Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de Cataluña núm 328/2023 del 30 de octubre del 2023

Cuestión

Procediment de responsabilitat patrimonial iniciat d'ofici pel Departament de la Presidència pels danys i perjudicis ocasionats a les persones aspirants que van concórrer a les proves selectives d'estabilització celebrades el dia 29 d'abril de 2023, convocatòries amb núm. de registre 600, 643, 650 i 700

Contestacion

La Comissió Jurídica Assessora, reunida el 30 d?octubre de 2023, amb la presidència del Sr. Jaume Vernet i Llobet, actuant com a secretària la Sra. Cristina Figueras i Bosch, amb la participació de les Sres. i els Srs. Esther Arroyo i Amayuelas, Meritxell Barnola Sarri, Agustí Cerrillo i Martínez, Lluís Maria Corominas i Díaz, Mercè Corretja i Torrens, Maria Mercè Darnaculleta i Gardella, Judith Gifreu i Font, Francesc Homs i Molist, Carles Mundó i Blanch, i Montserrat Peretó Garcia, i essent-ne ponent el Sr. Marc Marsal i Ferret, ha aprovat el Dictamen següent:

ANTECEDENTS DE FET

1. L?11 de maig de 2023, el subdirector general d?Assessorament Jurídic de la Direcció General de Funció Pública va emetre un informe sobre les incidències que van tenir lloc el 29 d?abril de 2023 durant el desenvolupament de les proves selectives previstes per les convocatòries núm. 600, 643, 650 i 700, mitjançant concurs oposició, del procés d?estabilització de l?ocupació temporal del personal de l?Administració de la Generalitat. L?informe assenyalava que s?havien produït les incidències generalitzades següents: situacions de manca de vigilància i supervisió que van facilitar l?ús de dispositius mòbils i electrònics, sortides incontrolades de les aules, la manca de simultaneïtat en l?inici de les proves en les diverses aules i territoris, així com la manca de separació suficient entre aspirants que realitzaven els mateixos exercicis. Aquestes incidències suposaven una vulneració del dret fonamental a accedir a l?ocupació pública en condicions d?igualtat, mèrit i capacitat. Per tant, es donava en les proves una causa d?invalidesa i calia repetir-les.

2. Per la Resolució PRE/1632/2023, d?11 de maig, la directora general de Funció Pública va deixar sense efecte les actuacions materials d?execució del 29 d?abril de 2023, que integraven el desenvolupament de les proves de la fase d?oposició. A més, va retrotraure les actuacions al moment immediatament anterior al desenvolupament de les proves, les quals s?havien de realitzar de nou l?1 i el 8 de juliol de 2023.

3. El 29 de maig de 2023, la secretària d?Administració i Funció Pública va emetre un informe en el qual considerava procedent iniciar d?ofici un procediment de responsabilitat patrimonial a l?efecte d?indemnitzar el dany moral ocasionat a les persones aspirants que van concórrer a les proves selectives. Proposava quantificar el dany en 90 euros diaris per aspirant; import que, multiplicat per 13.534 candidats admesos, resultava en un total màxim d?1.218.060 euros.

4. El 6 de juny de 2023, la secretària general del Departament de la Presidència, per delegació, va iniciar d?ofici el procediment de responsabilitat patrimonial i va nomenar-ne la instructora.

5. Per un anunci, publicat el 8 de juny de 2023 al Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya (DOGC), es va donar audiència per un termini de deu dies als interessats. Tres-cents set aspirants van presentar-hi al·legacions, així com la mercantil Cegos España Learning & Development, SA (adjudicatària del contracte de serveis per a realitzar el procés selectiu) i el sindicat IAC-CATAC.

6. Per un comunicat de 8 de juny de 2023, es va informar del sinistre a l?entitat asseguradora de l?Administració de la Generalitat.

7. Per un anunci, publicat el 26 de juny de 2023 al DOGC, la instructora va informar que, el 23 de juny anterior, s?havia declarat decaigut el dret al tràmit d?audiència.

8. El 21 de juliol de 2023, la instructora va redactar la proposta de resolució del procediment, en el sentit de declarar la responsabilitat patrimonial de l?Administració de la Generalitat pel dany moral patit pels aspirants i establir la indemnització en 1.218.060 euros, a raó de 90 euros per cada aspirant presentat.

9. El 21 de juliol de 2023, l?advocada de la Generalitat va emetre un informe favorable sobre la tramitació del procediment.

10. El 21 de juliol de 2023, va entrar a la Comissió Jurídica Assessora la petició de dictamen de la consellera de la Presidència, juntament amb una còpia de l?expedient relatiu al procediment instruït.

11. El 25 de juliol de 2023, el Ple de la Comissió va admetre a tràmit la petició de dictamen i en va nomenar ponent.

12. Per un ofici de 18 de setembre de 2023, la consellera de la Presidència va comunicar que desistia de la sol·licitud de dictamen, per raons sobrevingudes, i va demanar el retorn de l?expedient.

13. El 21 de setembre de 2023, el Ple de la Comissió va admetre la sol·licitud de desistiment.

14. Per un ofici de 29 de setembre de 2023, el president de la Comissió Jurídica Assessora va comunicar a la consellera de la Presidència que el Ple havia admès la sol·licitud de desistiment i va retornar l?expedient administratiu rebut.

15. L?11 d?octubre de 2023, la instructora del procediment va emetre un informe complementari, en el qual feia constar que s?havia donat compliment a la tramitació establerta legalment.

16. El 13 d?octubre de 2023, va entrar a la Comissió Jurídica Assessora una nova petició de dictamen de la consellera de la Presidència, amb caràcter d?urgència, juntament amb una còpia de l?expedient relatiu al procediment instruït.

17. El 19 d?octubre de 2023, el Ple de la Comissió va admetre a tràmit la petició de dictamen i en va nomenar ponent.

18. En la mateixa data de 19 d?octubre de 2023, el president de la Comissió no va apreciar la urgència sol·licitada per a emetre?n el dictamen.

FONAMENTS JURÍDICS

I. Objecte de la reclamació

Se sotmet a dictamen de la Comissió Jurídica Assessora el procediment de responsabilitat patrimonial instruït d?ofici pel Departament de la Presidència pels danys i perjudicis ocasionats als aspirants que van concórrer a les proves selectives previstes per les convocatòries núm. 600, 643, 650 i 700, mitjançant concurs oposició, del procés d?estabilització de l?ocupació temporal del personal de l?Administració de la Generalitat.

II. Intervenció de la Comissió Jurídica Assessora

La intervenció d?aquest òrgan consultiu és preceptiva, a l?empara del que disposen l?article 86 de la Llei 26/2010, de 3 d?agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya, i l?article 8.3.a) de la Llei 5/2005, de 2 de maig, de la Comissió Jurídica Assessora, ja que la quantia d?indemnització proposada, 1.218.060 euros, ultrapassa el mínim de 50.000 euros fixat legalment.

III. Règim jurídic aplicable

El règim jurídic de la responsabilitat patrimonial de l?Administració pública per les lesions sofertes pels particulars en llurs béns i drets, com a conseqüència del funcionament dels serveis públics, s?estableix com un dret de configuració legal en l?article 106.2 de la Constitució, i es regula en els articles 81 a 87 de la Llei 26/2010, de 3 d?agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya, que en regulen els principis generals, la indemnització, els òrgans competents i el procediment; en els articles 32 i 34 de la Llei 40/2015, d?1 d?octubre, de règim jurídic del sector públic (LRJSP), que regulen els principis de la responsabilitat i la indemnització, respectivament; i en els articles 65, 67, 81, 91 i 92 de la Llei 39/2015, d?1 d?octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques (LPAC), els quals preveuen diverses especialitats del procediment de responsabilitat patrimonial.

