Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de Cataluña núm 346/2021 del 04 de noviembre del 2021

Cuestión

Reclamación de responsabilidad patrimonial instada ante el Ayuntamiento de Barcelona por la empresa Claris 89-91, S. L., por los daños y perjuicios derivados de la denegación de la licencia de obras pedida para la rehabilitación de un edificio con cambio de uso en hotel en una finca del municipio

Contestacion

La Comissió Jurídica Assessora, reunida el 4 de novembre de 2021, amb la presidència del Sr. Albert Lamarca i Marquès, actuant com a secretària la Sra. Cristina Figueras i Bosch, amb la participació de les Sres. i els Srs. Agustí Cerrillo i Martínez, Maria Mercè Darnaculleta i Gardella, Francesc Esteve i Balagué, Alfredo Galán Galán, Judith Gifreu i Font, Francesc Homs i Molist, Marc Marsal i Ferret, Carles Mundó i Blanch, Joan Pagès i Galtés, Eva Pons i Parera, Sonia Ramos i González, i Antoni Vaquer i Aloy, i essent-ne ponent la Sra. Esther Arroyo i Amayuelas, ha aprovat el Dictamen següent:

ANTECEDENTS DE FET

1. Segons dona compte la documentació, el 10 de juny de 2015, l?empresa Claris 89-91, SL, va sol·licitar, un cop obtinguts l?informe urbanístic previ i el d?idoneïtat tècnica, una llicència d?obres majors per a la rehabilitació de l?edifici situat al carrer de Pau Claris, 89-91, de Barcelona, amb canvi d?ús a hotel.

2. La tramitació de la llicència va quedar suspesa a causa que, l?1 de juliol de 2015, la Comissió de Govern de Barcelona va acordar suspendre la tramitació de plans urbanístics derivats concrets i de projectes de gestió urbanística, així com l?atorgament de llicències i/o comunicats i d?altres autoritzacions per a l?obertura, la instal·lació o l?ampliació d?hotels, pensions, hostals, residències per a estudiants, albergs juvenils i establiments d?apartaments turístics; acord que es va publicar al Butlletí Oficial de la Província de Barcelona (BOPB) de 2 de juliol de 2015.

3. Mitjançant l?Acord del Ple del Consell Municipal de 27 de gener de 2017, publicat al BOPB de 6 de març següent, es va aprovar definitivament el Pla especial urbanístic per a la regulació dels establiments d?allotjament turístic, albergs de joventut, residències col·lectives d?allotjament temporal i habitatges d?ús turístic a la ciutat de Barcelona (PEUAT), i se?n va publicar la normativa.

4. Després que es notifiqués a la interessada l?advertiment de la denegació de la llicència d?obres majors, el 27 de juliol de 2017 es va notificar la resolució de denegació dictada el 13 de juliol de 2017.

5. El 5 de març de 2018, la mercantil Claris 89-91, SL, mitjançant representació lletrada, va formular una reclamació de responsabilitat patrimonial davant l?Ajuntament de Barcelona, en sol·licitud d?una indemnització econòmica de 10.666.979,43 euros, pels danys i perjudicis irrogats per la denegació de la llicència d?obres referida.

6. L?endemà, juntament amb l?escrit de reclamació, la interessada va adjuntar una còpia de diversa documentació i un dictamen pericial de valoració del dany emès per un economista catedràtic d?universitat.

7. Per diligència d?incoació de 29 de maig de 2018, de la secretària delegada d?Urbanisme, es va obrir l?expedient, es va iniciar la tramitació i es va informar la reclamant del termini de durada màxima del procediment i del sentit d?un eventual silenci administratiu.

8. A través de sengles oficis de la mateixa data, l?òrgan instructor va requerir els informes de la Direcció de Serveis d?Actuació Urbanística i la Direcció de Serveis de Llicències, ambdues de la Gerència d?Ecologia Urbana, i dels Serveis Tècnics i Jurídics del Districte de l?Eixample, en relació amb la sol·licitud d?indemnització presentada.

9. L?11 de juny de 2018, la instructora va estendre una diligència per a fer constar els motius pels quals considerava que no era necessari que la Direcció de Serveis d?Actuació Urbanística emetés l?informe sol·licitat.

10. El 2 d?agost de 2018, es va participar la reclamació a la companyia d?assegurances de l?Administració a través de la corredoria.

11. Per mitjà d?un escrit de 26 de setembre de 2018, la companyia d?assegurances va sol·licitar una còpia dels documents aportats amb l?escrit de reclamació, que li va ser tramesa per l?òrgan instructor.

12. El 12 de novembre de 2018, la Direcció de Serveis de Llicències va informar sobre l?escrit presentat per la reclamant el 7 de novembre anterior, en relació amb una sol·licitud de llicència d?obres majors per a destinar l?edifici de referència a oficines.

13. Per escrit d?11 de febrer de 2019, l?asseguradora va fer avinent que la responsabilitat derivada de disposicions normatives de caràcter general i, en particular, del PEUAT, és un dels riscos expressament exclosos de la pòlissa subscrita. També al·legava, subsidiàriament, que la reclamació excedia el límit de cobertura pactat en la pòlissa.

14. El 14 de juny de 2019, la lletrada del Departament de Serveis Jurídics - Secretaria, amb el vistiplau de la cap del Departament, va informar sobre el supòsit indemnitzatori regulat en l?article 104.2 del Reglament de la Llei d?urbanisme (RLU), aprovat pel Decret 305/2006, de 18 de juliol, i va sol·licitar a la Direcció de Serveis de Llicències un informe tècnic sobre si es donaven els requisits previstos en aquest precepte, tenint en compte que en el mateix emplaçament es va aprovar un pla especial de millora urbana.

15. El 13 de desembre de 2019, el lletrat del Departament de Llicències d?Obres, amb el vistiplau de la cap del Departament i la lletrada de la Direcció de Serveis de Llicències, va informar que el projecte d?obra que la mercantil va presentar no tenia defectes o omissions no esmenables, ni deficiències que contravinguessin d?una manera manifesta la normativa urbanística aplicable en aquell moment i que era procedent determinar l?existència de responsabilitat patrimonial municipal com a conseqüència de la denegació de la llicència d?obres. També va quantificar la indemnització a satisfer en 450.079,45 euros, corresponents a les despeses relacionades amb el cost d?elaboració del projecte de l?obra.

16. A través d?un ofici de 14 d?octubre de 2020, notificat a la mercantil el 29 d?octubre següent, la instructora va traslladar-li els informes identificats en els apartats anteriors i va atorgar-li el tràmit d?audiència.

17. El 16 de novembre de 2020, la interessada va formular-hi al·legacions, en què reiterava les ja adduïdes, i va efectuar diverses consideracions sobre la procedència de la indemnització sol·licitada i sobre la manca de justificació de la desestimació de determinades partides econòmiques.

18. El 7 de desembre de 2020, l?òrgan instructor va traslladar l?escrit d?al·legacions a les direccions de Serveis Jurídics i de Serveis de Llicències, perquè el valoressin.

19. El 8 d?abril de 2021, el lletrat de la Direcció de Serveis de Llicències i la cap del Departament de Llicències d?Obres van informar sobre els motius pels quals consideraven que les al·legacions de la mercantil s?havien de desestimar i van confirmar el contingut de les conclusions de l?informe tècnic que van emetre el 13 de desembre de 2019.

20. Per mitjà d?un ofici notificat el 27 maig de 2021, la secretària delegada d?Urbanisme va enviar a la mercantil l?informe indicat en l?apartat anterior, als efectes corresponents, i la va informar que es donava per conclòs el tràmit d?audiència de l?expedient, que es trobava en fase d?elaboració de la proposta de resolució.

21. El 2 de juliol de 2021, la instructora va expedir un certificat sobre el resultat del tràmit d?audiència practicat.

22. El 5 de juliol de 2021, la secretària delegada d?Urbanisme va emetre un informe jurídic i una proposta de resolució en què justificava que considerava procedent estimar parcialment la reclamació, per una quantia de 450.079,45 euros, més els interessos corresponents.

