Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de Cataluña núm 32/1989 del 30 de noviembre del 1989

Cuestión

Ampliación del contrato de concesión del servicio de recogida de basura, suscrito por el Ayuntamiento de L?Arboç

Contestacion

ANTECEDENTS DE FET

Es dedueixen del Dictamen.

 

FONAMENTS JURÍDICS

l. En data 26 d'abril de 1988 aquesta Comissió Jurídica Assessora va emetre el Dictamen 20/1988, relatiu a una primera modificació del contracte de concessió del servei de recollida domiciliària d'escombraries acordada per l'Ajuntament de l'Arboç, el qual se sotmet avui a una segona modificació.

Per fer més comprensible el present Dictamen sense reiteracions inútils, ratifiquem l'anterior Dictamen 20/1988, i hem de pensar que després de la seva lectura es fa difícil comprendre com se n'ha pogut proposar una segona revisió i no un nou concurs.

El concurs per al contracte de concessió de recollida domiciliària d'escombraries de l'Arboç, adjudicat en data 27 d'octubre de 1986, tenia com a duració un any, segons l'article 6 del Plec de condicions, prorrogable d'una manera automàtica si amb una antelació de tres mesos cap de les parts no el denunciava.

La fórmula era i és absolutament irregular perquè permet, sobre la base de pròrrogues anuals i amb modificacions i ampliacions sistemàtiques del servei, oferir a preus contradictoris i, fins i tot diríem, imposats pels contractistes, la prestació d'uns serveis sense limitació en el temps, amb exclusió d'altres concursants i, sobretot, amb exclusió de la indispensable i obligada licitació.

A més, la fórmula del contracte anual, que és prorrogable, però que es pot no prorrogar, fa desaparèixer de la licitació els contractistes conscients del risc que aquella fórmula comporta i, a més, fa pràcticament impossible l'aportació de material nou.

Recordem que no havien passat dos mesos des de l'adjudicació del servei quan es va decidir passar de dos contenidors a set, per Acord plenari de data 30 de març de 1987, i, mitjançant un nou Acord plenari de 18 d'agost del mateix any, es va passar de set contenidors a dotze.

També coetàniament es va ampliar el servei a una altra zona i es va multiplicar pràcticament per 20 el cost sobre el qual havia fet una oferta el concessionari del transport i l'eliminació de les escombraries mitjançant un abocador controlat.

La Comissió Jurídica Assessora va emetre informe favorable sobre els dos primers increments, per a la modificació i ampliació del servei, i va emetre informe desfavorable sobre el cost de l'eliminació.

Doncs bé, en data 28 de febrer de 1988, a l'any i quatre mesos de l'adjudicació del servei i abans que passés un any de la primera ampliació i modificació, l'alcalde proposa una segona ampliació.

D'altra banda, ens trobem, segons la documentació aportada a la Comissió Jurídica Assessora, que el cost de la contracta corresponent a l'anualitat vigent en incoar-se la segona ampliació es xifra en 3.904.428 PTA; això és, que a la pràctica s'ha mantingut l'increment del cost del transport d'escombraries a l'abocador sense tenir en compte l'informe desfavorable d'aquesta Comissió Jurídica Assessora.

L'increment de 2.193.970 PTA ara acordat eleva el cost total de la contracta a 6.098.398 PTA, que, si el comparem amb el preu d'adjudicació al final de l'any 1986, de 2.534.001 PTA, per molt que hi pugui haver hagut un lleu increment per revisió de preus, representa sobrepassar el 100 per 100 d'increment en dos anys.

l aquest increment descontrolat del cost del servei seria atendible, sense recels, si se'n justifiquessin les causes i les necessitats i afectés una empresa concessionària que tingués un contracte amb un termini de sis o deu anys, com és habitual, però sembla injustificable si l'empresa concessionària té un contracte per un any.

En aquest supòsit, el que realment escau, si es vol obrar amb un mínim de correcció administrativa, és no prorrogar més la contracta i treure el servei complet a licitació.