Aquesta normativa estableix quins són els requisits procedimentals o formals d?exercici i d?admissibilitat de la reclamació, com també els requisits materials o substantius necessaris perquè la petició prosperi i els perjudicats tinguin dret a ser indemnitzats. En aquest sentit, els requisits que hi han de concórrer perquè la sol·licitud prosperi i la persona perjudicada tingui dret a ser indemnitzada són: a) Que existeixi un dany efectiu, avaluable econòmicament i individualitzat en relació amb una persona o un grup de persones; b) Que la lesió sigui conseqüència del funcionament normal o anormal del servei públic; c) Que no hi hagi intervingut força major, i d) Que el dany sigui antijurídic, en el sentit que qui el pateixi no tingui el deure jurídic de suportar-lo.

IV. Consideracions formals

IV.1. Competència per a iniciar i resoldre el procediment

El procediment ha estat incoat d?ofici pel Departament de la Presidència, d?acord amb els articles 54 i 58 de l?LPAC, en relació amb l?article 48 de la Llei 26/2010. Aquest Departament és competent per a incoar-lo, atès que li correspon l?exercici de les atribucions en matèria de funció pública, d?acord amb l?article 3.1.10 del Decret 184/2022, de 10 d?octubre, de denominació i determinació de l?àmbit de competència dels departaments en què s?organitza el Govern i l?Administració de la Generalitat de Catalunya.

I, de conformitat amb l?article 83.1 de la Llei 26/2010, els òrgans competents per a iniciar i instruir els procediments de responsabilitat en l?àmbit de l?Administració de la Generalitat són els que determinen les disposicions reglamentàries de caràcter organitzatiu i, a manca d?aquesta previsió, els òrgans que en cada cas designi el conseller o consellera del departament. En tot cas, la competència per a dictar la resolució que finalitza el procediment o, si escau, per a aprovar l?acord convencional correspon al conseller o consellera del departament.

En el cas que s?examina, ha dut a terme la instrucció l?advocada en cap de l?Assessoria Jurídica del Departament de la Presidència, nomenada per la secretària general. En la resolució de nomenament s?indica que la secretària general ha exercit la competència per delegació de la consellera, d?acord amb la Resolució PRE/3588/2022, de 7 de novembre (DOGC núm. 8797, de 21 de novembre de 2022). En l?apartat 1.9 d?aquesta Resolució es delega en la persona titular de la Secretaria General ?La competència per dictar la resolució o, si escau, per aprovar l?acord convencional dels procediments de responsabilitat patrimonial en els quals no sigui preceptiu el dictamen de la Comissió Jurídica Assessora. També es deleguen les resolucions d?inici, la resolució d?inadmissió i, si escau, la resolució d?ampliació del termini per resoldre l?expedient?.

IV.2. Conformació de l?expedient administratiu

L?LPAC i la Llei 26/2010 regulen l?expedient administratiu. En particular, l?article 46.1 i 2 de la Llei 26/2010 disposa que l?expedient està integrat pel conjunt de documents corresponents a un procediment administratiu i que els documents que l?integren han d?estar degudament indexats, numerats i ordenats cronològicament. Així mateix, l?article 70.2 i 3 de l?LPAC disposa que l?expedient administratiu ha de tenir format electrònic i ha d?estar conformat pel conjunt ordenat de documents i actuacions que serveixin d?antecedent i fonament de la resolució administrativa. Així mateix, ha d?estar foliat mitjançant un índex electrònic autenticat que en garanteixi la integritat (article 51 del Reglament d?actuació i funcionament del sector públic per mitjans electrònics ?RAFME?, aprovat pel Reial decret 203/2021, de 20 de març). D?altra banda, quan s?hagi de remetre l?expedient, s?ha d?enviar complet, foliat, autenticat i acompanyat d?un índex autenticat de tots els documents que contingui (article 70 de l?LPAC). L?expedient es pot remetre directament a través d?un node d?interoperabilitat, de l?adreça electrònica o del localitzador que doni accés a l?expedient electrònic (article 63 del RAFME). Així ho ha recordat aquesta Comissió Jurídica Assessora, entre d?altres, en els recents dictàmens 171/2023 i 194/2023.

La finalitat dels criteris anteriors és proporcionar a l?Administració pública els elements necessaris per a adoptar la resolució d?acord amb tots els antecedents i fonaments, i també garantir la integritat i immutabilitat de l?expedient i dels documents que el conformen. En darrera instància, els criteris que disposa la legislació persegueixen facilitar la recuperació de l?expedient i, per tant, el seu maneig i lectura.

Tot i que els criteris esmentats es recullen en l?Esquema Nacional d?Interoperabilitat i es despleguen en la Norma tècnica d?interoperabilitat d?expedient electrònic aprovada per la Resolució de 19 de juliol de 2011, sovint no es fa amb la precisió o el detall necessaris per a guiar suficientment el disseny i la implementació de les aplicacions que utilitzen les administracions públiques per a gestionar els expedients administratius i, en darrera instància, per a assolir adequadament les finalitats atribuïdes a l?expedient administratiu. D?altra banda, tampoc no es pot desconèixer que, tot i els anys que fa des que es va adoptar la regulació vigent de l?expedient electrònic, per diversos motius aquesta s?ha anat aplicant a les administracions públiques gradualment i en ocasions d?una manera fragmentària i incompleta.

D?altra banda, l?article 46.3 de la Llei 26/2010 estableix que: ?La foliació dels expedients en suport electrònic s?ha de portar a terme mitjançant un índex electrònic, el qual:

a) Ha d?ésser signat per l?administració, òrgan, organisme o entitat pública actuant, segons que escaigui.

b) Ha de garantir la integritat de l?expedient electrònic i permetre recuperar-lo sempre que calgui.?

En aquest sentit, segons l?article 51.1 del Reglament d?actuació i funcionament del sector públic per mitjans electrònics, aprovat mitjançant el Reial decret 203/2021, de 30 de març (RAFME), ?El foliat dels expedients administratius electrònics s?ha de portar a terme mitjançant un índex electrònic autenticat que garanteixi la integritat de l?expedient i en permeti la recuperació sempre que sigui necessari?.

El mateix article preveu, en l?apartat tercer, que ?L?índex electrònic autenticat l?ha de signar el titular de l?òrgan que conformi l?expedient per a la seva tramitació o bé es pot segellar electrònicament en el cas d?expedients electrònics que es formin de manera automàtica, a través d?un sistema que en garanteixi la integritat?.

Aquesta Comissió Jurídica Assessora entén que, d?acord amb l?apartat V.4 de la Norma tècnica d?interoperabilitat d?expedient electrònic, aprovada per la Resolució de 19 de juliol de 2011 de la Secretaria d?Estat per a la Funció Pública, l?índex electrònic dels expedients objecte d?intercanvi ha de reflectir com a mínim la data de generació de l?índex. També ha de recollir per a cada document electrònic el seu identificador, l?empremta digital, la funció resum utilitzada per a obtenir-lo i, opcionalment, la data d?incorporació a l?expedient i l?ordre del document dins d?aquest. Si escau, també ha de recollir la disposició dels documents en carpetes i expedients electrònics imbricats.

D?aquesta manera, independentment de l?opció tecnològica legítimament adoptada i del sistema de gestió documental implementat, l?expedient remès hauria de poder garantir-ne la completesa i autenticació, així com facilitar-ne la consulta mitjançant la foliació dels documents i un índex que els relacioni d?una manera ordenada durant el temps necessari per a aprovar el dictamen.

En el cas que s?examina, l?expedient que s?ha fet arribar a la Comissió és una còpia electrònica de l?expedient original, si bé només autenticada parcialment, amb la documentació foliada, ordenada cronològicament, també en part, i precedida de l?índex corresponent.

D?altra banda, no s?ha aportat tot l?expedient del qual deriva el procediment actual, d?acord amb el que disposa l?article 27.3 del Reglament d?organització i funcionament de la Comissió Jurídica Assessora, aprovat pel Decret 69/2006, d?11 d?abril. Si bé s?ha aportat una còpia del contracte administratiu, es troba a faltar el plec de clàusules administratives particulars (PCAP).