23. Posteriorment, amb la proposta prèvia de la Gerència d?Ecologia, Urbanisme, Infraestructures i Mobilitat, la segona tinenta d?Alcaldia va emetre la proposta de resolució, parcialment estimatòria, d?acord amb l?informe jurídic esmentat, pels motius que consten en els informes de la Direcció de Serveis de Llicències de 13 de desembre de 2018 i 6 d?abril de 2021 que, a l?efecte de motivació, es donaven per reproduïts, i va proposar autoritzar i disposar la despesa per a atendre el pagament de la indemnització a la societat perjudicada.

24. El 15 de juliol de 2021, el lletrat consistorial, amb el vistiplau del director de l?Àrea de Règim Jurídic, del 19 de juliol següent, va emetre un informe jurídic previ al trasllat de l?expedient a la Comissió Jurídica Assessora i va efectuar una consideració addicional sobre el fons de l?assumpte.

25. Per Decret del primer tinent d?alcalde de 27 de juliol de 2021, per delegació de l?Alcaldia, amb l?informe previ de la secretària delegada i a proposta de la Segona Tinència d?Alcaldia, es va formular la petició de dictamen d?aquest òrgan consultiu.

26. El 2 d?agost de 2021, va entrar al Departament de la Presidència, per la plataforma EACAT, la petició de dictamen de la Comissió Jurídica Assessora, juntament amb l?expedient del procediment instruït.

27. El 6 de setembre de 2021, la Subdirecció General d?Assistència Jurídica i d?Innovació a l?Administració Local va emetre un informe favorable a la tramesa de l?expedient a la Comissió Jurídica Assessora, una vegada analitzats els aspectes formals.

28. El 8 de setembre de 2021, va entrar a la Comissió Jurídica Assessora la petició de dictamen tramesa pel secretari de Governs Locals i de Relacions amb l?Aran, per delegació, d?acord amb la Resolució PRE/1384/2019, de 21 de maig, de delegació de competències de la persona titular del Departament de la Presidència (DOGC núm. 7882, de 24 de maig). A la petició, s?adjuntava una còpia de l?expedient administratiu.

29. En la sessió del 9 de setembre de 2021, el Ple de la Comissió Jurídica Assessora va admetre a tràmit la petició de dictamen i en va nomenar ponent.

FONAMENTS JURÍDICS

I. Objecte del Dictamen i intervenció de la Comissió Jurídica Assessora

Constitueix l?objecte d?aquest Dictamen la reclamació de responsabilitat patrimonial instada per la mercantil Claris 89-91, SL, pels danys i perjudicis derivats de la denegació de la llicència d?obres demanada per a la rehabilitació de l?edifici situat al carrer de Pau Claris, 89-91, de Barcelona, amb canvi d?ús a hotel, la qual va resultar inviable arran de l?aprovació definitiva del Pla especial urbanístic d?allotjaments turístics (PEUAT). Aquest òrgan consultiu s?ha pronunciat en d?altres ocasions sobre la responsabilitat patrimonial de l?Administració derivada de la denegació de llicències d?obres a conseqüència de l?aprovació definitiva del PEUAT en els dictàmens 339/2018, 351/2019 i 399/2019.

La determinació de l?existència de responsabilitat patrimonial es fa a través d?un procediment propi, en el qual és necessari un assessorament jurídic específic, per al qual l?ordenament ha previst la intervenció dels alts òrgans consultius corresponents. Així, en l?àmbit de l?Administració estatal, correspon al Consell d?Estat i, en el de les comunitats autònomes, a l?òrgan equivalent, si aquest existeix.

A Catalunya, la intervenció en aquests procediments s?atribueix a la Comissió Jurídica Assessora, de conformitat amb l?article 8.3.a) de la Llei 5/2005, de 2 de maig, reguladora d?aquest òrgan consultiu. És preceptiu el parer de la Comissió quan la quantia reclamada sigui igual o superior als 50.000 euros mínims preceptius, tal com succeeix en el present cas, en què la indemnització reclamada per la persona interessada és de 10.666.979,43 euros.

II. Normativa aplicable

És doctrina de la Comissió Jurídica Assessora que, en la determinació de la normativa aplicable als procediments de responsabilitat patrimonial, s?ha de diferenciar entre el règim substantiu i el procedimental. La tramitació del procediment de responsabilitat s?ha d?ajustar a la normativa vigent en el moment d?iniciar-se. En canvi, el règim jurídic aplicable a les qüestions materials o substantives és l?establert en la normativa vigent en el moment en què es va produir el fet o l?acte que motiva la reclamació (dictàmens 37/2020, 141/2020, 252/2021 i 253/2021, entre d?altres).

La sol·licitud d?iniciació del procediment es va presentar el 5 de març de 2018 i l?aprovació definitiva del Pla especial urbanístic es va produir el 27 de gener de 2017 (i es va publicar al BOPB el 6 de març següent). En qualsevol cas, doncs, resulta d?aplicació el marc legislatiu vigent, que engloba i regula el concepte de la responsabilitat patrimonial de les administracions públiques, que està compost per la Llei 26/2010; la Llei 39/2015, d?1 d?octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques (LPAC), i la Llei 40/2015, d?1 d?octubre, del règim jurídic del sector públic (LRJSP).

En el cas de les entitats locals, cal també tenir present l?article 174 del text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya, aprovat pel Decret legislatiu 2/2003, de 28 d?abril (TRLMRLC), segons el qual, ?Els ens locals responen directament dels danys i els perjudicis causats als particulars en llurs béns i drets com a conseqüència del funcionament dels serveis públics o de l?actuació de llurs autoritats, funcionaris o agents, en els termes establerts per la legislació general sobre responsabilitat administrativa?.

D?acord amb la normativa referenciada anteriorment, perquè pugui prosperar l?acció de responsabilitat patrimonial hi han de concórrer necessàriament una sèrie de requisits, tots previstos en l?article 81 de la Llei 26/2010, i que es concreten en els següents: a) Que existeixi un dany efectiu, avaluable econòmicament i individualitzat en relació amb una persona o un grup de persones; b) Que la lesió sigui conseqüència del funcionament normal o anormal del servei públic; c) Que no hi hagi intervingut força major, i d) Que el dany sigui antijurídic, en el sentit que qui el pateixi no tingui el deure jurídic de suportar-lo.

Igualment resulta aplicable la legislació urbanística de Catalunya i, en concret, el Decret legislatiu 1/2010, de 3 d?agost, que aprova el text refós de la Llei d?urbanisme (TRLU), i el Decret 305/2006, de 18 de juliol, pel qual s?aprova el Reglament de la Llei d?urbanisme de Catalunya.

III. Descripció del supòsit fàctic en què s?emmarca el procediment de reclamació de responsabilitat patrimonial

De la informació que consta en l?expedient, es poden deduir els fets més rellevants en què s?emmarca el procediment de reclamació de responsabilitat patrimonial:

a) El 22 de febrer de 2010, l?empresa Claris 89-91, SL, que, segons refereix, explotava l?edifici de la seva propietat ubicat al carrer de Pau Claris, 89-91, en règim d?arrendament dels pisos i locals que l?integraven, va obtenir de l?Ajuntament de Barcelona un certificat de règim urbanístic de l?edifici, en relació amb l?ús projectat d?alberg de joventut.

b) El 31 de maig de 2013, el Ple del Consell Municipal va aprovar el ?Pla de millora urbana d?ordenació volumètrica de l?edifici ubicat a la Gran Via de les Corts Catalanes, 648, i al carrer de Pau Claris, 89-91? (publicat al BOPB de 27 de juny de 2013).

c) El 10 de juny de 2015, la societat va sol·licitar a l?Ajuntament de Barcelona una llicència d?obres majors, amb canvi d?ús a hotel.

La sol·licitud adjuntava dos informes requerits per l?Ordenança reguladora dels procediments d?intervenció municipal en les obres (ORPIMO), aprovada pel Ple del Consell Municipal de l?Ajuntament de Barcelona, en la sessió de 25 de febrer de 2011 (BOPB de 25 de març de 2011).

En primer lloc, l?informe urbanístic previ. Segons l?article 17.1 de l?ORPIMO, aquest informe s?ha de sol·licitar prèviament a la sol·licitud de llicència, entre d?altres supòsits, en els casos de gran rehabilitació, reforma o rehabilitació amb canvi d?ús de l?edifici, amb la finalitat de verificar l?adequació urbanística del projecte en la fase de redacció. En el cas que s?examina, aquest informe es va emetre, amb caràcter favorable, en data 9 d?abril de 2015.

