núm. 119/2015, que va obtenir en primera instància un pronunciament desestimatori de les pretensions (Sentència 274/2016, de 19 de desembre, del Jutjat Contenciós Administratiu núm. 16 de Barcelona), però que, en canvi, es va estimar en apel·lació, de tal manera que la Sentència 839/2019, del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya, va ordenar tramitar el present procediment de revisió d?ofici. El fet que hi hagi una sentència que ordeni la tramitació del procediment no altera el fet que aquest s?hagi de considerar iniciat a instància de part i que la data a tenir en compte a l?efecte de determinar la legislació aplicable sigui la del moment en què es va formular la sol·licitud (dictàmens 328/2018 i 123/2019).?

Anteriorment, en el Dictamen 307/2017 s?havia dit:

?Aquesta Comissió, en els recents dictàmens 163/2017 i 224/2017 ha considerat que els procediments de revisió d?ofici que es tramiten en compliment d?una sentència judicial, la qual, al seu torn, porta causa d?un recurs contenciós administratiu presentat contra la desestimació presumpta d?una petició de revisió ?circumstància que cal fer extensiva a les resolucions d?inadmissió de la petició de revisió, com ara és el cas? constitueixen procediments iniciats a instància de part, atès que l?objecte del procediment és pròpiament el recurs contra la seva inadmissió per l?ens local, i que, per tant, no hi opera la caducitat.?

Així, doncs, en aquest cas, per bé que mitjançant l?Acord de X d?octubre de 2022 el Ple de l?Ajuntament ha resolt ?iniciar el procediment? per a la revisió d?ofici de la llicència atorgada per acord de la Junta de Govern Local, cal tenir en compte que, com ja s?ha exposat abans, s?està davant un supòsit de revisió d?ofici a instància de part. Per tant, en l?Acord de X d?octubre de 2022 el Ple de l?Ajuntament el que ha fet en puritat ha estat reprendre, en execució de sentència, la instrucció del procediment, atès que l?acord d?inadmissió de la petició del secretari de l?Agenda Urbana i Territori ha estat revocat per sentència ferma i el que era procedent era un acord d?admissió a tràmit, en les termes que s?expliciten més endavant, en examinar el fons de l?assumpte.

IV.2. La competència per a resoldre el procediment de revisió

La proposta de resolució de 3 de gener de 2023 no assenyala quin és l?òrgan competent per a resoldre el procediment i, en l?apartat cinquè de la part dispositiva, indica que pertocarà ?[?] una vegada rebut el Dictamen de la Comissió Jurídica Assessora i donat el caràcter preceptiu i vinculant del dictamen, elevar aquest a l?òrgan municipal competent, per a la resolució?.

L?article 71.3 de la Llei 26/2010, relatiu específicament a l?Administració local, estableix que ?La competència per a resoldre els procediments de revisió d?ofici d?actes nuls dictats pels ens locals correspon als òrgans que determina la normativa de règim local?.

Tanmateix, la legislació reguladora del règim municipal comú no determina d?una manera expressa l?òrgan competent per a resoldre els procediments de revisió d?ofici dels actes nuls de ple dret dictats en seu municipal. A aquests efectes, la Comissió Jurídica Assessora s?ha pronunciat en el sentit que una interpretació sistemàtica de la legislació local permet concloure a aquest òrgan consultiu que, amb independència de l?òrgan municipal que hagi estat competent per a incoar-los ?en cas que s?hagin iniciat d?ofici?, la resolució dels procediments de revisió d?ofici és competència del Ple, per equivalència amb l?atribució a aquest mateix òrgan de la declaració de lesivitat dels actes anul·lables emanats de l?Ajuntament (articles 22.2.k) de l?LRBRL i 52.2.k) del TRLMRLC) (dictàmens 216/2022, 400/2022 i 89/2023). En el mateix sentit s?expressa la recent Sentència 1646/2022, de 13 de desembre, de la Sala Contenciosa Administrativa, Secció Cinquena, del Tribunal Suprem, dictada en el recurs de cassació 4472/2020 (ECLI:ES:TS:2022:4547), fonament de dret segon, la qual ha afirmat que, mentre no se satisfaci l?evident buit legal, l?òrgan competent per a conèixer de les revisions d?actes nuls de ple dret dels presidents de les corporacions locals de règim comú és el Ple de l?Ajuntament, sense que sigui possible la delegació, de conformitat amb els articles 22.2.j) i 121 de l?LRBRL i 47 i 106.1 de l?LPAC.

En aquest cas, l?acte objecte de revisió va ser acordat per la Junta de Govern Local; tot i que no consta expressament, es considera que ha estat dictat per delegació de l?alcalde, òrgan a qui correspon aquesta competència d?acord amb els articles 21.1.q) de l?LRBRL i 53.1.r) del TRLMRLC precitats.

IV.3. La conformació de l?expedient

S?ha fet arribar a la Comissió una còpia de l?expedient, amb la documentació foliada, ordenada cronològicament, precedida de l?índex corresponent i autenticada. Inclou també els justificants acreditatius de les notificacions electròniques practicades (articles 46.2 i 56.2 de la Llei 26/2010 i 70 de l?LPAC) i la còpia de les publicacions edictals efectuades.

Hi consta també incorporada la documentació relativa a l?expedient de la llicència de primera ocupació.

IV.4. La instrucció del procediment

La tramitació del procediment de revisió s?ajusta a la legislació d?aplicació (LPAC i Llei 26/2010) i s?han respectat tots els tràmits procedimentals.

Així, consta en l?expedient que l?acord d?iniciació del procediment de revisió d?ofici incorporava un termini de quinze dies d?audiència als interessats i una informació pública d?un mes. A més, hi consta que, a banda de la publicació al BOP, també es van fer els intents de notificació als interessats i que es va procedir a la notificació edictal en el tauler d?anuncis de l?Ajuntament.

La presidenta de la comunitat de propietaris dels habitatges, mitjançant representació lletrada, hi va formular al·legacions i es va oposar a la declaració de nul·litat de la llicència. S?ha de dir que en l?escrit del lletrat de part s?indicava una adreça postal i també una adreça electrònica a l?efecte de rebre les notificacions i, a més, en l?encapçalament es feia constar que aquest lletrat actuava en nom i representació de la presidenta de la comunitat de propietaris ?de la qual ja vaig acompanyar autorització per acreditar la representació?.

Sobre aquest punt escau assenyalar que no consta en l?expedient l?acreditació de la representació, la qual l?Administració no qüestiona en un doble aspecte: ni que la presidenta actuï en nom de la comunitat de propietaris ni que el lletrat en sigui el representant. Respecte d?aquesta darrera consideració, tal com s?ha indicat en el Dictamen 232/2022, ?[?] cal tenir en compte que és un dret dels interessats no presentar documents ni dades no exigides per les normes aplicables al procediment, que ja es trobin en poder de l?Administració o hagin estat elaborats per aquesta, d?acord amb l?article 53.1.d) de l?LPAC?.