IV.3. Tramitació del procediment

El procediment es va iniciar per una resolució de la secretària general del Departament de la Presidència, per petició raonada de la secretària d?Administració i Funció Pública (art. 61 de l?LPAC). L?apartat 4 de l?article 61 de l?LPAC disposa que ?En els procediments de responsabilitat patrimonial, la petició ha d?individualitzar la lesió produïda en una persona o grup de persones, la seva relació de causalitat amb el funcionament del servei públic, la seva avaluació econòmica si és possible, i el moment en què la lesió efectivament es va produir?. La proposta de la secretària d?Administració i Funció Pública compleix tots aquests requisits.

La resolució es va notificar a l?empresa contractista, però no consta que es notifiqués a la resta d?interessats, això és, els aspirants presentats a les proves i l?entitat asseguradora; tampoc no consta que s?atorgués a tots els interessats un termini de deu dies perquè hi aportessin al·legacions, documents o altra informació i proposessin proves (art. 65.2 de l?LPAC). Respecte a aquesta qüestió, se?n farà una valoració en l?epígraf VI d?aquest Dictamen.

No s?ha incorporat tampoc l?informe del ?servei el funcionament del qual hagi ocasionat la presumpta lesió indemnitzable? (art. 81.1 de l?LPAC). En l?informe jurídic s?indica que no és procedent aquest informe (apartat II), però cal tenir en compte que té caràcter preceptiu i s?ha de demanar en tot procediment de responsabilitat patrimonial. En l?informe jurídic complementari s?indica que s?ha complert el mandat legal amb l?emissió de l?informe de petició d?inici del procediment. Si bé no es tracta d?un informe emès ad hoc en el procediment, cal tenir en compte que analitza els requisits per a exigir la responsabilitat patrimonial de l?Administració i que l?òrgan emissor és el superior jeràrquic de la Direcció General de Funció Pública. A més, en l?expedient consta l?informe de la Subdirecció General d?Assessorament Jurídic, òrgan que depèn d?aquesta Direcció General. Aquest informe, si bé va ser emès també abans d?iniciar-se el procediment i per un òrgan assessor, descriu amb detall totes les incidències produïdes el dia de les proves selectives.

Tenint en consideració que la Secretaria General d?Administració i Funció Pública és també l?òrgan de qui depèn la convocatòria del procés del qual deriva la lesió que s?afirma produïda, cal entendre que els informes en què es basa la petició raonada d?inici del procediment de responsabilitat patrimonial, per bé que no es pot considerar que compleixen formalment el tràmit d?informe ad hoc, compleixen amb els continguts materials que s?exigirien d?aquest informe. A més, aquesta Comissió Jurídica Assessora, tenint en consideració que l?informe ad hoc cobreix la funció d?aportar a l?Administració la informació necessària per a poder respondre amb correcció les reclamacions de responsabilitat patrimonial i, per tant, que la seva mancança si l?Administració ja disposa de tota la informació que considera necessària per a resoldre el procediment és una irregularitat no invalidant, no considera que en el present cas la manca formal de l?informe ad hoc, atesa la informació aportada per la petició raonada, sigui una irregularitat de caràcter invalidant ?oimés tenint en compte que en aquest cas és l?Administració qui incoa el procediment d?ofici?.

Posteriorment, es va donar audiència als interessats per un termini de deu dies (art. 82 de l?LPAC). Aquest tràmit es va realitzar a través d?un anunci signat per la secretària general del Departament de la Presidència i publicat al DOGC. Cal assenyalar que l?audiència era un tràmit que havia d?impulsar la instructora del procediment (art. 50.1.d) de la Llei 26/2010). Respecte al mitjà emprat, la publicació d?un anunci, se?n farà una valoració en l?epígraf VI d?aquest Dictamen. En aquest tràmit d?audiència es van rebre al·legacions de 307 aspirants, del sindicat IAC-CATAC i de la contractista.

D?altra banda, es va comunicar el sinistre a l?asseguradora de l?Administració de la Generalitat, la qual no va respondre al comunicat.

A continuació, la instructora va redactar la proposta de resolució del procediment (articles 50.1.g) de la Llei 26/2010 i 82.1 de l?LPAC).

Finalment, l?advocada de la Generalitat va emetre l?informe jurídic preceptiu (article 4.1.m) de la Llei 7/1996, de 5 de juliol, d?organització dels serveis jurídics de l?Administració de la Generalitat de Catalunya).

IV.4. Temporalitat del procediment

El termini màxim per a resoldre expressament i notificar la resolució en els procediments de responsabilitat patrimonial és de sis mesos des que es van iniciar (articles 21.2 i 91.3 de l?LPAC). En el cas dels procediments iniciats d?ofici, com és el cas, aquest termini s?ha de comptar des de la data de la resolució d?incoació (article 21.3.a) de l?LPAC).

El termini es pot suspendre quan se sol·licitin informes preceptius a un òrgan de la mateixa o diferent administració, pel temps que transcorri entre la petició, que s?ha de comunicar als interessats, i la recepció de l?informe, que també se?ls ha de comunicar. Aquest termini de suspensió, que no és d?aplicació automàtica, no pot excedir en cap cas els tres mesos, i, en el cas de no rebre?s l?informe en el termini indicat, el procediment prossegueix (article 22.1.d) de l?LPAC). En el mateix sentit, l?article 13 de la Llei 5/2005, de la Comissió Jurídica Assessora, estableix que, quan el dictamen tingui caràcter preceptiu i sigui determinant per a la resolució del procediment, l?òrgan encarregat de la tramitació pot suspendre el termini de resolució fins que la Comissió no n?emeti el dictamen o fins que no hagi transcorregut el termini per a emetre?l.

En el formulari de sol·licitud del dictamen a la Comissió, s?indica que el procediment no s?ha suspès amb motiu d?aquesta petició.

Finalment, cal assenyalar que l?article 91.3 de l?LPAC disposa que ?Si, un cop transcorreguts sis mesos des que es va iniciar el procediment, no s?ha dictat i s?ha notificat una resolució expressa o, si s?escau, s?ha formalitzat l?acord, es pot entendre que la resolució és contrària a la indemnització del particular?.

Atès que el procediment es va iniciar el 6 de juny de 2023, no ha transcorregut encara el termini màxim esmentat.

V. Tempestivitat de la incoació d?ofici del procediment

D?acord amb el que preveu l?article 65.1 de l?LPAC, en relació amb l?article 67.1 de la mateixa Llei, la incoació d?ofici dels procediments de responsabilitat patrimonial només es pot efectuar mentre no hagi prescrit per a l?interessat el dret a reclamar, a comptar des de la data en què s?hagi produït el fet o l?acte que motivi la indemnització, o se?n manifesti l?efecte lesiu.

El 29 d?abril de 2023 van tenir lloc les proves selectives i el 6 de juny següent la secretària general del Departament de la Presidència va iniciar el procediment de responsabilitat patrimonial. En aquesta data, per tant, no havia prescrit el dret a reclamar. Ni tan sols en el cas que es considerés que la doble sol·licitud de dictamen a aquesta Comissió Jurídica Assessora constitueix una doble iniciació del procediment, aquest dret a reclamar ?o a incoar d?ofici el procediment? no hauria prescrit, ja que el termini de prescripció finalitzaria després del 29 d?abril de 2024.

VI. Consideració especial sobre els tràmits dels articles 65.2 i 82.1 de l?LPAC (audiència)

L?article 65.2 de l?LPAC disposa una especialitat en el procediment de responsabilitat patrimonial iniciat d?ofici:

?L?acord d?iniciació del procediment s?ha de notificar als particulars presumptament lesionats, i se?ls ha de concedir un termini de deu dies perquè aportin totes les al·legacions, els documents o la informació que considerin convenient al seu dret i proposin totes les proves que siguin pertinents per al reconeixement d?aquest dret. [...]?