En segon lloc, l?informe d?idoneïtat tècnica. Segons l?article 15.1 de l?ORPIMO, aquest informe té per objecte verificar que el projecte i la documentació tècnica compleixen els requisits d?integritat documental, suficiència i idoneïtat. En el cas que s?examina, es va emetre, amb caràcter favorable, en data 10 de juny de 2015.

d) En data 1 de juliol de 2015, la Comissió de Govern de l?Ajuntament de Barcelona va adoptar l?acord de suspendre la tramitació, entre d?altres, de l?atorgament de llicències i/o comunicats i d?altres autoritzacions per a l?obertura, la instal·lació o l?ampliació d?hotels, pensions, hostals, residències per a estudiants, albergs juvenils i establiments d?apartaments turístics.

e) En data 27 de gener de 2017, per acord del Ple del Consell Municipal de l?Ajuntament de Barcelona, es va aprovar definitivament el PEUAT, que es va publicar al BOPB de 6 de març de 2017, data en què va entrar en vigor.

f) Després que es notifiqués a la interessada l?advertiment de la denegació de la llicència d?obres majors, en apreciar-se deficiències que afectaven condicions essencials del projecte d?obres d?acord amb la nova normativa del PEUAT, i que aquesta hi efectués al·legacions, el 13 de juliol de 2017 es va denegar la sol·licitud i el 27 de juliol següent es va notificar la resolució denegatòria a l?empresa.

g) En data 5 de març de 2018, el representant de les societats esmentades va presentar una reclamació de responsabilitat patrimonial davant l?Ajuntament de Barcelona pels danys i perjudicis irrogats com a conseqüència de la denegació de la llicència sol·licitada.

IV. Consideracions formals

IV.1. Legitimació activa i competència

La legitimació per a exercir l?acció de responsabilitat resulta clarament acreditada. L?empresa reclamant és la propietària de la finca de referència. Acredita haver presentat la sol·licitud de llicència d?obres i, per tant, és qui pot resultar afectada per la decisió adoptada en aquell procediment. Formula la reclamació a través d?un lletrat, apoderat per l?administrador de l?empresa, la identitat i representació del qual també es dedueix de l?expedient.

L?Ajuntament de Barcelona, de conformitat amb l?article 174 del TRLMRLC, és competent per a tramitar i resoldre el procediment de responsabilitat patrimonial, atès que és qui va acordar suspendre la tramitació de la sol·licitud de llicència, va aprovar el PEUAT, que comporta unes noves determinacions per a la finca de referència que impedeixen la implantació de l?ús hoteler, i va denegar la llicència sol·licitada amb fonament en aquestes noves previsions contingudes en el Pla esmentat.

En la proposta de resolució es diu que la competència de l?Alcaldia en matèria de ?responsabilitat patrimonial extracontractual derivada de les actuacions realitzades per l?Àrea en matèria d?urbanisme? està delegada en la Quarta Tinència d?Alcaldia, per Decret d?alcaldia de 13 de juny de 2015, apartat 8.1. No obstant això, en l?informe de la Direcció de l?Àrea de Règim Jurídic de la Gerència de Recursos s?indica que l?òrgan competent per a resoldre la responsabilitat patrimonial és la Segona Tinència d?Alcaldia, d?acord amb l?apartat setè del Decret d?alcaldia de 12 de setembre de 2019. Aquest decret, publicat en la Gaseta Municipal de 19 de setembre de 2019, delega en aquesta Tinència d?Alcaldia la competència per a la ?Resolució de les reclamacions de responsabilitat patrimonial extracontractual derivada de les actuacions realitzades per l?Àrea en matèria d?Urbanisme i Infraestructures?.

IV.2. Conformació de l?expedient i instrucció del procediment

La conformació de l?expedient de responsabilitat patrimonial és correcta. Els documents estan ordenats cronològicament, numerats i precedits de l?índex corresponent, tal com preceptua l?article 46.2 de la Llei 26/2010. Així mateix, s?han incorporat a l?expedient les evidències de les notificacions electròniques realitzades, les quals permeten verificar-ne la correcció, de conformitat amb l?article 56.2 de la Llei 26/2010. S?ha tramès a aquesta Comissió la documentació relativa a la sol·licitud de llicència, a l?acord de suspensió de la tramitació i a la denegació de la llicència sol·licitada, aportada amb la reclamació.

IV.3. La instrucció del procediment

La instrucció s?ha dut a terme d?acord amb la legislació d?aplicació.

Inicialment, es va dictar la diligència d?incoació de l?expedient i es va comunicar a l?empresa reclamant, en compliment de l?article 21.4 de l?LPAC, la data d?entrada de la sol·licitud de reclamació en el Registre general de l?Ajuntament, l?obertura de l?expedient corresponent, el termini màxim per a resoldre i notificar, i els efectes de la manca de resolució expressa i notificació dins del termini establert. Així mateix, es va informar de la possibilitat de millora de la reclamació, de conformitat amb l?article 68.3 de l?LPAC.

Es va participar la reclamació a la companyia d?assegurances de l?Ajuntament, que primer va comparèixer i va sol·licitar més informació i, posteriorment, va fer avinent la manca de cobertura de la pòlissa, ja que s?exclouen de totes les garanties les responsabilitats derivades dels actes administratius normatius i, respecte de la responsabilitat patrimonial, s?exclou la responsabilitat per perjudicis patrimonials purs derivats de qualificacions urbanístiques. Alternativament, també exposava que l?import reclamat excedia el límit de cobertura.

Es va incorporar a l?expedient una còpia de la sol·licitud de la llicència d?obres presentada per l?empresa el 7 de novembre de 2018, en relació amb el mateix edifici, amb canvi d?ús a oficines. En aquest document, la interessada va posar de manifest que no podia assumir els greus perjudicis que li comportava tenir aturat l?edifici fins que no es resolgués per via judicial la impugnació contra el planejament, sense que això comportés una renúncia als seus drets d?ús hoteler de l?edifici.

L?òrgan instructor va demanar diversos informes. El Departament dels Serveis Jurídics-Secretaria va emetre un informe justificatiu de la petició d?un informe tècnic, a fi de determinar diverses circumstàncies en relació amb la llicència d?obres majors per a rehabilitar l?edifici com a hotel. Aquest informe tècnic va ser emès, el 13 de desembre de 2019, pel Departament de Llicències d?Obres, de la Direcció de Serveis de Llicències, de la Gerència d?Urbanisme, que és favorable al reconeixement de responsabilitat patrimonial de l?Ajuntament, per bé que limita la quantia de la indemnització a 450.079.45 euros.

Posteriorment, es va procedir a l?obertura del tràmit d?audiència, que adjuntava l?informe tècnic precitat. La interessada va formular-hi al·legacions, en el sentit de reiterar la procedència de la indemnització sol·licitada, d?acord amb el dictamen pericial aportat, i qüestionar les conclusions de l?informe tècnic. L?òrgan instructor va estendre la certificació oportuna sobre el resultat del tràmit.

Les al·legacions de la reclamant van ser valorades novament pel Departament de Llicències d?Obres, mitjançant un informe signat els dies 6 i 8 d?abril de 2021, que va proposar desestimar-les i va confirmar les conclusions de l?informe emès anteriorment. A continuació, es va informar l?empresa reclamant que es donava per finalitzat el tràmit d?audiència i que l?expedient es trobava en fase d?elaboració de la proposta de resolució.

Tant en l?informe jurídic com en la proposta de resolució, es proposa estimar parcialment la reclamació, per valor de 450.079,45 euros, amb fonament en l?article 104.2 de l?RLU. A l?efecte de motivació, en la proposta de resolució es donen per reproduïts els informes de la Direcció de Serveis de Llicències de 13 de desembre de 2018 i 6 d?abril de 2021 (article 88.6 de l?LPAC).

Posteriorment, es va emetre l?informe jurídic de la Direcció dels Serveis Jurídics, amb la signatura d?un lletrat consistorial i el vistiplau del director dels Serveis Jurídics, que és favorable a la correcció de l?expedient tramitat i en què es conclou que és procedent reconèixer la responsabilitat patrimonial i demanar el dictamen de la Comissió Jurídica Assessora; es va sol·licitar el dictamen i es va trametre la petició i l?expedient al Departament de la Presidència.