Pel que fa a la primera consideració, això és, la legitimitat de la presidenta per a al·legar en nom de la comunitat, cal apuntar que l?article 13.3 de la Llei 49/1960, de 21 de juliol, sobre propietat horitzontal, estableix que ?El president exerceix legalment la representació de la comunitat, en cas de judici o fora d?aquest, en tots els assumptes que l?afectin?, sense necessitat que calgui acreditar l?acord de la junta de propietaris, com ha quedat expressament manifestat en l?àmbit judicial. Si bé la doctrina jurisprudencial exigeix que l?actuació de la persona que ostenta la representació de la comunitat havia de ser autoritzada mitjançant un acord adoptat vàlidament per la junta de propietaris en l?àmbit de les competències de la comunitat per a exercitar accions processals, llevat que els estatuts disposin el contrari, que la Junta en tingués coneixement i no s?hi oposés o que el president actués en qualitat de copropietari (entre d?altres, sentències del Tribunal Suprem, Sala Primera, de 10 d?octubre de 2011, de 27 de març de 2012 i de 24 de juny de 2016), la recent Sentència de 16 de març de 2023, de la mateixa Sala, ha afirmat que el president d?una comunitat de propietaris està habilitat per a interposar recursos en via processal sense haver d?acreditar l?acord exprés d?autorització per part de la junta.

Després, figura en l?expedient l?informe jurídic relatiu a les al·legacions, les quals desestima, per entendre que en el cas concorren els motius de nul·litat de ple dret de la llicència previstos en l?article 62.1.d) de l?LRJPAC. Consta que el Ple de l?Ajuntament va aprovar per majoria absoluta la proposta desestimatòria.

Un cop instruït el procediment, el lletrat assessor municipal va proposar que se sol·licités el dictamen preceptiu a la Comissió Jurídica Assessora, i la proposta de resolució va ser aprovada pel Ple.

L?expedient, juntament amb la petició de dictamen, va ser tramès al Departament de la Presidència, i la petició, amb l?informe favorable d?aquest Departament, va tenir entrada a la Comissió Jurídica Assessora.

Escau indicar que no consta en l?expedient l?evidència de la comunicació als interessats de l?Acord de 10 de gener de 2023 del Ple, pel qual s?havia demanat el dictamen preceptiu amb els efectes suspensius acordats. El que sí que hi consta és l?ofici adreçat a cadascun dels copropietaris.

S?ha de posar de manifest que, en la mesura que l?Ajuntament va donar per acreditat que el lletrat actuava en nom de la presidenta de la comunitat de propietaris i que aquesta els representava, la comunicació de l?acord del Ple hauria hagut de realitzar-se mitjançant la comunicació electrònica al lletrat (article 14.2.c) de l?LPAC), en ser innecessària la notificació per correu administratiu a cada copropietari.

IV.5. Temporalitat del procediment

Com s?ha dit, el procediment de revisió d?ofici es pot iniciar per iniciativa pròpia de l?Administració o bé a sol·licitud d?interessat (article 106 de l?LPAC). En el primer cas, el transcurs del termini de sis mesos des de l?inici del procediment sense que s?hagi dictat una resolució en produeix la caducitat; mentre que, si el procediment s?ha iniciat a sol·licitud d?un interessat, com és el cas, aquest es pot entendre desestimat per silenci administratiu (articles 106.5 de l?LPAC i 54.2.h) de la Llei 26/2010). Així mateix, d?acord amb el que s?estableix en l?article 21.3.b) de l?LPAC, en els procediments iniciats a sol·licitud d?una persona interessada, el termini del procediment es computa des de la data d?entrada de la sol·licitud en el registre electrònic de l?Administració competent.

La Comissió ha destacat en diversos dictàmens (entre d?altres, dictàmens 20/2020, 198/2020 i 355/2022) la jurisprudència del Tribunal Suprem que interpreta l?article 106.5 d?una manera literal, en el sentit que el termini màxim establert per a dictar la resolució dels procediments de revisió d?ofici no inclou la notificació. Aquesta referència a la doctrina jurisprudencial es pot completar amb l?esment de la Sentència 366/2020, de 12 de març, de la Sala Contenciosa Administrativa, Secció Quarta, del Tribunal Suprem, dictada en el recurs núm. 846/2018, d?unificació de doctrina en relació amb la interpretació d?aquests preceptes. En el fonament jurídic quart, lletra c), de la sentència, el Tribunal recorda que, en el cas específic del procediment de revisió d?ofici, per a determinar-ne la finalització cal tenir en compte la data de la resolució, i no la data de la notificació.

L?article 22.1.d) de l?LPAC preceptua que el termini màxim de resolució es pot suspendre quan se sol·licitin informes preceptius a un òrgan de la mateixa Administració o d?una de diferent, pel temps que transcorri entre la petició, que s?ha de comunicar a les persones interessades, i la recepció de l?informe, que també se?ls ha de comunicar. El termini de suspensió no pot excedir en cap cas els tres mesos. Per al supòsit de no rebre?s l?informe en el termini indicat, el procediment prossegueix.

Altrament, l?article 11 de la Llei 5/2005, de 2 de maig, de la Comissió Jurídica Assessora, estableix que l?òrgan que tramita el procediment, si el dictamen té caràcter preceptiu i és determinant per a la resolució del procediment ?com és el cas de la revisió d?ofici?, pot suspendre el termini de resolució fins que la Comissió no n?emeti el dictamen o fins que no hagi transcorregut el termini per a emetre?l.

En el cas en qüestió, l?Ajuntament, un cop rebuda la petició de revisió formulada pel secretari de l?Agenda Urbana i Territori el 16 de desembre de 2020, va iniciar la instrucció del procediment i va acordar la inadmissió de la sol·licitud. No obstant això, la Sentència X/2022, de X de juliol, del Jutjat Contenciós Administratiu va revocar la resolució municipal d?inadmetre la petició de revisió d?ofici i va ordenar l?inici del procediment de revisió. Aquesta Sentència va ser objecte d?un aclariment mitjançant la interlocutòria de X de juliol de 2022, que manté que la inadmissió queda revocada i que escau procedir a la revisió d?ofici instada. La interlocutòria es va notificar a l?Ajuntament el X de juliol 2022 i el procediment es va iniciar el X d?octubre de 2022. Posteriorment, per l?Acord de 10 de gener de 2023 del Ple, es va acordar suspendre el procediment. En l?informe de la Direcció General d?Administració Local de 4 d?abril de 2023 s?indica:

?Finalment, cal destacar que, consultat l?Ajuntament, aquest manifesta que està cursant actualment les notificacions als interessats de l?acord de sol·licitud de dictamen i de suspensió del termini màxim per resoldre. En aquest sentit, exposen que, tan bon punt disposin de les acreditacions de les referides notificacions en paper als interessats, aquestes es trametran a aquesta Direcció General per a la seva tramesa a la Comissió Jurídica Assessora. En aquest sentit, i ateses les dates del present expedient, es considera pertinent la seva tramesa a la Comissió Jurídica Assessora, sens perjudici de la posterior aportació, per part del consistori, de les acreditacions de les notificacions practicades.?

La petició de Dictamen ha tingut entrada en la Comissió el 5 d?abril de 2023. Fins a la data, aquestes notificacions no han tingut entrada en aquesta Comissió. Tanmateix, aquesta mancança, si bé s?ha d?esmenar, no condiciona l?eficàcia de la suspensió del termini.

Així, doncs, és en data X d?octubre de 2022 quan, en compliment de la Sentència esmentada, per acord del Ple de l?Ajuntament, es va acordar iniciar el procediment de revisió d?ofici i, segons consta en l?expedient, el 10 de gener de 2023, el procediment es va suspendre amb motiu de la petició del dictamen preceptiu a la Comissió Jurídica Assessora. Escau esbrinar, doncs, si la data d?inici del còmput dels sis mesos per a determinar si s?ha produït un silenci administratiu per manca de resolució en termini es fixa d?acord amb la regla general de l?article 21.3.b) de l?LPAC (entrada de la sol·licitud en el registre), o si, per contra, es veu afectada per la posterior impugnació de l?acord d?inadmissió i la sentència judicial que ordena iniciar de nou el procediment de revisió.