En la resolució d?incoació es disposa: ?Quart. Notificar aquest Acord als interessats conforme al que estableixen els articles 65.2 i 82 de la LPAC.?

No obstant això, no s?ha acreditat el compliment del tràmit de l?article 65.2 en el procediment que s?examina. Només consta que s?ha notificat la resolució d?incoació a l?empresa contractista, no a la resta d?interessats, a l?asseguradora ni als aspirants presentats a l?examen, ni tampoc consta que els hagin atorgat el termini de deu dies que preveu l?article 65.2 de l?LPAC.

En aquest sentit, el Consell Consultiu d?Andalusia ha destacat en els seus dictàmens la necessitat d?observar aquest tràmit en els procediments iniciats d?ofici:

?Por otro lado, el acuerdo de iniciación del procedimiento se ha de notificar a los particulares, presuntamente lesionados, concediéndoles un plazo de diez días para que aporten cuantas alegaciones, documentos o información estimen conveniente a su derecho y propongan cuantas pruebas estimen pertinentes (art. 65.2 de la Ley 39/2015), trámite que ha sido observado en el presente procedimiento? (Dictamen 347/2019).

?Entrando en el examen del procedimiento de responsabilidad patrimonial, cabe señalar que fue iniciado de oficio por el Ayuntamiento consultante, tras recibirse informe de la Policía Local. Notificada dicha iniciación a la perjudicada, de conformidad con lo previsto en el artículo 65.2 de la Ley 39/2015, ésta mostró su interés en la continuación del procedimiento, solicitando el resarcimiento de los daños causados por el accidente, que atribuye al deficiente funcionamiento del servicio público de conservación del acerado, haciendo valer su condición de interesada [arts. 4.1.a) de la Ley 39/2015 y 32.1 de la Ley 40/2015]? (Dictamen 222/2023).

Malgrat l?omissió del tràmit, es considera que no s?ha produït una indefensió material dels interessats, atès que han pogut presentar-hi al·legacions i aportar proves documentals en el tràmit d?audiència posterior ?que no han estat rebutjades per l?Administració? i no consta en les al·legacions formulades que s?hagi proposat la pràctica d?altres proves diferents de les documentals aportades. Així, el sentit final del tràmit, que és permetre als interessats al·legar l?existència de danys que no hagin pogut ser considerats ?o d?una major importància i valoració dels que sí que han estat considerats? i, eventualment, aportar o demanar a l?Administració els elements de prova per a acreditar el que s?ha al·legat, i, ensems, permetre que l?Administració disposi de tota la informació necessària per a resoldre d?acord amb l?interès públic i els drets dels interessats, s?ha de considerar complert en el cas que s?examina, encara que formalment no s?hagi dut a terme el tràmit de l?article 65.2 de l?LPAC, sense que es produeixi, com es deia, una indefensió material dels interessats.

A més, en l?informe jurídic complementari s?indica que, davant la manca d?una llista dels aspirants que van participar efectivament en el procediment selectiu, un dia abans de la publicació de la resolució d?inici del procediment en el DOGC, es va crear una web informativa sobre el procediment i es van enviar missatges personalitzats, per correu electrònic i per SMS, per a comunicar als aspirants admesos l?inici del procediment.

Sobre la indefensió material ?si bé en el cas citat referida a l?omissió del tràmit d?audiència?, en el Dictamen 280/2023 es va dir:

?Cal tenir en compte, tanmateix, que en línia amb la doctrina del Tribunal Suprem, l?omissió del tràmit d?audiència no comporta necessàriament la retroacció de les actuacions, sinó que això només es produeix quan s?ha causat indefensió a l?interessat. I, a més, aquesta indefensió no pot ser merament formal, sinó que es requereix la producció efectiva d?una indefensió material, és a dir, real i efectiva, no únicament la mera constatació de l?omissió del tràmit d?audiència (per totes, Sentència de 29 de març de 2017 del Tribunal Suprem, Sala Contenciosa Administrativa, Secció Cinquena, recurs núm. 1598/2016, fonament jurídic cinquè).

Així ho ha assenyalat també aquesta Comissió en termes molt similars en els dictàmens 34/2023 i 170/2023, entre d?altres, en el sentit que l?omissió del tràmit quan és preceptiva o la seva realització deficient no sempre comporta una eficàcia invalidant, sinó que és necessari que s?hagi causat una indefensió material efectiva, no solament formal. Aquest criteri obliga a realitzar un estudi casuístic que requereix un examen detallat de les circumstàncies concurrents, a l?efecte d?esbrinar si, en cada supòsit concret, s?ha produït o no indefensió. Així, i a partir d?una anàlisi cas a cas, i a la llum d?allò disposat en l?article 82.4 de l?LPAC (antic article 84.4 de l?LRJPAC), aquest òrgan consultiu ha dictaminat sobre en quins supòsits s?havia evidenciat una omissió inadequada del tràmit i, per tant, ha emès pronunciament decidint que era procedent retrotraure les actuacions (dictàmens 36/2018 i 408/2022).?

En les circumstàncies del cas que s?examina, doncs, cal concloure que l?omissió del tràmit de l?article 65.2 de l?LPAC, si bé no es correspon amb una tramitació correcta del procediment d?acord amb el que estableix la llei, constitueix una irregularitat no invalidant.

Pel que fa al tràmit d?audiència de l?article 82.1 de l?LPAC, s?ha realitzat a través d?un anunci signat per la secretària general del Departament de la Presidència i publicat al DOGC.

Sobre la publicació dels actes administratius, l?article 45.1 de l?LPAC estableix que:

?Els actes administratius han de ser objecte de publicació quan així ho estableixin les normes reguladores de cada procediment o quan ho aconsellin raons d?interès públic apreciades per l?òrgan competent.

En tot cas, els actes administratius han de ser objecte de publicació, i aquesta té els efectes de la notificació en els casos següents:

a) Quan l?acte tingui per destinatari una pluralitat indeterminada de persones o quan l?Administració consideri que la notificació efectuada a un sol interessat és insuficient per garantir la notificació a tots, i en aquest últim cas és addicional a la feta individualment.

b) Quan es tracti d?actes integrants d?un procediment selectiu o de concurrència competitiva de qualsevol tipus. En aquest cas, la convocatòria del procediment ha d?indicar el mitjà on s?efectuaran les publicacions successives, i les que es portin a terme en llocs diferents no tenen validesa.?

En el procediment que s?examina, el tràmit d?audiència s?insereix en l?apartat a), atès que els destinataris són una pluralitat indeterminada de persones, en no disposar l?Administració d?una llista dels aspirants que van participar efectivament en el procés selectiu en haver-li estat negada per la contractista.

A més de l?empresa contractista i l?entitat asseguradora, són interessats en el procediment els aspirants presentats a les proves.

En l?informe de la secretària d?Administració i Funció Pública s?assenyala que es van admetre 13.534 aspirants en les convocatòries amb núm. de registre 600, 643, 650 i 700. No obstant això, en l?informe jurídic complementari s?indica que l?òrgan convocant no pot saber quines persones es van presentar a les proves perquè és l?empresa contractista qui disposa d?aquesta informació, la qual no ha estat facilitada a l?Administració, per bé que en l?informe de la Subdirecció General d?Assessorament Jurídic s?afirma que es van produir irregularitats en la identificació dels opositors. En l?informe jurídic complementari s?aclareix que les persones que es van presentar a les proves no es podran determinar d?una manera individual fins que no presentin una declaració responsable a l?efecte de poder-los atorgar la indemnització.