Es pot apreciar que s?ha produït la desestimació presumpta de la reclamació, pel transcurs del termini màxim per a dictar i notificar la resolució del procediment, que és de sis mesos des de l?entrada de la sol·licitud d?iniciació en el registre de l?òrgan competent, sense que s?hagi notificat la resolució (art. 91.3 i 21.3.b) de l?LPAC). L?Administració manté l?obligació de resoldre el procediment, i notificar-ne la resolució, sense vinculació al sentit negatiu del silenci produït (art. 21.1 i.24.3 b) de l?LPAC).

V. Tempestivitat de la reclamació

El termini de prescripció de l?acció en els procediments de responsabilitat patrimonial és d?un any (article 67.1 de l?LPAC) i comença a computar, com a regla general, en el moment en què s?hagi produït el fet o l?acte que motivi la indemnització o se?n manifesti l?efecte lesiu.

En el cas que s?examina, cal considerar com a dies a quo la data de notificació de la resolució denegatòria de la llicència sol·licitada, és a dir, el 27 de juliol de 2017. En conseqüència, es pot apreciar que la reclamació de responsabilitat patrimonial, de 5 de març de 2018, s?ha presentat dins del termini establert legalment.

No obstant això, l?empresa reclamant, en l?escrit inicial, fixa el dies a quo en la data de publicació de l?aprovació definitiva del PEUAT, que va ser el 6 de març de 2017, i conclou que la reclamació es va presentar en termini hàbil, perquè es va presentar abans del venciment del termini anual, comptat des d?aquella data. També es refereix, a més, que la denegació de la llicència es va notificar el 27 de juliol de 2017.

L?òrgan també considera que ?l?acte que motiva la indemnització és l?aprovació definitiva del PEUAT (publicat als efectes de la seva executivitat al BOPB de 6 de març de 2017), així com la posterior denegació de la llicència (notificació de data 14 de juny de 2017) circumstància que posa de manifest que la present reclamació va ser interposada dins del termini d?un any, comptat des d?aquesta data, atès que va tenir entrada en el registre d?aquest Ajuntament en data 5 de març de 2018 i complementada el 6 de març de 2018?.

VI. Consideracions sobre el fons de l?assumpte

VI.1. El dret a indemnització en el cas de suspensió de l?atorgament de llicències en l?àmbit urbanístic

D?acord amb el que aquest òrgan consultiu va manifestar en el Dictamen 339/2018, reiterat després en el Dictamen 399/2019, el ius variandi en l?àmbit urbanístic constitueix un element natural de la potestat de planejament que cal exercir respectant l?ordenament jurídic en el seu conjunt i, més en concret, els instruments de planejament jeràrquicament superiors que, en cada cas, resultin d?aplicació, per bé que això no exclou que també s?obligui l?Administració que l?exerceix a indemnitzar pels perjudicis causats als particulars, sempre que la lesió no afecti meres expectatives, sinó perjudicis causats a drets o interessos ja incorporats en el patrimoni del reclamant. En aquest context, la Comissió recorda que la legislació urbanística de Catalunya preveu un supòsit específic de responsabilitat patrimonial quan el perjudicat no té encara una llicència d?obres, però ja l?ha sol·licitada i el seu atorgament s?ha vist suspès amb motiu de la reforma d?un instrument de planejament o bé com a conseqüència de l?aprovació inicial.

En concret, per la hipòtesi de modificació del planejament, en l?article 73.1 del text refós de la Llei d?urbanisme, aprovat pel Decret legislatiu 1/2010, de 3 d?agost (TRLU), es preveu la suspensió, entre d?altres, de l?atorgament de llicències de parcel·lació de terrenys, d?edificació, reforma, rehabilitació o enderrocament de construccions, d?instal·lació o ampliació d?activitats o usos concrets.

En el Dictamen 339/2018, esmentat, es recordava que la suspensió ?té com a finalitat evitar la creació de situacions contràries al nou planejament i [...] es configura amb caràcter potestatiu en el moment d?estudiar la formació del pla (tal com va succeir en relació amb el PEUAT mitjançant l?Acord d?1 de juliol de 2015 de la Comissió de Govern) i amb caràcter obligatori quan es produeix l?aprovació inicial. Donada la ingerència que suposa en l?exercici dels drets dels particulars en l?àmbit urbanístic, la suspensió de llicències està sotmesa a una sèrie de requisits: en primer terme, l?acord de suspensió s?ha de publicar en el butlletí oficial corresponent i s?ha de referir a àmbits identificats gràficament; en segon lloc, els efectes de la suspensió no poden durar més d?un any quan la suspensió s?acordi d?una manera potestativa o de dos anys en el cas que s?acumulin la suspensió potestativa i la suspensió obligatòria o quan només s?adopti aquesta última, i, en tercer lloc, un cop exhaurits els efectes de l?acord de suspensió, no se?n pot adoptar cap de nou per al mateix àmbit i per a idèntica finalitat fins que no hagin transcorregut tres anys des de la data d?exhauriment dels efectes? (vid. també Dictamen 399/2019).

La mateixa legislació urbanística catalana també preveu la suspensió de l?atorgament de llicències com un supòsit concret de responsabilitat patrimonial de l?Administració. En concret, en l?article 115.7 del TRLU s?estableix: ?En els supòsits regulats per l?article 73 [suspensió, entre d?altres, de l?atorgament de llicències], es pot plantejar la indemnització del cost dels projectes i, si s?escau, es podrà sol·licitar el reintegrament de les taxes municipals, si els projectes esdevenen ineficaços, en tot o en part, com a conseqüència de les noves determinacions que pugui contenir el planejament urbanístic que s?aprovi definitivament.? En aquest mateix sentit, en l?article 104.2 del Reglament de la Llei d?urbanisme (RLU), aprovat pel Decret 305/2006, de 18 de juliol, es disposa: ?Les persones que, amb anterioritat a la publicació dels acords de suspensió previstos en l?article 71 de la Llei d?urbanisme [article 73 del TRLU], haguessin instat la tramitació dels procediments que restin suspesos com a conseqüència d?aquests acords, tenen dret a ser indemnitzats del cost oficial dels projectes i a la devolució, si s?escau, de les taxes municipals si, un cop aprovat definitivament el pla urbanístic, es constata la incompatibilitat del projecte amb les determinacions del nou pla, i sempre que el projecte no fos manifestament contrari a l?ordenació urbanística vigent en el moment de la seva presentació.?

En relació amb aquest supòsit concret de responsabilitat patrimonial, expressament establert en la normativa urbanística, cal fer les dues observacions següents.

D?entrada, es concreta normativament l?abast del dret a indemnització a dos conceptes: el cost dels projectes tècnics i la devolució de les taxes, associats a la llicència sol·licitada (articles 115.7 del TRLU i 104.2 de l?RLU).

La segona observació és que, tal com es va fer notar en el Dictamen 339/2018, i reiteren els dictàmens 351/2019 i 399/2019, la suspensió de l?atorgament de llicències que es faci complint els requisits indicats no comporta, per si mateix i d?una manera automàtica, el dret a indemnització, sinó que, tal com preveuen l?article 115.7 del TRLU i l?article 104.2 de l?RLU, és necessari que, a més, es donin uns requisits addicionals, com ara, que els interessats hagin instat la tramitació del procediment suspès amb anterioritat a la publicació de l?acord de suspensió, que el projecte sol·licitat sigui incompatible amb les determinacions del nou planejament urbanístic, i que no sigui manifestament contrari a l?ordenació urbanística vigent en el moment de presentar-se (article 104.2 de l?RLU).

VI.2. La posició de qui reclama

En la reclamació s?exposa que la tramitació de la llicència de referència no es va incloure en els supòsits que van quedar exclosos de la suspensió acordada el 30 de juny de 2015, ni en els supòsits continguts en la disposició transitòria del PEUAT ?ni en l?aprovació inicial, ni en la definitiva?, de manera que es va impedir la continuació de la tramitació de la llicència i, en definitiva, s?impedeix, mentre el PEUAT sigui vigent, la implantació en l?edifici de l?ús residencial, que és el que li correspon d?acord amb la clau urbanística que té assignada.