En supòsits similars a aquest sobre el qual es dictamina, la doctrina consultiva d?aquesta Comissió ha optat per situar el dies a quo en la data d?inici (o reinici) del procediment de revisió d?ofici. Així, en el Dictamen 328/2018 es diu que:

?En el cas que s?examina, com ja s?ha indicat, malgrat que el procediment s?ha tramitat en execució d?un pronunciament judicial, s?ha de considerar iniciat a instància de part. És per aquest motiu que el transcurs del termini màxim previst legalment sense que s?hagi dictat resolució expressa no produeix la caducitat del procediment, sinó que l?efecte és el silenci negatiu, tal com preveu expressament l?article 117.6.b) de l?LGT abans referit.

Ara bé, a judici de la Comissió aquest termini anual no ha transcorregut, puix que, a l?efecte del seu còmput, cal situar l?inici del procediment revisor el 24 de gener de 2018, data de la resolució del director general de l?ATC, que resol, en compliment de la sentència dictada pel JCA, iniciar el procediment de nul·litat; resolució que va ser notificada a la contribuent, segons acredita l'acusament de rebuda de Correus, el 5 de febrer següent.?

El Dictamen 81/2019 també aplica com a dies a quo la data de l?inici del procediment en compliment de sentència (si bé, en aquest cas, s?havia iniciat un nou procediment de revisió atesa la caducitat de l?anterior):

?En qualsevol cas, prenent en consideració el 20 de juliol de 2018 com a data d?inici i que la proposta de resolució, acordant suspendre el termini per resoldre, es va adoptar el 20 de desembre de 2018, en el moment d?emetre aquest dictamen la sol·licitud ha quedat desestimada per silenci administratiu, en haver-se superat amb escreix els tres mesos que preveu l?article 102.5 LRJPAC, circumstància que no impedeix que aquesta Comissió s?hi pronunciï, i més quan no consta que s?hagi interposat cap recurs contenciós administratiu contra aquesta denegació presumpta.?

Finalment, en el mateix sentit, es pot portar a col·lació el Dictamen 391/2022, relatiu a una revisió d?ofici instruïda per l?Agència Tributària de Catalunya per a declarar la nul·litat de ple dret d?una liquidació de l?impost sobre successions i donacions, en què el tribunal va ordenar la retroacció de l?expedient, i es torna a aplicar el mateix criteri:

«El procediment que s?analitza es va iniciar el X de febrer de 2017. Com s?ha vist, se?n va iniciar la instrucció i se?n va acordar la inadmissió, però, per Sentència X/2019, de X d?abril, del Jutjat Contenciós Administratiu, es va resoldre ?retrotraure les actuacions al moment de l?admissió de l?escrit presentat per la part actora per tal que l?Administració admeti a tràmit la sol·licitud de revisió?. Per tant, tot i que, efectivament, el termini anual es va iniciar el febrer de 2017, no s?ha de tenir en compte el temps relacionat amb la tramitació de la inadmissió, ni amb el recurs contenciós administratiu posterior. És suficient amb constatar que, des de la Resolució del director de X de juliol de 2021, que, en execució de la sentència judicial, va acordar iniciar novament la instrucció del procediment, fins que no se?n va acordar la suspensió per la petició del dictamen de l?òrgan consultiu (mitjançant la Resolució del director de 15 de setembre de 2022), va transcórrer més d?un any, de manera que es pot afirmar que, en qualsevol cas, abans que se n?acordés la suspensió, ja s?havia produït la desestimació presumpta de la sol·licitud.»

De conformitat amb la documentació que consta en l?expedient, cal situar l?inici del procediment revisor el X d?octubre de 2022, data de l?Acord del Ple de l?Ajuntament que resol, en compliment de la Sentència dictada pel Jutjat Contenciós Administratiu, iniciar el procediment de nul·litat, el qual en data 10 de gener de 2023 es va resoldre suspendre amb motiu de la petició del dictamen d?aquest òrgan consultiu. En conseqüència, en el moment de dictaminar, el termini màxim previst legalment per a emetre resolució expressa encara no s?ha esgotat.

V. Consideracions sobre el fons de la qüestió

V.1. Les circumstàncies del cas

A fi i efecte de contextualitzar el procediment revisor que s?examina, escau indicar les circumstàncies fàctiques i jurídiques més significatives derivades de l?expedient.

1) El X de juny de 2005, la Junta de Govern Local de l?Ajuntament va atorgar la llicència de primera ocupació a l?empresa esmentada en relació amb uns habitatges rehabilitats en uns edificis preexistents situats en una finca del municipi.

Les obres de rehabilitació dels edificis van ser autoritzades pels acords municipals d?atorgament de les respectives llicències municipals d?obres de X de febrer de 1999, per la qual es va autoritzar l?enderroc i el canvi de cobertes dels edificis, i de X de maig de 2002, per la qual es va autoritzar l?execució d?obres de rehabilitació i reforma interior de les edificacions.

2) El 21 de març de 2011, el director general d?Urbanisme de la Generalitat, i d?acord amb les actuacions prèvies iniciades com a conseqüència de la petició efectuada pel fiscal en cap de la Fiscalia Provincial corresponent, va formular una sol·licitud d?incoació de revisió d?ofici de l?acord municipal d?atorgament de la llicència de primera ocupació. Aquesta sol·licitud va tenir entrada a l?Ajuntament en data 31 de març de 2011 i es fonamentava en l?article 62.1.f) de l?LRJPAC.

3) El X de juliol de 2011, l?alcalde president de l?Ajuntament va resoldre desestimar la sol·licitud de revisió d?ofici. No consta que contra aquesta resolució municipal s?interposés cap recurs contenciós administratiu.

4) El 16 de juliol de 2020, va tenir entrada a l?Ajuntament un escrit de la Fiscalia Provincial de comunicació de la Sentència X/2015, de X de juny, d?una audiència provincial. Segons consta en la part dispositiva de la Sentència esmentada, es va condemnar a la qui llavors era arquitecta municipal, com a autora d?un delicte continuat sobre l?ordenació del territori (articles 320.1 i 74 del Codi penal), ja que es van autoritzar dos volums no previstos en la llicència d?obres i es va permetre augmentar la superfície construïda.

5) El 16 de setembre de 2020, l?Ajuntament va remetre un escrit a la Fiscalia Provincial en què manifestava que la sol·licitud de revisió de la llicència de primera ocupació atorgada en data X de juny de 2005 havia estat denegada per la Resolució municipal de X de juliol de 2011 i que contra aquesta resolució no es va interposar cap recurs, amb la qual cosa va esdevenir ferma.

6) El 17 de desembre de 2020, va tenir entrada a l?Ajuntament la Resolució de X de desembre de 2020 del secretari de l?Agenda Urbana i Territori de la Generalitat, per la qual se sol·licitava incoar un nou procediment de revisió de la llicència de primera ocupació dels habitatges esmentats, en aquest cas de conformitat amb l?article 47.1, lletres d) i f), de l?LPAC (articles 62.1, lletres d) i f), de l?LRJPAC).

7) El X de març de 2021, per resolució de l?Alcaldia es va inadmetre a tràmit la sol·licitud de revisió esmentada.