No consta en l?expedient cap informació respecte de si l?Administració ha esgotat totes les fórmules per tal d?obtenir la informació dels aspirants que efectivament es van presentar a les proves selectives ni si ha exercit totes les potestats al seu abast per tal d?obtenir aquesta informació del contractista. No obstant això, cal tenir en consideració que la incoació d?ofici del procediment de responsabilitat patrimonial també està sotmès al termini de prescripció d?un any des de la producció del fet danyós i, per tant, la iniciació d?ofici del procediment de responsabilitat patrimonial, malgrat no disposar d?entrada de la llista dels aspirants que efectivament van assistir a la prova selectiva, és una opció de caràcter garantista en la mesura que evita exhaurir el termini que pot conduir a la prescripció i, en darrera instància, a la impossibilitat d?indemnitzar el dany produït.

Per tant, aquesta Comissió Jurídica Assessora considera que, en les circumstàncies assenyalades (constància del nombre de persones admeses però manca de constància fins al moment de les persones que efectivament s?hi van presentar), els interessats constitueixen una pluralitat indeterminada de persones a qui el tràmit d?audiència els ha de ser atorgat per la via de la publicació, tal com s?ha dut a terme en el present cas.

A més, i tal com s?ha dit, l?efectiva realització d?un tràmit d?audiència enerva, en les circumstàncies del cas que s?examina, qualsevol indefensió que hagués pogut produir la manca de realització del tràmit d?al·legacions de l?article 65.2 de l?LPAC.

Pel que fa a l?asseguradora, si bé no li van atorgar formalment el tràmit d?audiència, sí que li van comunicar el sinistre, i cal considerar que no s?ha produït tampoc en aquest cas una indefensió material, atès que ha tingut coneixement del procediment (vid. dictàmens 169/2021 i 146/2017, entre d?altres).

VII. Consideracions sobre el fons de la qüestió

VII.1. La posició inicial del Departament de la Presidència

En l?informe de la secretària d?Administració i Funció Pública, que constitueix la petició raonada d?inici del procediment, s?assenyala, tot recollint les conclusions de l?informe de la Subdirecció General d?Assessorament Jurídic, que es van produir irregularitats invalidants i generalitzades en la realització de les proves del 29 d?abril de 2023, de la fase d?oposició dels processos selectius d?estabilització, mitjançant el sistema selectiu de concurs oposició, corresponents a les convocatòries amb núm. de registre 600, 643, 650 i 700. En concret, va haver-hi una manca de vigilància i supervisió de les aules, l?ús per part dels aspirants de dispositius mòbils i electrònics, sortides no controlades de les aules, inicis no simultanis de les proves en les diverses aules i territoris, i manca de separació suficient entre aspirants que realitzaven els mateixos exercicis. La gravetat i generalització de les irregularitats van suposar la vulneració del dret fonamental a accedir a l?ocupació pública en condicions d?igualtat, mèrit i capacitat; dret reconegut en els articles 23.2 i 103.3 de la Constitució espanyola i 55.1 del text refós de la Llei de l?Estatut bàsic de l?empleat públic, aprovat pel Reial decret legislatiu 5/2015, de 30 d?octubre. En conseqüència, es van haver de repetir les proves i s?ha causat un dany moral als aspirants, derivat del patiment psíquic ocasionat arran de les incidències massives, sens perjudici que aquestes incidències siguin conseqüència de l?incompliment de les obligacions de l?empresa contractada per a gestionar les proves de selecció.

En l?informe s?indica també que es compleixen tots els requisits per a exigir la responsabilitat patrimonial de l?Administració:

a) Els danys produïts són conseqüència directa i immediata del funcionament anormal del servei públic, atesa la realització deficient de les proves selectives.

b) Existeix un nexe causal directe entre l?actuació de l?Administració de la Generalitat, com a titular del servei públic, i el dany produït, atès que no s?ha acreditat cap interferència dels aspirants ni causes de força major, sens perjudici de l?acció de regrés contra l?empresa contractista.

c) El dany ocasionat és antijurídic, en el sentit que els aspirants que van participar en les proves no tenien el deure jurídic de suportar-lo. Les irregularitats massives no poden considerar-se, en cap cas, actuacions produïdes dins els paràmetres raonables; per tant, no es pot compel·lir els aspirants a assumir-ne les conseqüències.

d) El dany és efectiu i individualitzat en relació amb els aspirants que van presentar-se a examen en la data dels fets. Consisteix en un dany moral que se circumscriu al dia de les proves, sense que es pugui estendre més enllà, atès que no hi ha cap perjudici efectiu respecte als drets dels aspirants a les proves selectives, les quals es van convocar novament, amb la màxima celeritat, per als dies 1 i 8 de juliol de 2023.

Quant a la quantificació del dany moral, si bé és una qüestió complexa perquè no existeixen regles objectives, l?Administració entén que cal determinar-la amb una fonamentació suficient que permeti apreciar si és raonable i proporcional, d?acord amb la jurisprudència. En aquest sentit, l?Administració considera que s?ha de reparar la dedicació dels aspirants presentats a les proves i prescindir d?altres elements de valoració en forma d?expectatives desproveïdes de qualsevol certitud.

L?Administració considera que la quantia s?ha de calcular d?una manera indirecta sobre la base de situacions comparables. En aquest sentit, s?han analitzat les compensacions per la prestació d?un servei públic personal (assistència a meses electorals, representació de l?Administració en les eleccions al Parlament) o prestacions laborals (el salari mínim interprofessional, la base màxima de cotització, el salari mitjà diari dels empleats de l?Administració de la Generalitat), si bé es tracta de funcions que no es corresponen amb la disponibilitat dels aspirants per dur a terme una prova selectiva. S?han analitzat també les indemnitzacions vinculades a accidents de trànsit, però l?Administració les considera situacions poc comparables. Finalment, es valora que la indemnització que més s?ajusta al cas és la corresponent a les prestacions personals de caràcter públic i obligatori, concretament, les indemnitzacions assignades als membres de les meses electorals, 70 euros diaris, més les indemnitzacions per avituallament quan no és possible fer una pausa per a dinar, 20 euros diaris. En total, 90 euros per persona. En conseqüència, tenint en compte el nombre de 13.534 aspirants admesos, la indemnització total es quantifica en un màxim d?1.218.060 euros.

VII.2. Les al·legacions de l?empresa contractista

La contractista s?oposa a la incoació del procediment de responsabilitat patrimonial i a una eventual acció de repetició que l?Administració de la Generalitat pugui exercir contra ella.

En primer lloc, al·lega que l?informe de la petició raonada de la secretària d?Administració i Funció Pública es fonamenta en la Resolució PRE/1632/2023, d?11 de maig, de la directora general de Funció Pública, per la qual es van deixar sense efecte les proves realitzades i es van retrotraure les actuacions al moment immediatament anterior; resolució contra la qual ha recorregut la contractista, mitjançant un recurs de reposició, per considerar-la nul·la, d?acord amb l?article 47.1.a) i e) de l?LPAC. Per tant, tots els actes derivats de la resolució són també nuls, inclòs l?inici del procediment de responsabilitat patrimonial.

La contractista al·lega també que no es compleixen els requisits legals per a exigir la responsabilitat patrimonial:

a) El dany no és efectiu, avaluable econòmicament ni individualitzat. La contractista nega l?existència d?irregularitats invalidants, de les quals no es disposa de prova vàlida. Tampoc no consta cap prova del perjudici psicològic patit pels aspirants, el qual, a més, poden al·legar aspirants d?una manera oportunista, sense haver-lo patit. Altrament, el dany no es pot valorar per comparació amb barems establerts per al compliment d?obligacions legals, atès que la presentació a les proves era voluntària, i sense distingir-ne la casuística, en una mena de ?cafè per a tots?, vedat en dret.

b) Sobre la relació de causalitat amb el funcionament normal o anormal del servei públic, la contractista afirma que la responsabilitat és de l?Administració, com a titular del servei públic i perquè els danys són conseqüència d?una ordre donada per aquesta, segons l?article 196 de la Llei 9/2017, de 8 de novembre, de contractes del sector públic, per la qual es transposen a l?ordenament jurídic espanyol les directives del Parlament Europeu i del Consell 2014/23/UE i 2014/24/UE, de 26 de febrer de 2014 (LCSP). A més, no s?ha contrastat en l?expedient la hipotètica intervenció dels aspirants en la producció del dany.

c) La Generalitat no reconeix l?existència de causes de força major que podien haver tingut un efecte invalidant de les proves.

d) El dany no és antijurídic, perquè la jurisprudència estableix que no existeix antijuridicitat quan l?Administració ha actuat dins d?uns marges raonats i raonables. Així, l?aspirant ha de suportar les conseqüències d?un procés selectiu, inclosos els desajustos organitzatius en els horaris o les instruccions per causes sobrevingudes, o els mers endarreriments.