S?afegeix que es van seguir les determinacions concretes de l?ORPIMO, procedimentals i de documentació, per a la sol·licitud d?una llicència d?obres majors per a gran rehabilitació, i es va dur a terme la consulta prèvia final, es va obtenir l?informe urbanístic previ i l?informe d?idoneïtat tècnica, ambdós en sentit favorable, i es va formalitzar la sol·licitud de la llicència. També s?assenyala que, tan sols dos anys abans de la consulta prèvia final, s?havia obtingut l?aprovació definitiva del Pla de millora urbana per a l?edifici esmentat.

Es qüestiona que l?Ajuntament no inclogués en la disposició transitòria les tramitacions ja iniciades per haver-se presentat la sol·licitud abans de la publicació de l?acord de suspensió d?1 de juliol de 2015, de manera que s?ha fet impossible materialitzar la llicència d?obres sol·licitada quan es complien tots els requisits per a obtenir-la, segons es desprèn dels informes favorables emesos per l?Ajuntament durant la tramitació de la llicència.

S?al·lega que aquesta actuació xoca frontalment amb altres actuacions precedents acordades per la mateixa Administració. S?esmenta, entre d?altres, l?Acord de la Comissió de Govern de 30 de juliol de 2014, en relació amb el ?Pla especial per a la regulació dels establiments de concurrència pública, hoteleria i altres activitats a la ZE-5B ?Zona Rambla? de la ciutat de Barcelona?, en què es va acordar ?Excloure de la suspensió les sol·licituds d?atorgament de llicències i/o comunicats presentats abans de l?adopció de l?acord de suspensió, així com les sol·licituds d?informe previ, quan aquest sigui favorable?.

En sentit equivalent, es ressenyen diversos acords de la Comissió de Govern: entre d?altres, el de 25 de febrer de 2015, en relació amb el ?Pla especial d?establiments de pública concurrència i altres activitats al barri del Poble Sec?, i, de la mateixa data, en relació amb el ?Pla especial d?establiments de concurrència pública i altres activitats a l?àmbit del Casc Antic del Districte d?Horta-Guinardó?; el de 22 d?octubre de 2014, quant a la ?Modificació puntual del Pla especial d?establiments de pública concurrència del Districte de les Corts?, i de 25 de novembre de 2014, en relació amb el ?Pla especial d?establiments de pública concurrència a altres activitats al Districte de Gràcia?.

Per aquest motiu, es considera que l?Ajuntament ha vulnerat d?una manera radical i sense explicació la doctrina relativa als actes propis i el principi de confiança legítima (Sentència de 21 de febrer de 2014, de la Secció Cinquena, Sala Contenciosa, del Tribunal Suprem, recurs núm. 3773/2011).

S?hi afegeix que l?Ajuntament va trigar a aprovar els informes previs a la concessió de la llicència (perquè no va respectar els terminis establerts en l?Ordenança) i que, si els hagués respectat, s?hauria obtingut la llicència d?obres abans de l?acord de suspensió.

En relació amb la suspensió potestativa, i la derivada de l?aprovació inicial, en la reclamació s?indica que s?hi van presentar al·legacions i recursos, que aleshores estaven en seu contenciosa administrativa i que, en cadascuna d?aquestes ocasions, l?empresa va advertir l?Ajuntament de la responsabilitat patrimonial en què incorria.

Pel que fa al dany pel qual es reclama, s?aporta un dictamen pericial emès per un catedràtic d?economia de l?empresa, censor jurat de comptes i acadèmic de la Reial Acadèmia de Ciències Econòmiques i Financeres d?Espanya, de 2 de gener de 2018, que classifica la lesió patrimonial en dany emergent i lucre cessant. En aquest informe, també s?identifiquen els procediments judicials aleshores en curs de tramitació.

VI.3. Posició municipal

L?Ajuntament de Barcelona considera que, en el cas examinat, concorren tots els requisits establerts legalment i, per tant, existeix responsabilitat patrimonial del consistori. Aquest reconeixement de responsabilitat es fa en l?informe, de 13 de desembre de 2019, del Departament de Llicències d?Obres i, en els mateixos termes, en l?informe posterior, de la mateixa unitat, de 6 d?abril de 2021, en tots els informes posteriors, i en la proposta de resolució. L?única discrepància amb la reclamació presentada se centra en la valoració dels danys indemnitzables. Per aquest motiu, l?Ajuntament proposa l?estimació parcial de la reclamació de responsabilitat patrimonial.

VII. El parer de la Comissió Jurídica Assessora

En vista dels antecedents exposats, i de la valoració efectuada tant per l?Administració com per l?empresa, és procedent que aquesta Comissió es pronunciï sobre la concurrència dels diversos elements que conformen la responsabilitat patrimonial de l?Administració.

VII.1. El dany

L?empresa reclamant sol·licita una indemnització de 10.666.979,43 euros per dany emergent i per lucre cessant.

En el dictamen pericial de valoració del dany, es quantifica, d?una banda, el dany emergent, en 1.189.778,25 euros, com a despeses i honoraris derivats dels conceptes següents:

? Projecte d?alberg juvenil, 172.167,99 euros (honoraris d?avantprojecte i projecte bàsic; assessorament sobre la possible redacció dels acords en l?arrendament de l?edifici; taxacions de l?edifici per a obtenir dues hipoteques; estudis en matèria de seguretat en la construcció de l?alberg; assistència tècnica de consultoria; obres de remodelació de l?oficina; menys el valor del 50 % dels honoraris del projecte cobrats de l?empresa que havia d?explotar en l?edifici l?alberg juvenil, però que va desistir perquè els tràmits exigits per l?Ajuntament es van allargar).

? Pla especial (PMU), 32.699,29 euros (elaboració de memòria descriptiva i documentació gràfica; despeses de gestió i publicació de l?anunci del PMU en el BOPB; servei d?assessorament en la redacció del PMU).

? Projecte de construcció de l?hotel, 478.327,25 euros (segons les factures i els conceptes que es detallen).

? Despeses d?assessoria jurídica i de dictàmens d?arquitectura, 47.700 euros (per la interposició de recursos contra l?aprovació del PEUAT i la denegació de la llicència d?edificació de l?hotel).

? Buidat de l?edifici, 448.800 euros (indemnitzacions a arrendataris).

? Seguretat, 10.083,72 euros (alarma amb càmeres a l?edifici i vinils als vidres de la planta baixa).

D?altra banda, pel que fa al lucre cessant, entès com el perjudici econòmic constituït per la pèrdua o el guany molt probablement deixat de percebre, es calcula sobre la base del fet que existia un contracte que garantia d?una manera raonable l?obtenció de beneficis futurs.

Es fixa com a període de retard a obrir l?hotel tres anys (de juliol de 2015 a juliol de 2018). S?exposa que en el contracte d?arrendament signat, Claris 89-91, SL, cedia en arrendament un hotel amb categoria de cinc estrelles, de 123 habitacions dobles que s?havien de construir, i es garantia una renda mínima d?1.722.000 euros durant la primera anualitat, 1.845.000 euros durant la segona anualitat i 1.968.000 durant la tercera anualitat. En aquest punt, el pèrit destaca que no es tracta d?una estimació d?ingressos, sinó d?una certesa objectiva, atès que aquestes quanties s?havien de percebre amb independència de l?èxit en l?explotació de l?hotel. També es fa una estimació a partir de la taxa d?ocupació i la renda variable pactada, la qual, sumada als imports anteriors, permet quantificar el total del lucre cessant en 9.477.201,48 euros.

Altrament, es calcula l?import corresponent a cada any de retard addicional a obrir l?hotel (taxa de creixement anual acumulativa del 2 %, en funció dels anys transcorreguts) i l?import dels lloguers deixats de percebre de 2008 a 2017 (que es diu que és d?1.077.139,94 euros).

S?aporten diversos documents, entre els quals hi ha l?acord d?intencions per a construir i explotar l?hotel; el contracte d?arrendament de l?edifici, de 3 de juny de 2015, per a usar l?edifici com a hotel, i factures annexes degudament confrontades.