8) La Generalitat de Catalunya va interposar un recurs contenciós administratiu contra la Resolució municipal de X de març de 2021 i contra l?Acord municipal de X de juny de 2005.

9) El jutjat contenciós administratiu va dictar la Sentència X/2022, de X de juliol, en què es posava en relleu que la llicència es va atorgar amb prevaricació, va fer esment a la Sentència penal condemnatòria de l?arquitecta municipal i considera que ?[?] no siendo controvertido que, en atención a la sentencia penal firme, hay una nulidad manifiesta de la licencia de [?] junio de 2015, siendo una causa diferente a la solicitud presentada el 21 de marzo de 2011, procede incoar el procedimiento para declarar la nulidad de la licencia concedida el [?] junio de 2005? (fonament jurídic tercer).

D?acord amb aquesta argumentació, el Jutjat Contenciós Administratiu va decidir:

?ESTIMAR Y ESTIMO el recurso contencioso administrativo interpuesto contra el Decreto de alcaldía del Ayuntamiento [?] de marzo de 2021, que acuerda la inadmisión de la solicitud del secretario de la Agencia Urbana y Territorio para que el Ayuntamiento inicie el procedimiento de revisión de la licencia de primera ocupación de las viviendas situadas en la finca [?] otorgada [?], el [?] junio de 2005. QUE DEBO REVOCAR la anterior resolución por no ser conforme a derecho, debiendo el Ayuntamiento iniciar el procedimiento de revisión.?

10) El X de juliol de 2022, es va dictar una interlocutòria en resposta a la petició d?aclariment que feia l?Ajuntament. La interlocutòria esmenava la Sentència precitada, en el sentit d?indicar que estimava ?parcialment? el recurs i confirmava que esqueia iniciar el procediment de revisió d?ofici.

11) En vista dels fonaments jurídics continguts en la Sentència dictada, per l?Acord de X d?octubre de 2022 del Ple, es va acordar iniciar el procediment de revisió d?ofici de la llicència de primera ocupació de X de juny de 2005.

V.2. La posició de l?Ajuntament

Pel que fa, en concret, a la causa de nul·litat de la llicència de primera ocupació atorgada el 2005 en relació amb els habitatges rehabilitats en els edificis preexistents situats a la finca indicada, l?Ajuntament argumenta que, segons estableix la Sentència X/2022 del Jutjat Contenciós Administratiu, la causa que es dona en l?acte en qüestió és la recollida en la lletra d) de l?article 62.1 de l?LRJPAC (acte constitutiu d?infracció penal o dictat com a conseqüència d?aquesta).

L?Ajuntament fa referència expressa a la Sentència de X de juny de 2015 de l?Audiència Provincial per la qual es va condemnar a la llavors arquitecta municipal per un delicte continuat sobre l?ordenació del territori, en la modalitat de prevaricació urbanística, per haver informat d?una manera favorable la llicència de primera ocupació de les edificacions situades a la finca esmentada.

L?Ajuntament refereix que es va emetre l?informe tècnic favorable a la llicència de primera ocupació malgrat que l?arquitecta tenia constància que els habitatges construïts no es corresponien amb la llicència d?obres de l?expedient X/2002 (llicència per a la reforma interior de la finca esmentada, amb construcció d?uns apartaments rurals) ni s?ajustaven a les determinacions de les normes subsidiàries aleshores vigents (aprovades per la Comissió d?Urbanisme corresponent l?any 1992 i publicades al DOGC). Tanmateix, l?informe de l?arquitecta, de juny de 2005, feia constar que el conjunt d?habitatges s?adaptaven al projecte presentat a l?efecte d?obtenir-ne la legalització.

L?Ajuntament també entén que no són aplicables els límits de la revisió d?ofici previstos en l?article 110 de l?LPAC, atès que, malgrat les circumstàncies al·legades pels interessats envers el temps transcorregut des de la concessió de la llicència i la bona fe, ?[?] cal tenir en compte la gravetat de la infracció urbanística, que fa descartar que la consolidació de les situacions de fet o les conseqüències de la revisió puguin constituir un límit a l?exercici de la potestat de revisió (en aquest mateix sentit, els recents dictàmens de la Comissió Jurídica Assessora números 290/2021 i 292/2021)?.

Sobre els possibles efectes indemnitzatoris de la revisió, el consistori argumenta que ?[?] no ha de contenir-se en cap cas en l?acord d?incoació del procediment de revisió, en el qual ens trobem ara mateix, ni tampoc en l?acte que, en el seu cas, declari finalment la nul·litat de l?acte. Sens perjudici, evidentment, del dret dels particulars que es puguin veure afectats per la declaració de nul·litat, d?interposar contra aquesta els recursos i/o procediments procedents en dret?.

V.3. Al·legacions dels titulars registrals

Els actuals propietaris s?oposen a la nul·litat de la llicència de primera ocupació sobre la base dels arguments següents:

1) Que la totalitat dels propietaris dels habitatges són adquirents de bona fe, que van adquirir el seu habitatge un cop ja s?havia inscrit en el Registre de la Propietat l?obra nova i la divisió en propietat horitzontal i estan protegits pel principi de legitimació registral. A més, argumenten que l?inici del procediment de revisió d?ofici no es va inscriure en el Registre de la Propietat. Fonamenten l?aplicació dels límits de la revisió d?ofici (article 110 de l?LPAC), bàsicament, en el fet que des de la primera llicència d?obres han transcorregut gairebé vint-i-tres anys, divuit anys des de la inscripció registral i setze anys des de la concessió de la llicència de primera ocupació, i que la persona condemnada per prevaricació no se?n beneficiarà de la declaració de nul·litat de la llicència i, per contra, ells en sortiran greument perjudicats.

2) Que l?acció per a declarar la nul·litat de ple dret de la llicència de primera ocupació ha prescrit.

3) Que el procediment de revisió d?ofici basat en l?article 47.1.d) de l?LPAC afecta els interessos dels particulars propietaris dels habitatges.

4) Que no s?han concretat els efectes jurídics, materials i econòmics derivats de la nul·litat de la llicència en els termes previstos en l?article 106.4 de l?LPAC. S?argumenta que, si la llicència es declarés nul·la, aleshores s?hauria d?avaluar el dany indemnitzable per als propietaris dels habitatges. Per aplicació de l?article 88 de l?LPAC s?al·lega que la resolució que posi fi al procediment de revisió d?ofici ha de pronunciar-se sobre totes les qüestions plantejades pels interessats.

VI. El parer de la Comissió Jurídica Assessora

VI.1 El caràcter excepcional de la revisió d?ofici

La potestat de revisió d?ofici és una manifestació del privilegi de l?autotutela administrativa i permet expulsar del món jurídic els actes administratius que presenten vicis de legalitat especialment greus (per tots, Dictamen 312/2018). Es tracta d?una tècnica excepcional, contrària al principi d?intangibilitat dels actes administratius (per tots, Dictamen 290/2018).

Aquesta Comissió ha derivat un seguit de conseqüències del caràcter excepcional de la potestat administrativa de la revisió d?ofici (entre d?altres, dictàmens 290/2018 i 312/2018). Aquesta potestat només es pot exercitar en els supòsits taxats expressament previstos actualment en l?article 47 de l?LPAC. Així mateix, l?abast d?aquests supòsits i la procedència de la revisió s?han d?interpretar d?una manera estricta. Igualment, l?Administració ha de justificar adequadament la declaració de nul·litat que resulti de l?anàlisi dels antecedents de fet i el dret aplicable. A l?últim, l?Administració ha d?emprar amb caràcter prioritari altres vies previstes per a restablir la legalitat infringida presumptament.