VII.3. Les al·legacions dels aspirants, la contractista i un sindicat

Tant la contractista com 307 aspirants i un sindicat hi han presentat al·legacions.

La contractista al·lega la inexistència de les irregularitats, la nul·litat al·legada de la resolució que ordena repetir les proves ?que ha estat objecte de recurs per part de la contractista? i qüestiona que l?Administració pugui establir una indemnització igual per a tots els aspirants, que, a més, no consten acreditats en l?expedient (per la qual cosa no se?n pot procedir al pagament).

Tal com s?indica en la proposta de resolució, les al·legacions dels aspirants es poden resumir en els conceptes següents:

a) Dies de vacances, permisos, llicències i/o assumptes personals gaudits per a preparar les proves, ja sigui per al dia de celebració de la primera prova (29 d?abril) com per al dia de la seva repetició.

b) Despeses de formació.

c) Despeses de desplaçament i manutenció en ocasió de l?assistència a les proves que es van haver de repetir i respecte a les proves que es repeteixen.

d) Major període a considerar per a determinar el dany moral (entre el dia de la prova i el dia que es va anunciar que es deixaria sense efecte i que es repetiria, o bé entre el dia de la prova i el dia que es va repetir efectivament) i major quantia a establir per a la indemnització del dany moral (una major valoració del dany moral derivada del major patiment per les circumstàncies personals al·legades).

En la presentació de les al·legacions per part del sindicat, aquest no ha acreditat que representi cap dels aspirants. En tot cas, les al·legacions, amb caràcter general i sense especificar ni acreditar casos concrets, afirmen que s?ha d?indemnitzar les despeses diferenciades que han tingut els diversos aspirants, tant pel que fa a les despeses materials (preparació de les proves, desplaçaments, manutenció el dia de les proves) com pel que fa al dany moral que s?ha d?entendre produït també pels dies transcorreguts entre la celebració de la prova inicial i el dia que es va repetir.

VII.4. La proposta de resolució

La proposta de resolució considera que és procedent declarar la responsabilitat patrimonial de l?Administració de la Generalitat pel dany moral patit pels aspirants presentats a les proves selectives i que s?ha d?abonar a cadascun d?ells l?import de 90 euros establert en l?informe de la secretària d?Administració i Funció Pública. S?assenyala que els aspirants es jugaven el futur professional i que les incidències que van tenir lloc els van alterar l?estat d?ànim i els van produir sentiments d?impotència, ansietat i angoixa en el decurs de la jornada.

En aquest sentit, la proposta de resolució considera que les al·legacions de la contractista no es poden acceptar, atès que les irregularitats en l?organització de les proves van ser notòries i difoses àmpliament pels mitjans de comunicació, que van recollir declaracions dels aspirants afectats i també del personal que va supervisar les aules, contractat per l?empresa. D?acord amb la jurisprudència del Tribunal Suprem, no cal provar els fets quan aquests són notoris. Així mateix, considera que el fet causant de la indemnització ?que es van haver de repetir les proves? no és discutible com a tal fet, i, per tant, que no incideix en res en l?expedient tramitat que es trobi en discussió per via de recurs del contractista la resolució que ordena la repetició de les proves.

Pel que fa a les al·legacions dels aspirants, la proposta de resolució considera que s?han de rebutjar les que no fan referència al dany moral patit el dia de les proves selectives, atès que els aspirants hi van participar voluntàriament, i el dany reconegut és l?únic dany que no tenien el deure jurídic de suportar. Els danys materials deriven d?una situació escollida voluntàriament pels aspirants, com és la participació en les proves.

Quant a les al·legacions presentades pel sindicat IAC-CATAC, la proposta afirma que no poden tenir-se en compte perquè el sindicat no té la condició d?interessat en el procediment, puix que no ha acreditat que representi aspirants presentats a les proves.

Amb relació a la quantia de la indemnització, la proposta fa referència a la doctrina jurisprudencial sobre la valoració del dany moral i considera ben fonamentada la valoració que conté l?informe de la secretària d?Administració i Funció Pública.

VIII. El parer de la Comissió Jurídica Assessora

VIII.1. Els danys

El primer requisit perquè neixi el dret a la indemnització és que el dany al·legat sigui ?efectiu, avaluable econòmicament i individualitzat en relació a una persona o grup de persones? (articles 81.1 de la Llei 26/2010 i 32.1 de l?LRJSP), com ja s?ha indicat anteriorment.

En l?expedient sotmès a dictamen s?acredita l?existència d?un dany efectiu que consisteix en el dany moral per l?estat d?ànim dels aspirants el dia de les proves, que la proposta de resolució qualifica amb els sentiments d?impotència, angoixa i ansietat.

En el Dictamen 239/2022 s?exposa la doctrina jurisprudencial més recent sobre el dany moral:

«Respecte del concepte de dany moral, el fonament de dret cinquè de la Sentència 393/2021, de 22 de desembre, de la Sala Contenciosa Administrativa, Secció Primera, del Tribunal Superior de Justícia de Navarra, disposa:

?El concepto de daño moral alude al que es causado al conjunto de derechos y bienes de la personalidad que integran el llamado patrimonio moral (TS 27-7-06, EDJ 275355), susceptible de subdividirse en tantas subcategorías como bienes y derechos lo integran (TS 19-2-08, EDJ 13742).

Los daños morales, por oposición a los meramente patrimoniales, son los derivados de las lesiones de derechos inmateriales y no tienen propiamente un equivalente económico en cuanto tal, aun cuando, obviamente, pueden generar en quien los ha sufrido un derecho a la compensación pecuniaria o reparación satisfactoria. Hay daño moral exclusivamente cuando se ha atentado a un derecho inmaterial de la persona: es el caso del honor, intimidad e imagen; así como la muerte del ser querido, exista o no un perjuicio económico (TS 13-4-05, EDJ 47015).

No cabe alegar daño moral si se produce y se reclama un perjuicio patrimonial, es decir, cuando la lesión incide sobre bienes económicos, a modo de una derivación o ampliación del daño patrimonial (TS 31-10-02, EDJ 44498).

La existencia de un posible daño moral no siempre ni necesariamente ha de resarcirse económicamente; la propia sentencia judicial puede constituir en sí misma una satisfacción equitativa suficiente por este tipo de daño (TS 3-3-99, EDJ 8581; 24-3-04, EDJ 17592).

El daño moral tiene carácter subjetivo (TS 18-10-00), no es necesario precisar los distintos elementos que lo conforman, las distintas circunstancias concurrentes deben ser objeto de valoración conjunta (TS 13-1-00, EDJ 726, sobre daños morales por privación de libertad, como consecuencia de sanción declarada nula).?

I en la Sentència 1265/2020, d?11 de maig, de la Sala Contenciosa Administrativa, Secció Tercera, del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya, fonament de dret quart, s?afirma:

?Respecto del daño moral, [?] la noción de aquel ha sido objeto de una ampliación a cuyo tenor la situación básica para que exista con carácter indemnizable consiste en un sufrimiento o padecimiento psíquico o espiritual, impotencia, zozobra, ansiedad, angustia, estados de ánimo permanentes o de una cierta intensidad, que no necesariamente se identifican con la carga derivada de acudir a un procedimiento jurisdiccional para obtener la anulación de un acto administrativo [?]?.»