En l?informe tècnic del Departament de Llicències d?Obres de 13 de desembre de 2019 s?examina l?efectivitat del dany. Es considera acreditat un dany efectiu, determinat i avaluable econòmicament, pel que fa a les partides següents: ?factures abonades del projecte (35.000 euros, com a conseqüència de la refacturació del 50 % del cost de les factures abonades al despatx d?arquitectes redactor del projecte Seguí Arquitectura, SLP, factura estudio en matèria de seguretat per a la construcció (4.800 euros, A3, arquitectura tècnica, SCP), factura per la memòria descriptiva i gràfica, 11.508 euros (Seguí Arquitectura, SLP), factura publicació BOP (80 euros), factura realització de cates a tot l?edifici (2.186,95 euros Conyman SL), factura sondejos i assajos geotècnics (3.185,50 euros Losan Mecánica del Suelo, SA), factures honoraris col·laboració confecció projecte d?hotel (373.057,75 euros, GCA Architects - Gabinete de Construcción y Arquitectura, SLP), factures tramitació expedient d?obra nova (10.038,22 euros, Addient, ADD Entitat de Inspección y Control, SLU), factura realització de cata a forjats i parets (8.591,03 euros, Cabis, Construcción y Rehabilitación de Edificios, SL) i factures per informes en relació amb la realització de cates (1.632 euros APPLUS laboratories - LGAI Technological Center, SA). Per tant, s?informa favorablement respecte a la concurrència dels requisits d?indemnització derivats de responsabilitat patrimonial de l?Administració en la quantitat de 450.079,45 euros, corresponents a despeses relacionades amb el cost d?elaboració del projecte d?obra.?

Aquest òrgan consultiu no dubta del caràcter de lesió indemnitzable dels danys soferts per la societat. S?ha produït un dany efectiu, avaluable econòmicament i individualitzat en la persona reclamant, en el sentit exigit en l?article 32.2 de l?LRJSP. L?empresa va assumir una sèrie de despeses per la presentació de la llicència d?obres, que es va veure inicialment suspesa i després frustrada, per ser incompatible amb les determinacions urbanístiques del nou instrument de planejament.

VII.2. La relació de causalitat i l?antijuridicitat del dany

És necessària una relació de causalitat entre el dany i el funcionament del servei públic municipal. En el cas que s?examina, aquest requisit es compleix: la frustració de les inversions realitzades per la reclamant, amb motiu de la sol·licitud de la llicència d?obres, és conseqüència de l?actuació de l?Ajuntament de Barcelona, que va suspendre la tramitació de la sol·licitud esmentada, va aprovar definitivament les noves normes de planejament (PEUAT) i, finalment, va denegar la llicència sol·licitada. I és que aquest instrument de planejament, en relació amb la zona específica on s?ubicava la finca titularitat de la reclamant, establia expressament la impossibilitat d?implantar nous establiments hotelers.

Com s?ha dit, en matèria urbanística, tant en l?article 115 del TRLU com en l?article 104.2 de l?RLU es preveu un supòsit indemnitzatori específic. En concret, en l?apartat 7 de l?article 115 del TRLU es disposa que, ?En els supòsits regulats per l?article 73, es pot plantejar la indemnització del cost dels projectes i, si s?escau, es podrà sol·licitar el reintegrament de les taxes municipals, si els projectes esdevenen ineficaços, en tot o en part, com a conseqüència de les noves determinacions que pugui contenir el planejament urbanístic que s?aprovi definitivament?. Aquesta previsió es desplega després en l?article 104.2 de l?RLU, en el qual s?estableix que ?Les persones que, amb anterioritat a la publicació dels acords de suspensió previstos en l?article 71 de la Llei d?urbanisme, haguessin instat la tramitació dels procediments que restin suspesos com a conseqüència d?aquests acords, tenen dret a ser indemnitzats del cost oficial dels projectes i a la devolució, si s?escau, de les taxes municipals si, un cop aprovat definitivament el pla urbanístic es constata la incompatibilitat del projecte amb les determinacions del nou pla, i sempre que el projecte no fos manifestament contrari a l?ordenació urbanística vigent en el moment de la seva presentació?.

L?empresa reclamant defensa que l?informe urbanístic previ és equiparable al certificat de règim urbanístic a què es refereix l?article 105 del TRLU, en l?apartat segon del qual s?exclou de la suspensió potestativa de llicències regulada en l?article 73.1 del mateix TRLU les llicències d?edificació sol·licitades en la forma establerta en la legislació de règim local, en el termini de vigència del certificat d?aprofitament urbanístic, de sis mesos, que no tinguin defectes inesmenables, i sempre que el projecte s?ajusti a les normes vigents en el moment de la sol·licitud del certificat, d?acord amb el contingut d?aquest.

El certificat d?aprofitament urbanístic està regulat en l?article 105 del TRLU i en l?article 20 de l?RLU, en l?apartat tercer del qual es disposa: ?El certificat d?aprofitament urbanístic a què es refereixen els apartats anteriors, en el cas que la finca sigui edificable i susceptible d?obtenir llicència urbanística directament i immediatament, té una vigència de sis mesos, a comptar des de la notificació a les persones interessades. Sens perjudici de les prescripcions de la legislació sectorial, és preceptiu d?atorgar les llicències que siguin sol·licitades en la forma establerta per la legislació de règim local dins aquest termini de vigència i que no tinguin defectes inesmenables, sempre que el projecte s?ajusti a les normes vigents en el moment de la sol·licitud del certificat. En aquest supòsit, la sol·licitud de la llicència no es veu afectada per la suspensió potestativa del procediment d?atorgament de llicències regulada per l?article 71.1 de la Llei d?urbanisme, llevat que l?acord de suspensió s?hagués adoptat amb anterioritat a la sol·licitud del certificat.?

En l?article 18.1 de l?ORPIMO es disposa que ?Una vegada presentada la sol·licitud de llicència d?obres i la documentació, el servei municipal competent verifica l?adequació d?aquesta a l?informe urbanístic previ i la vigència de les seves determinacions?.

El Tribunal Superior de Justícia de Catalunya, Sala Contenciosa Administrativa, Secció Tercera, va posar en relleu el diferent règim jurídic d?un acte i de l?altre i comentava aquests preceptes en la Sentència 611/2019, de 28 de juny, recurs núm. 3/2017, interposada per l?empresa ara reclamant contra l?aprovació inicial del PEUAT, en els termes textuals següents: «Las diferencias en cuanto al régimen jurídico del certificado de aprovechamiento urbanístico y del informe urbanístico previo no se ciñen exclusivamente a su eficacia en relación con el otorgamiento de las licencias a que se refieren y a la exclusión de la suspensión potestativa del artículo 73.1 del Texto Refundido de la Ley de Urbanismo, sino que alcanza otros parámetros, tales como los plazos de vigencia - seis meses para el certificado de aprovechamiento urbanístico, y tres meses para el informe urbanístico previo -, o, entre otros aspectos, y sin ánimo de exhaustividad, en relación con las consecuencias de la falta de su emisión en plazo, que para el certificado de aprovechamiento urbanístico son las previstas para el caso de que se hubiese emitido, de concesión preceptiva de la licencia cuyo proyecto se ajuste a las normas vigentes al momento de solicitud del certificado, y exclusión de la suspensión potestativa, mientras que, para el informe urbanístico previo, el artículo 18.1 de la Ordenanza reguladora de los Procedimientos de Intervención Municipal en las Obras, ya citado, prevé que, de no haberse emitido, pese a haberse solicitado, ?tendrá que emitirse en el plazo de cinco días?. Como es de ver, por todo lo expuesto, el informe urbanístico previo del artículo 17 y siguientes de la Ordenanza reguladora de los Procedimientos de Intervención Municipal en las Obras no tiene un régimen jurídico equiparable al del certificado de aprovechamiento urbanístico del artículo 105 del Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, y del artículo 20 del Decreto 305/2006, y las diferencias en su régimen afectan esencialmente a la normativa aplicable para la resolución del expediente de licencia de obras, que en el caso de certificado de aprovechamiento urbanístico es la vigente a la fecha de solicitud del certificado, lo que no acontece con el informe urbanístico previo, afectando también a la exclusión de la suspensión potestativa de la licencia solicitada al amparo del certificado, lo que no está contemplado para el informe urbanístico previo; por lo que, no teniendo un régimen y eficacia equiparable en la normativa, no puede exigirse ni se les puede dar el trato igualitario pretendido por la actora respecto de lo dispuesto en el acuerdo recurrido de aprobación inicial del PEUAT en relación con las licencias solicitadas al amparo de un certificado de aprovechamiento urbanístico.»