Les consideracions anteriors revesteixen matisos especials quan l?actuació administrativa respecte a la qual es pretén la revisió afecta l?activitat urbanística. En aquest cas, l?actuació administrativa pren com a punt de partida la classificació del sòl, ja que d?aquesta deriven la destinació i els usos de cada sòl en el present i en el futur, els drets i els deures que tenen els propietaris respecte d?aquest i les actuacions que l?Administració pot dur a terme o no. És en aquest context que el TRLU distingeix entre el sòl urbà, urbanitzable i no urbanitzable. En relació amb les llicències urbanístiques, el punt de partida és que s?han d?atorgar d?acord amb el que preveu la llei, el planejament urbanístic i les ordenances municipals (article 188 del TRLU).

Per als casos en què no es compleixi aquesta premissa, l?article 208.1 del TRLU disposa que ?Les llicències i les ordres d?execució el contingut de les quals sigui contrari a les determinacions d?aquesta Llei, dels plans urbanístics o de les ordenances urbanístiques municipals han d?ésser revisades seguint el procediment pertinent entre els que estan establerts per a la revisió dels actes en via administrativa?.

En aquest marc, una llicència contrària a la llei, al planejament o a les ordenances municipals pot ser nul·la i, per tant, revisable a través de la revisió d?ofici, o bé anul·lable, i es pot revisar, en aquest supòsit, mitjançant la declaració de lesivitat.

L?article 210 del TRLU, per la seva part, es refereix als supòsits de nul·litat de ple dret de les llicències urbanístiques, vinculats a les infraccions més greus de l?ordenament jurídic urbanístic, en establir que ?Les llicències, les ordres d?execució i els altres actes administratius de naturalesa urbanística que s?adoptin amb relació als terrenys que el planejament urbanístic destina al sistema urbanístic d?espais lliures públics o al sistema viari, o classifica o ha de classificar com a sòl no urbanitzable en virtut del que disposa l?article 32.a, que infringeixen les determinacions d?aquesta llei, dels plans urbanístics o de les ordenances urbanístiques municipals són nuls de ple dret?.

Finalment, cal recordar que, precisament en l?àmbit urbanístic, aquesta Comissió ha tingut en compte que ?[?] els vicis dels actes administratius poden donar lloc a la revisió d?ofici tan sols quan la incompatibilitat amb el planejament sigui manifesta, evident i d?una entitat suficient per a permetre exercir la revisió d?ofici per nul·litat de ple dret, la qual cosa representa l?exercici de potestats excepcionals? (Dictamen 249/2017).

No obstant això, en el cas que s?examina no pot obviar-se que l?Ajuntament ha iniciat el procediment de revisió d?ofici en compliment d?una sentència ferma. En concret, ha estat el Jutjat Contenciós Administratiu el que en la Sentència X/2022, de X de juliol, va considerar que la llicència de primera ocupació es va atorgar amb prevaricació, va fer esment a la Sentència penal condemnatòria de l?arquitecta municipal i va concloure que ?[?] no siendo controvertido que, en atención a la sentencia penal firme, hay una nulidad manifiesta de la licencia [?] de junio de 2015, siendo una causa diferente a la solicitud presentada el 21 de marzo de 2011, procede incoar el procedimiento para declarar la nulidad de la licencia concedida el [?] junio de 2005? (fonament jurídic tercer).

A l?últim, la Comissió ha recordat l?existència de límits legals a l?exercici de la potestat de revisió, en concret, els límits recollits actualment en l?article 110 de l?LPAC, segons el qual les facultats de revisió no es poden exercir quan, per prescripció d?accions, pel temps transcorregut o per altres circumstàncies, l?exercici d?aquestes resulti contrari a l?equitat, a la bona fe, al dret dels particulars o a les lleis (entre d?altres, dictàmens 314/2018, 329/2018 i 379/2019).

VI.2. Les causes de nul·litat invocades: article 62.1, lletres d) i f), de l?LRJPAC

a) La causa de nul·litat prevista en la lletra d) de l?article 62.1 de l?LRJPAC

La Comissió ha recordat que la revisió d?ofici s?ha de fonamentar en l?existència d?una causa de nul·litat de ple dret. En aquest cas, l?Ajuntament assenyala que la llicència de primera ocupació està viciada de nul·litat perquè s?insereix en el supòsit de la lletra d) de l?article 62.1 de l?LRJPAC, que disposa que són nuls de ple dret els actes que siguin constitutius d?infracció penal o es dictin com a conseqüència d?aquesta.

La Comissió s?ha pronunciat en diverses ocasions sobre aquesta causa de nul·litat (dictàmens 55/2015, 218/2015, 192/2016 i 70/2022), i en totes ha posat de manifest, en primer lloc, que «[?] la regulació de la causa tipificada en la lletra d) de l?article 62.1 de l?LRJPAC no coincideix amb la redacció que a una causa similar donava l?anterior Llei de procediment administratiu, de 1958, en la lletra b) de l?article 47. Aquesta considerava nuls els actes ?constitutivos de delito?. La regulació vigent, amb l?expressió ?infracció penal?, amplia l?objecte del motiu de nul·litat en incloure no només els actes que siguin constitutius de delicte, sinó també els que ho siguin de falta penal. Així mateix, es consideren nuls els actes que tinguin com a pressupòsit una infracció penal, en el sentit que aquesta hagi constituït causa determinant en la formulació de l?acte».

D?altra banda, la Comissió remet a la Sentència de 15 d?abril de 2004, de la Sala Contenciosa Administrativa, Secció Sisena, del Tribunal Suprem, que manté que la previsió d?aquesta causa de nul·litat de ple dret és del tot coherent amb el sistema configurat per la Constitució quan diu que ?[?] atentaría contra el más elemental sentido de justicia [...] que quien incurre en una conducta penalmente reprochable, y es sancionado por ello por la jurisdicción penal, con el objetivo de obtener un pronunciamiento de la Administración [...] ?lo que en definitiva supone violentar la voluntad administrativa? consiguiera el fin perseguido mediante una resolución administrativa que ha de considerarse viciada de nulidad absoluta y, que, desde luego, no se hubiera obtenido? (fonament de dret tercer).

Aquesta sentència ha estat també citada en la posterior Sentència de 9 de maig de 2012, de la Sala Contenciosa Administrativa, Secció Sisena, del Tribunal Suprem (recurs de cassació núm. 230/2011), concretament en el fonament de dret segon.

Finalment, s?ha de dir que la Comissió també ha puntualitzat que ?La declaració de nul·litat precisa que la jurisdicció penal hagi declarat il·lícit penal el mateix acte administratiu, o l?element que ha jugat un paper imprescindible per a l?adopció de l'acte. Aquest pronunciament només el pot fer la jurisdicció penal i no està a l'abast d?altres òrgans jurisdiccionals ni menys encara de l?Administració. Recordem que l?article 9.3 de la Llei 6/1985, d?1 de juliol, orgànica del poder Judicial, assigna al jutge penal la competència exclusiva per a qualificar els il·lícits penals i la matèria penal és l?única, d?acord amb l?article 10, de les ordres jurisdiccionals diferents que no poden conèixer a efectes prejudicials? (Dictamen 55/2015).