Més específicament, respecte de circumstàncies més semblants a les que s?examinen, la proposta de resolució cita la Sentència 521/2020, de 15 d?octubre, del Tribunal Superior de Justícia d?Astúries (ECLI:ES:TSJAS:2020:2264), que diu així:

?Por tanto nos queda por evaluar el daño moral, y en este punto es evidente que la zozobra, ansiedad e incertidumbre sentada en quien se ve privado de la plaza pública que creía conquistada en buena lid, y que se ve sometido a otras pruebas, con su coste de energías e ilusiones, unido a la resonancia mediática con su impacto en la imagen y honor del afectado, provoca una repercusión evidente en su estado anímico y sufrimiento interior, que no resulta tan excesiva como pretende el recurrente (ninguna secuela psicológica o de otra índole se ha acreditado). En consecuencia, si bien resulta patente la existencia de un daño moral que no tenía que soportar el reclamante, aunque no en cuantía ni en los conceptos desorbitados por la demanda, consideramos bajo nuestro prudente arbitrio dado el calvario de incertidumbre atravesado por el recurrente, que 5000 ? constituyen indemnización justa y adecuada a lo padecido, sin que amparemos mayor cuantía ni otros conceptos, y ello incluyendo intereses legales a fecha de la presente sentencia.?

Aquesta Comissió Jurídica Assessora considera que de l?expedient es desprenen els fets que acrediten un dany moral en els termes que descriu i accepta la jurisprudència, que inclou el patiment o l?angoixa provocats per circumstàncies com les que es descriuen en l?expedient que s?examina, que, d?altra banda, també reuneixen les condicions de públiques i notòries a l?efecte de no requerir més acreditació. Tenint en consideració que la data de les proves va ser el 29 d?abril i que el 4 de maig el Govern ja va anunciar la seva intenció de deixar-les sense efectes i repetir-les els dies 1 i 8 de juliol ?i que va prendre formalment la decisió de deixar sense efectes la prova esmentada en data 12 de maig?, resulta evident que l?Administració va adoptar les mesures tant formals com comunicatives necessàries perquè la situació d?angoixa i patiment dels que van participar en el procés selectiu se circumscrivís a la situació viscuda el dia de la celebració de les proves. En aquest sentit, aquesta Comissió Jurídica Assessora considera que l?àmbit temporal en el qual es va produir el dany moral que l?Administració proposa indemnitzar és el dia que es van celebrar les proves (el 29 d?abril).

En relació amb el requisit de la individualització del dany, el cas que s?examina presenta circumstàncies peculiars.

Així, si es té en consideració que, a l?efecte de notificació del tràmit d?audiència, s?ha considerat que s?està davant d?una pluralitat indeterminada de persones, resulta evident que en l?expedient examinat encara no s?ha procedit a la individualització dels danys en el sentit d?identificar tots i cadascun dels participants en les proves selectives que tenen dret a la indemnització del dany.

No obstant això, resulta evident que aquest dany és individualitzat en el sentit que no és una càrrega que correspongui a la generalitat de la ciutadania, sinó que repercuteix concretament sobre els aspirants que es van presentar al procés selectiu, de manera que es veuen particularment afectats.

Per tal de fer el pagament de la indemnització que es proposa, l?Administració informa que s?establirà un mecanisme de presentació d?una declaració responsable.

La declaració responsable està definida en l?article 69.1 de l?LPAC, en els termes següents:

?Als efectes d?aquesta Llei, s?entén per declaració responsable el document subscrit per un interessat en què manifesta, sota la seva responsabilitat, que compleix els requisits establerts a la normativa vigent per obtenir el reconeixement d?un dret o facultat o per al seu exercici, que disposa de la documentació que així ho acredita, que la posarà a disposició de l?Administració quan li sigui requerida, i que es compromet a mantenir el compliment de les obligacions anteriors durant el període de temps inherent al reconeixement o exercici esmentat.

Els requisits a què es refereix el paràgraf anterior han d?estar recollits de manera expressa, clara i precisa en la declaració responsable corresponent. Les administracions poden requerir en qualsevol moment que s?aporti la documentació que acrediti el compliment dels requisits esmentats i l?interessat l?ha d?aportar.?

Així mateix, l?article 69.3 de l?LPAC estableix que la declaració responsable permet el reconeixement del dret (en aquest cas el dret a rebre la indemnització pel dany ocasionat) des del dia de la seva presentació, però sens perjudici de les facultats de comprovació, control i inspecció de l?Administració pública.

Per tant, i en la mesura que es tinguin en consideració les cauteles que l?LPAC estableix per a garantir la veracitat de les manifestacions contingudes en la declaració responsable i que l?Administració hagi fet el possible per a obtenir la informació dels aspirants que efectivament van assistir a les proves, la Comissió Jurídica Assessora considera que el mecanisme previst per l?Administració i explicitat en l?expedient administratiu que s?examina garanteix la individualització del dany a l?efecte del pagament de la indemnització, i, en aquest sentit, resulta acreditat que existeix un dany individualitzat per tal de complir els requisits exigits per a l?existència d?un supòsit de responsabilitat patrimonial de l?Administració.

Pel que fa a la desestimació dels altres danys al·legats pels interessats, aquesta Comissió Jurídica Assessora considera que és ajustada a dret.

Efectivament, en la mesura que les proves s?han repetit i els aspirants s?hi han pogut presentar, resulta evident que no constitueixen un dany ni la preparació de les proves ni les despeses de formació. Així mateix, el fet de presentar-se a un procés selectiu no és un dany indemnitzable des del moment que és quelcom assumit voluntàriament i, a més, és el requisit indispensable per tal d?obtenir el que en aquest cas es dirimia amb la celebració del procés selectiu i, per tant, tampoc no reuneix el requisit de ser un dany antijurídic.

En referència a la major duració del període a considerar per a establir el dany moral o a la major valoració d?aquest dany moral, es fa una remissió a l?anàlisi de la valoració del dany contingut en l?apartat corresponent d?aquest Dictamen.

No obstant això, i com ha reiterat la jurisprudència i la doctrina d?aquesta Comissió, la sola existència d?un dany no és suficient per a apreciar la responsabilitat patrimonial de l?Administració, ja que cal que existeixi una relació de causalitat entre el funcionament del servei públic i el dany patit.

VIII.2. La relació de causalitat i l?antijuridicitat

Pel que fa al nexe causal com a requisit indispensable per a imputar responsabilitat a una administració, es requereix identificar si, en el present cas, la lesió és conseqüència del funcionament del servei públic. A més, el dany ha de ser conseqüència directa, immediata i exclusiva de l?actuació o de l?omissió administrativa i, per tant, del funcionament del servei. Com es va dir en el Dictamen 421/2019, «Així ho determina el Tribunal Suprem en la Sentència de 28 de novembre de 1998, Sala Contenciosa Administrativa, Secció Sisena, en afirmar que la relació de causalitat ?es directa por cuanto ha de mediar una relación de tal naturaleza, inmediata y exclusiva de causa a efecto entre el actuar de la Administración y el daño producido, relación de causalidad o nexo causal que vincule el daño producido a la actividad administrativa de funcionamiento, sea éste normal o anormal, que la Jurisprudencia de esta Sala viene reiteradamente exigiendo [fonament de dret segon]?».

En el cas que s?examina, resulta evident la relació causal del dany amb l?Administració de la Generalitat, titular del servei públic afectat i responsable de la contractació efectuada, així com de la supervisió posterior del contracte.