La reclamant esmenta diverses sentències del Tribunal Suprem en què s?analitza el principi de protecció de la confiança legítima, relacionat amb els principis de seguretat jurídica i de bona fe. En la mateixa Sentència 611/2019, ja esmentada, el Tribunal Superior de Justícia de Catalunya remet a una sentència anterior (Sentència 625/2018, de 29 de juny, de la mateixa Sala i Secció, recurs núm. 164/2015, interposat per l?ara reclamant contra l?acord de suspensió de tramitació de l?atorgament de llicències d?1 de juliol de 2015), en què es referia a la seva jurisprudència en relació amb aquest principi i, sobre l?assumpte examinat, considerava que: «Como resulta de esta última doctrina, no ya las expectativas que se hayan podido generar por razón de la aprobación de un planeamiento derivado, y de la emisión de un informe urbanístico en relación con un proyecto de obras, como se alega en este caso; sino incluso en el supuesto de que la Administración haya llegado a acuerdos con los administrados, la potestad de planeamiento es indisponible y ha de ejercerse siempre en aras del interés general y de la mejor ordenación urbanística posible, por lo que la vigencia de un planeamiento urbanístico con arreglo al cual pudiera otorgarse la licencia de obras de un concreto proyecto, no puede impedir el ejercicio del ius variandi en la planificación urbanística en términos que, en su caso, incluso puedan hacer imposible el otorgamiento de esa licencia, ni, por ello, la adopción de la medida cautelar legalmente prevista, en el artículo 73.2 del Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, de aprobación del Texto Refundido de la Ley de Urbanismo, de suspensión de la tramitación de planeamiento, gestión y otorgamiento de licencias, ?[?] cuya finalidad es la de asegurar únicamente la efectividad de un ordenamiento futuro de carácter urbanístico, es decir, de una ordenación urbanística que todavía no está en vigor, impidiendo que cuando ésta no ha llegado a producirse definitivamente puedan producirse aprovechamientos del suelo que, aun cuando conformes con la ordenación vigente, vayan a dificultar la realización efectiva del futuro plan?, como tiene declarado esta Sala y Sección, entre otras, en reciente sentencia número 528, de 12 de junio de 2018 - recurso ordinario número 290/2015.

Además, en el supuesto que aquí nos concierne, no puede aceptarse que se haya dado una estabilidad de decisiones del Ayuntamiento que pudieran generar en los interesados la sólida y fundada esperanza de que no se produciría una modificación del planeamiento, ni la adopción de un acuerdo de suspensión de tramitación de planeamiento derivado, gestión urbanística y otorgamiento de licencias para garantizar la efectividad de esa modificación o nueva formación de planeamiento urbanístico. Como se recogió en el Auto denegatorio de medidas cautelares, de 20 de octubre de 2015, dictado en el recurso ordinario número 170/2015, seguido contra el mismo acuerdo de suspensión de tramitación, gestión y licencias, del Ayuntamiento de Barcelona, de 1 de julio de 2015, en relación con la justificación y fundamento de dicho acuerdo: ?Otros datos, razones y antecedentes, que tal vez serán objeto de análisis por las partes en el proceso principal, se ofrecen en la Memoria con el fin de justificar la suspensión, y entre ellos resaltan también los antecedentes de planeamiento más inmediatos, relacionados en la Memoria y en el escrito de alegaciones de la actora, de los que resulta, que la cuestión de la actividad turística en la ciudad también ha sido objeto de atención por los gobiernos municipales que han precedido al que ha aprobado el acuerdo impugnado, entre otros y sin ánimo de exhaustividad, en el acuerdo de 24 de abril de 2013, de aprobación inicial de la Modificación del Plan especial de establecimientos de concurrencia pública, hotelería y otras actividades en Ciutat Vella. Antes, en los Decretos de 26 de marzo de 2009, de suspensión, por plazo de un año, con motivo de estudiar la Modificación del Plan especial de establecimientos de concurrencia pública, hotelería y otras actividades del Distrito de Ciutat Vella; y de 23 de marzo de 2010, de aprobación inicial de la Modificación del Plan Especial a que se ha hecho referencia - documentos aportados por la actora -, y en los acuerdos a los que se hace referencia en la misma Memoria del acuerdo de suspensión impugnado para delimitar su ámbito territorial, como lo son los de 22 de octubre de 2014, de aprobación inicial del Plan Especial urbanístico para la regulación de las Viviendas de Uso Turístico en la Ciudad de Barcelona; acuerdo de 19 de diciembre de 2014, de aprobación definitiva del Plan especial de establecimientos de pública concurrencia pública, hotelería y otras actividades de la zona específica ZE-5B, Zona Ramblas; acuerdo de 25 de febrero de 2015, de aprobación inicial del Plan Especial de establecimientos de pública concurrencia y otras actividades en el barrio de Poble-Sec, Distrito de Sants-Montjuic, y acuerdo de 25 de septiembre de 2014, de aprobación inicial del Plan Especial de concurrencia pública y otras actividades en el Distrito de Gracia?.

Como es visto, la regulación del uso del suelo para alojamiento turístico ha sido objeto de atención por todos los gobiernos municipales, y no sólo del último que aprobó el acuerdo impugnado de 1 de julio de 2015, y resultado de ello ha sido, contrariamente a la imprevisibilidad alegada por la actora, la aprobación de sucesivos acuerdos de suspensión potestativa de planeamiento, gestión y licencia, del artículo 73.1 del Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, de aprobación del Texto Refundido de la Ley de Urbanismo, para estudio de planeamiento en relación con ese y otros usos, seguida de la obligada suspensión por aprobación inicial del planeamiento urbanístico, del apartado 2 del mismo artículo, y no sólo en el distrito de Ciutat Vella, sino también en otros, como Poble Sec, Sants-Montjuic y Gracia.»

Sobre la base d?aquest raonament, el Tribunal va desestimar la pretensió de nul·litat de l?acord recorregut ?l?aprovació inicial del PEUAT? per vulneració del principi de confiança legítima.

En la proposta de resolució, el consistori pren en consideració que el Tribunal de Justícia de la Unió Europea ha expressat en multitud d?ocasions que el principi de confiança legítima, com a manifestació del principi de seguretat jurídica, forma part de l?ordenament jurídic de la Unió i és susceptible de ser invocat, en especial pels operadors econòmics, davant de les autoritats dels estats membres. La proposta fa referència a les sentències d?aquest Tribunal: Plantanol (C 201/08), Berlington Hungary (C98/2014) o SIA Velorserviss (C 427/2014). També s?esmenta que el Tribunal Constitucional ha reconegut el rang constitucional que revesteix aquest principi com a manifestació del principi general de seguretat jurídica consagrat en l?article 9.3 de la Constitució (sentències 237/2012, de 13 de desembre, FJ 9.c), i 332/2005, de 15 de desembre, FJ 17, del Ple del Tribunal Constitucional). A continuació, s?afirma que ?el principi de confiança legítima resulta d?aplicació a les despeses en què va incórrer la societat compareixent en la tramitació de la llicència d?obres per a la implantació d?ús hoteler en la finca de referència, de forma que la modificació normativa operada pel PEUAT en relació amb la implantació del projecte del recurrent [sic] no es pot qualificar de previsible?.

Així, doncs, cal considerar que els informes favorables de què disposava la reclamant eren actes preparatoris per a la concessió de la llicència d?obres i que no es poden equiparar al certificat de règim urbanístic de l?article 105 del TRLU i, per tant, no són vàlids per a evitar els efectes de la suspensió de llicències. Com s?ha vist, no es pot equiparar l?informe urbanístic previ (regulat en l?article 17 de l?ORPIMO) i el certificat de règim urbanístic (de l?article 105 del TRLU), perquè només el certificat de règim urbanístic (durant la seva vigència) vincula l?Administració i reconeix a qui el sol·licita el dret a no veure?s afectat per una hipotètica suspensió de llicències.

A fi que es pugui reconèixer la concurrència del supòsit indemnitzatori, en primer lloc, cal que l?interessat hagi instat la tramitació del procediment suspès amb anterioritat a la publicació de l?acord de suspensió. Aquest requisit es compleix en el cas que s?examina, ja que la sol·licitud de llicència d?obres de la mercantil va tenir entrada en el Registre de l?Ajuntament de Barcelona el 10 de juny de 2015, i l?acord de suspensió de l?atorgament de llicències es va publicar al BOPB del 2 de juliol següent. Per tant, el procediment ja s?havia iniciat amb l?entrada de la sol·licitud d?iniciació (article 66 de l?LPAC) i, en el moment en què se?n va acordar la suspensió, no s?havia resolt, ni havia transcorregut el termini màxim per a resoldre de què disposava l?Ajuntament (dos mesos en relació amb les obres majors, de conformitat amb l?article 81 del Reglament d?obres, activitats i serveis dels ens locals, aprovat pel Decret 179/1995, de 13 de juny), de manera que la llicència d?obres sol·licitada encara no s?havia obtingut per silenci positiu (article 188 del TRLU).