Tant és així, que, en els casos en què la jurisdicció penal encara no s?ha pronunciat, la Comissió ha dictaminat que no és possible apreciar aquesta causa de nul·litat (dictàmens 218/2015 i 70/2022).

En un supòsit similar al present (Dictamen 145/2009, d?11 de març, de la Comissió Permanent del Consell Consultiu de la Comunitat de Madrid), es va posar de manifest la rellevància de l?informe emès per l?arquitecte municipal, en el marc de la revisió d?ofici d?una llicència d?obres:

«[?] el Arquitecto municipal que informó favorablemente a la concesión de la licencia de obras solicitada por la mercantil B para la construcción de las 18 viviendas y garajes [?] fue condenado en Sentencia firme de la Audiencia Provincial de Madrid, como autor penalmente responsable de un delito contra la ordenación del territorio, tipificado en el artículo 320.1º del Código Penal. En la citada Sentencia, queda meridianamente claro ?siendo éste el motivo de la apreciación de la ilicitud penal de la conducta desplegada por el Arquitecto municipal? que las obras para las cuales se solicitó la licencia se encontraban sometidas a las Normas Subsidiarias del municipio aprobadas en 1986, de las cuales resultaba la imposibilidad legal de construir en la zona 2, grado 2, donde se encontraba ubicado el solar, más de 9 viviendas [?]. En el interrogatorio del juicio oral, el propio acusado reconoció que el informe que emitió para la sesión de la Junta de Gobierno Local de 29 de enero de 1998, era contrario al planeamiento urbanístico. Por ello, en el fundamento de derecho primero de la Sentencia se afirma que ?no cabe duda alguna acerca de que el acusado emitió el informe favorable a la concesión de la licencia siendo plenamente consciente de que tal licencia era contraria a la normativa urbanística?.

No hacen falta, pues, prolijos razonamientos para alcanzar la conclusión de que el citado informe ?cuya emisión constituye el fundamento de la condena penal de su autor- tuvo un influjo causal decisivo en el dictado del acto administrativo que ahora se revisa, hasta el punto de que sin dicho informe [?], no es aventurado afirmar que éste no se habría producido. Por ello, es obligado concluir que se da en el acto que se pretende revisar, la causa de nulidad contemplada en el artículo 62.1.d) de la LRJPAC, al haberse dictado como consecuencia de la comisión de una infracción penal.»

Dit això, pel que fa al cas que s?examina, consta en l?expedient que l?arquitecta que va informar sobre la llicència de primera ocupació dels habitatges ha estat condemnada per la Sentència de X de juny de 2015 de l?Audiència Provincial, per la comissió d?un delicte contra l?ordenació del territori en la modalitat de prevaricació urbanística, raó per la qual resulta inqüestionable que es dona en l?acte d?atorgament de la llicència la causa de nul·litat prevista en l?article 62.1.d) de l?LRJPAC, atès que la llicència de primera ocupació es va atorgar en vista de l?informe tècnic favorable i, consegüentment, l?informe de l?arquitecta municipal va ser l?element decisiu per a la concessió de la llicència municipal.

b) La causa de nul·litat prevista en la lletra f) de l?article 62.1 de l?LRJPAC

El secretari de l?Agenda Urbana i Territori al·lega que l?acte pel qual es va atorgar la llicència de primera ocupació està viciat de nul·litat perquè s?insereix en el supòsit de la lletra f) de l?article 62.1 de l?LRJPAC (article 47.1, lletra f), de l?LPAC), en virtut de la qual és nul de ple dret qualsevol acte, exprés o presumpte, contrari a l?ordenament jurídic pel qual s?adquireixen facultats o drets quan no es tinguin els requisits essencials per a adquirir-los.

Ni l?acord d?iniciació del procediment de revisió d?ofici ni la proposta de resolució no esmenten ni es pronuncien envers la concurrència d?aquesta causa, invocada pel secretari de l?Agenda Urbana i Territori en l?escrit de sol·licitud de revisió d?ofici. Convé assenyalar que la Sentència que estima parcialment el recurs contenciós administratiu interposat per la Generalitat es dicta en els termes següents: ?Que debo revocar la anterior resolución por no ser conforme a derecho, debiendo el ayuntamiento iniciar el procedimiento de revisión?, sense identificar expressament ?ni acotar, per tant? les possibles causes de nul·litat de la llicència de primera ocupació (per bé que sí que es refereix a l?aparició de nous fets que habilitarien una nova causa de nul·litat, això és, la prevista en la lletra d) de l?article 62.1 de l?LRJPAC). Cal tenir en compte que, en haver-se revocat la resolució municipal d?inadmissió a tràmit de X de març de 2021, l?Ajuntament s?havia de pronunciar sobre totes les pretensions de la instant, de conformitat amb el que preveu l?article 88 de l?LPAC, segons el qual, ?La resolució que posa fi al procediment decideix totes les qüestions plantejades pels interessats i aquelles altres que se?n deriven?. En conseqüència, l?Ajuntament no pot ignorar cap dels vicis de nul·litat invocats en la sol·licitud de revisió d?ofici i ha de valorar-ne la concurrència en el cas concret.

No obstant això, és important destacar que aquesta causa de nul·litat ja havia estat al·legada el 2011 per la mateixa persona interessada (la Generalitat, aleshores mitjançant un òrgan diferent, el director general d?Urbanisme), i va ser analitzada i posteriorment desestimada en seu municipal. I en no haver estat objecte de recurs, la resolució desestimatòria va esdevenir un acte consentit i ferm. De tal manera que es pot concloure que la llicència precitada ha esdevingut inatacable per la via de l?article 62.1.f) de l?LRJPAC. Com afirma la Sentència 60/2015, de 18 de març, del Tribunal Constitucional: ?El principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) reclama la intangibilidad de las situaciones jurídicas consolidadas; no sólo las decididas con fuerza de cosa juzgada, sino también las situaciones administrativas firmes? (fonament jurídic sisè). En aquest sentit, l?article 106.3 de l?LPAC estableix que l?òrgan competent per a la revisió d?ofici pot acordar motivadament la inadmissió a tràmit de les sol·licituds formulades pels interessats ?[?] en el supòsit que s?hagin desestimat pel que fa al fons altres sol·licituds substancialment iguals?. De tal manera que l?Ajuntament ha de resoldre en el sentit d?inadmetre a tràmit la pretensió de declarar nul·la la llicència de primera ocupació conformement al que preveu l?article 62.1.f) de l?LRJPAC.

En vista del que s?exposa, la Comissió no aprecia l?existència de la causa de nul·litat de la lletra f) de l?article 62.1 de l?LRJPAC, en produir-se el que en seu administrativa s?anomena ?impròpiament? ?efecte de cosa jutjada? (en realitat, fermesa administrativa).

V.3. Els límits de la revisió d?ofici

Un cop determinada la nul·litat de ple dret de l?acord pel qual es va atorgar la llicència de primera ocupació, cal que la Comissió es pronunciï sobre els efectes que se?n deriven i, més concretament, que verifiqui si aquesta decisió revisora està afectada pels límits previstos en l?article 110 de l?LPAC, tal com al·lega la presidenta de la comunitat de propietaris. Segons aquesta, el pas del temps impedeix declarar la nul·litat de ple dret de la llicència, atès que han transcorregut gairebé vint-i-tres anys des de la primera llicència d?obres, divuit anys des de la inscripció registral i setze anys des de la concessió de la llicència de primera ocupació. Afegeix, a més, que la persona condemnada per prevaricació no es beneficiarà de la declaració de nul·litat de la llicència i, per contra, els copropietaris dels habitatges afectats per la revisió en sortiran greument perjudicats.