II. L'Administració local pot modificar un contracte de serveis d'acord amb el que estableixen l'article 235 de la Llei 8/1987, de 15 d'abril, municipal i de règim local de Catalunya, i l'article 127 del Reglament de serveis, sense més limitacions que la de servir a l'interès públic i la general de complir el que disposa l'article 265 de l'esmentada llei catalana, amb l'informe previ de la Comissió Jurídica Assessora quan la quantia de la modificació del contracte excedeixi del 20 % del seu preu.

La potestat de modificar un contracte, amb idèntiques limitacions, la recull l'article 18 de la Llei de contractes de l'Estat.

El que es pretén amb el control que s'imposa sobre una modificació que excedeixi el 20 % del preu del contracte inicial és que per mitjà d'aquesta no s'encobreixin contractacions que no respectin els principis fonamentals de publicitat, concurrència i licitació als quals fa referència concreta l'article 257-3 de l'esmentada Llei 8/1987, de 15 d'abril.

És igualment aplicable per analogia i subsidiarietat el que disposa l'article 48 de la Llei de contractes de l'Estat en relació amb l'article 149 del seu Reglament, en la mesura que la modificació ha de provenir de necessitats noves o de causes tècniques imprevistes en el moment en què es va redactar el Projecte.

En aquest supòsit, les necessitats que es pretenen cobrir no són noves, ni tampoc es poden considerar causes tècniques imprevistes en el moment de la contractació.

Es tracta de necessitats o situacions preexistents pel que fa a les quals, si no estan incloses en la contracta, es podria discutir la necessitat d'atendre-les si la contractació fos per un període usual en aquesta mena de contractacions, però en tot cas no es podrien incloure en pròrrogues voluntàries d'un contracte de prestació de serveis d'un any de duració.

Els actes administratius no són conformes a dret si infringeixen l'ordenament jurídic; això es desprèn de l'article 83 de la Llei de la jurisdicció contenciosa administrativa, que defineix la desviació de poder, i ho consagra l'article 103 de la Constitució en establir que l'Administració pública serveix amb objectivitat els interessos generals i actua amb sotmetiment a la llei i al dret. Conseqüència d'aquest principi és el que estableix l'article 40.2 de l'LPA en dir que el contingut dels actes s'ajustarà al que disposa l'ordenament jurídic i s'adequarà als seus fins.

Per tant, si la finalitat que es persegueix està prohibida per l'ordenament jurídic, l'acte no serà conforme a dret.

En aquest cas, partint de les pròrrogues voluntàries d'un contracte licitat per un any i de les modificacions del contingut del contracte, en dos anys, el preu de la contraprestació que ha de satisfer l'Administració sobrepassa el cent per cent d'increment en relació amb l'originàriament establert.

Com a resultat de la modificació del sistema de recollida sobre el que s'ha fet l'oferta, el servei que va sortir a licitació no té res a veure amb el servei que s'està prestant, ja que tot just adjudicada la contracta es va decidir la containerització davant la constant ampliació dels sectors a què s'estenia.

El mecanisme que segueix l'Ajuntament de l'Arboç no respecta els esmentats principis de publicitat, concurrència i licitació; per tant, ens trobem davant d'un supòsit de desviació de poder, que l'apartat tercer de l'article 83 de la Llei jurisdiccional defineix de la manera següent:

«Constituirá. desviación de poder el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el Ordenamiento Jurídico.»

Evidentment, la modificació dels contractes és una potestat administrativa, però, sens dubte, en el cas que estem considerant, la finalitat establerta a l'ordenament jurídic tampoc no és la que persegueix l'Ajuntament, en la mesura que els problemes que ha detectat en la prestació del servei tenen una resolució enormement fàcil, que consisteix a no produir noves pròrrogues voluntàries del contracte vigent i treure la concessió del servei a una nova licitació.

 

CONCLUSIÓ

S'informa desfavorablement sobre la proposta d'ampliació del contracte de recollida domiciliària d'escombraries acordada per l'Ajuntament de l'Arboç en sessió de 18 d'abril de 1988, i insistir en la conveniència de no prorrogar la contracta i procedir a una nova licitació en què s'incloguin les necessitats noves o les exigències tècniques no previstes en el moment d'elaborar el condicionant de la licitació primitiva.

Acceda al PDF oficial en el botón de Descarga