En segon lloc, cal que el projecte que s?adjunta amb la sol·licitud sigui incompatible amb les determinacions del nou planejament urbanístic. Aquest requisit també es dona en el present cas, ja que, com s?ha vist, la finca titularitat de la reclamant i sobre la qual versava la sol·licitud de llicència s?emplaça a la zona específica (ZE) 1 del PEUAT, zona on no es permet la implantació de nous establiments turístics, tal com s?estableix en l?article 15.2 d?aquest instrument de plantejament: ?La zona ZE-1 es configura com una zona de decreixement natural?, a la qual ?no s?admet la implantació de nous establiments ni tampoc l?ampliació de places dels establiments existents?. Aquestes previsions van fer inviable l?atorgament de la llicència, cosa que va portar que l?Ajuntament formulés un advertiment de denegació i, posteriorment, la denegació de la llicència.

Finalment, és necessari també que el projecte objecte de la llicència sol·licitada sigui manifestament contrari a l?ordenació urbanística vigent en el moment de la seva presentació (article 104.2 de l?RLU). Aquesta circumstància també es dona en el cas que s?examina, segons es desprèn de l?informe tècnic expedit ad hoc, en el marc del procediment de responsabilitat patrimonial, per la Direcció de Serveis de Llicències de la Gerència d?Urbanisme de l?Ajuntament.

En efecte, en l?informe tècnic de 13 de desembre de 2019 precitat, s?indica que ?s?ha comprovat el compliment de la normativa urbanística i sectorial que resultava d?aplicació al projecte (avantprojecte i bàsic) en el moment de la seva presentació. Sens perjudici d?entrar en detall de possibles justificacions, concrecions o esmenes necessàries durant la seva tramitació, el projecte d?obra no presenta defectes o omissions no esmenables, ni deficiències que contravinguin de manera manifesta la normativa urbanística aplicable en el moment de la seva presentació, fet que hagués provocat la denegació de la llicència en el procés de tramitació administrativa?.

Així, doncs, és evident que es compleixen tots els requisits exigits perquè hi concorri la responsabilitat de l?Administració. De l?actuació administrativa duta a terme per l?Ajuntament de Barcelona, se n?han derivat uns danys que l?empresa reclamant no tenia el deure de suportar i que, per tant, tenen caràcter antijurídic, atès que es compleixen tots els requisits previstos d?una manera específica per la legislació urbanística (art. 115.7 del TRLU i art. 94.2 de l?RLU).

VII.3. Valoració dels danys i perjudicis

Un cop afirmat que hi concorren tots els requisits per a apreciar la responsabilitat patrimonial de l?Administració, és procedent que aquest òrgan consultiu entri a valorar els danys soferts per l?empresa reclamant com a conseqüència de l?actuació municipal.

En relació amb aquesta qüestió, s?ha d?indicar que, per al supòsit indemnitzatori concret que s?examina, la legislació urbanística s?ha encarregat d?establir quins són els conceptes que poden ser rescabalats. En aquest sentit, tant l?article 115.7 del TRLU com l?article 94.2 de l?RLU es refereixen d?una manera expressa a dos conceptes: les taxes municipals, d?una banda, i el cost dels projectes, d?una altra.

Tenint en compte l?anterior, aquest òrgan consultiu vol indicar el següent:

a) Ni en la reclamació presentada per Claris 89-91, SL, ni tampoc en el dictamen pericial, es fa referència a les possibles taxes que aquesta empresa hagi assumit per tal de tramitar la llicència.

b) Pel que fa als costos derivats del projecte, ja s?ha dit que la reclamació presentada per l?empresa sol·licita, d?una banda, el rescabalament per les despeses assumides amb motiu del projecte d?arquitectura (avantprojecte i bàsic), i adjunta un seguit de factures emeses que reflecteixen, entre d?altres conceptes, despeses vinculades a l?elaboració del projecte tècnic, que l?Ajuntament ha xifrat en 450.079,45 euros.

L?Ajuntament considera que no correspon la indemnització de la resta de despeses reclamades, bé perquè no tenen relació amb el cost d?elaboració del projecte, bé perquè no són despeses necessàries ni preceptives, bé perquè són despeses voluntàries que no s?integrarien dins del concepte de lesió indemnitzable, atès que no deriven d?una lesió produïda a conseqüència del funcionament de l?Administració.

En relació amb la valoració del dany, en els dictàmens 339/2018 i 399/2019 es va assenyalar que el punt de partida és que, actualment, no hi ha fixat un cost oficial de projectes, ja que, en virtut de l?aprovació de la Llei 25/2009, de 22 de desembre, de modificació de diverses lleis per a la seva adaptació a la Llei sobre el lliure accés a les activitats de serveis i el seu exercici, el mercat professional és lliure, i es va eliminar la funció dels col·legis professionals d?establir barems orientatius d?honoraris i es va establir expressament la prohibició de determinar cap altra orientació, recomanació, directriu, norma o regla sobre honoraris professionals, amb l?única excepció de la possibilitat d?elaborar criteris orientatius a l?efecte exclusiu de la taxació de costes.

D?una altra banda, en els dictàmens abans esmentats, aquest òrgan consultiu va establir que a l?hora de valorar la procedència d?abonar les factures aportades per la reclamant únicament s?ha de tenir en compte si els conceptes es corresponen amb la documentació exigida per l?ORPIMO per a la sol·licitud d?una llicència. S?afegia que a la Comissió li resulta indiscutible, d?acord amb l?annex I de l?ORPIMO, que la sol·licitud d?una llicència d?obres majors per a realitzar construccions de nova planta i també obres de reforma amb modificació de l?ús principal de l?edifici requereixen la presentació d?un projecte bàsic que defineixi les característiques generals de l?obra i les seves prestacions, mitjançant l?adopció i justificació de solucions concretes, així com un projecte tècnic amb la memòria tècnica, els plànols i el pressupost. I s?assenyalava expressament que no succeeix el mateix en relació amb les despeses vinculades als serveis de project manager a qui s?encomana el control econòmic, les gestions dirigides a l?obtenció de permisos, la coordinació tècnica, el control de concursos de proveïdors o el control de la temporització de l?execució de l?obra, entre d?altres qüestions.

D?acord amb aquesta doctrina, la Comissió considera que és procedent abonar els costos assumits per la reclamant que es corresponen amb els treballs tècnics dirigits a elaborar el projecte d?arquitectura i que, com s?ha dit, ascendeixen a 450.079,45 euros. La resta de costos no resulten indemnitzables. En particular, pel que fa a l?assessorament jurídic rebut, aquest òrgan consultiu ha assenyalat en d?altres ocasions que, en un procediment administratiu, com és el de responsabilitat patrimonial, actuar assistit d?un assessor és un dret que tenen els interessats (article 53.1.g) de l?LPAC) i que poden exercir quan ho considerin convenient en defensa dels seus interessos, però no és, tal com sí que succeeix en l?àmbit judicial, un requisit indispensable (entre altres, dictàmens 339/2018, 240/2019, 399/2019).

Per aquest motiu, la Comissió considera que les despeses assumides amb motiu de l?assessorament jurídic no es poden considerar un dany antijurídic que sigui conseqüència de l?actuació de l?Administració.

CONCLUSIÓ

És procedent estimar en la quantitat de 450.079,45 euros ?actualitzats a la data de finalització del procediment i, eventualment, més els interessos de demora corresponents? la reclamació de responsabilitat patrimonial instada davant l?Ajuntament de Barcelona per l?empresa Claris 89-91, SL, pels danys i perjudicis derivats de la denegació de la llicència d?obres demanada per a la rehabilitació d?un edifici amb canvi d?ús a hotel en una finca del municipi.

Acceda al PDF oficial en el botón de Descarga

Acceda al PDF oficial en el botón de Descarga