D?acord amb l?article 110 de l?LPAC, les facultats de revisió no es poden exercir quan ?[?] per prescripció d?accions, pel temps transcorregut o per altres circumstàncies, el seu exercici sigui contrari a l?equitat, a la bona fe, al dret dels particulars o a les lleis?.

En aquest sentit, el Tribunal Suprem ha destacat que la correcta aplicació d?aquest precepte exigeix «[?] dos requisitos acumulativos para prohibir la revisión de oficio, por un lado la concurrencia de determinadas circunstancias (prescripción de acciones, tiempo transcurrido u ?otras circunstancias?); por otro el que dichas circunstancias hagan que la revisión resulte contraria a la equidad, la buena fe, el derecho de los particulares o las leyes» (Sentència 1404/2016, de 14 de juny, de la Sala Contenciosa Administrativa, Secció Tercera, del Tribunal Suprem, fonament de dret sisè).

La Comissió també ha assenyalat la necessitat de respectar els límits continguts en l?article 110, atesa la ponderació necessària entre els principis jurídics de legalitat i de seguretat jurídica, i ha advertit sobre l?aplicació del principi de proporcionalitat en fer ús de les potestats de revisió.

La Llei possibilita la revisió d?actes administratius ferms en qualsevol moment perquè l?acció de revisió no està subjecte a cap termini de prescripció ?a diferència de l?acció contra actes anul·lables?, però aquesta potestat revocatòria està sotmesa a les regles de la prudència, del principi d?equitat, de la bona fe, de la confiança legítima i d?altres drets dels particulars, que actuen com a principis jurídics d?observança obligada moduladors de la revisió dels actes administratius i que en ratifiquen el caràcter restrictiu de l?exercici. Tal com va dir aquesta Comissió en el Dictamen 72/2016, ?L?aplicació de l?article 106 comporta sempre una gran dificultat perquè, com ha dit la jurisprudència, obliga a conciliar interessos contradictoris?.

El Tribunal Suprem ho descriu en els termes següents:

?La revisión de los actos administrativos firmes se sitúa entre dos exigencias contrapuestas: el principio de legalidad, que postula la posibilidad de revocar actos cuando se constata su ilegalidad, y el principio de seguridad jurídica, que trata de garantizar que una determinada situación jurídica que se presenta como consolidada no pueda ser alterada en el futuro. El problema que se presenta en estos supuestos es satisfacer dos intereses que son difícilmente conciliables, y la solución no puede ser otra que entender que dichos fines no tienen un valor absoluto. La única manera de compatibilizar estos derechos es arbitrando un sistema en el que se permita el ejercicio de ambos. De ahí que en la búsqueda del deseable equilibrio el ordenamiento jurídico sólo reconozca la revisión delos actos en concretos supuestos en que la legalidad se ve gravemente afectada y con respeto y observancia de determinadas garantías procedimentales en salvaguardia de la seguridad jurídica, y todo ello limitando en el tiempo el plazo para ejercer la acción, cuando los actos han creado derechos a favor de terceros.? (sentències de 17 de gener de 2006, Secció Segona, fonament de dret quart; de 27 de març de 2012, Secció Setena, fonament de dret quart; i 1096/2018, de 26 de juny, Secció Quarta, antecedent de fet segon, de la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Suprem).

Aquest òrgan consultiu ha posat de manifest en diverses ocasions (dictàmens 99/2016 i 314/2017, entre d?altres) que la declaració de nul·litat radical te? una eficàcia ex tunc, és a dir, que els seus efectes es retrotrauen a la data de l?acte anul·lat, com si aquest mai no hagués existit, atès que l?acte no pot tenir cap efecte jurídic una vegada la presumpció de validesa ha quedat destruïda. Cal assenyalar que l?article 110 de l?LPAC constitueix un límit a l?exercici de les facultats de revisió d?ofici, però no pot funcionar com un mecanisme per a moderar o limitar els efectes de la revisió, de manera que, en vista de les circumstàncies concurrents, el que és procedent és, o bé excloure la revisió, o bé, un cop declarada la nul·litat, que els efectes que se?n derivin es produeixin en tota la seva extensió, tret, en tot cas, del dret a obtenir una indemnització en cas de concórrer-hi els requisits legals corresponents (article 110.4 de l?LPAC).

Com s?ha apuntat ut supra, la interessada considera que s?han d?aplicar els límits de la revisió previstos en l?LPAC, atès que el temps transcorregut és excessiu per a poder revisar l?acte. Sobre això, la jurisprudència del Tribunal Suprem ha assenyalat que el temps que cal considerar per a declarar la improcedència de la revisió és el que transcorre entre el moment en què es coneixen els defectes de l?acte i el moment en què s?inicia la revisió, de manera que aquest temps transcorregut sigui suficient per a entendre que s?ha produït una passivitat de l?Administració a l?hora de revisar. Així, la jurisprudència reserva l?aplicació d?aquest precepte ?[?] para aquellos supuestos en los que el plazo transcurrido resulta excesivo y desproporcionado afectando a la seguridad jurídica generada y muy especialmente cuando afecta a terceros. Normalmente en aquellos casos en los que el lapso de tiempo transcurrido desde que se conocieron las irregularidades o vicios del acto y la actitud de pasividad mostrada desde entonces permite entender que debe primar el principio de seguridad jurídica frente al de legalidad, pues la equidad y buena fe hacen improcedente su revisión. Así se ha considerado por la jurisprudencia, aplicando la excepción prevista en el art. 106 cuando se ha pretendido la anulación de deslindes aprobados décadas antes de su revisión (SSTS de 21 de febrero de 2006, rec. 62/2003 y de 20 de febrero de 2008 (rec. 1205/2006); o en los casos de anulación de un acuerdo de colegiación instado veinte años después (STS 16-7-2003, sección 4ª, recurso 6245/1999), por entender que resulta contraria a la equidad; o cuando habían transcurrido 58 años desde la aprobación del deslinde que se pretendía impugnar (STS de 17 de noviembre de 2008 (rec. 1200/2006) entre otros.? (Sentència 420/2018, de 15 de març, de la Sala Contenciosa Administrativa, Secció Quarta, del Tribunal Suprem, fonament de dret tercer).

En el present cas, a l?hora de determinar el temps transcorregut a l?efecte de valorar la concurrència d?aquesta circumstància i l?efecte contrari a l?equitat o la bona fe per l?aplicació del límit de la potestat de revisió, cal advertir que l?Ajuntament ha anat resolent les pretensions que es plantejaven respecte de la llicència de primera ocupació. L?any 2011 no va considerar que s?hi donés la causa de nul·litat de l?article 62.1.f) de l?LRJPAC ?sinó un supòsit d?anul·labilitat que no facultaria la incoació d?un procediment de restitució de la legalitat urbanística (Resolució d?alcaldia de X de juliol de 2011)? i va desestimar la sol·licitud de revisió, sense que s?interposés cap recurs en contra. Posteriorment, el 2021, va inadmetre la nova sol·licitud de revisió d?ofici sobre la base que la pretensió ja havia estat desestimada anteriorment i havia adquirit fermesa. Més tard, una vegada notificada la Sentència del Jutjat Contenciós Administratiu i obtingut l?aclariment de la interlocutòria de X de juliol de 2022, l?Ajuntament va iniciar el procediment de revisió el X d?octubre de 2022, amb la qual cosa es conclou que pot haver existit un criteri desencertat per part de l?Ajuntament a l?hora de valorar la concurrència de vicis de nul·litat en la llicència, però en cap cas no ha existit passivitat municipal. Per tant, ni el transcurs del temps ni tampoc cap altra circumstància fan que l?exercici de la potestat de revisió sigui contrària a l?equitat o a la bona fe i, per tant, a parer d?aquesta Comissió Jurídica Assessora, en aquest cas no correspon la limitació de la potestat de revisió.