El fet danyós és el mal funcionament de la celebració del procés selectiu el dia de les proves i la mala supervisió d?aquestes, així com la conducta d?alguns dels aspirants a les proves, que no consten identificats en l?expedient, i que va contribuir a la comissió de les irregularitats. En aquest sentit, aquesta Comissió Jurídica Assessora considera que s?està en un supòsit de gran incertesa causal, que, com després s?argumentarà, cal tenir en consideració en el moment de valorar el dany, ja que, segons la jurisprudència, aquest és un dels supòsits en els quals es permet fer excepció del principi d?indemnitat i aplicar el criteri de la proporcionalitat en la indemnització del dany.

No obstant això, cal també tenir en compte que, en el cas que s?examina, l?Administració actua amb diligència i celeritat per tal de corregir les irregularitats i pal·liar el dany produït, tot aportant certesa i seguretat jurídica al procés selectiu; actuació que es concreta en la decisió de l?Administració de deixar sense efectes les proves i repetir-les, així com a informar-ne immediatament els aspirants per tots els mitjans a la seva disposició. Per tant, i tal com s?ha dit, és correcte circumscriure temporalment el dany moral que s?indemnitza al patiment derivat de les irregularitats del dia de celebració de les proves.

Val a dir que la regularitat o irregularitat d?aquesta decisió de l?Administració no pot tenir incidència en la determinació de la causalitat, ja que la responsabilitat patrimonial de l?Administració ho és tant pel seu funcionament normal com anormal i, per tant, l?al·legació de la contractista en el sentit que ha interposat un recurs contra la decisió de repetir les proves únicament podria tenir incidència en el cas que l?Administració decidís exercir l?acció de repetició de la quantitat indemnitzada contra la contractista. El fet cert és que les proves dutes a terme es van deixar sense efectes, un fet de caràcter notori i que no exigeix prova, i aquesta és la causa del dany que ara es pretén indemnitzar.

Més enllà de les afirmacions contingudes en els informes, no s?ha aportat a l?expedient ni el PCAP ni cap altra prova per tal de poder analitzar les relacions entre contractista i Administració, i així precisar les obligacions incomplertes, o no, per aquella i, per tant, si és procedent o no l?acció de repetició prevista en l?article 196.1 de l?LCSP, com tampoc la proposta de resolució es pronuncia sobre l?eventual exercici d?aquesta acció i, per tant, sobre la responsabilitat del contractista, sinó que únicament proposa que sigui l?Administració qui, en primera instància, atengui la indemnització proposada. Així, doncs, ni correspon que aquesta Comissió Jurídica Assessora es pronunciï sobre l?acció de l?article 196.1 de l?LCSP ni es disposa en l?expedient de tots els elements per a fer-ho.

Nogensmenys, la Comissió Jurídica Assessora considera que l?Administració ha de satisfer la indemnització, sens perjudici que aquesta exerceixi l?acció de repetició sobre la contractista, si escau, de conformitat amb l?article 196.1 de l?LCSP, que estableix que és obligació del contractista indemnitzar per tots els danys i perjudicis que es causin a tercers com a conseqüència de les operacions que requereixi l?execució del contracte (vid. Dictamen 17/2019).

VIII.3. Valoració del dany

Aquesta Comissió recorda que la valoració del dany moral, per la finalitat que té d?establiment d?un pretium doloris, està mancada de mòduls objectius i, per tant, el que s?exigeix a l?Administració és l?establiment d?una xifra raonable que d?una manera motivada ponderi les circumstàncies del cas, per bé que la jurisprudència adverteix que aquest exercici de determinació del dany moral sempre tindrà un cert caràcter subjectiu.

Així mateix, aquesta Comissió Jurídica Assessora també recorda que la jurisprudència permet fer excepció del criteri d?indemnitat en la indemnització del dany, i substituir-lo per una responsabilitat de caràcter proporcional, en els casos de gran incertesa causal, concurrència de culpes i dany moral. Tal com es desprèn de l?expedient, aquests tres elements que permeten fer excepció del principi d?indemnitat i substituir-lo pel de responsabilitat proporcional ?i, per tant, per una indemnització proporcional? concorren en aquest cas.

En el cas que examinat, a més, es tracta de valorar el dany moral d?una pluralitat de persones que, per bé que individualment considerades resulta evident que és impossible que totes elles hagin percebut subjectivament el mateix nivell de patiment o angoixa que es pretén valorar, sí que és cert que han patit les mateixes circumstàncies causants d?aquest dolor. Per tant, l?Administració no pot entrar, a risc de dur a terme una actuació discriminatòria, a establir diferències indemnitzatòries amb fonament en criteris subjectius relatius al divers patiment d?un candidat o un altre. Així, doncs, és correcte que, en un cas on les circumstàncies causants del dany moral són les mateixes, s?estableixi una valoració del dany moral indiferenciada entre els diversos candidats.

Així, és lògic i raonable que l?Administració cerqui objectivar la valoració d?aquest dany moral i ho faci buscant criteris que, a títol orientatiu, permetin establir una valoració que superi el test de raonabilitat que s?exigeix per a la valoració del dany moral (en aquest cas, recorrent a les indemnitzacions que s?estableixen per prestacions personals de caràcter obligatori, com són, entre d?altres, les que s?estableixen per l?assistència a les meses electorals durant els processos electorals, per bé que és evident que les indemnitzacions no s?estableixen pel mateix concepte a rescabalar).

En aquest sentit, cal tenir en consideració que, quan l?Administració fa referència a les diferents quanties que té en consideració per tal d?establir la valoració del dany, no ho fa perquè consideri que està indemnitzant pel mateix fonament pel qual es van establir les quanties esmentades, sinó com a criteri orientatiu que permet considerar la indemnització com a raonable.

Aquesta Comissió Jurídica Assessora considera que no resulten d?aplicació les quanties que fixa la jurisprudència per als casos de pèrdua de la plaça de funcionari o de pèrdua de l?oportunitat de participar en un procés selectiu o de provisió de lloc de treball, puix que en el cas que s?examina els aspirants van poder finalment presentar-se a les proves. Tampoc no resulten d?aplicació les quanties més elevades que s?haurien de tenir en consideració si la situació d?incertesa o patiment s?hagués allargat durant un llarg període de temps i hagués requerit dels interessats l?esforç d?afrontar llargs processos judicials, amb l?allargament consegüent de l?angoixa provocada per la incertesa. En el cas examinat, l?Administració va adoptar les mesures per tal que els aspirants poguessin presentar-se a les proves en el mínim temps possible i van estar informats d?inici de l?actuació de l?Administració a aquest efecte i fins i tot de la seva voluntat de procedir a repetir les proves (les proves van ser el 29 d?abril i el 4 de maig el Govern ja va anunciar la seva decisió d?adoptar les mesures necessàries per tal de repetir-les).

Altrament, i tenint en consideració que els aspirants van poder finalment presentar-se a les proves en un període breu de temps (la prova deixada sense efectes va ser el 29 d?abril i es van repetir els dies 1 i 8 de juliol) i que la informació que es procediria a repetir aquestes proves va ser avançada d?una manera immediata per part de l?Administració (el Govern ho va anunciar el 4 de maig), és important recordar que el dany que es valora és el de l?angoixa i els patiments produïts el dia de celebració de les proves.

Aquesta Comissió, doncs, considera que la valoració del dany en 90 euros a la qual arriba l?Administració per utilització orientativa de les indemnitzacions que es paguen als membres de les meses electorals en els processos electorals compleix amb el criteri de raonabilitat exigit per a la valoració de danys morals.

Per tant, i un cop individualitzat el dany, és procedent el pagament de la indemnització esmentada.

CONCLUSIÓ

S?informa favorablement sobre el procediment de responsabilitat patrimonial iniciat pel Departament de la Presidència pels danys i perjudicis ocasionats a les persones aspirants que varen concórrer a les proves selectives d?estabilització celebrades el dia 29 d?abril de 2023, convocatòries amb núm. de registre 600, 643, 650 i 700.