A més, cal ser conscients que una conclusió contrària portaria al resultat de consolidar unes edificacions que vulneren les previsions contingudes en el planejament urbanístic, amb l?impacte negatiu que una política de fets consumats tindria en l?interès públic urbanístic. Les normes subsidiàries municipals classifiquen la finca com a sòl urbà en zona de nuclis urbans tradicionals (clau 1) i preveuen l?aprovació d?un pla especial de protecció o millora urbana per a rehabilitar el conjunt urbà de la zona que fixi els criteris d?ampliació i reforma de les edificacions existents com a requisit previ per a realitzar obres que afectin l?exterior i la volumetria de les edificacions existents. Ara bé, aquest pla no es va aprovar i, malgrat tot, mitjançant l?atorgament de dues llicències d?obres (per enderroc i canvi de cobertes ?exp. X/1999? i per obres consistents en una reforma interior sense intervenció estructural per a adaptar les edificacions existents a fi d?acollir uns apartaments rurals ?en uns edificis?, sense cap afectació en una altra edificació ?exp. X/2002?), es va permetre realitzar actuacions que excedien les permeses (limitades a les obres interiors i les obres exteriors necessàries per a la conservació i consolidació de l?estat actual de les edificacions existents) i, fins i tot, es van realitzar obres no emparades per cap de les dues llicències: ampliació d?una planta segona i edifici d?obra nova annexat a un edifici; construcció d?obra nova annexada a una de les façanes d?un altre edifici i aixecament de la coberta, amb increment de l?espai de la planta sotacobert. Així, tot i que el projecte bàsic preveia que no es faria cap intervenció estructural en cap dels edificis i que només es pretenia rehabilitar l?interior d?unes edificacions per a fer uns apartaments, un cop obtinguda la llicència es van fer un seguit d?obres que aquesta no emparava i que col·lidien de ple amb el planejament del municipi. Consta en els fets provats de la Sentència penal X/2015, de X de juny, de l?Audiència Provincial que les obres executades presenten un augment considerable de la superfície construïda, així com la creació d?uns apartaments més no previstos en el projecte bàsic autoritzat per l?Ajuntament. Totes aquestes obres (tant les realitzades d?acord amb els projectes tècnics, com les realitzades en excés i no autoritzades) van ser emparades per la llicència de primera ocupació, la qual, segons la normativa, ha d?acreditar ?el compliment de les condicions imposades en la llicència d?obres? (article 90.2 del Reglament d?obres, activitats i serveis dels ens locals, aprovat pel Decret 179/1995, de 13 de juny). D?acord amb la documentació incorporada a l?expedient, la diacronia entre les obres autoritzades per la llicència i les efectivament executades fa que la vulneració de la normativa urbanística sigui manifesta, evident i d?entitat suficient per a produir una clara col·lisió amb el planejament urbanístic municipal. De cap altra manera es poden qualificar actuacions com ara aixecar l?alçària d?una edificació en afegir una segona planta de 70 metres quadrats; l?annex d?un nou edifici format per planta baixa i dues plantes pis, i aixecar un metre l?alçària d?un altre edifici (que quedava al marge de les llicències d?obres), al qual li van afegir una nova construcció annexa d?uns 100 metres quadrats. En conseqüència, la llicència de primera ocupació vulnera la normativa urbanística en haver-se atorgat malgrat no donar-se compliment a les condicions imposades en les llicències d?obres. Com apunta ara l?Ajuntament, amb menció de diversos dictàmens de la Comissió (dictàmens 290/2021 i 292/2021), la gravetat de la infracció urbanística faria descartar que la consolidació de les situacions de fet o les conseqüències de la revisió permetin aplicar els límits de l?article 110 de l?LPAC.

Tal com s?indicava en el Dictamen 304/2020 ?que malgrat que es referia a la revisió d?ofici d?una llicència d?obres resulta aplicable al supòsit que s?examina?, un cop afirmada la nul·litat de ple dret de la llicència objecte de revisió d?ofici, cal procedir a l?exercici preceptiu de la potestat de protecció de la legalitat urbanística, la qual dona lloc a la instrucció i resolució d?un procediment (únic o complex) que té per objecte, conjuntament o separadament, l?adopció de les mesures següents: a) la restauració de la realitat física alterada i l?ordre jurídic vulnerat; b) la imposició de sancions, i c) la determinació dels danys i perjudicis causats (article 199.2 i següents del TRLU). En aquest sentit, l?article 133.1 del Decret 64/2014 també determina que ?Quan els actes executats a l?empara d?un títol administratiu habilitant nul de ple dret siguin il·legalitzables d?acord amb la legislació urbanística vigent en el moment de declarar la seva nul·litat, la resolució administrativa que posi fi al procediment de revisió d?ofici pot ordenar les mesures escaients per restaurar la realitat física alterada. Si la resolució esmentada no es pronuncia sobre aquesta qüestió, escau incoar el procediment de protecció de la legalitat urbanística vulnerada corresponent?.

Finalment, aquesta Comissió vol recordar que, de conformitat amb l?article 32 de l?LRJSP, l?anul·lació de la llicència no pressuposa el reconeixement d?un dret a indemnització, petició que caldrà formalitzar-se a través del procediment corresponent mitjançant l?acreditació del dany efectiu, valorable econòmicament i antijurídic, i de la relació de causalitat. Sobre això, és oportú recordar el que ha dit la Comissió reiteradament (per tots, el Dictamen 318/2019):

«En semblants supòsits la Comissió ha considerat que no pot entrar a pronunciar-se sobre l?existència de responsabilitat patrimonial quan ?[...] en la documentació tramesa tampoc no figuren dades suficients sobre la concurrència d?aquests requisits? (Dictamen 8/2018, partint de dictàmens precedents, com per exemple els 73/2016, 139/2017 i 300/2017).»

I, així mateix, en el Dictamen 216/2018:

?Per tant, tenint en consideració que l?apartat 4 de l?article 106 de l?LPAC estableix la possibilitat de reconeixement d?indemnitzacions com a potestativa per part de l?Administració i que en el context de la tramitació del present procediment no s?ha al·legat, acreditat ni valorat cap dany, aquesta Comissió Jurídica Assessora considera ajustada a dret la no inclusió en la resolució de l?Administració de cap reconeixement exprés d?indemnitzacions, sens perjudici que en ulteriors procediments administratius es pugui valorar la concurrència dels requisits de la responsabilitat administrativa.?

En conclusió, en aquest cas, no concorren les circumstàncies necessàries per a aplicar els límits en l?exercici de la potestat de revisió per part de l?Ajuntament.

CONCLUSIÓ

S?informa favorablement sobre la revisió d?ofici instruïda per un ajuntament per a declarar la nul·litat de ple dret de la llicència de primera ocupació dels habitatges rehabilitats situats en una finca atorgada a una empresa el mes de juny de l?any 2005.